Teade

TEADE 05.10.2018 nr 2-2/18/5146-2 Vaide esitamise aeg 27.09.2018 nr 040 Vaide esitaja OÜ Romero Assets Registrikood 11402569 Asukoht J. Sütiste tee 19a-196, 13419 Tallinn Vaide esitaja esindaja: vandeadvokaat Madis Päts, advokaadibüroo Luberg & Päts, Pärnu mnt 20, 10141 Tallinn, tel 669 1801, faks 669 1802, e-post [email protected] Tuginedes haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79 lõike 1 punktile 1 tagastame Teie vaide, kuna isikul puudub õigus vaiet esitada. EDASIKAEBAMISE KORD Vaide tagastamist on võimalik vaidlustada esitades 30 päeva jooksul teatavakstegemisest kaebuse Tallinna Halduskohtusse halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras. ASJAOLUDE KIRJELDUS 14.04.2014 esitas Tallinna Linnaplaneerimise Amet taotluse nr 3-2/2584-13 Tallinna linna Paldiski mnt 104a, 104n, 106, 106a, 106b, 106/1 kinnistute ja lähiala detailplaneeringu (koostanud AS Nord Projekt, projekt nr 06260) kooskõlastamiseks, mille Lennuamet kooskõlastas 25.04.2014 (kooskõlastuse nr 4.6-8/14/1182-2) vastavalt esitatud tingimustele, millega lubati kinnistutele kavandatavate hoonete suurimaks absoluutkõrguseks 130 meetrit. 27.08.2018 ehk ligi 4,5 aastat hiljem saatis Lennuamet Tallinna Linnaplaneerimise Ametile kirjaga nr 4.6-8/18/4490-1 uue kooskõlastuse seoses muudatustega Lennart Meri Tallinna lennuvälja konfiguratsioonis ja instrumentaallähenemise protseduurides, millega andis välja lennuohutusnõuetest lähtuvate tehniliste tingimustena (lennundusseadus - LennS § 35 lg 21) kinnistutel lubatavaks suurimaks absoluutkõrguseks 89 meetrit. 27.09.2018 esitas OÜ Romero Assets (vaide esitaja) lepingulise esindaja vahendusel Lennuametile vaide kooskõlastuse (4.6-8/14/1182-2) kehtetuks tunnistamiseks, nimetades kooskõlastust eelhaldusaktiks. Lõõtsa 5 / 11415 Tallinn / 610 3500 / [email protected] / www.ecaa.ee Registrikood 70000800 1. VAIDE ESITAJA NÕUE JA PÕHJENDUSED: 1.1 HMS § 52 lg 1 p 2 kohaselt võib haldusorgan enne asja lõplikku lahendamist teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu (eelhaldusakt). Eelhaldusaktiga tuvastatakse või määratakse seega kindlaks hilisema lõpp- otsustuse jaoks siduvalt haldusakti üksiku eelduse olemasolu, mis lõpp-otsustuse jaoks sõltumatult õiguslikke tagajärgi ei tekita. 1.2 HMS § 52 lg 2 kohaselt eelhaldusakti suhtes kohaldatakse haldusakti sätteid. 1.3 Kuigi eelhaldusaktis ei ole märgitud selle andmise õiguslikku alust, eeldab vaide esitaja, et Lennuamet on selle väljastanud Lennundusseaduse (LennS) § 35 lg-te 2, 21 ja 22 alusel, mille kohalik omavalitsus peab Lennuametiga kooskõlastama muuhulgas maapinnast üle 45 m kõrgust ehitist hõlmavad detailplaneeringud ja Lennuametil on õigus detailplaneeringu kooskõlastamisel väljastada lennuohutusnõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada kitsendusi või lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist tulenevalt detailplaneeringule tehtud ekspertiisi tulemustest. Nimetatud eelduslikel alustel on Lennuamet kehtestanud detailplaneeringu suhtes lubatavaks suurimaks hoone absoluutkõrguseks 89 m. Vastava planeeringuala suhtes kehtivale ja üldplaneeringu tähendust oma teemaplaneeringu ”Kõrghoonete paiknemine Tallinnas“ (edaspidi teemaplaneering) kohaselt on vastavaks suurimaks hoone absoluutkõrguseks 130 m, mida on taotlenud detailplaneeringu menetluses kaebaja. 1.4 Vaide esitaja osundab ka sellele, et teemaplaneeringu (mis omab antud asjaoludel kehtiva üldplaneeringuga võrdväärset tähendust ja on seega õiguslikult siduv ka Lennuameti jaoks) punkti 6.10 kohaselt kõrghoonete kavandamisel vaatlusalusesse piirkonda tuleb teha aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiis, mille käigus määratakse ühtlasi ka ehitiste maksimaalne kõrgus maapinnast meetrites. Sellise ekspertiisi läbiviimise kohustus lasub nii teemaplaneeringust, kui LennS §-st 35 tulenevalt Lennuametil. Eelhaldusaktist ei selgu, et selline ekspertiis oleks läbiviidud. Eelhaldusaktis ei ole ekspertiisi kajastatud, seda ei ole eelhaldusaktile lisatud ega sellele ka viidatud. Nimetatud põhjustel on vaide esitajal põhjust arvata, et Lennuamet nõutavat ekspertiisi antud juhul teostanud ei ole ja Lennuameti poolt eelhaldusaktiga kehtestatud kõrguspiirang on ka mainitud põhjusel õigusvastane. 1.5 HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Vastavalt HMS § 56 lg-le 2 tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus, kusjuures õiguslikud põhjendused tuletatakse faktiliste asjaolude subsumeerimisest ning haldusakt peab seetõttu sisaldama kõiki olulisi õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, mis on haldusorganit tema otsuse tegemisel mõjutanud. Faktilises motiveeringus peavad olema ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks oleva õigusnormi kohaldamise. Oluline on ka faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline loogiline sidumine, mis peab haldusakti adressaati ja aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes kohaldatavate õigusaktidega toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsustuse tegemise. Lisaks eluliste (faktiliste) asjaolude kirjeldusele peab konkreetsest põhjendusest ka otseselt või kaudselt olema tuvastatav haldusorgani tegevuse vastavus mitte üksnes õiguslikule alusele, vaid ka seaduse mõttele ja eesmärgile. 1.6 Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Kirjaliku motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine. Kirjaliku põhjendamise nõue sunnib haldusorganit oma otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi mõtlema. 1.7 Haldusakti motiveerimise vajadus tuleneb ka Põhiseaduse §-st 15, mis annab igaühele õiguse taotleda kohtulikku kontrolli tema suhtes tehtud haldusotsuse üle. HKMS § 5  kohaselt võib igaüks, kes leiab, et nimetatud organi, asutuse või ametiisiku õigusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, enda kaitseks pöörduda halduskohtusse. Selleks, et haldusakti seaduslikkus oleks vaidlustatav, peab isikul olema võimalik teada selle andmise motiive. Vastasel juhul poleks võimalik põhiseadusliku kaebeõiguse teostamine, mis hõlmab ka haldusotsuse motiivide vaidlustamist. Kaebuse läbivaatamisel peab halduskohus kontrollima vaidlustatud haldusakti vastavust kõikidele halduse üksikaktile esitatavatele nõuetele ehk seda, kas otsus on õiguslikult ja faktiliselt motiveeritud ning seda, kas haldusakti motiveerimine võimaldab akti seaduslikkust kontrollival asutusel, antud juhul kohtul, otsustada, kas haldusakt on seaduslik. Samuti tuleb kontrollida, kas haldusakti andmisel ei esinenud menetlusvigu, mis võisid kaasa tuua ebaõige lahendi. Menetlusvigadega tehtud ja motiveerimata haldusakt on seadusevastane sellepärast, et pole võimalik kontrollida, miks ja millisel õiguslikul alusel on haldusakt antud. Vastavale seisukohale on korduvalt asunud ka Riigikohus oma varasemas praktikas. 1.8 Vaide esitaja hinnangul eelhaldusakt eelnimetatud nõuetele ei vasta, kuna ei sisalda asjakohast faktilist motivatsiooni asjaolude kohta ega ka õiguslikke alusel, mis tõid kaasa eelhaldusaktiga vaide esitaja omandiõiguse olulise kitsendamise võrreldes teemaplaneeringus sätestatu ja varasema kooskõlastusega. Eelhaldusaktist ei selgu see, millisel moel Lennuamet on jõudnud järeldusele, et detailplaneeringu planeeringualal on detailplaneeringu suhtes lubatavaks suurimaks hoone absoluutkõrguseks just 89 m. Lennuameti üldist viidet sellele, et selline kõrguspiirang tuleneb L. Meri lennuvälja konfiguratsioonis ja instrumentaallähenemise protseduurides toimunud muudatustest, ei ole vaide esitaja hinnangul võimalik käsitleda kehtestatud piirangu asjakohase või piisava põhjendusena. Seda juba ainuüksi seetõttu, et selle põhjalt ei ole võimalik aru saada, kuidas Lennuamet on jõudnud just 89 m kõrguspiiranguni. 1.9 Mainitud asjaoludel leiab vaide esitaja, et Lennuamet ei ole tuvastanud eelhaldusakti andmiseks vajalikke faktilisi eeltingimusi ja ei ole seetõttu eelhaldusakti asjakohaselt põhjendanud. Mainitud menetlusvead on endaga kaasa toonud ka ebaõige ja põhjendamatu eelhaldusakti andmise, mis TALPA-le on vaide esitaja hinnangul siduv. Eelhaldusakt on vaide esitaja hinnangul nii formaalselt kui ka sisuliselt meelevaldne, põhjendamatu ja õigusvastane. Vaide esitaja leiab eelpool toodud asjaoludel, et Lennuamet on eelhaldusakti andmisel rikkunud vaide esitaja subjektiivseid õigusi ja seaduslikke huve. Menetlusvigadega tehtud ja motiveerimata haldusakt on seadusevastane sellepärast, et pole võimalik kontrollida, miks ja millisel õiguslikul alusel on haldusakt antud. 2. LENNUAMETI PÕHJENDUSED 2.1 Eelhaldusakt ja kooskõlastus ning vaide esitamise õiguspärasus 2.1.1 Vaide esitaja on vaides toonud välja HMS § 52 lg 1 p-s 2 - Haldusorgan võib enne asja lõplikku lahendamist teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu (eelhaldusakt). Tuginedes nimetatud sättele, on vaide esitaja asunud seisukohale, et Lennuameti 27.08.2018 kooskõlastus nr 4.6-8/14/1182-2 on eelhaldusakt. 2.1.2 Vaide esitaja on leidnud, tuginedes eelhaldusaktile ja sellele, et eelhaldusakti suhtes tuleb kohaldada haldusaktile kehtivaid nõudeid, ei ole Lennuamet neid nõudeid täitnud. Vaide esitaja on viidanud ka Riigikohtu seisukohtadele, kuid ei ole esitanud viiteid, millistele kaasustele tuginetud on. 2.1.3 Lennuamet ei saa nõustuda ühegi vaide esitaja argumendiga eelhaldusakti osas ning leiab, et vaide esitaja on HMS’i kohaldanud valesti – võttes esmalt aluseks kolm LennS §-i, mis reguleerivad Lennuameti tegevust planeerimismenetluse korral, ei ole kahtlust, et kõne all saab olla üksnes kooskõlastuse andmine ja muutmine üksnes HMS’i ja planeerimisseaduse (PlanS) tähenduses. 2.1.4 Nimetatud kolm lõiget LennS §-st 35 sätestavad järgmist: (2) Lennuvälja, kopteriväljakut, selle lähiümbrust ja maapinnast üle 45 m kõrgust ehitist hõlmavad detailplaneeringud peab kohalik omavalitsus kooskõlastama Lennuametiga. Lennuametil on õigus enne detailplaneeringu kooskõlastamist teha detailplaneeringule aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiis. (21) Lennuametil on õigus detailplaneeringu kooskõlastamisel väljastada lennuohutusnõuetest lähtuvaid tehnilisi tingimusi ja seada kitsendusi või lubada lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamist tulenevalt detailplaneeringule tehtud ekspertiisi tulemustest. (22) Detailplaneeringu kooskõlastusega väljastatud lennuohutusnõuetele vastavad tehnilised tingimused, kitsendused ja lähiümbruse piirangupinda läbiva takistuse püstitamise lubamise otsus kehtivad kaks aastat. Kui kahe aasta jooksul ei ole alustatud ehitiste projekteerimist, tuleb taotleda uus kooskõlastus. 2.1.5 HMS §-i 16 lg 1 esimene lause sätestab: Kui taotluse lahendamiseks on vaja teise haldusorgani kooskõlastust või arvamust ja seda ei ole antud, edastab haldusorgan taotluse koopia koos dokumentidega teisele haldusorganile, näidates ära tähtaja, mille jooksul tuleb teha otsus kooskõlastuse andmise kohta või esitada arvamus. Selle kooskõlastuse andis Lennuamet 2014. aastal ehk ligi 4,5 aastat tagasi. Teiste haldusorganite antud kooskõlastused ei ole eelhaldusaktid. 2.1.6 PlanS ja selle alusel vastu võetud Vabariigi Valitsuse 17.12.2015 määruses nr 133 on samuti sätestatud, et planeerimisalase tegevuse korraldaja teeb koostööd ja kooskõlastab planeeringu asutustega, kelle valitsemisalasse või tegevusvaldkonda küsimus kuulub ning et Lennuametiga tuleb planeering kooskõlastada, kui planeeringuga kavandatakse lennuvälja, kopteriväljaku või tuulepargi rajamist või üle 45 m kõrguse ehitise püstitamist või planeeringuala hõlmab lennuvälja, kopteriväljakut või nende lähiümbrust. 2.1.7 Seega ei ole kahtlust, et Lennuameti tegevus ja vaidluse ese on kõigi kolme eelnimetatud seaduse mõistes kooskõlastus. 2.1.8 Veelgi enam, teise haldusorgani seisukoht, olgu see siis kooskõlastuse, nõusoleku, heakskiidu või arvamuse vormis, ei ole iseseisvaks haldusaktiks; ta ei evi väljapoole suunatud mõju ega too vahetult kaasa õigusi või kohustusi väljapool seisvatele isikutele. HMS § 16 lg 1 eesmärk on käsitleda kooskõlastusi kui asutustevahelist asjaajamist, mitte kui menetlusosalistele suunatud (eel-)haldusakte (A.Aedmaa, E.Lopman, N.Parrest, I.Pilving, E.Vene „Haldusmenetluse käsiraamat). 2.1.9 Planeerimismenetlus on haldusmenetlus, mis seaduse kohaselt tuleb läbi viia avatud menetlusena ning selles tuleb samuti järgida nõudeid kooskõlastamisele. Kooskõlastamine igasuguses haldusmenetluses menetlustoiming ning see ei ole vaidlustatav (eel)haldusaktina. 2.1.10 Lisaks tuleb arvestada, et kui eelhaldusakti suhte kohaldatakse haldusakti sätteid, tuleb eelhaldusakti puhul arvestada, et kuna haldusakt on suunatud isiku õigusliku staatuse muutmiseks, siis eelhaldusakti adressaat saab olla üksnes sama isik, kes on ka haldusakti adressaat. Kuna aga käesoleval juhul on tegemist kooskõlastusega, mille Lennuamet andis erinevatest seadustest tuleneva volitusena ning kui haldusorgan, kelle tegevusvaldkonda planeering puudutab ja kelle eriala teadmisi planeeringus asja lahendamiseks vaja on, ei ole võimalik tõlgendada antud kooskõlastust kui eelhaldusakti, mille adressaat lõpliku haldusakti andmisel sama isik oleks. 2.1.11 HMS-i § 71 lõike 1 kohaselt on vaidemenetluse algatamise õigus isikul, kes leiab, et haldusaktiga või haldusmenetluse käigus on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Lennuamet on seisukohal, et vaide esitaja ei ole õigustatud isik vaidemenetluse algatamiseks, sest esiteks ei ole käesoleval juhul tegemist eelhaldusaktiga nagu vaide esitaja on leidnud, mistõttu ei saa Lennuamet kohaldada haldusaktiga seonduvaid sätteid ning teiseks, et kooskõlastus on detailplaneeringu menetluses menetlustoiming, mis ei ole vaidlustatav. Äärmisel juhul on menetlustoimingud vaidlustatavad ja seda üksnes juhul, kui isiku subjektiivseid õigusi on rikutud ja õiguste riive on oluline. Vaide esitaja on vaides  kirjeldanud ja tuginenud üksnes eelhaldusaktile ning haldusakti suhtes kohaldatavatele sätetele, kuid ei ole kordagi kirjeldanud ega põhjendanud, kuidas on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Seega ei saa Lennuamet asuda seisukohale, et isiku subjektiivseid õigusi oleks rikutud ning kalduda kõrvale oma põhitegevusest – tagada ohutu lennutegevus, millel on ülekaalukas avalik huvi ja isikute elu ja tervise ning nende vara kaitse. Kolmandate isikute nt ärihuvi ei saa olla piisavalt kaalukas argument, et lubada rikkuda piirangupindasid või jätta lennuprotseduuride puhvrid lubatust väiksemad. 2.1.12 Teates olevatele Lennuameti põhjendustele tuginedes on Lennuamet seisukohal, et vaide esitaja subjektiivseid õigusi rikutud ei ole ja isik ei ole õigustatud isik vaidemenetluse algatamiseks. 2.2 Kooskõlastuse muutmine 2.2.1 Lennuamet peab vajalikuks teates täpsustada ka kooskõlastuse muutmise tagamaid. 2.2.2 Tallinna Linnavolikogu kehtestas 16.04.2009 otsusega nt 77 teemaplaneeringu "Kõrghoonete paiknemine Tallinnas", mille kohaselt kuulub menetluses olev detailplaneering „Paldiski mnt 104A, 104N, 106, 106A, 106B, 106/1 kinnistute ja lähiala detailplaneering“ teemaplaneeringu 10. piirkonda ehk Haabersti kõrghoonete piirkonda. Teemaplaneeringus on kehtestatud suurim lubatud absoluutkõrgus 130 m täpsustusega, et kõrghoonete kavandamisel piirkonda tuleb teha aeronavigatsiooni, lennuliikluse ja lennuohutuse ekspertiis, mille käigus määratakse ühtlasi ka ehitise maksimaalne kõrgus maapinnast meetrites. Seda teeb Lennuamet detailplaneeringu kooskõlastamise käigus. Seega võivad teemaplaneeringus antud piirkondade ehitiste absoluutkõrgused varieeruda, kusjuures ei ole välistatud ka tabelis 11 (teemaplaneeringu seletuskirja punkti 6.10 tabelis 11 sisalduv suurim lubatud absoluutkõrgus 130 m) antust kõrgemate ehitiste rajamise võimalus. 2.2.3 Suurimat lubatud absoluutkõrgust ei saa tõlgendada kui kohustusklikku kõrgust. Nagu teemaplaneeringu seletuskirjas öeldud, võivad kõrgused varieeruda. Samuti ei saa tõlgendada teemaplaneeringus sätestatud suurimat lubatud absoluutkõrgust Lennuameti jaoks õiguslikult siduva, seetõttu kohustusliku imperatiivse kõrgusena. Ruumilise planeerimise põhimõtete kohaselt tuleb hinnata planeeringu piirkonda ümbritseva keskkonna muutusi – ei saa tugineda ka seisukohale, et ligi 4,5 aastat tagasi antud kooskõlastus on tänasel päeval aktuaalne, õige, proportsionaalne ja käesoleval juhul lennunduses ohutu. 2.2.4 Lennuvälja konfiguratsiooni muudatused on seotud ühest küljest silmaga nähtavate ehitusprotsessidega Lennart Meri Tallinna lennuväljal, kuid olulisem osa sellest toimub läbi sertifitseerimismenetluse, käesoleval juhul läbi lennuvälja sertifikaadi muudatuste. Sertifitseerimismenetlused ei ole aga avatud menetlused ega oma populaarkaebeõigust. Veel enam, sertifitseerimismenetluses võib esineda väga tundlikku informatsiooni, mis ei ole ühelgi juhul võimalik kolmandatele osapooltele avaldatav. Lennart Meri Tallinna lennuväli peab vastama Euroopa Komisjoni rakendusmääruses (EL) nr 139/2012 ja selle nõuete täitmise aktsepteeritavatele meetmetele (Acceptable Means of Compliance – AMC), juhenditele (Guidance Material – GM) ning sertifitseerimistingimustele (Certification Specifications – CS), mis on nii Lennuametile kui lennuväljale kohustuslikud täita. 2.2.5 Seoses lennuvälja konfiguratsiooni muudatustele peavad muutuma ka instrumentaallähenemise protseduurid, mis peavad vastama lennuvälja füüsilistele parameetritele ning olema koostatud vastavalt rahvusvahelise tsiviillennunduse (Chicago) Konventsiooni lisadele 6 (Operation of Aircraft) ja 11 (Air Traffic Services) ning dokumendile (Procedures for Air Navigation Services – Aircraft Operations Volumes I, II, III - Doc 8168 PANS-OPS ). Vastavalt LennS peab lennuprotseduuride väljatöötaja olema sertifitseeritud. Tema töö sisu on tagada ohutud lennuprotseduurid (instrumentaallähenemise protseduurid), võttes arvesse eelnimetatud dokumentides ettenähtud minimaalseid puhvreid kõrgematest takistustest, arvestades nt navigatsiooniseadmete võimekust, lennuväljale laskumiseks või lennuväljalt tõusmiseks vajaminevat ja kujunevat glissaadi jne. Tegemist ei  ole väljatöötamisega, millele kohalduksid haldusmenetluse sätted, rääkimata avatud menetlusest. 2.2.6 Seega ei ole võimalik kolmandatel isikutel kaasa rääkida lennuprotseduuride väljatöötamises eelkõige kõrgendatud riskiga tegevuse tõttu, millele kohalduvad erakordselt karmid kvalifikatsiooninõuded ja pädevused. 2.2.7 Sealjuures peab Lennuamet märkima, et vastavalt LennS sättele ja teemaplaneeringus sätestatule on 20.06.2018 piirkonna kohta tehtud lennundusalane ekspertiis Tallinna lennuvälja instrumentaallähenemise protseduuride ja ICAO Annex 14 piirangupidade suhtes. Ekspertiisi tulemustele tuginedes on Lennuamet ka muutnud kooskõlastustingimusi koostöös Tallinna Linnaplaneerimise Ametiga ja teise huvitatud isikuga (kohtumised 13.08.2018; 23.08.2018; 07.09.2018). 2.2.8 Lennuamet nõustub, et vaide esitaja ei pruukinud saada täielikku ülevaadet (nt viited konkreetsetele LennS §-dele) Lennuameti kooskõlastusest Tallinna Linnaplaneerimise Ametile, kuid ei saa ka väita, et vaide esitajal ei oleks olnud võimalust täiendavat informatsiooni saada. (allkirjastatud digitaalselt) Kaupo Toodu Lennutegevuse osakonna juhataja peadirektori ülesannetes