Arvamuse avaldamine

Justiitsministeerium Teie 16.11.2023 nr 8-3/7465-1 [email protected] Meie 07.12.2023 nr 6-6/23-54 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee  Lisa 1 Riigikohtu arvamus1 kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta 1. Kohtunikule tagasiside andmine 1.1 Riigikohtus puudub üksmeel väljatöötamise kavatsuses (VTK) tehtud ettepaneku suhtes, mille kohaselt saab kõrgema astme kohtunik pädevuse anda madalama astme kohtunikule tagasisidet. Kohtuniku tööle tagasiside andmise korrastatud süsteem mingil kujul on iseenesest vajalik, kuid selle loomise täpsem eesmärk jääb VTK-s esitatud selgituste põhjal ebamääraseks. 1.2 Esiteks tuleb rõhutada, et esimese astme kohtunikud ei tegutse juba praegu tagasisidevaakumis. Just kõrgema astme kohtunikud annavad nende töö kvaliteedile pidevalt hinnanguid edasikaebemenetluse kaudu. Soovi korral on kohtunikul endal või ka kohtujuhtidel võimalik teha edasikaebemenetluse tulemuste põhjal süsteemseid järeldusi. Seepärast peaks kohtunike tagasisidesüsteem olema vaid subsidiaarne ja täitma vaid neid lünki, mida edasikaebesüsteem ei kata. 1.3 Riigikohus soovitab eelnõu koostamisel alustada erinevate Euroopa riikide kohtunike tagasisidestamise süsteemide kaardistamisest ja nende seast eeskuju otsimisest. Näiteks VTK-s esile toodud Euroopa kohtute nõukogude võrgustiku (ENCJ) raportis on erinevaid eksisteerivaid mudeleid üldiselt kirjeldatud, kuid kasu oleks tutvumisest konkreetsete regulatsioonide, nende plusside ja miinustega. Vajaduse korral on Riigikohus valmis toetama teabe kogumisel sellega, et saaksime postitada küsimuse Euroopa kõrgemate halduskohtute ühenduse ACA-Europe foorumisse, kus sellele saavad vastata teiste liikmesriikide kõrgemate halduskohtute esindajad. Juhul kui selgub, et teistes riikides eelistatakse VTK-ga väljapakutud ad hoc tagasiside andmise süsteemile regulaarset tagasisidestamist (midagi arenguvestluse sarnast), siis võivad selleks olla head põhjused. 1.4 Mitteformaalses vormis on tagasiside andmist kõrgema astme kohtute poolt (ja esimese astme kohtunike omavahelises dialoogis) esinenud ka seni. Näiteks arutatakse kohtunike praktikas esile tõusnud menetluslikke või praktilisi probleeme kohtunike ümarlaudadel, mis hõlmavad kõiki kohtuastmeid ja kus iga kohtunik võib püstitada enda küsimused, teisalt aga esitab osa teemasid ettetulnud valupunktidest lähtudes ka Riigikohus. Vähem formaliseeri- tud tasemel on ette tulnud ka seda, et esimese astme kohtunikud pöörduvadki sarnaselt nagu VTK-s välja pakutud ringkonnakohtunike poole ja paluvad enda tööle tagasisidet. 1.5 Tagasiside andmise põhirõhk peaks olema kohtuniku abistamisel, talle soovituste andmisel oma menetluspraktika parandamiseks, et tuua kaasa nii kohtulahendite kvaliteedi tõus kui ka potentsiaalselt menetluste kiirenemine. Tegemist ei tohiks olla distsiplinaarmenetluse sarnase protsessiga (kuigi loomulikult tuleb juhul, kui tagasisidestamise käigus selgub distsiplinaarsüütegu, distsiplinaarmenetlus algatada). Seetõttu on pigem kaheldav vajadus kanda tagasiside raames antud soovitused kohtuniku isikutoimikusse. Lahtiseks on jäetud ka selliste isikutoimiku kannete tähendus, sh kas neid tohib arvesse võtta potentsiaalses tulevases distsiplinaarmenetluses. See küsimus tuleks eelnõu koostamisel läbi mõelda. 1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 1  Lisa 1 1.6 Samuti tuleb tagasiside andmisel austada kohtuniku sõltumatust, tagasiside pigem ei tohiks seisneda etteheidete tegemises konkreetsetele lahenditele või mõne õigusnormi erinevate tõlgendamisvõimaluste üle vaidlemises. 1.7 Seaduse muutmist kavandades peaks alustama lahendamist vajava probleemi püstitamisest ja seda puudutava sihtrühma määratlemisest. VTK näib hõlmavat tagasisidestamisega kõik madalamate kohtuastmete kohtunikud, ehkki jääb selgusetuks, miks seda tarvis on ja kas see kohtusüsteemile ka jõukohane on (nt I ja II astme kohtunike suhtarv). Kõikehõlmava tagasisidestamise süsteemi loomist ei saa toetada järgmistel põhjustel. 1.8 Nii nagu ka VTK-s tagasihoidlikult tõdetakse, on tagasisidevestluste pidamine ja ettevalmistamine kõrgema astme kohtunike jaoks koormust tõstev. Pole kahtlust, et tagasiside andmine regulaarse kohustusena oleks kõrgemate kohtuastmete kohtunike ja neid teenindavate kohtuametnike jaoks mahukas lisaülesanne. Tuvastamaks, et kohtuniku töös ilmnenud probleemi algpõhjus pole kaebemenetluses ilmnenud ühekordne eksimus või väärpraktika, et sedastada saab vigu menetluse juhtimisel või korraldamisel või et konkreetse kohtuniku töö väärib hoopis erakordset tunnustust, peab tagasiside andja üldjuhul tutvuma enama materjaliga (nt suurem hulk kohtulahendeid, erinevate kohtuasjade toimikud, kohtuistungite protokollid ja salvestised vmt). Kaugeleulatuvate järelduste tegemiseks ei ole kindlasti piisav vaid tagasiside andmise ajendanud kohtulahendiga tutvumine. Ka tagasiside andmiseks vajalike soovituste ning metoodiliste juhtnööride koostamine võtab aega. VTK punkti 1.3 ettepanekus 9 kirjeldatud vestluse järelmid a–c ei pruugi tingimata aidata kaasa kõigi probleemsete olukordade lahendamisele, kuigi üldisemal kujul peaks tagasisidestamine jääma n-ö pehmeks meetmeks. 1.9 VTK punktis 1.3 tehtud ettepanekute 6 ja 7 järgi on tagasiside andmise otsustamise õigus muu hulgas ringkonnakohtutel ja Riigikohtul kui kohtuasutusel. Asjaolu, et tagasisidet võivad anda kõrgema astme kohtunikud, saab pidada pigem positiivseks selles mõttes, et võrreldes kohtu esimehega, kellel ka kehtiv seadus võimaldab teatud määral kohtunikupoolsesse menetluste juhtimisse sekkuda (eelkõige KS § 45), võib tegu olla neut- raalsema osapoolega, kellelt võib probleemi ilmnemisel n-ö vahemehe rolli täitmist paluda ka kohtu esimees. Samas võivad erinevad isikud kohtulahendi ja kohtuniku töö kvaliteeti suhtuda väga erinevalt, mistõttu peaks tagasiside andmise eelduseks olema see, et kõrgema astme kohtu liikmetel on kujunenud hinnatava tööst sarnane arusaam. Kuidas niisuguse otsuseni jõutakse ja tagasisidet antakse, jääb VTK selgituste põhjal lahtiseks. Muu hulgas ei ole VTK-s analüüsitud seda, kas otsustus ja tagasiside andmine on kollegiaalne või määratakse tagasisidestamiseks üks või mitu kohtunikku, kas tegemist on neile määratud püsiva ülesandega, kuidas suhestub tagasisidestamine noorkohtunike puhul juhendamisega (KS § 73) jne. Need küsimused vajavad seaduse muutmise korral läbimõtlemist. 1.10 Riigikohus leiab, et tagasiside puhul ei tohiks olla tegemist seaduses sätestatud üldise kohustusega (atesteerimine), mis hõlmab nt regulaarseid arenguvestluste pidamisi, hea töö eest tunnustamisi jmt. Viimati toodud näite puhul ei saa pidada seadusandja sekkumist otstarbekaks – sellised küsimused võiksid jääda kohtusüsteemi enesekorralduse pärusmaale. Lisaks ei tekita positiivse tagasiside andmine üldjuhul probleeme kohtuniku sõltumatuse aspektist. Tagasisidestamise tulemuse võimalik mõju kohtuniku edutamisele võib siiski vaidlusi tekitada. 2  Lisa 1 1.11 Lõppastmes taandubki küsimus sellele, kas kohtunike tagasisidestamisele on vaja anda seadusandlusega kindel vorm. Selles küsimuses leidub Riigikohtus nii pooldajaid kui ka kõhklejaid. Mõned peavad piisavaks täiesti reguleerimata või soft law kaudu reguleeritud tagasisidestamist. Teisalt aga leitakse, et ainult seadusega on võimalik panna kõrgema astme kohtunikele kohustus tagasisidet anda, mistõttu toetatakse tagasiside andmiseks kohtute seadusesse õigusliku aluse loomist ja selle kohaldamise üldiste eelduste ning vestlusele ilmumata jätmisest ja soovituste täitmata jätmisest tingitud järelmite sätestamist. Tagasiside andmise praktilise korralduse üksikasjad peaksid jääma kohtusüsteemi enese sisustada. 2. Kohtuniku töötamine osalise töökoormusega 2.1 VTK punktis 2.3 tehtud ettepanekud osalise töökoormuse taotlemise ja otsustamisega seotud formaalsete piirangute leevendamiseks näivad üldjoontes otstarbekad ja põhjendatud. Siiski tuleb silmas pidada järgmist. 2.2 Nii nagu ka VTK-s tõdetakse, võib teiste kohtunike töökoormus suureneda põhjusel, et osalise töökoormusega kohtunikke on palju. Koormuse suurenemise vältimiseks soovitakse seaduses ette näha võimalus kuulutada välja konkurss täiendava kohtuniku ametisse nimetamiseks juhul, kui osalise töökoormuse rakendamine mitme kohtuniku puhul annab kokku ühe kohtuniku täiskoormuse. Seadust muutes ja osalise töökoormuse lubamise võimalusi laiendades peaks arvestama, et praktikas võib täiendava kohtuniku koha loomine ja täitmine takerduda korralduslike probleemide taha – on selleks siis (palga)raha või sobivate kandidaatide puudumine. See võib aga tähendada täiskoormusega töötava kohtuniku jaoks lisatöö tegemist pika aja vältel. Järelikult võiks osalise töökoormuse lubamise või selle rakendamise aja mõnel juhul seada sõltuvusse sellest, kas ja millal on võimalik täita lisanduv kohtuniku koht. Samuti tuleks läbi mõelda, mis saab siis, kui ajutiselt osakoormusega töötanud kohtunikud naasevad täiskoormusele. Täiendava kohtunikukoha täitmise võimalus võiks jääda paindlikumaks kui VTK-s välja pakutud olukord, kus selle eelduseks on summas vähemalt 100% kohtunikukoormuse kaotus. Ka näiteks 70–80% vähenemisega võib teistele sama kohtu kohtunikele kaasneda märkimisväärne töömahu suurenemine. 3. Kohtuniku ametikitsendused 3.1 Riigikohtus puudub ühtne seisukoht ametikitsenduste leevendamise küsimuses. Osa riigikohtunikke on ametikitsenduste leevendamise vastu. Eriti halduskohtunike puhul võib sõltumatuse tõsise kahtluse alla seada ka õigusloometegevus sama ministri alluvuses, kelle valitsemisala vaidlusi ta samaaegselt kohtus lahendab. Kui aga välistada vastava kõrvaltegevuse ajaks sama valdkonna vaidluste lahendamine, jäävad kohtunikuametis põhjendamatult kasutamata selle kohtuniku ekspertteadmised antud valdkonnast. Ka aktiivne (äriühingu juhi rollis) ettevõtlusega tegelemine tekitab probleeme kohtuniku sõltu- matuse ja -eetikaga. Suureneb oht sattuda kohtuvaidlustesse (sh vajadus neid ise algatada) ja samuti kohtunike taandamistaotluste arv. Kuigi huvide konfliktide vältimiseks ja teenistusülesannete täitmise tagamiseks on järelevalve funktsioon pandud kohtu esimehele, võib ettevõtte tegevuse eetilisuse ja õiguspärasuse järjepidev kontroll tähendada olulist töökoormust, eriti valdkonda mitte tundvale inimesele. Teisalt avab ulatuslik järelevalve kohtuniku ettevõtluse üle potentsiaalselt ohtliku kanali kohtuniku mõjutamiseks. 3  Lisa 1 3.2 Seevastu on Riigikohtus esindatud ka seisukoht, mille kohaselt tuleks kohtuniku ametiga kaasnevaid ulatuslikke kitsendusi leevendada, kuivõrd need on püsinud pikka aega muutumatuna ning need vajaksid äri- ja majanduskeskkonna muutumise kohtusüsteemi ajakohastamise huvides ülevaatamist. Tervitatav oleks eeskätt nt õigusloomes osalemise, õigus- ja kohtusüsteemi täiustamise, aga ka rahvusvahelises organisatsioonis töötamisega seotud kõrvaltegevuste lubamine. Asjakohaselt on püstitatud ka küsimus sellest, kas KS § 49 lg 2 p-s 3 ette nähtud ettevõtlusega tegelemise keeld peaks olema sedavõrd range. Kuivõrd ettevõtlusega tegelemise lubamine on VTK-s ettepaneku kujul sõnastatud siiski laialt, tõusetuvad mitmed käesoleva arvamuse punktis 3.1 märgitud küsimused. 3.3 Riigikohtus on erinevad arvamused, kuidas tuleks lahendada ka ettevõtte pärimise või investeerimissoovi küsimus, mis on VTK-s päriseluliste probleemidena esile toodud. On esitatud toetavaid argumente, aga ka nägemus, et need probleemid on võimalik lahendada kehtiva regulatsiooni raames. Viimasel juhul leiti, et ettevõte on võimalik likvideerida (peatades selleks ajaks näiteks ajutiselt kohtunikuvolitused) või palgata sellele tegevjuht. Samuti arvati, et investeerida on võimalik ka füüsilise isikuna. Kuigi juriidilise isikuna on see teatud (eelkõige maksunduslikest) aspektidest soodsam, peab ebasoodsama olukorra kompenseerima kohtuniku piisav palk. 3.4 Lisaks märgib Riigikohus, et kohtunike ametikitsenduste leevendamise küsimus on tihedalt seotud VTK punktis 2 tehtud ettepanekuga võimaldada kohtunikul töötada osalise töökoormusega. Riigikohtus leidub neid, kes ei toeta osakoormuse sidumist kõrvaltegevusega (nt võimaldada osakoormuse taotlemist selleks, et tegeleda paralleelselt ettevõtlusega). Kohtunikutöö peaks jääma kohtuniku põhitööks ja kõrvaltegevused võivad seda olulisel määral häirida. Samuti on kaheldav, kas alles alustaval kohtunikul peaks võimaldama töötamise alustamist osakoormusega muu töö kõrvalt, nagu võib välja lugeda VTK-s väljendatud mõttest, et osakoormusega töö annaks noortele juristidele võimaluse kohtunikutööd katsetada. Alustaval kohtunikul kulub nagunii aega töö tundmaõppimisele, senisega võrreldes uute tegevuste tegemisele ja nendeks optimaalsete viiside leidmisele ning koolitustele, nii et paratamatult ei suuda ta ka nominaalse täiskoormuse korral tegelikkuses kogenud kohtunikuga võrreldava tempoga töötada. Tõsi, neid kaalutlusi saab põhimõtteliselt arvesse võtta ka kohtu esimees osakoormusega töötamise taotlust lahendades. 3.5 Töökoormust puudutavad muudatused koostoimes ametikitsenduste leevendamisega ei tohi viia olukorrani, kus kohtuniku jaoks pole tema põhitöö (kohtunikuamet) enam prioriteetne ning tema peamised finantshuvid ja tegevusvaldkonnad kanduvad väljapoole õigusemõistmise sfääri. Kohtunike üldist töökoormust silmas pidades on küsitav, kas kõrvaltegevused on üldse reaalsed, kui palju täna ametis olevaid kohtunikke see puudutaks (motiveeriks) ning kuidas mõjutaks ulatuslik kitsenduste kaotamine õigusemõistmise kvaliteeti laiemalt. 3.6 Tähelepanuta ei saa jätta ka seda, miks kohtuniku ametiga kaasnevad kitsendused kunagi niisugusel kujul loodi ning missugustel põhjustel on tänaseks kohtunikuamet muutunud vähem atraktiivseks. Kohtunike erapooletuse ja sõltumatuse tagamisel on kaalukas roll kohtuniku tööga kaasnevatel sotsiaalsetel tagatistel. Kohtunikuameti atraktiivsuse kahanemisel on aga oma osa ka kohtute seaduse (või ka muude seadustega tehtud või kavandatud) muudatustel, millega on juba kaotatud (või soovitakse veelgi kaotada) kohtunikele ette nähtud sotsiaalseid tagatisi (sh kohtuniku pension). VTK järgi planeeritud seadusemuudatused kohtunikuametiga kaasnevate sotsiaalsete tagatiste kaotamisest 4  Lisa 1 tingitud probleeme ei lahenda. Kohtuniku sõltumatuse sotsiaalsed tagatised peavad olema sellised, mis välistavad vajaduse tegeleda väärilise elujärje, sh pensionipõlve tagamiseks ettevõtlusega. Soovitatav oleks eelnõu väljatöötamisel analüüsida kohtunike lubatavaid kõrvaltegevusi ka võrdlevalt (nt EL liikmesriikides). 3.7 Kokkuvõtvalt peab Riigikohus oluliseks rõhutada, et kõrvaltegevustele kehtestatud kitsenduste vähendamine ei saa mingil juhul õigustada kohtuniku sõltumatuse tagatiste nagu väärilise töötasu või ka ametipensioni puudumist. Kohtuniku sõltumatuse tagatised peab põhiseaduse (PS) § 147 järgi sätestama seadus. Põhiseadus ei näe ette, et iga kohtunik peaks ise tegelema oma piisava elatustaseme kindlustamisega ettevõtluse kaudu. Muuhulgas tuleb arvestada reaalsust, et ettevõtlusega täna lubatust intensiivsemal määral sooviks ja suudaks põhitöö kõrvalt tegeleda vaid väike osa kohtunikke. Paljude kohtunike jaoks ei oleks piirangute kaotamine üldse sobiv lahendus sotsiaalse kindlustatuse probleemile, sest nad soovivad keskenduda põhitööle. 4. Kohtuniku ametist vabastamine vanuse tõttu 4.1 Olemata põhimõtteliselt vastu VTK-s pakutud lahendusele teenistusvanuse ülemmäära tõstmise lihtsustamiseks, teeb Riigikohus alternatiivse ettepaneku tõsta lihtsalt seadusega teenistusvanust (näiteks 70-le). Teenistusvanuse tõstmine ei takista kohtunikku staaži täitumisel (või ka muul juhul) soovi korral varem pensionile minemast. 4.2 Riigikohus juhib tähelepanu ka võimalikule põhiseaduslikule probleemile. Nimelt näeb PS § 147 lõige 1 kohtuniku kõige olulisema garantiina ette selle ameti eluaegsuse. Teenistusvanuse ülempiiri ettenägemine eelkõige kohtunikele, kellele ei ole riigi poolt tagatud mõistlikku pensioni (ametipension või täiendavad sissemaksed esimesse või teise pensionisambasse), võib tekitada küsimuse selle garantii riivest ametist vabastamisel teenistusvanuse ülemmäära saabumise tõttu. 5