Justiitsministeerium Teie 08.08.2023 nr 8-3/5387-1
[email protected]
Meie 08.09.2023 nr 6-6/23-40
Arvamuse avaldamine
Täname võimaluse eest avaldada arvamust halduskohtumenetluse seadustiku muutmise
seaduse eelnõu (kohtumenetluse tõhustamine) väljatöötamise kavatsuse kohta. Käesolevaga
edastame arvamuse.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Liina Reisberg
Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja
Lisa 1: Riigikohtu arvamus halduskohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu
(kohtumenetluse tõhustamine) väljatöötamise kavatsuse kohta
Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post
[email protected]
www.riigikohus.ee
Lisa 1
Riigikohtu arvamus1 halduskohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu
(kohtumenetluse tõhustamine) väljatöötamise kavatsuse kohta
Riigikohus toetab VTK-s välja pakutud mitteregulatiivsete lahenduste kasutuselevõttu. Seal-
hulgas oleme veendunud, et ilma lisaressursita tööjõu suurendamiseks ei saa menetlused
oluliselt kiireneda. Nõustume siiski ka vajadusega täiendavate regulatiivsete lahenduste järele.
Järgnevalt käsitleme neid, tuues välja potentsiaalsed probleemid ja vastust vajavad küsimused.
Oleme valmis ka edasiseks koostööks eelnõu koostamisel.
Vaheotsus
Esmalt peame vajalikuks juhtida tähelepanu vaheotsuse vajaduse toetuseks toodud ühe argu-
mendi ekslikkusele. VTK-s on märgitud, et kui praegu haldusakt tühistatakse, tuleb alustada
uus haldusmenetlus ja teha uuesti kõik menetlustoimingud. Tegelikult on kohtupraktikas
aktsepteeritud seda, kui haldusorgan kordab üksnes neid menetlustoiminguid, mis on haldusakti
tühistamisel väljatoodud puuduse kõrvaldamiseks vajalikud. Siiski säästaks pakutav lahendus
aega vähemalt uue kohtumenetluse võrra.
Teiseks tuleks arvestada, et termin „vaheotsus“ on HKMS-s juba kasutusel. Uuele menetlus-
võttele tuleb leida teistsugune nimi või hoolikalt üle vaadata, mis osas vaheotsuse senine
reeglistik muutmist vajab. Seejuures tasub tähele panna, et vaheotsust kasutatakse ka tsiviil-
kohtumenetluses (TsMS § 449) ja eelistada võiks võimaluste piires terminite kattuvust
erinevates menetlusliikides.
Riigikohus toetab alternatiivis 1 kirjeldatud lahendust. Alternatiivis 2 käsitletud ainult esialgne
hinnang haldusakti õigusvastasusele, mida selles staadiumis veel lõplikult selgeks ei vaielda,
tooks potentsiaalselt kaasa haldusorgani tegevuse kohtu juhiste järgi olukorras, kus selleks ei
pruugigi tegelikku vajadust olla – seega täiendava põhjendamatu ajakulu. Mittesiduva hinnangu
andmine haldusakti võimalikele puudustele on võimalus, mida kohus saab kasutada
menetlusosalisi kompromissile suunates, kuid kohustavat ettekirjutust sellises ebakindlas
olukorras teha ei ole kohane. Kaaluda võiks ka võimalust luua kohtutele mitu erinevat tööriista
selliste olukordade lahendamiseks – Riigikohtu le teadaolevalt on nii ka Hollandis.
VTK-s on aga õigesti tähelepanu juhitud vajadusele vältida võimude lahususe põhimõttest
kõrvalekaldumist ja poolte ebavõrdset kohtlemist (haldusorgani eelistamist). Halduskohus ei
tohi muutuda haldusaktide remonditöökojaks ja vaheotsus peab olema võimalik ainult
väiksemate puuduste korral (näiteks kui KMH-s on mõni üksikküsimus jäänud läbi uurimata,
mitte kui terve KMH on tegemata). Need probleemid tuleb eelnõud koostades hoolikalt läbi
mõelda ja otsida menetlusosaliste olukorda tasakaalustavaid lahendusi.
Riigikohus toetab VTK-s esitatud eelistust, et haldusorgan peaks tegema kohtu suuniste
tulemusena uue otsuse, mida ka senises menetluses mitteosalenud isikud saaksid vaidlustada.
Siin tekivad siiski mõned küsimused, mis vajavad eelnõus vastust.
1
Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult
kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus.
1/4
Lisa 1
Esiteks tuleb otsustada, kas uue otsuse peale kaebuse esitamist peaks piirama juhuks, kui
haldusakti resolutsioon jääb samaks ja puuduste kõrvaldamine seisneb ainult teatud menetlus-
toimingute korraldamises või kordamises (nt ärakuulamine, planeeringu avalik väljapanek jms).
Sel juhul tekib küsimus, kas isikud, kes olid esialgsest haldusaktist teadlikud, kuid jätsid selle
tähtaegselt vaidlustamata, peaksid saama uue võimaluse kaebus esitada. Võimalik, et sellist
piirangut pole siiski võimalik piisava täpsusega paika panna, arvestades et puuduste kõrvalda-
mise raames võib muu hulgas selguda uusi asjaolusid, millest potentsiaalsed kaebajad ei
pruukinud varem teadlikud olla (näiteks kui KMH täiendamise tulemusena selgub mõni oluline
mõju lähikonna elanikele). Samas juhul, kui sama haldusakt on juba vaidlustatud mitmes asjas
erinevate isikute poolt, tuleb teistes asjades ilmselt esitada kaebuse muutmise avaldus –
küsimus on, kas ka see vajaks erisätet.
Teiseks vajab lahendust olukord, kus uus haldusotsus on algsest erinev (kas päris vastupidine
(nt loa andmisest keeldumine varasema loa andmise asemel) või uute kõrvaltingimustega). Sel
juhul tekib küsimus, kas algne vaidlus lõppeb sisuliselt automaatselt ja juhul, kui vastaspoolel
osalenud kolmas isik soovib hoopis uut otsust kahtluse alla seada, peab ta esitama uue kaebuse,
mida menetletakse algusest peale uue asjana, või on võimalik senisel kolmandal isikul sel juhul
muutuda sama kohtumenetluse käigus kaebajaks. Kui vastaspoole potentsiaalset kaebust
hakatakse menetlema eraldi asjas, siis võib esineda oht, et algne kohtuasi lõpetatakse ära, kuna
kaebaja esile toodud puudused on kõrvaldatud, aga vastaspoole algatatavas kohtuasjas jõutakse
sisulisele järeldusele, et uue sisuga haldusakt tuleb muudel põhjustel tühistada. Minimaalselt
tuleks neis olukordades võimaldada algsel kaebajal osaleda kolmanda isikuna selles uues
kohtumenetluses.
VTK-s on pakutud välja alternatiiv kasutada vaheotsuse instituuti ainult apellatsiooni- ja
kassatsiooniastmes, kuna esimeses astmes tehtav vaheotsus ei pruugi vaidlustusvõimaluse tõttu
olulist ajavõitu anda. Riigikohtu hinnangul võib sellisel vaheotsusel siiski kasutegur olla ka
esimeses astmes. Liiatigi võib ringkonna- või eriti Riigikohtul vaheotsuses esile toodud puudus-
te kõrvaldamise järel nagunii olla vaja asi esimese astme kohtusse tagasi saata, juhul kui
puuduste kõrvaldamine toob endaga kaasa uute tõendite hindamise vajaduse (näiteks kui on
korraldatud või täiendatud KMH-d). Loogiliselt oleks keeruline põhjendada ka olukorda, kus
halduskohus teeb tema pädevuse raames ainuvõimaliku otsuse haldusakt tühistada, ent
ringkonnakohus astub n-ö sammu tagasi ja teeb vaheotsuse (tühistades selle raames haldus-
kohtu otsuse?). Seetõttu toetab Riigikohus vaheotsuse võimaldamist kõigis kohtuastmetes.
VTK-s on muu hulgas leitud, et vaheotsuse peale esitatud edasikaebused tuleks lahendada eelis-
järjekorras. Riigikohtu hinnangul ei pruugi see kohtutele samas lisatööjõu palkamiseks vahen-
deid andmata menetlusaega kokkuvõttes olulisel määral lühendada. Vaidlus sellise vaheotsuse
üle ei erine sisult tavalisest apellatsiooni- või kassatsioonimenetlusest – sisuliselt on vahe-
otsusega kohtuvaidlus lahendatud kaebaja kasuks, jättes lihtsalt võimaluse seda hiljem jätkata.
Seega ei pruugi vaheotsuse üle peetav vaidlus olla tavalisest sisulisest menetlusest oluliselt
vähem aeganõudev.
Eelnõus vajab vastust küsimus, kes saab vaheotsust vaidlustada. Ilmselt peaks see isikute ring
hõlmama nii vastustajat, kaebajat (kui ta leiab, et kohus jättis mõne olulise puuduse
kõrvaldamise kohustuse panemata) kui ka kolmandat isikut (sest puuduste kõrvaldamine võib
tuua talle kaasa nii viivituse kui potentsiaalselt ka kulusid (nt täiendava ekspertiisi näol).
2/4
Lisa 1
Läbi tuleks mõelda, millised on tagajärjed, kui vastustaja kohtu määratud tähtaja jooksul
puudusi ei kõrvalda – kas sel juhul on alust tema trahvimiseks või toob see hoopis kaasa lõpliku
otsuse kaebaja kasuks.
Eelnõu koostamisel tuleks põhjalikult selgitada ka seda, kui ulatuslik on kohtulik kontroll pärast
puuduste kõrvaldamist. Arvestades, et vaheotsuse tegemise eelduseks on nagunii, et puudused
võisid mõjutada haldusakti sisu, peaks Riigikohtu hinnangul puuduste kõrvaldamisele järgnema
haldusakti sisulise õiguspärasuse täiemahuline kontroll, mitte formaalne hinnang sellele, kas
kohtu menetluslikud ettekirjutused on täidetud.
VTK-s on probleemina asjakohaselt esile toodud menetluskulude küsimus. Olukorras, kus on
oht, et halduskohtud muutuvad n-ö haldusaktide parandustöökojaks, ei tohiks kaebajaid panna
vähemalt kulude mõttes senisest halvemasse olukorda. Igal juhul ei tohiks õigusvastase haldus-
akti vaidlustanud kaebaja kanda jääda algse kaebusega seotud menetluskulud. Ka hilisemate
(vaheotsusele järgnevate) kuludega seoses tekib küsimus, kas kaebaja peaks nende kandmise
kohustusest vabanemiseks kiiruga kaebusest loobuma või võiks kulusid kartmata ära oodata
kohtu hinnangu küsimuses, kas puuduste kõrvaldamine järgis kohtu suuniseid ja kas selle
raames on kõrvaldatud ka potentsiaalsed haldusakti sisulise õiguspärasuse probleemid. Asja-
kohane võib olla laiendada HKMS § 108 lg-s 61 sätestatud reeglit ning vähemasti kitsendada
vaheotsusele ja puuduste kõrvaldamisele järgneva loobumise puhuks lg-s 7 sätestatut.
Läbi tuleks mõelda ka see, kuidas läheneda esialgsele õiguskaitsele vaheotsuse kontekstis –
võimalik, et vaja on luua erisätteid.
Riigikohus tervitab kohtutele jätta plaanitavat kaalutlusruumi otsustamaks, millistes asjades on
vaheotsuse tegemine põhjendatud.
Kompromissläbirääkimiste tõhustamine
Riigikohtu hinnangul ei ole selleks, et võimaldada kohtul esialgse kompromissiettepaneku
esitamist, tingimata vaja seadust muuta. Kohtu poolt kompromissiettepaneku tegemine ei erine
sisuliselt projekti esitamisest, mida seadus juba praegu võimaldab, ja kehtiv reeglistik ei takista
kohtul menetlusosalistelt näiteks (eel)istungil küsida, kas ja millist kompromissi nad
võimalikuks peavad. Võimalik, et asjakohane oleks anda kohtule võimalus kohustada menetlus-
osalisi kompromissiettepanekut tegema. Riigikohtus on ka neid, kes peavad oluliseks rõhutada
seaduse sõnastuses veelgi kompromissile suunamise vajalikkust, et kohtunikud seda võimalust
praktikas enam kasutaksid. Igal juhul pole põhjendatud muuta projekti esitamist seadusega
kohustuslikuks, sest kohtule peaks jääma kaalutlusõigus hindamaks, kas asjas üldse on
kompromissilootust.
Kahtleme ka vajaduses näha seaduses ette maksimumtähtaeg kompromissiläbirääkimisteks
kolm kuud. Kehtiv seadus ei takista kohtul määrata kompromissiläbirääkimisteks mõistlikku
tähtaega.
Ringkonnakohtu õigus lubada erandkorras määruskaebuse esitamist Riigikohtule esialgse
õiguskaitse määruse peale
Selline uus reegel avaks võimaluse kohtutevaheliseks dialoogiks, millest võiks olla kasu kui
mitte muus osas, siis esialgse õiguskaitse menetlusnormide kohaldamise suunamiseks. Kahtle-
3/4
Lisa 1
me aga, kas see kiirendaks oluliselt kohtumenetlust taastuvenergia asjades (või laiemalt). Esi-
algse õiguskaitse raames on kohtumenetlus veel sedavõrd algstaadiumis, et Riigikohtu sisuline
seisukoht saaks olla ainult pinnapealne ja esialgne hinnang kohtuasja eduväljavaadetele, mis ei
välistaks teistsugusele seisukohale asumist asja sisulises menetluses. Kindlasti oleks see
täiendus aga ebavajalik juhul, kui luua VTK-s väljatoodud võimalus küsida Riigikohtult
õiguslikku arvamust.
Õigusliku arvamuse küsimine Riigikohtult
Praeguse seisuga on võimatu ennustada, kui palju õigusliku arvamuse taotlusi Riigikohtule
esitataks – välistada ei saa, et need tooks kaasa töökoormuse olulise tõusu, aga on ka võimalik,
et esimese ja teise astme kohtud kasutaksid seda võimalust pigem vähe. Põhimõtteliselt ei ole
Riigikohus sellise võimaluse loomisele siiski vastu, kuna see võib uudsete ja samas laiema
tähendusega küsimuste puhul aidata suunata kohtupraktikat ühtse lähenemise poole ning vähen-
dada kohtuotsuste hilisema tühistamise ohtu.
Küll aga tuleb hoolikalt läbi mõelda, kas piirata õigusnormide ringi, mille kohta võib õiguslikku
arvamust küsida. Nimelt tuleks Euroopa Liidu õiguse tõlgendamisel tekkinud küsimuste puhul
vältida arvamuse küsimist Riigikohtult, kui nendele küsimustele vastamiseks on pädev hoopis
Euroopa Liidu Kohus eelotsusemenetluse raames. Samuti tekib oht, et arvamust küsitakse
põhiseaduse tõlgendamise kohta, selmet algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus.
Vastust vajavad ka küsimused, kas õigusliku arvamuse andmise menetluse raames, mis
tähendab VTK kohaselt esialgse ja mittesiduva seisukoha esitamist, on Riigikohtu haldus-
kolleegiumil võimalik anda asi Riigikohtu üldkogule põhiseaduslikkuse järelevalveks või
peatada põhiasja menetlus, et taotleda Euroopa Kohtult eelotsust.
Lisaks eeltoodule märgime ära, et VTK-s torkas silma üks ebakõla numbrites: leheküljel 15 on
tabel 1, mille järgi oli aastatel 2016–2022 halduskohtutes kokku 1189 planeerimise ja ehituse
valdkonna vaidlust. Samas on järgnevas lõigus kirjutatud, et aastatel 2016–2022 oli planeeri-
mist ja ehitust puudutavaid haldusasju kokku 1073. Millega võiks seda erinevust seletada?
4/4