Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seadus (automaatne haldusmenetlus)

Riigikantselei Meie 17.03.2026 nr 8-1/10168-3 Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seadus (automaatne haldusmenetlus) Esitame Vabariigi Valitsuse istungile haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse (automaatne haldusmenetlus) eelnõu. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisad: 1) Seaduseelnõu 2) Seletuskiri 3) Lisa: kooskõlatustabel Eleri Kästik 57808738 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898  EELNÕU 27.02.2026 Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seadus § 1. Haldusmenetluse seaduse muutmine Haldusmenetluse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) 1. peatüki 2. jagu täiendatakse §-ga 71 järgmises sõnastuses: „§ 71. Automaatne haldusmenetlus (1) Haldusorgan võib anda haldusakti või muu dokumendi või sooritada toimingu või menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu sekkumiseta. (2) Menetlusosalisel või taotlejal on õigus isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga, sealhulgas õigus olla ära kuulatud haldusmenetluse seaduse § 40 kohaselt. Ärakuulamisõiguse kasutamisel automaatne haldusmenetlus lõpeb ja jätkub menetlus haldusorgani nimel tegutseva isiku osalusel vastavalt käesoleva seaduse üldistele sätetele. Haldusorgan tagab, et menetlusosalist või taotlejat teavitatakse sellise võimaluse olemasolust. (3 Automaatses haldusaktis märgitakse, et see on antud automaatselt. Automaatsele haldusaktile ei kohaldata nõuet märkida selles haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nimi ja kinnitada see tema allkirjaga, kuid selles märgitakse haldusorgani kontaktandmed. (4) Automaatse haldusakti andmise korral avaldatakse nende andmekogude nimed, milles sisalduvaid isikuandmeid on haldusakti andmisel kasutatud. Automaatse toimingu korral tagab haldusorgan nimetatud teabe kättesaadavuse muul sobival viisil. (5) Automaatse haldusakti või toimingu põhjenduses lisatakse käesoleva seaduse §-s 56 sätestatule kasutatud otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses, mis võimaldab menetlusosalisel või taotlejal mõista otsuse või toimingu aluseid ning kontrollida selle õiguspärasust. (6) Haldusmenetluse automaatne uuendamine ei ole lubatud. (7) Vaidemenetluses ei ole automaatse haldusakti andmine või automaatse toimingu sooritamine lubatud.“; 2) seaduse 8. peatükki täiendatakse §-ga 1111 järgmises sõnastuses: „§ 1111. Automaatse haldusmenetluse rakendamine Käesoleva seaduse §-s 71 sätestatud automaatse haldusmenetluse sätteid kohaldatakse haldusmenetlustele, mis algavad 2027. aasta 1. juulil või hiljem. Enne 2027. aasta 1. juulit algatatud menetlused viiakse lõpuni käesoleva seaduse § 5 lõike 5 kohaselt.“. § 2. Avaliku teabe seaduse muutmine Avaliku teabe seaduses tehakse järgmised muudatused: 1 1) paragrahvi 28 lõiget 1 täiendatakse punktiga 313 järgmises sõnastuses: „313) teave automaatses haldusmenetluses kasutatava infosüsteemi funktsiooni ja toimimise loogika kohta ning teave, kuidas tagatakse sellise infosüsteemi kasutusele võtmisega põhiõigustele kaasnevate riskide leevendamine;“; 2) seaduse 7. peatükki täiendatakse §-ga 584 järgmises sõnastuses: „§ 584. Automaatse haldusmenetlusega seotud teabe avalikustamise rakendamine Haldusorganid ja teabeavaldaja on kohustatud viima automaatses haldusmenetluses kasutatavad infosüsteemid või veebilehed vastavusse haldusmenetluse seaduse § 71 nõuetega hiljemalt 2027. aasta 1. juuliks.“. § 3. Seaduse jõustumine (1) Käesolev seadus jõustub 2027. aasta 1. jaanuaril. Lauri Hussar Riigikogu esimees Tallinn, …………………….. 2026 Algatab Vabariigi Valitsus ………………………… 2026 Vabariigi Valitsuse nimel (allkirjastatud digitaalselt) 2  Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirja Lisa Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu kooskõlastustabel 1. Riigikohus Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid nr 1 Automatiseeritud otsused ilma inimsekkumiseta ka Arvestatud osaliselt ja antud selgitus. Seletuskirja on täiendatud kaalutlusotsuste ja määratlemata õigusmõiste korral. osas, mis puudutab HMS muudatusega antakse haldusorganile üldine 1. HMS § 71 kui üldvolitusnorm. kavandatava HMS § 71 volitusnorm automatiseeritud haldusakti või toimingu Eelnõuga kavandatav HMS § 71 lg 1 on lg 1 rakendamist tegemiseks. Eelnõuga täiendatakse HMS-i §-ga 71, mille üldnorm, mis kohaldub nii nagu kohaldub üldnormina. lg 1 sõnastab, et haldusorgan võib anda haldusakti või HMS tervikuna kõikidele haldusmenetlustele. muu dokumendi või sooritada toimingu või Seega kohaldub ka uus kavandatav automaatse Eelnõu ja seletuskirja menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel haldusmenetluse norm mistahes täiendatud lg 7 osas ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu haldusmenetlusele. (algses eelnõu versioonis sekkumiseta. Seletuskirjast ei tulene selget vastust HMS on üldseadus, mis reguleerib lg 8), mis puudutab küsimusele, kas HMS § 71 lg 1 on üldvolitus kasutada haldusmenetlust tervikuna. HMS § 2 lg 1 menetlustoimingu ja muu automatiseeritud haldusmenetlust sõltumata sellest, kas määratleb haldusmenetluse kui „haldusorgani dokumendi valdkonnaseaduses on vastav alus loodud. tegevus määruse või haldusakti andmisel, automatiseerituse toimingu sooritamisel või halduslepingu lubatavust Eelnõu kohaselt on automaatne menetlus võimalik ka sõlmimisel“. Kavandatav HMS § 71 lg 1 annab vaidemenetluses. kaalutlusotsuste ja määratlemata õigusmõiste korral. haldusorganile kaalutlusõiguse („võib“) Seletuskiri annab mõista, et selliseid kaalutlusotsuseid kasutada automaatset haldusmenetlust. See on saab teha määratud reeglite alusel, kus valikute hulk kui kooskõlas HMS §-ga 4, mis reguleerib ka oluliste asjaolude kogum on piiratud. Riigikohtu kaalutlusõigust üldiselt. Kuna üldnorm annab hinnangul mitte kõikide kaalutlusõiguse teostamist juba õigusliku aluse automaatse eeldavate normide rakendamist ei ole võimalik lihtsalt haldusmenetluse kasutamiseks, siis ei ole 1  automatiseerida tagades HMS § 54 põhimõtet. erinorme eriseadustes tingimata vaja. Üldnorm Automatiseeritud süsteemi on hõlpsam rakendada toimib sarnastelt teistele HMS üldnormidele valdkondades, kus on õiguslik määratletus täpne. (nt vormivabadus § 5 lg 1, elektroonilise Asjaolud ja nende määratud väärtused on ülimalt haldusakti võimalus § 55 lg 3) ja on kooskõlas olulised, sest just nende põhjal saab algoritm teha oma haldusmenetluse seaduse süsteemiga. järelduse. Kaalutlusotsute tegemine ei pruugi olla mõeldav determineeritult, vaid võib eeldada masinõppe 2. Automatiseerimine kaalutlusotsuste ja ja tehisaru agendi rakendamist. määratlemata õigusmõistete korral. Eelnõu ei eelda ega võimalda kaalutlusõiguse Eelnõust ei ilmne sõnaselget volitust, et haldusorganid piiritut automatiseerimist. Seletuskirjas võivad kasutada tehisaru aitamaks sisustada viidatud võimalus kasutada automatiseerimist määratlemata õigusmõisteid. Iga üksikjuhtumi elulised ka kaalutlusotsuste korral eeldab, et asjaolud on erinevad ja seega tuleb vastavalt kaalutlusruum on selgelt piiritletud, otsuste kaalutlusõiguse piiridele valida sobiv õiguslik tagajärg. aluseks olevad asjaolud on standardiseeritavad Selleks, et tehisaru oleks võimeline teostama võrdväärset ning otsustuspõhimõtted eelnevalt kaalutlusõigust, peaks tehisarul olema kättesaadav ja normatiivses või halduspraktikas kindlaks „mõistetav“ vastav haldus- ja kohtupraktika, õiguse määratud. Nõustume, et mitte kõik üldpõhimõtted ja seadusse kirjutamata teadmised ja kaalutlusnormid ei ole automatiseeritavad ning reeglid. Jätkuvalt on olemas oht, mida seletuskirjast välja praktikas saab automatiseerimine kõne alla ei paista, et masinal jääb tüüpjuhtumites tuvastamata tulla eelkõige tüüpjuhtumite puhul. Eelnõu erijuhud. Mistõttu tuleks automatiseeritud otsuste loogika kohaselt peab erandlike või kaalutlus- või hindamisruumi rakendada esmalt ebatüüpiliste juhtumite tuvastamisel menetlus tüüpjuhtumite osas ja tagada erandite tuvastamine, sest jätkuma menetleja osavõtuga. nendel juhtudel on edasise menetluse jätkamiseks nõutav inimsekkumine. Eelnõu ei loo eraldi volitusnormi tehisaru kasutamiseks määratlemata õigusmõistete Kohus teostab kaalutlusotsuse kontrolli hinnates, kas sisustamisel. Automatiseeritud menetluse haldusorgan on järginud kaalutlusõiguse piire ja kasutamine peab igal juhul vastama HMS §-des eesmärki ning lähtunud lubatud, asjakohastest ja 3 ja 4 sätestatud põhimõtetele ning haldusorgan sobivatest kaalutlustest (HKMS § 158 lg 3 teine lause).1 vastutab selle eest, et kasutatav süsteem ei 1 RKHKo 3-23-885/83 , p 66. 2 Automaatse kaalutud otsuste puhul on ohuteguriks nende asendaks õiguslikku kaalutlust seal, kus see ei kaalumisprotsesside arusaamine, mille taha võivad ole võimalik. takerduda hilisemad vaide- ja kohtumenetlused. Programmi kaalumisotsuse protsess peab olema 3. Läbipaistvus ja kaalumisprotsessi inimkeeli mõistetav nii menetlejale kui ka isikule, kelle kontrollitavus. osas otsus langetati. Jagame seisukohta, et automatiseeritud otsuste õiguspärasuse kontroll eeldab otsustusloogika Olgugi, et eelnõu jätab häguseks infotehnoloogilised arusaadavust menetlusosalisele nii vaide- kui piirid, mille all mõeldakse automatiseeritud ka kohtumenetluses. Sel põhjusel on HMS § 71 haldusmenetlust, siis HMS § 71 lg 6 seab omamoodi lg-s 6 (uues eelnõu versioonis lg 5) sätestatud tehnoloogia kasutamise piiri. Lisatav säte põhineb kohustus selgitada otsustuspõhimõtteid ja IKÜM-i artikli 22 lõike 2 punktil b) ja põhjenduspunktil kriteeriume selles ulatuses, mis võimaldab 71. Automaatsed otsused on lubatavad, kui see on mõista otsuse aluseid. Tegemist ei ole nõudega sätestatud liikmesriigi õigusega, milles on sätestatud avaldada kogu tehnilist lahendust, vaid tagada andmesubjektide õiguste kaitseks ka vastavad tagatised, otsuse sisuline jälgitavus ja vaidlustatavus. et andmetöötlus peab olema inimese jaoks läbipaistev ning välistada tuleb algoritmide kallutatuse ja 4. Andmekaitse, riskihindamine ja EL läbipaistmatusega sageli kaasnevaid vigu. Selleks õigusaktide kohaldumine. täiendatakse ka AvTS § 28 lõiget 1 punktiga 313, et teave Eelnõu ei vabasta haldusorganeid kehtivatest automaatses haldusmenetluses kasutatava infosüsteemi andmekaitse- ega tehisintellektiõigusest funktsiooni ja toimimise loogika kohta ning teave, tulenevatest kohustustest. Isikuandmete kuidas tagatakse sellise infosüsteemi kasutusele töötlemisel tuleb jätkuvalt lähtuda IKÜM-st, sh võtmisega põhiõigustele kaasnevate riskide vajadusel teha andmekaitsealane mõjuhinnang. leevendamine. Küsitav on tehisaru agendi otsuse Eelnõu lähtub põhimõttest, et konkreetse kasutamine, mille otsusprotsessi on üldjuhul keeruline süsteemi kasutusele võtmise otsus, sh ümber sõnastada selgesse kirjakeelde. Täiendavalt peab riskihindamine ja vastavus EL õigusele, on haldusorgan tagama läbipaistvuse nõude selliselt, et haldusorgani ja asutuse juhi vastutus. viimane ei paljastataks otsustusprotsessi selliselt, mis võimaldaks süsteemi kuritarvitada. Seadusandjal on 5. Inimsekkumise õigus ja tavamenetluse võimalik tehisaru kasutamist lubada, kui ta mõtleb valik. üksikasjalikumalt läbi algoritmi meetodite ja Kavandatav HMS § 71 lg 3 sätestab menetlusosalise õiguse isiklikule kontaktile 3 kasutusvaldkonna spetsiifilised riskid ja nende menetlejaga. See säte on mõeldud tagatisena maandamise vahendid. juhuks, kui automatiseeritud menetlus ei ole konkreetse isiku jaoks sobiv või arusaadav. Eelnõu järgi lükatakse süsteemide kasutamise Eelnõu ei välista võimalust, et haldusorgan võimalused ja riski hindamine automatiseeritud võimaldab praktikas ka tavamenetlust isiku haldusmenetlust kasutava haldusorgani kanda. taotlusel. Siiski ei ole samal ajal eesmärk Seletuskirjas jääb vajaka mõjuhinnangutega seonduv ja kehtestada üldist subjektiivset õigust nõuda nende järgimine. IKÜM näeb ette mõjuhinnangu (nt alati menetluse läbiviimist üksnes IKÜM art 35), tehisintellektimäärus (EL) 2024/1689 tavamenetlusena. näeb ette teatud juhtudel mõjuhinnangu (nt suure riskiga tehisintellektisüsteem art 6, vt nt art-d 26 ja 27 juurutaja 6. Vaidemenetlus ja automatiseerimine. kohustused). Kas ja kuidas on need asjakohased ja Nõustume, et vaidemenetluses ei ole täielik kuivõrd tuleb neid ühildada jms otsustamaks, kas saab automatiseerituse välistus põhjendatud, automatiseerida? Lõpliku otsuse selliste süsteemide kuivõrd vaidemenetluses sooritatakse ka kasutusele võtmisel lasub asutuse juhil. Tuleb ka lisada, mitmeid menetlustoiminguid, mida on ka et mitte kõik haldusmenetlused ei puuduta isikuandmeid, edaspidi mõistlik teha automaatselt (nt vaide mis puhul nt IKÜM (ja kohustus teha mõjuhinnang) ei edastamine, vaide tagastamine jne). Selliste kohaldu. Mistahes otsuse automatiseerimisel keerukama toimingute automatiseerimine ei ohusta tehisaru (või masinõppe) abil peab eelnema menetlusosalise õigusi ning vastab HMS § 5 riskihindamine (täpsemalt riskijuhtimissüsteem), sh kas lõike 2 eesmärgipärasuse ja efektiivsuse masin on võimelike õigusnorme õigesti kohaldama. põhimõttele. Eelnõus on ka uus menetlusõigus HMS § 71 lg 3 näol, Kavandatava HMS § 71 lg 8 (uues eelnõu mille järgi on igal ajal õigus isiklikule vahetule versioonis lg 7) kohaselt on vaidemenetluses kontaktile ametniku või menetlejaga. Haldusorgan peab välistatud sisulised automaatsed otsused igat menetlusosalist või taotlejat teavitama selle õiguse (vaideotsused ja toimingud), kuid tehniliste kasutamise võimalusest. Eelnõus on nimetatud erandid menetlustoimingute automatiseerimine jääb või nö kaitsemeetmed, mille korral automaatne lubatuks, et tagada menetluse efektiivsus, haldusmenetlus katkeb ja jätkub tavamenetlus. Nendeks säilitades samal ajal menetleja kontrolli vaide on ärakuulamisõigus (HMS § 40), haldusmenetluse sisulise lahendamise üle. uuendamine (§ 71 lg 7) ja vaidemenetluse etapp (§ 71 lg 8). Seletuskirja lugedes tekib küsimus, kas 4  vaidemenetluses on täiesti välistatud automatiseeritus, kuigi vaidemenetluses on ka menetlustoiminguid, mida eelnõu lubab automatiseerida? Eelnõu seletuskirjas mainitakse, et soovi korral on inimesel õigus nõuda ka tavamenetlust. Ebaselgeks jääb, kuidas ja kas igal juhul seda soovi järgitakse. Eelduslikult võiks selline õigus olla sõnastatud ka eelnimetud lõikes 3. Seevastu avaldajal või menetlusosalisel ei peaks ainult erandi korral olema õigus tavamenetlusele, vaid igal ajal avaldada tahet, millist pakutavatest haldusmenetluse viisidest kasutada. Keeruline on ette kujutada, et automatiseeritud menetlus täielikult asendab tavamenetlust, vaid oleks esmane efektiivne viis haldusmenetluse läbiviimiseks. 2 Isikuandmete kaitse ja andmeanalüüs. Arvestatud osaliselt ja antud selgitus. Lõige 2 eelnõust välja IKÜM artiklist 22 tulenev üldreegel keelab teha isiku jäetud. Edasises kohta otsust, mis põhineb üksnes automatiseeritud 1. IKÜM art 22 üldreegel ja kavandatava regulatsioonis lähtutakse töötlusel, sealhulgas profiilianalüüsil, mis toob kaasa HMS § 71 suhe. põhimõttest, et eriliiki teda puudutavaid õiguslikke tagajärgi või avaldab talle Eelnõu on koostatud kooskõlas IKÜM art 22 isikuandmete töötlemine märkimisväärset mõju (IKÜM art 22 lg 1). Sellisel lõike 2 punktiga b, mis lubab liikmesriigil automatiseeritud töötlemisel, sealhulgas profiilianalüüsil põhinev otsuste sätestada aluse automatiseeritud isikuandmete haldusmenetluses saab tegemine peaks olema lubatud siis, kui see on sõnaselgelt töötlemiseks. Nimetatud artiklis toodud toimuda üksnes lubatud liidu või liikmesriigi õigusega või kui see on kaitsemeetmed on eelnõu selge osa. selgesõnalise õigusliku vajalik lepingu sõlmimiseks või täitmiseks või siis, kui Kavandatavas sõnastuses on nii õiguslik alus aluse olemasolul, mis andmesubjekt on andnud selleks oma selgesõnalise kui ka kaitsemeetmed piisavad IKÜM art 22 tuleneb asjakohasest nõusoleku.2 Lisatav HMS § 71 lg 2 lubab, et automaatne mõttes. Samuti sätestab eelnõu sõnastus selge 2 Keelust on tehtud erandid muuhulgal juhuks, kui otsus on vajalik andmesubjekti ja vastutava töötleja vahelise lepingu sõlmimiseks või täitmiseks (IKÜM art 22 lg 2 p a)), otsus on lubatud vastutava töötleja suhtes kohaldatava liidu või liikmesriigi õigusega, milles on sätestatud ka asjakohased meetmed andmesubjekti õiguste ja vabaduste ning õigustatud huvide kaitsmiseks (IKÜM art 22 lg 2 p b) või kui andmesubjekt on andnud selgesõnalise nõusoleku andmete töötlemiseks (IKÜM art 22 lg 2 p c). Täiendavalt on lõikes 4 märgitud, et lõikes 2 osutatud otsused ei tohi põhineda artikli 9 lõikes 1 osutatud isikuandmete eriliikidel, välja arvatud juhul, kui kohaldatakse artikli 9 lõike 2 punkti a või g ning kehtestatud on asjakohased meetmed andmesubjekti õiguste, vabaduste ja õigustatud huvide kaitsmiseks. 5  haldusakt võib põhineda eriliiki isikuandmetel isiku õiguse vahetule kontaktide ja seisukohtade valdkonnaseadusest ning nõusolekul, välja arvatud juhul, kui seaduses on esitamisele enne lõplikku otsuse jõustumist. vastab IKÜM nõuetele. sätestatud teisiti. Eelnõu lisab olulise piiri, et kaitsta menetlusosalist või taotlejat liigse Seletuskirja kavandatava Eriliiki isikuandmete töötlemine eeldab, et õigusaktiga automatiseerimise eest. Säilitab läbipaistvuse HMS § 71 lg 1 juures on selgelt sätestatud asutuse õigus eriliiki andmete nõuded ja tehnilised kohustused. täiendatud viisil, et ei töötlemiseks.3 Eelnõukohane HMS § 71 lg 2 sätestab, et jääks muljet, nagu looks automaatne haldusakt võib põhineda eriliiki 2. Eriliiki isikuandmete töötlemine ja HMS iseseisva aluse isikuandmetel isiku nõusolekul, välja arvatud juhul, kui nõusoleku roll. eriliiki isikuandmete seaduses on sätestatud teisiti. Ka seletuskiri ütleb, et Nõustume tagasisides väljendatud töötlemiseks. eriliiki isikuandmete automatiseeritud kasutamine seisukohaga, et avalike ülesannete täitmisel on lubatud üksnes erandjuhtudel, eelkõige isiku nõusolekul isikuandmete töötlemise esmane ja eelistatud Eelnõu uue versiooni lõike või seadusest tuleneval alusel. Siinkohal peab rõhutama õiguslik alus vastav õigusnorm (IKÜM art 6 lg 5 sõnastust muudetud automatiseeritud lahenduste puhul on avalike ülesannete 1 p e ning eriliigiliste andmete puhul art 9), viisil, et täitmiseks isikuandmete töötlemise eelistatud alus mitte andmesubjekti nõusolek. Samuti peame otsustuspõhimõtete õigusnorm ja loobuda tasub nõusoleku kontseptsioonist. põhjendatuks tähelepanu juhtimist sellele, et selgitus on osa Kui isik võtab oma nõusoleku tagasi, võib talle jääda nõusoleku kasutamine automatiseeritud põhjendamiskohustuse mulje, et siis haldusorgan ei või eriliiki isikuandmeid haldusmenetluses võib tekitada praktikas täitmisest. Uus sõnastus üldse enam töödelda. Eelduslikult sellega tegu ei ole, segadust, eelkõige seoses nõusoleku kinnitab, et HMS § 56 vaid lihtsalt nõusoleku tagasivõtmine tähendaks seda, et tagasivõtmise õiguslike tagajärgedega. kohaldub täies ulatuses automaatset haldusmenetlust enam ei või teha. Arvestades vajadust tagada selge ja üheselt ning välistab tõlgenduse, Nõusoleku andmise ja tagasivõtmisega võib kaasneda mõistetav õiguslik alus eriliiki isikuandmete et lõige 5 on lex specialis, liialt segadust. töötlemiseks, nõustume, et eelnõus kavandatud mis asendaks üldise Samas jääb ebaselgeks, mis või kust tulenvad need HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik. Vastav lõige põhjendamiskohustuse. erandid seadusest, kus, rõhutades siinkohal oluline eelnõust välja jäetud. avalik huvi, nõuab automaatset lahendust. Eelduslikult saavad need tulla ainult vastava valdkonnaseadusest. 3. Automatiseerimise erandid ja oluline Haldusmenetluses haldusülesannete täitmisel on avalik huvi. asjakohane IKÜM artikli 6 lõike 1 punkt e, mille Seadusest tulenevad erandid, mis võimaldavad kohaselt isikuandmete töötlemine on õiguspärane, kui automatiseeritud lahenduste kasutamist olulise 3 EKo C-667/21 – Krankenversicherung Nordrhein, p 79. 6  see on „vajalik avalikes huvides oleva ülesande avaliku huvi tõttu saavad tuleneda eeskätt täitmiseks või vastutava töötleja avaliku võimu vastavatest valdkonna seadustest. Kavandatav teostamiseks“ või art 6 lg 1 p a. Eriliigiliste andmete HMS § 71 ei defineeri neid erandeid iseseisvalt, töötlemise alus tuleb vastavalt artiklist 9. Oluline on see, vaid eeldab, et konkreetne automatiseerimine et koheselt oleks selge õiguslik alus, mis töötlemise põhineb alati selgel materiaalõiguslikul alusel. käigus peab jääma muutumata. Avalike ülesannete täitmisel on isikuandmete töötlemise üldine alus IKÜM art 6 lg 1 p e ning Tervitatav on lisatav HMS § 71 lg 5 nõue anda ülevaade eriliiki isikuandmete puhul IKÜM art 9, andmekogudest tehtud päringutest (andmetöötlusest kusjuures valitud õiguslik alus peab menetluse teavitamine). See on kookõlas AvTS eesmärkidega käigus jääma selgeks ja muutumatuks. tagada juurdepääs teabele kui ka täidab IKÜM artikkel 12 lg 1 kohustus, vastutav töötleja esitama 4. Andmetöötlusest teavitamine andmesubjektidele kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt (kavandatav HMS § 71 lg 5). ning lihtsasti kättesaadavas vormis teabe nende Teavitamiskohustus kehtib automatiseeritud isikuandmete töötlemise kohta. Teavitamiskohustus haldusmenetluse puhul sõltumata sellest, kas peab jääma automatiseeritud haldusmenetluste puhul, kasutati isikuandmeid või mitte, kuivõrd kus isikuandmeid ei ole kasutatud. Ebamääraseks jääb ka menetlusosalise jaoks on oluline mõista otsuse selgitus, et suuremahullise teavitamiskohtuse korral võib tegemise aluseid ja kasutatud andmeallikaid. haldusorgan jätta haldusakti liigse teabega koormamata Selgitame, et seletuskirjas viidatud võimalus ja selgitada, kust on vajalik teave soovi korral vältida haldusakti liigset koormamist kättesaadav. Sellist teavet ei peaks menetlusosaline ise suuremahulise tehnilise teabega ei tähenda, et hakkama koondama, veel vähem esitama teabenõuet. menetlusosaline peaks ise hakkama teavet HMS § 71 lg 6 alusel tuleb menetlusosalisele selgitada koondama või esitama teabenõuet. kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt ning lihtsasti kättesaadavas vormis menetlust ja põhimõtteid, mida 5. Kavandatava HMS § 71 lg 6 ja konkreetselt rakendatakse selle isiku isikuandmete otsustusloogika selgitamine. automatiseeritud töötlemisel teatud tulemuse.4 Selline Kavandatava HMS § 71 lg 6 kohaselt tuleb teave võib olla esitatav näiteks iseteeninduskeskkonnas menetlusosalisele esitada kokkuvõtlik, selge ja või menetlusosalise soovi korral edastavad läbi muu arusaadav selgitus automatiseeritud otsustuse infokanali. põhimõtete kohta. Selgituse eesmärk ei ole 4 EKo C-203/22, p 66. 7  kirjeldada kogu tehnilist otsustusprotsessi, vaid avada, milliseid andmeid ja kriteeriumi konkreetse isiku suhtes rakendati ning kuidas need mõjutasid otsuse tulemust. Selline teave peab olema menetlusosalisele lihtsasti kättesaadav, sh võimaluse korral iseteeninduskeskkonnas või menetlusosalise soovil muu sobiva infokanali kaudu. Lisaks muudetud lg 6 sõnastust (uues eelnõu versioonis lg 5), kuna HMS §-st 56 tulenev põhjendamiskohustus on üldine ja kehtib kõikidele kirjalikele haldusaktidele, sh automaatsetele. 3 Õiguskaitse. Antud selgitus. Eelnõus mainitakse riskidena valeandmete kasutamist või profiilianalüüsi ebaõige tõlgendamist, mida püütakse Selgitame eelnõus kavandatud vältida eelnõus sätestatud kaitsemeetmetega. Eelnõus on kaitsemehhanismide rolli ja ulatust. Eelnõu nimetatud erandid või nii-öelda kaitsemeetmed, mille eesmärk ei ole ammendavalt reguleerida korral automaatne haldusmenetlus katkeb ja jätkub automatiseeritud otsustussüsteemide tehnilist tavamenetlus. Nendeks on ärakuulamisõigus, arendust, järelevalvet ega auditit, vaid haldusmenetluse uuendamine (§ 71 lg 7) ja kehtestada HMS-i õiguslik raamistik, mis tagab vaidemenetluse etapp (§ 71 lg 8). Menetlusosalise õigus isikute põhiõiguste kaitse automatiseeritud saada menetleja kontakti ja olla ära kuulatud ei ole menetluses. Seetõttu keskendub eelnõu preventiivne kaitsemeede, vaid riskist tuleneva eelkõige õiguskaitselistele ja menetluslikele tagajärjega tegelemine. Lisaks puudub meede tagamaks tagatistele, mitte tehnilistele arvutitarkvarade ja algoritmide korrapärast kontrolli või kontrollimeetmetele. algoritmide auditit, et masinõppesüsteemide väljatöötatud ja nende kasutatavate algoritmid ei anna 1. Menetluslikud kaitsemeetmed ja nende diskrimineerivaid, valesid või põhjendamatuid tulemusi. preventiivne mõju. Kaitsemeetme funktsioon on ennetavalt hoida ära riskide Kuigi ärakuulamisõigus, vahetu kontakt realiseerumine. ametnikuga ning menetluse jätkumine tavamenetluses võivad esmapilgul näida 8 reageerimisena juba realiseerunud riskidele, on nende normide eesmärk ennetada õigusrikkumisi juba enne lõpliku otsuseni jõudmist. Menetlusosalise õigus pöörduda menetleja poole ning nõuda selgitusi võimaldab tuvastada valeandmete olemasolu, ebakorrektseid eeldusi või süsteemi eksimusi enne, kui automaatne otsus tekitab isikule pöördumatuid tagajärgi. Seega täiendavad need meetmed ka preventiivset funktsiooni haldusmenetluse sees. 2. Automatiseerimise katkestamine erandjuhtudel kui riskiennetus. Kavandatava HMS § 71 lg-tes 7 ja 8 sätestatud automatiseerimise välistamine haldusmenetluse uuendamise ja vaidemenetluse etapis on teadlik valik, mille eesmärk on vältida olukordi, kus automaatne süsteem hindaks keerukaid, vaidlustatud või muutunud asjaolusid. Selline lahendus toimib preventiivse kaitsemehhanismina, suunates kõrgendatud riskiga juhtumid koheselt inimliku kaalutluse alla. Samuti välistab ärakuulamisõiguse kohaldumine automaatse menetluse jätkamise olukordades, kus isiku seisukoha ärakuulamine on otsuse õiguspärasuse eeltingimus. See aitab ennetada kaalutlusvigu ja tagada, et automatiseerimine ei asenda olukordades, kus see ei ole sobiv, sisulist inimlikku otsustamist. 9 3. Algoritmide kontroll ja audit väljaspool HMS-i regulatsiooni. Mööname, et tagasisides tõstatatud vajadus algoritmide korrapäraseks kontrolliks ja auditiks on asjakohane, kuid ei kuulu HMS-i kui üldmenetlusseaduse reguleerimisalasse. Automatiseeritud otsustussüsteemide tehniline järelevalve, sh masinõppesüsteemide kallutatuse, diskrimineerivuse ja usaldusväärsuse hindamine on reguleeritud või reguleeritav muude õigusaktidega (nt IKÜM ja EL tehisintellektimäärus 2024/1689 kui ka avaliku sektori sisekontrolli, infoturbe ja IT- juhtumise raamistikega). Eelnõu lähtub põhimõttest, et automatiseeritud haldusmenetluse kasutusele võtmise otsus ja vastavate tehniliste ning organisatsiooniliste meetmete rakendamine lasub haldusorganil, kes vastutab nii haldusotsuse õiguspärasuse kui ka kasutatava tehnilise lahenduse sobivuse eest. 4. Kavandatava HMS § 71 roll õiguskaitses. Kavandatav HMS § 71 ei asenda tehnilist riskijuhtimist, vaid loob menetlusõiguslikud pidurid ja suunajad, mis tagavad, et automatiseeritud menetlus ei toimuks väljaspool haldusõiguse üldpõhimõtteid ega piiraks isikute õigust tõhusale õiguskaitsele. Koosmõjus vaide- ja kohtukaebeõigusega ning andmetöötluse läbipaistvuse nõuetega moodustavad need sätted mitmetasandilise 10  kaitsesüsteemi, mille eesmärk on nii riskide ennetamine kui ka nende realiseerumisel tõhusa õiguskaitse tagamine. Eelnõus sätestatud kaitsemeetmed on teadlikult menetlusõiguslikud ning toimivad koos muude õigusraamistikega, mis reguleerivad algoritmide tehnilist kontrolli ja järelevalvet. Ühtlasi väldib selline lähenemine dubleerimist, tagab õigusselguse ning võimaldab automatiseeritud haldusmenetluse rakendamist viisil, mis on kooskõlas põhiõiguste kaitse ja hea halduse põhimõttega. 2. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid nr 1 Eelnõuga kavandatava haldusmenetluse seaduse (edaspidi Arvestatud ja antud selgitus. Seletuskirja on täiendatud osas, HMS) § 71 lõike 1 kohaselt võib haldusorgan anda haldusakti mis puudutab kavandatava HMS või muu dokumendi või sooritada toimingu või HMS § 7 kui üldvolitusnorm. § 71 lg 1 rakendamist üldnormina. 1 menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma Eelnõuga kavandatav HMS § 71 haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu sekkumiseta. lg 1 on üldnorm, mis kohaldub nii Seletuskirjas esitatud selgitused keskenduvad automaatse nagu kohaldub HMS tervikuna haldusmenetluse iseloomustamisele ega selgita, kas kõikidele haldusmenetlustele. automaatse haldusmenetluse kasutuselevõtmiseks tuleb Seega kohaldub ka uus kavandatavat normi käsitada üldvolitusnormina või tuleb kavandatav automaatse õiguslik alus kehtestada eriseaduses. haldusmenetluse norm mistahes Viimasel juhul tuleks eelnõu täiendada ka juba kasutatavate haldusmenetlusele. automaatsete haldusaktide andmise aluseks olevate seaduste HMS on üldseadus, mis reguleerib muudatustega, et tagada antavate haldusaktide jätkuv haldusmenetlust tervikuna. HMS kooskõla seadustega ja vältida õiguslike lünkade teket. Teeme § 2 lg 1 määratleb ettepaneku täiendada eelnõu või seletuskirja asjakohaste haldusmenetluse kui „haldusorgani tegevus määruse 11  selgitustega, et tagada automaatse haldusmenetluse või haldusakti andmisel, toimingu regulatsiooni ühetaoline mõistetavus ja rakendamine. sooritamisel või halduslepingu sõlmimisel“. Kavandatav HMS § 71 lg 1 annab haldusorganile kaalutlusõiguse („võib“) kasutada automaatset haldusmenetlust. See on kooskõlas HMS §-ga 4, mis reguleerib kaalutlusõigust üldiselt. Kuna üldnorm annab juba õigusliku aluse automaatse haldusmenetluse kasutamiseks, siis ei ole erinorme eriseadustes tingimata vaja. Üldnorm toimib sarnastelt teistele HMS üldnormidele (nt vormivabadus § 5 lg 1, elektroonilise haldusakti võimalus § 55 lg 3) ja on kooskõlas HMS-i üldise süsteemiga. 2 Eelnõu seletuskirjas antakse mitmes kohas mõista, et Antud selgitus. automaatse haldusmenetluse korral on võimalik tagada inimese osalemine haldusmenetluses, sellisel juhul Selgitame, et eelnõu ei loo automaatne haldusmenetlus katkeb ning jätkub tavamenetlus. automaatset haldusmenetlust Eelnõus vastavasisulist normi ei ole, mistõttu teeme eraldiseisva ja haldusorganit ettepaneku täiendada eelnõu vastavalt. Õigusselguse huvides siduva menetlusliigina, vaid on oluline, et automaatse haldusmenetluse reeglistik annab haldusorganile võimaluse sisaldaks ka haldusorgani õigust otsustada lahendada kasutada automaatset menetlust küsimus tavamenetluses. ühe võimaliku menetlusviisina. Haldusorganil on ka kehtiva õiguse alusel õigus ja kohustus tagada menetluse õiguspärasus ning vajadusel korral kohaldada 12  menetlusviisi, sh lahendada asi tavamenetluses, kui see on konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades vajalik. See tuleneb HMS-i üldpõhimõtetest, eelkõige menetluse eesmärgipärasuse, proportsionaalsuse ja hea halduse põhimõtetest, ning ei eelda eraldi normi automaatse haldusmenetluse peatamise või katkestamise kohta. Juhime tähelepanu, et eelnõus on sõnaselgelt sätestatud olukorrad, kus automaatne menetlus ei ole lubatud või peab lõppema (nt ärakuulamisõiguse rakendamise korral, menetluse uuendamisel ja vaidemenetluses). Lisaks on § 71 lg-s 3 tagatud menetlusosalise õigus isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga, mis praktikas tähendab võimalust inimese sekkumiseks ja vajaduse korral tavamenetlusele üleminekuks. Seletuskirjas kirjeldatud ametniku sekkumise võimalus ei tähenda eraldiseisva uue menetlusnormi loomist, vaid selgitab kehtivate ja eelnõus sätestatud põhimõtete toimimist automaatse menetluse kontekstis. 13 3 Eelnõuga kavandatava HMS-i § 71 lõike 3 kohaselt on Arvestatud. Eelnõud ja seletuskirja vastavalt menetlusosalisel või taotlejal igal ajal õigus vahetule isiklikule tagasisidele muudetud. kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga. Seletuskirjas Nõustume, et kui menetluse antud selgituste kohaselt on Riigikohtu 28. septembri 2023. a uuendamise ja vaidemenetluse otsusele nr 3-21-979 tuginedes nimetatud kolm erandit, millal erandid on eelnõus selgesõnaliselt automaatset haldusmenetlust ei tohiks kasutada. Siinjuures sätestatud kavandatavas HMS § 71 neist kahe puhul, so menetluse uuendamine ja vaidemenetlus, lg-tes 7 ja 8, siis on erandid kavas kehtestada HMS-i § 71 lõigetes 7 ja 8. ärakuulamiskohustusega seotud Seletuskirjast ei selgu, miks ei ole kavas kehtestada erand on seni kajastunud üksnes ärakuulamiskohustuse kohta samaväärset erandit. Samuti seletuskirjas. Arvestades leiame, et nimetatud kolm erandit peaksid olema kehtestatud ärakuulamisõiguse keskset rolli asjakohaste sätete juures. haldusmenetluses ning Riigikohtu lahendi nr 3-21-979 suuniseid, on õigusselguse ja normi süsteemse ülesehituse huvides põhjendatud sätestada ka ärakuulamiserand selgesõnaliselt seaduse tekstis. Eelnõu täiendamiseks on asjakohane täiendada kavandatava HMS § 71 lg 3 ls 1 sõnastust. Leiame, et ei ole põhjendatud kõik kolm erandit koondada asjakohaste sätete juures, kuna eelnõu ülesehitus lähtub põhimõttest, et kavandatav HMS § 71 reguleerib automaatse haldusmenetluse erisusi üksnes ulatuses, milles need ei tulene juba kehtivast õigusest. 1 4 Eelnõuga kavandatava HMS-i § 7 lõike 4 teises ja kolmandas Antud selgitus. lauses kehtestatavad nõuded on erandid HMS-i § 55 lõikes 4 14 kehtestatud erinormist, mis reguleerib kirjaliku haldusakti Selgitame, et kavandatav HMS vorminõudeid. Teeme ettepaneku kehtestada lõike 4 teine ja § 71 lg 4 teine ja kolmas lause on kolmas lause HMS-i §-s 55. kavandatud erisätetena, mis on sisuliselt ja funktsionaalselt seotud automaatse haldusmenetluse regulatsiooniga. Kuigi nimetatud sätted puudutavad kirjaliku haldusakti vormistuselemente, ei ole nende eesmärk muuta või üldiselt täiendada HMS § 55 lg-s 4 sätestatud vorminõudeid, vaid kehtestada automaatse haldusakti puhul täiendavad nõuded, mis tulenevad selle menetlusviisi eripärast. HMS § 55 reguleerib kirjaliku haldusakti vorminõudeid üldiselt kõigi haldusaktide jaoks. Automaatne haldusakt ei ole aga iseseisev haldusakti liik, vaid konkreetne menetluslik erijuht, mille puhul on vajalik normatiivne täpsustus just automaatse menetluse kontekstis (nt allkirja asendamine e-templiga, viide automaatsusele ja kontaktandmete esitamine). Selliste erisuste koondamine kavandatava HMS § 71 juurde aitab säilitada HMS-i süsteemset ülesehitust ning võimaldab adressaadil ja 15  rakendajal leida automaatse haldusmenetlusega seotud erinõuded ühest kohast. Kui vastavad sätted paigutada HMS § 55 juurde tekiks oht, et automaatse haldusakti spetsiifilised vorminõuded hajuvad üldregulatsiooni sisse ning nende seos automaatse haldusmenetluse erisustega muutub vähem selgeks. Samuti võib see jätta eksliku mulje, justkui kehtiksid need erisused kõigi kirjalike haldusaktide suhtes. 5 Eelnõuga kavandatava HMS-i § 71 lõike 5 kohaselt Arvestatud osaliselt ja antud Eelnõu sõnastust on muudetud avaldatakse automaatse haldusakti andmise või automaatse selgitus. ning seletuskirja vastavalt toimingu korral nende andmekogude nimetused, milles tagasisidele täiendatud. sisalduvaid isikuandmeid on haldusakti andmisel või toimingu Eelnõu lähtekoht on, et Samuti on nii eelnõud kui ka sooritamisel kasutatud, ning andmed automaatse haldusakti automaatse haldusakti andmisel seletuskirja täiendatud viisil, et andmisel või toimingu sooritamisel kasutatud infosüsteemi avaldatavad andmekogude nimed riigi infosüsteemi haldussüsteemi kohta. moodustavad osa haldusakti kohaselt on kasutatud läbivalt Eelnõu seletuskirjas märgitakse, et avaldamine toimub põhjendustest. HMS § 56 mõistet „andmekogu nimi“. haldusakti puhul automaatses haldusaktis, samuti on märgitud tähenduses. Nimetatud teave ei ka võimalus, et kui rohke teabe esitamine muudaks haldusakti ole eraldiseisev uus andmeliik, raskesti mõistetavaks, võib haldusorgan jätta haldusakti liigse vaid täpsustab automaatse otsuse teabega koormamata ja selgitada, kust on vajalik teave soovi kujunemise aluseid. Kui korral kättesaadav. Arvestades HMS-i § 55-57 peavad kõik tavapärases haldusaktis esitatakse haldusaktis kohustuslikuna märgitavad andmeliigid või põhjenduses tuvastatud asjaolud ja andmed, nagu näiteks selle andnud haldusorgani andmed, tõendid, siis automaatse põhjendus, vaidlustamisviide, tulenema seadusest. Seejuures haldusakti puhul on otsustuse ka sellest erandi tegemise võimalus peab tulenema seadusest. kujunemise aluseks 16 Nii näiteks HMS-i § 56 lõike 1 kohaselt võib haldusakti andmekogudes sisalduvad põhjenduse esitada haldusakti asemel muus menetlusosalisele andmed. Seega tuleb kavandatavat kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. HMS § 71 lg-t 5 tõlgendada HMS-i § 57 lõike 1 kohaselt peab haldusaktis olema viide koosmõjus HMS § 55-57 sätetega. haldusakti vaidlustamise võimaluste, koha, tähtaja ja korra Andmekogude nimede kohta. HMS-i § 62 lõike 6 kohaselt haldusakti avalikul avaldamine peab toimuma teatavakstegemisel avaldatakse muu hulgas viide kogu haldusaktis endas või HMS § 56 lg haldusaktiga tutvumise võimalustele. Samad põhimõtted 1 kohaselt haldusaktis viidatud peaksid kehtima ka automaatselt antava haldusakti korral. menetlusosalisele kättesaadavas Eelnõuga kavandatava HMS-i § 71 lõikes 5 ei ole dokumendis. Eelnõu ei loo täpsustatud, kas haldusaktis avaldatavaid andmekogude põhjenduse esitamisele erandit, nimesid tuleks käsitleda haldusakti põhjendusena või on vaid täpsustab selle sisu tegemist eraldi haldusakti märgitava ja seni HMS-is automaatse menetluse kontekstis. nimetamata andmete liigiga. Seetõttu ei ole eelnõus sätestatu piisav selleks, et seadusest aru saada nii, et andmekogude Teabe avaldamine automaatsete nimede avaldamine peab automaatse haldusakti andmise toimingute korral. korral toimuma haldusaktis või selles viidatud muus Toimingute puhul, kus haldusakti menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis. Ka automaatse ei anta (nt automaatsed päringud, toimingu korral tõusetub küsimus, kus kohas kasutatud logimised või menetlustoimingud, andmekogude nimede avaldamist nõuetekohaseks või mis ei lõpe haldusaktiga), ei ole piisavaks võib pidada. Kas selle kohustuse täitmiseks on võimalik lisada selgitusi piisav HMS-i § 7 lõikes 2 sätestatud haldusmenetlust käsitleva konkreetsele dokumendile. HMS olulise teabe, millena tuleks ilmselt käsitleda ka automaatse § 7 lg 2 kohustab haldusorganit toimingu korral kasutatavate andmekogude nimesid, avaldama olulise teabe (sh väljapanek haldusorgani asukohas ning sellekohase teabe juhendid ja selgitused) oma avaldamine ametlikul veebilehel ja HMS-i § 36 raames isiku veebilehel. Sellisel juhul on nõue soovil toimuva selgituskohustuse täitmisel või peetakse täidetud, kui vastav üldine teave vajalikuks veel eelnevale lisaks toimuvat avaldamist. on avaldatud haldusorgani Viimasel juhul tuleks see kohustus ja avaldamise viis veebilehel või teenuse sõnaselgelt HMS-is ette näha. Seejuures märgime, et avaliku kasutustingimustes. teabe seaduse alusel kehtestatud riigi infosüsteemi Menetlusosaline peab saama üldise teabe selle kohta, milliseid 17 haldussüsteemi kohaselt on riigi andmekogudel nimed, andmekogusid ja infosüsteeme mitte nimetused. konkreetse teenuse osutamisel automaatselt kasutatakse, enne Lisaks sellele on jätkuvalt küsimuseks, nagu Regionaal- ja toimingu tegemist või üldise Põllumajandusministeerium oma 30.12.2021 kirjas nr 1.4- teavituse kaudu. 2/2324 -1 märkis, profiilianalüüsi kasutamine. Eelnõu arvestades on küsimuseks, kas profiilianalüüsi kasutamisest Terminoloogia ühtlustamine. haldusakti andmisel tuleks isikut samuti haldusaktis, Nõustume, et riigi infosüsteemi sealhulgas automaatselt antud haldusaktis, teavitada või, haldussüsteemi kohaselt on samuti nagu käesoleva kirja punktis 1, tuleks vastav alus korrektne kasutada mõistet kehtestada eriseaduses või asjakohase andmekogu „andmekogu nimi“, mitte põhimääruses. Siinjuures tõstatasime küsimuse, kas näiteks „nimetus“. Vastav täpsustus pindalatoetuse saamise nõuetele vastavuse üle tehtavaks eelnõusse ja seletuskirja sisse kontrolliks profiilianalüüsi kasutamise korral tuleb isikule viidud. teada anda, et isiku suhtes rakendatakse profiilianalüüsi ning millal seda teha tuleks (kas toetuse taotlemisel, kohapealse Profiilianalüüsi kasutamine. kontrolli tegemisest teavitamisel, kohapealse kontrolli Käesolev eelnõu ei reguleeri protokollis või märkida üksnes kontrolli tulemusena profiilianalüüsi lubatavust ega koostatavas haldusaktis). Hetkel kasutab Põllumajanduse kasutamise sisulisi aluseid. Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) kratti SATIKAS Profiilianalüüsi kasutamise pindalatoetusega kaasneva rohumaade niitmise kohustuse õiguslik alus peab tulenema kas täitmise või täitmata jätmise kohta andmete saamiseks üle eriseadusest, EL õigusest või terve Eesti. Saadud andmete alusel kavandatakse kohapealse andmekogu põhimäärusest ning kontrolli tegemise vajadust. Oluline on, et toetuseid makstaks vastama isikuandmete kaitse vaid neile taotlejatele, kes täidavad toetusmeetmetes nõuetele. HMS-i tasandil ei ole sätestatud nõudeid (teevad kulutusi selleks, et nõudeid täita). peetud põhjendatud kehtestada Toetuste taotlemine on võimalus ja mitte kohustus, ning eraldi ja detailset regulatsiooni toetustaotlust esitades peab taotleja olema teadlik, et teda profiilianalüüsi kohta, kuna selle võidakse nõuete täitmise osas kontrollida, sealhulgas kasutusviisid, eesmärgid ja mõjud kasutades profiilianalüüsi. on valdkonniti väga erinevad. Kuna algoritmilisi süsteeme saab ja tuleb (näiteks EL-i Kui profiilianalüüsi kasutatakse õigusest tuleneva kohustuse täitmiseks) rakendada ühiskonnas haldusakti andmise otseseks 18 reeglina selgelt määratletud eesmärgil ja vastavalt kindlaks aluseks või see mõjutab isiku määratud sihtgrupi põhiselt ning sinna kuuluva isiku taotluse õigusi ja kohustusi, tuleb isikut alusel, ei tohiks algoritmiliste süsteemide kasutamine olla sellest teavitada kooskõlas kehtiva käsitletud nende sihtgruppide ulatusliku eraelu ja õigusega, sh andmekaitsealaste informatsioonilise enesemääramisõiguse intensiivse riivena. teavitamiskohustusega. Profiilianalüüsi tulemusena tekivad täiendavad andmed Teavitamise täpne aeg ja vorm (nt inimese kohta (hinnang või otsus). Seega ilmselt ei ole need taotluse esitamisel, kontrollist andmed hetkel kajastatud ka registrite põhimäärustes teavitamisel või haldusaktis) andmekogusse kogutavate andmete koosseisus. Kas selliste sõltub konkreetse meetme andmete puhul oleks vaja ette näha, millises registris neid iseloomust ning on sobiv kogutakse, kas tegemist on avalikult kättesaadavate lahendada eriseaduse tasandil. andmetega ja kui kaua neid tekkinud lisaandmeid säilitada Toetuste valdkonnas, kus tuleb? kontrollide ja riskihindamise võimalus on taotlejale ette teada ning toetuse taotlemine on vabatahtlik, ei pruugi profiilianalüüsi kasutamine kujutada endast ebaproportsionaalset riivet, kuid see hinnang peab igal juhul põhinema konkreetse regulatsiooni analüüsil. Profiilianalüüsi tulemusena tekkivate andmete (nt riskihinnangud, kontrollivajaduse indikaatorid) töötlemine ja säilitamine eeldab samuti selget õiguslikku alust. Küsimused selle kohta, millises andmekogus neid andmeid hoitakse, kas ja millisel määrad on need avalikud ning kui kaua neid säilitatakse, ei kuulu 19  HMS-i üldregulatsiooni esemesse ning tuleb lahendada vastava andmekogu põhimääruses või eriseaduses, lähtudes andmete minimaalsuse ja eesmärgipärasuse põhimõttest. 1 Eelnõu §-ga 1 kavandatava HMS-i § 7 lõike 6 kohaselt Arvestatud. Eelnõu uue versiooni lõike 5 6 lisatakse automaatsele haldusaktile või toimingule kasutatud sõnastust muudetud viisil, et otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses, Eelnõu eesmärk ei ole karmistada otsustuspõhimõtete selgitus on osa mis võimaldab menetlusosalisel mõista otsuse aluseid. Normi HMS § 56 sätestatud põhjendamiskohustuse täitmisest. on seletuskirjas põhjendatud järgmiselt: „Selle normi eesmärk põhjendamiskohustust automaatse Uus sõnastus kinnitab, et HMS § on tagada, et isik, kelle suhtes automaatne haldusakt on antud haldusmenetluse korral. Lõike 6 56 kohaldub täies ulatuses ning või toiming sooritatud, mõistab otsuse tegemise aluseid ega sõnastust muudetud (eelnõu uues välistab tõlgenduse, et lõige 5 on pea leppima selgusetuse või teadmatusega. IKÜM-i artikli 22 versioonis lg 5), kuna HMS §-st lex specialis, mis asendaks üldise kohaselt on igal isikul õigus saada sisulisi selgitusi 56 tulenev põhjendamiskohustus põhjendamiskohustuse. Samuti on automatiseeritud otsuse loogika, olulisuse ja tagajärgede on üldine ja kehtib kõikidele ka seletuskirja täiendatud. kohta. Selgitused ei pea hõlmama algoritme või lähtekoodi kirjalikele haldusaktidele, sh detailselt, kuid need peavad avama otsuse tegemise üldised automaatsetele. põhimõtted ja kriteeriumid arusaadaval kujul (nt milliseid andmekogusid kasutati, millised tingimused või näitajad olid määravad). See suurendab menetluse läbipaistvust, tugevdab isiku usaldust haldusorgani vastu ning loob eeldused tõhusaks õiguskaitseks, kuna isik saab kontrollida ja seeläbi otsustada, kas otsus oli õiguspärane ja kas selle vaidlustamiseks on alust. Lõike 6 sõnastus aitab vältida olukorda, kus automatiseeritud menetlus kahjustaks isikute õigust olla ära kuulatud või õigust mõista, miks riik on tema suhtes otsuse teinud. Samuti tugevdab see haldusmenetluse üldpõhimõtteid, eriti põhjendamiskohustust ja õiguskindlust.“ Leiame, et viidatud lõike 6 sõnastus jääb ebaselgeks. 20 Esmalt võib sõnastusest järeldada, et eelnõuga kavandatakse HMS-i §-s 56 kehtestatud põhjendamiskohustuse karmistamist automaatses haldusmenetluses, kuna haldusorgan peaks edaspidi lähtuma põhjenduste esitamisel iga normiadressaadi subjektiivsest võimekusest. See annab aga põhjendamiskohustusele uue sisu ning toob praktikas kaasa ka halduskoormuse kasvu. Nõustume seletuskirjas antud selgitustega põhjendamiskohustuse positiivsete mõjude kohta üksikisikule, kuid teeme ettepaneku täiendada seletuskirja ka õigustehniliste selgitustega. Sellega tagab eelnõu koostaja ühetaolise tõlgenduse põhjendamiskohustusest ja annab selged suunised automaatse haldusmenetluse rakendajale. Teisalt võib kavandatava lõike 6 sõnastusest järeldada haldusakti põhjendamiskohustuse teatud leevendamist või ka kitsendamist automaatses haldusmenetluses. HMS-i § 56 lõike 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Määratledes aga põhjendamiskohustust automaatses haldusmenetluses selliselt, et põhjendused lisatakse „ulatuses, mis võimaldab menetlusosalisel mõista otsuse aluseid“ on eelnõu koostaja põhjendamiskohustust oluliselt kitsendanud. Selle kohta aga seletuskiri selgitusi ei anna. Kui põhjendamiskohustuse kitsendamine ei ole siiski eelnõu koostaja eesmärk, teeme ettepaneku HMS-i § 71 lõike 6 sõnastust parandada selliselt, et tegemist oleks kas arusaadava erandiga või eraldiseisva nõudega HMS-i §-s 56 kehtestatud põhjendamiskohustusest. 21  Mööname, et teatud haldusaktide puhul saabki piirduda nö standardpõhjendustega ja see on ka praktikas väljakujunenud lahendus ning seega vastaks kavandatavale lõikele 6. Samas peab õigusnorm olema nii universaalne, et on kohaldatav igale tema mõjusfääri jäävale reguleerimisobjektile. Seetõttu teeme ettepaneku võimalusel vältida eelnõus haldusmenetluse üldpõhimõtete kohta erandite kehtestamist. Sellega on automaatse haldusmenetluse rakendajal võimalus lähtuda haldusmenetluse üldpõhimõtetest ning kujundada oma praktika normiadressaadi vaates parimal võimalikul viisil, s.o lähtudes valdkonna spetsiifikast ja haldusorgani senisest menetluskogemusest. 7 Leiame, et kui juhtumi eripära tõttu tuleb rakendada Antud selgitus. ulatuslikku kaalutlusõigust ja uurimispõhimõtet, mida ei saa automaatse otsuse tegemisel algoritmis eelnevalt arvestada, on Eelnõu lähtub põhimõttest, et väga keerukas leida õigustust automaatse haldusmenetluse automaatne haldusmenetlus on eelistamisele inimliku kaalutluse ees. Teeme ettepaneku sobiv eelkõige standardiseeritud ja täiendada eelnõu asjakohaste alustega, mis määratleks korduvate juhtumite haldusorgani kaalutlusõiguse piirid automaatse lahendamiseks, kus haldusmenetluse kasutamise lubatavuse kohta, ja otsustuspõhimõtted ja seletuskirja selgitustega isiku põhiõiguste tagatuse kohta kriteeriumid on selgelt sellises olukorras. Samuti teeme ettepaneku käsitada normeeritud ning kaalutlusruum seletuskirjas põhjalikumalt ka võimalikke riske on piiratud või olemuselt vaidemenetluste hulga suurenemisele ja seeläbi formaalne. Eelnõuga ei soovita halduskoormuse tõusule, mis võivad olla tingitud ega lubata automaatse ebatäpsetest andmetest ja algoritmidest. haldusmenetluse kasutamist kaalutlusotsuste tegemiseks viisil, mis välistaks sisulise inimliku hinnangu seal, kus see on õiguslikult või faktiliselt vajalik. Haldusorgani kaalutlusõiguse piirid automaatse 22  haldusmenetluse kasutamisel tulenevad juba kehtivast HMS-st, eelkõige uurimispõhimõttest, proportsionaalsuse põhimõttest ning hea halduse tava põhimõttest. Automaatne menetlus ei vabasta haldusorganit kohustusest hinnata konkreetse menetlusviisi sobivust konkreetse asja lahendamiseks. Kui algoritmiline otsustamine ei võimalda arvesse võtta kõiki asjakohaseid asjaolusid või kaaluda erinevad õigushüvesid, peab haldusorgan lahendama asja tavamenetluses. Eelnõu ei piira seda kaalutlusõigust ega loo automaatse menetluse eelistamise kohustust. Isiku põhiõiguste tagatised on automaatse haldusmenetluse kontekstis tagatud mitme mehhanismi kaudu:  isikul on õigus saada teavet automaatse menetluse kasutamise kohta;  mõista otsuse aluseks olevaid põhimõtteid ja kriteeriume;  võtta ühendust haldusorgani nimel tegutseva isikuga; 23   kasutada kõiki tavapäraseid õiguskaitsevahendeid. Lisaks on eelnõus sõnaselgelt välistatud automaatse menetluse kasutamine menetluse uuendamisel ja vaidemenetluses, kus kaalutlus- ja õiguskaitsevajadus on eriti suur. Mis puudutab võimalike riske vaidemenetluste arvu suurenemisele, sh ebatäpset andmete või algoritmiliste vigade tõttu, siis nõustume, et seda ei saa välistada. Nii nagu vigade tekkimist ei saa välistada ka tavamenetluste puhul. Eelnõu eesmärk on neid riske pigem maandada läbipaistvuse suurendamise, selgitamiskohustuse ja inimsekkumise võimaluse kaudu. Automaatse menetluse kasutamine ei vähenda haldusorgani vastutust andmete kvaliteedi ega otsuse õiguspärasuse eest. 3. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid nr 24 1 Palume eelnõu seletuskirjas täpsemalt selgitada, milliseid Antud selgitus. Seletuskirja on täiendatud osas, aspekte peab hõlmama automatiseeritud haldusmenetluse mis puudutab kavandatava HMS regulatsioon eriseadustes. 1. Üld- ja erinormi suhe. § 71 lg 1 rakendamist üldnormina. Seletuskirja kohaselt luuakse eelnõuga üldine õiguslik Kavandatav HMS § 71 on raamistik ning valdkonnaseadustes tuleb täiendavalt ette näha mõeldud üldnormina, mis annab automaatse haldusmenetluse alus. Samas ei nähtu eelnõust ega haldusorganitele üldise seletuskirjast, mida täpselt ja millises ulatuses peab menetlusõigusliku volituse eriseadusega kehtestatav õiguslik alus reguleerima. kasutada automatiseeritud Automaatseid haldusotsuseid tehakse juba praegu ja vastavad haldusmenetlust, kui konkreetse õiguslikud alused on eriseadustes olemas. Näiteks haldusakti andmiseks või töötuskindlustuse seaduse § 23 lõige 4, mille alusel Eesti toimingu sooritamiseks esineb Töötukassa teeb automatiseeritud haldusotsuseid. Kuivõrd materiaalõiguslik alus. seletuskirja selgitused on üldised, on keeruline hinnata, kas Kavandatav HMS § 71 ei eelda, et eelnõuga kavandatavatest muudatustest lähtuvalt on vajalik automatiseeritud haldusmenetluse muuta või täpsustada eriseadustes juba olemasolevaid kasutamiseks peaks igas automatiseeritud haldusmenetluse õiguslikke aluseid. Sellest valdkonnaseaduses olema eraldi ja tulenevalt palume eelnõu seletuskirjas täpsemalt lahti täiendav volitusnorm. Automaatse selgitada, milliseid aspekte ja millises ulatuses peab menetluse lubatavus tuleneb eriseaduste regulatsioon hõlmama, tuues seletuskirjas välja üldjuhul HMS §-st 71 koos selle kohta elulisi näiteid. konkreetset haldusülesannet reguleeriva eriseaduse materiaalõiguslikust normist, mis määrab kindlaks haldusakti eeldused ja sisu. Kavandatav HMS § 71 lubab üldnormina kasutada infosüsteemi otsuse tegemiseks ilma ametniku vahetu sekkumiseta. Samuti kehtestab üldnorm menetluslikud tagatised (läbipaistvus, vahetu kontakt, automatiseerimise piirangud vaidemenetluses ja 25  menetluste uuendamise puhuks). Seega kui eriseadus annab loa automaatseks otsustamiseks, kuid ei täpsusta menetlusreegleid (nt vaidlustamine, põhjendamine, vahetu kontakti nõue), siis kohaldub koosmõjus erinormiga ka HMS § 71. See vähendab vajadust dubleerida samu menetlusnorme igas eriseaduses. 2. Eriseadustes reguleeritavad aspektid. Võttes aluseks kavandatava eelnõu üldnormi ja Teie tagasisides toodud näite TKindlS alusel peaks eriseadus määratlema järgimisi aspekte:  Automatiseerimise ulatus ja lubatavus. Eriseadus peab täpsustama, milliste konkreetsete haldusaktide andmine või toimingute sooritamine on lubatud automaatselt (vrd TKindlS § 23 lg 4).  Andmeallikate ja infosüsteemide määratlemine. Kuigi kavandatav HMS § 71 lg 5 nõuab andmekogude ja infosüsteemide avaldamist 26  otsuses peab eriseadus looma õigusliku aluse nende kasutamiseks. Näiteks TKindlS § 35 sätestab Töötukassa andmekogu eesmärgid ja koosseisu, mis on aluseks automaatsele kontrollile. 3. Mõju kehtivatele eriseadustele (nt TKindlS). Olemasolevaid eriseadusi ei ole tingimata vaja muuta, kui need on kooskõlas kavandatavas HMS § 71 sätestatud põhimõtetega. Kui eriseadus (nt TKindlS § 23 lg 4) lubab automaatest otsustamist, kuid ei reguleeri nt e-templi kasutamist või selgituste andmist, täidab kavandatav HMS § 71 need lüngad. 4. Eluline näide seletuskirja täiendamiseks. Sotsiaalkindlustusamet määrab peretoetusi. Perehüvitiste seadus sätestab, et toetusi võib määrata automaatselt andmekogude andmete põhjal. Kavandatav HMS § 71 määrab, et taotlejal on õigus nõuda menetleja sekkumist, kui ta pole automaatse otsusega rahul (lg 3); ja et otsusele 27  tuleb lisada selgitus, milliste reeglite alusel summa arvutati (lg 6). Neid protseduurilisi detaile ei ole vaja perehüvitiste seadusesse dubleerida. 2 Palume täpsustada kavandatava HMS § 71 lõikega 3 Arvestatud. Eelnõud ja seletuskirja vastavalt seonduvat. tagasisidele muudetud. Eelnõuga kavandatava HMS § 71 lõike 3 kohaselt on Eelnõu teksti muudetud ning menetlusosalisel või taotlejal igal ajal õigus vahetule isiklikule seletuskirja vastavalt täiendatud. kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga. Samas on seletuskirjas selgitatud, et isiklik kontakt – kas telefoni, e-kirja Nõustume märkuse sisuga, või vahetu kohtumise kaudu – on see kanal, mille kaudu saab kuivõrd sõna „vahetu“ kasutamine inimene kasutada õigust olla ära kuulatud. Leiame, et sätte koos väljendiga „isiklik kontakt“ sõnastuses väljend „vahetu isiklik kontakt“ viitab võib õiguspraktikas ja tavakeeles isikutevahelisele füüsilisele kohtumisele, mida ka viidata ekslikult üksnes füüsilisele menetlusosaline ei pruugi alati soovida. Seega palume samas ruumis viibimisele täpsustada sätte sõnastust, jättes sellest välja sõna „vahetule“. (kohtumine). Haldusmenetluse eesmärgipärasuse ja efektiivsuse põhimõttest (HMS § 5 lg 2) tulenevalt ei ole põhjendatud piirata suhtlust vaid füüsilise kohtumisega, kui sama eesmärki (inimese poolne ärakuulamine) on võimalik saavutada sidevahendite kaudu. 3 Palume täpsustada automaatse haldusakti andmise või Osaliselt arvestatud ja antud Eelnõu teksti muudetud ning automaatse toimingu sooritamise korral andmekogude selgitus. seletuskirja täiendatud osas, mis nimetuste ja kasutatud infosüsteemi kohta andmete puudutab haldusaktide ja avaldamise kohustusega seonduvat. Selgitame, et nõude peamine toimingute puhul teabe Eelnõuga kavandatav HMS § § 71 lõige 5 sätestab, et eesmärk on tagada otsustamise edastamist. automaatse haldusakti andmise või automaatse toimingu läbipaistvus ning võimaldada korral avaldatakse nende andmekogude nimetused, milles adressaadil mõista, milliste 28 sisalduvaid isikuandmeid on haldusakti andmisel või toimingu andmeallikate alusel otsus Eelnõu ja seletuskirja täiendatud sooritamisel kasutatud, ning andmed automaatse haldusakti kujunes. lg 7 osas (algses eelnõu versioonis andmisel või toimingu sooritamisel kasutatud infosüsteemi Sätet tuleb tõlgendada koosmõjus lg 8), mis puudutab kohta. Vastavalt eelnõu seletuskirjale võib haldusorgan HMS §-ga 56. Andmekogude menetlustoimingu ja muu suuremahulise teavitamiskohustuse korral, näiteks kui nimede ja infosüsteemide dokumendi automatiseerituse kasutatakse üle kümne andmekogu andmeid, jätta haldusakti avaldamine on käsitletav lubatavust vaidemenetluses. liigse teabega koormamata ja selgitada, kust on vajalik teave haldusakti põhjenduse osana HMS soovi korral kättesaadav. Juhime tähelepanu, et eelnõu sellist § 56 tähenduses. See tähendab, et erandit ette ei näe, vaid kohustab haldusorganit sõltumata juhul, kui kasutatud andmekogude teavitamiskohustuse mahust andmekogude nimetused loetelu või infosüsteemi kirjeldus avaldama. Seega palume vastav erisus ka eelnõus selgelt on mahukas ning selle täielik sätestada. esitamine haldusakti tekstis muudaks selle raskesti Eelnõu ja seletuskirja põhjal ei ole ka üheselt arusaadav, mida mõistetavaks, võib haldusorgan peetakse silmas kasutatavate infosüsteemide kohta andmete esitada detailsema teabe avaldamise kohustuse all ning kuidas see aitab kaasa haldusaktis viidatud muus andmesubjekti õiguste kaitsele. Palume täpsustada, millisel menetlusosalisele kättesaadavas viisil ja vormis peab vastav teave olema avaldatud ning kas dokumendis. Selline võimalus nõude täitmiseks piisab näiteks sellest, kui vastav teave on tuleneb juba kehtivast HMS § 56 avaldatud haldusorgani veebilehel ja automaatotsus sisaldab lg-st 1 ning ei eelda eraldi erandi viidet veebilehele? Samuti palume täpsustada, kuidas on sätestamist kavandatavas HMS § mõeldud toimingute puhul kasutatavate andmekogude ja 71 lg-s 5. Seejuures tuleb infosüsteemide kohta teabe avaldamine. Kuna toimingute arvestada ka valdkondlikke puhul haldusakti ei anta, siis kas nõude täitmiseks piisab, kui eripärasid. Seega ei ole tegemist vastav teave on avaldatud haldusorgani veebilehel? sisulise erandiga teavitamiskohustusest, vaid põhjenduse esitamise tehnilise vormiga. Haldusakt peab sisaldama selget viidet sellele, milliseid andmekogusid kasutati ning kust on võimalik saada täpsemat teavet. 29  1. Infosüsteemide kohta andmete avaldamise sisu ja eesmärk. Nõustume, et vaidemenetluses ei ole täielik automatiseerituse välistus põhjendatud, kuivõrd vaidemenetluses sooritatakse ka mitmeid menetlustoiminguid, mida on ka edaspidi mõistlik teha automaatselt (nt vaide edastamine, vaide tagastamine jne). Selliste toimingute automatiseerimine ei ohusta menetlusosalise õigusi ning vastab HMS § 5 lõike 2 eesmärgipärasuse ja efektiivsuse põhimõttele. Kavandatava HMS § 71 lg 8 (uues eelnõu versioonis lg 7) kohaselt on vaidemenetluses välistatud sisulised automaatsed otsused (vaideotsused ja toimingud), kuid tehniliste menetlustoimingute automatiseerimine jääb lubatuks, et tagada menetluse efektiivsus, säilitades samal ajal menetleja kontrolli vaide sisulise lahendamise üle. 2. Teabe avaldamine automaatsete toimingute korral. 30  Toimingute puhul, kus haldusakti ei anta (nt automaatsed päringud, logimised või menetlustoimingud, mis ei lõpe haldusaktiga), ei ole võimalik lisada selgitusi konkreetsele dokumendile. HMS § 7 lg 2 kohustab haldusorganit avaldama olulise teabe (sh juhendid ja selgitused) oma veebilehel. Sellisel juhul on nõue täidetud, kui vastav üldine teave on avaldatud haldusorgani veebilehel või teenuse kasutustingimustes. Menetlusosaline peab saama üldise teabe selle kohta, milliseid andmekogusid ja infosüsteeme konkreetse teenuse osutamisel automaatselt kasutatakse, enne toimingu tegemist või üldise teavituse kaudu. 4 Palume selgitada kavandatava HMS § 71 lõikega 6 Arvestatud ja antud selgitus. Eelnõu uue versiooni lõike 5 seonduvat. sõnastust muudetud viisil, et Eelnõuga kavandatava HMS § 71 lõike 6 kohaselt lisatakse Lõike 6 sõnastust (uues eelnõu otsustuspõhimõtete selgitus on osa automaatsele haldusaktile või toimingule kasutatud versioonis lg 5) , kuna HMS §-st põhjendamiskohustuse täitmisest. otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses, 56 tulenev põhjendamiskohustus Uus sõnastus kinnitab, et HMS § mis võimaldab menetlusosalisel mõista otsuse aluseid. Ka on üldine ja kehtib kõikidele 56 kohaldub täies ulatuses ning tavapärases haldusmenetluses peab haldusorgan haldusaktis kirjalikele haldusaktidele, sh välistab tõlgenduse, et lõige 5 on selgitama, millistele faktilistele ja õiguslikele alustele automaatsetele. lex specialis, mis asendaks üldise tuginedes on otsus tehtud ja mis on otsuse tagajärg põhjendamiskohustuse. adressaadile. Eelnõu ja seletuskirja põhjal ei ole üheselt 31 arusaadav, millist täiendavat infot otsustuspõhimõtete ja Selgitame, et kavandatav HMS § kriteeriumide kohta on vajalik otsustele lisada, võrreldes 71 lg 6 (uues eelnõu versioonis lg tavapärase menetluse nõuetega. 5) ei kehtesta automaatsele haldusaktile uut ega ulatuslikumalt põhjendamiskohustust võrreldes haldusmenetluse seaduse üldiste nõuetega, vaid täpsustab nende kohaldamist automatiseeritud haldusmenetluse eripära arvestades. Tavapärase haldusakti puhul on haldusorganil kohustus märkida akti andmise faktiline ja õiguslik alus ning kaalutlusõiguse teostamisel kaalutlused, millest lähtuti. Kavandatav HMS § 71 lg 5 täiendab seda, nõudes „otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitust“. Kuna automaatne haldusmenetlus toimub infosüsteemi vahendusel ilma isiku vahetu sekkumiseta (kavandatav HMS § 71 lg 1), on oluline tagada isikuandmete töötlemise eesmärgikohasus ja läbipaistvus. Otsustuspõhimõtete selgitamine on vajalik, et täita andmesubjekti õigust saada teavet töötlemise õigusliku aluse ja loogika kohta. 32  Erinevalt tavamenetlusest, kus ametnik kirjeldab konkreetse juhtumi asjaolusid, põhineb automaatne otsus eelseadistatud kriteeriumidel ja andmekogude ristsuhtlusel. Kavandatav HMS § 71 lg 5 keskendub aga lisaks süsteemi loogika selgitamisele. Automaatse menetluse puhul on lisaks õiguslikule alusele vajalik selgitada, milliseid reegleid, valemeid või algoritme infosüsteem kasutas, et sisendandmetest (nt registripäringud) järelduseni jõuda. See on tehnilise protsessi tõlkimine inimkeelde. See tähendab selgitust selle kohta, millised parameetrid olid otsustavad. 5 Palume kaaluda, kas vaidemenetluses iga automaatse Arvestatud. Eelnõu ja seletuskirja täiendatud toimingu või menetlustoimingu keelamine on lg 7 osas (algses eelnõu versioonis põhjendatud. Nõustume, et vaidemenetluses ei lg 8), mis puudutab Eelnõuga kavandatava HMS § 71 lõike 8 kohaselt ei ole ole täielik automatiseerituse menetlustoimingu ja muu vaidemenetluses automaatse haldusakti või muu automaatse välistus põhjendatud, kuivõrd dokumendi automatiseerituse dokumendi andmine või automaatse toimingu või vaidemenetluses sooritatakse ka lubatavust vaidemenetluses. menetlustoimingu sooritamine lubatud. Kõik toimingud ja mitmeid menetlustoiminguid, menetlustoimingud ei pruugi omada vaidemenetluses mida on ka edaspidi mõistlik teha tehtavale otsusele mõju, samas võib toimingute automaatselt (nt vaide edastamine, automatiseerimine vähendada oluliselt haldusorgani vaide tagastamine jne). Selliste halduskoormust. Seetõttu palume täiendavalt analüüsida, kas toimingute automatiseerimine ei 33  vaidemenetluses kõigi automaatsete toimingute ja ohusta menetlusosalise õigusi menetlustoimingute keelamine on põhjendatud või võiks see ning vastab HMS § 5 lõike 2 olla osaliselt siiski lubatav. eesmärgipärasuse ja efektiivsuse põhimõttele. Kavandatava HMS § 71 lg 8 (uues eelnõu versioonis lg 7) kohaselt on vaidemenetluses välistatud sisulised automaatsed otsused (vaideotsused ja toimingud), kuid tehniliste menetlustoimingute automatiseerimine jääb lubatuks, et tagada menetluse efektiivsus, säilitades samal ajal menetleja kontrolli vaide sisulise lahendamise üle. 6 Palume kavandada muudatuste rakendamiseks piisav Arvestatud osaliselt ja antud Eelnõud ja seletuskirja täiendatud üleminekuaeg. selgitus. jõustumise uue kuupäevaga ning Juhime tähelepanu, et muudatuste jõustumisaeg eelnõus ja üleminekusätetega. seletuskirjas ei lange kokku, eelnõus on konkreetne kuupäev Selgitame, et eelnõu eesmärk ei ja seletuskirjas, et muudatused jõustuvad üldises korras. ole katkestada kehtiva õiguse Seletuskirja kohaselt puudub vajadus pikemaks vacatio legis’e alusel juba toimivaid perioodiks, sest tegemist on üldseaduse täiendamisega, mis automatiseeritud haldusmenetlusi annab võimaluse automaatseks haldusmenetluseks ja on iga ega seada haldusorganitele kohest haldusorgani enda otsus, millal seda võimalust kasutama kohustust olemasolevaid hakata. Arvestada tuleb aga sellega, et praktikas on infosüsteeme ümber kujundada. automatiseeritud haldusmenetlus juba kasutuses ja mitmetes Kavandatav HMS § 71 on eriseadustes vastavad alused ka sätestatud. Igal juhul peaks üldnorm, mis loob ühtse olema võimalus jätkata juba kehtiva õiguse alusel toimuvates menetlusõigusliku raamistiku automaatmenetlustes haldusaktide andmist. Eelnõuga automatiseeritud kavandatavate muudatustega seoses tekib vajadus vastavad haldusmenetluseks ning mille alused üle vaadata ning hinnata nende täiendamise või 34  muutmise vajadust, samuti on võib olla vajalik automaatseid kohaldamine sõltub haldusorgani haldusakte täiendada. Seega on vajalik seaduses kehtestada otsusest ja valmisolekust. piisav üleminekuaeg eriseaduste HMSiga vastavusse Arvestades, et praktikas juba viimiseks. rakendatakse automatiseeritud haldusmenetlusi ning mitmetes eriseadustes on vastavad alused olemas, on oluline tagada õigusselgus ja menetluste järjepidevus. Kuivõrd eelnõu kooskõlastusring on võtnud aega, siis on põhjendatud muuta eelnõus ja seletuskirjas seaduse jõustumise aega. Ajaraami arvestades on põhjendatud märkida seaduse jõustumise kuupäevaks 2027. aasta 1. jaanuar. Üleminekusätte eesmärk on tagada kehtiva õiguse alusel juba toimivate automatiseeritud haldusmenetluste katkematu jätkumine ning anda haldusorganistele piisav aeg hinnata ja vajaduse korral viia olemasolevad lahendused kooskõlla uue menetlusõigusliku raamistikuga. 4. Eesti Linnade ja Valdade Liit Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid nr 35 1 Eelnõu eesmärgiks on halduskoormuse vähendamine, kuid Antud selgitus. Eelnõu teksti muudetud ning praktikas võib automaatse haldusmenetluse rakendamine seletuskirja täiendatud osas, mis halduskoormust hoopis suurendada. Seletuskirja leheküljel 14 Selgitame, et eelnõu eesmärk ei puudutab haldusaktide ja on märgitud, et edaspidi tuleb kirjeldada, milliseid andmeid ole kehtestada automaatse toimingute puhul teabe haldusotsuse tegemisel või toimingu sooritamisel kasutati haldusakti andmisele rangemaid edastamist. ning kuidas need andmed otsust mõjutasid. Kui see teave on vormi- või sisunõudeid kui puudulik või raskesti mõistetav, suureneb vaide- ja tavamenetluses, vaid tagada, et ka Eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu kohtuvaidluste risk. Samuti võib tekkida täiendav automatiseeritud otsuste puhul versioonis lg 5) on välja jäetud koolitusvajadus, et menetlejad oskaksid automaatse oleks isikule arusaadav, millistel andmete avaldamise kohustus haldusmenetluse korral selgitada andmete kasutamise andmetel ja põhimõtetel otsus infosüsteemide kasutamise kohta. loogikat. Eeltoodu ei soosi automaatse haldusakti andmist kui põhines. Andmekogude ja menetlust lihtsustavat meedet ning seega ei täida eelnõu otsustuspõhimõtete avaldamise kavandatud eesmärki. Kuigi seletuskirjas (lk 8) on märgitud, nõuded tulenevad eeskätt et suuremahulise teabe korral võib haldusorgan jätta läbipaistvuse ja tõhusa õiguskaitse haldusakti liigse teabega koormamata ja selgitada, kust on tagamise vajadusest. Samuti ka teave kättesaadav, ei sisalda eelnõu tekst selget erandit IKÜM-st tulenevatest viitamise võimaluse kohta. kohustustest. Ilma Ettepanek: miinimumnõueteta suureneks risk, • loobuda sedavõrd detailsete nõuete sätestamisest et automaatne haldusmenetlus automaatse haldusakti sisule või kahjustab isikute õigust mõsta • täiendada eelnõu sättega, mis võimaldab tehnilise info (nt otsuse aluseid ja seda vaidlustada. andmekogude loetelu, infosüsteemi detailid) asendada Samas on seletuskirja haldusaktis selge viitega üldsusele kättesaadavale lehekülgedel 8 ja 14 selgitatud, et dokumendile. eelnõu ei eelda kogu tehnilise või See tagaks haldusakti selguse ja loetavuse. mahuka info detailset esitamist iga üksiku haldusakti tekstis. Juhul, kui kasutatud andmekogude loetelu on ulatuslik või muudaks haldusakti raskesti loetavaks, on haldusorganil võimalik jätta haldusakt liigse teabega koormamata ning viidata sellele 36  selgelt ja arusaadavalt, kust vastav teave on üldsusele kättesaadav. 2 Eelnõu ja seletuskirja põhjal jääb ebaselgeks, kas Antud selgitus. Seletuskirja on täiendatud osas, automaatse haldusmenetluse kasutamine või selle mis puudutab kavandatava HMS võimalus peab olema täiendavalt sätestatud eriseaduses HMS § 71 kui üldvolitusnorm. § 71 lg 1 rakendamist üldnormina. või kohaliku omavalitsuse määruses. Kavandatav HMS-i Eelnõuga kavandatav HMS § 71 lg muudatus seda selgelt ei väljenda, samas kui seletuskirjas (lk 1 on üldnorm, mis kohaldub nii 12) on märgitud: „Kui valdkonnaseadusega selline alus nagu kohaldub HMS tervikuna luuakse, võimaldab see automatiseerida…“. kõikidele haldusmenetlustele. See tekitab segadust, kas HMS-i muudatusest piisab või Seega kohaldub ka uus peavad KOV-id hakkama muutma kõiki oma teenuseid kavandatav automaatse reguleerivaid määrusi (nt toetuste andmise kordasid), et luua haldusmenetluse norm mistahes eraldi alus automaatseks menetluseks. haldusmenetlusele. Ettepanek: HMS on üldseadus, mis reguleerib Täpsustada vastavat asjaolu seletuskirjas üheselt. haldusmenetlust tervikuna. HMS § 2 lg 1 määratleb haldusmenetluse kui „haldusorgani tegevus määruse või haldusakti andmisel, toimingu sooritamisel või halduslepingu sõlmimisel“. Kavandatav HMS § 71 lg 1 annab haldusorganile kaalutlusõiguse („võib“) kasutada automaatset haldusmenetlust. See on kooskõlas HMS §-ga 4, mis reguleerib kaalutlusõigust üldiselt. Kuna üldnorm annab juba õigusliku aluse automaatse haldusmenetluse kasutamiseks, siis ei ole erinorme eriseadustes tingimata vaja. Üldnorm toimib sarnastelt teistele HMS 37  üldnormidele (nt vormivabadus § 5 lg 1, elektroonilise haldusakti võimalus § 55 lg 3) ja on kooskõlas haldusmenetluse seaduse süsteemiga. 3 Automaatse haldusmenetluse õiguslik alus. Antud selgitus. Seletuskirja täiendatud. Nii kaaskirjas kui ka seletuskirjas (lk 12) on märgitud, et valdkonnaseadusega automaatse haldusakti andmise Vt eelmise märkuse tagasiside. võimaluse loomine võimaldab automatiseerida lihtsamaid otsuseid ja toiminguid ning rakendada proaktiivseid teenuseid. Samas ei viita eelnõu tekst otseselt vajadusele oodata valdkonnaseaduste muutmist. Eriti vastuoluline on see olukorras, kus seletuskirja alguses (lk 4) viidatakse juba praegu tehtavatele automatiseeritud otsustele kui hästi toimivale lahendusele. Kui lisaks HMS-i muudatustele tuleb oodata ka eriseaduste muutmist, lükkub eelnõu eesmärkide saavutamine määramatusse tulevikku. Seetõttu tuleks eelistada lahendust, kus haldusmenetluse seadus kui üldseadus loobki õigusliku aluse automaatse haldusmenetluse kasutamiseks kõigis valdkondades, ilma eraldi eriseadusest tuleneva loata. Näiteks kaalub Tartu linn automatiseeritud otsuste kasutamist lapse lasteaeda vastuvõtu otsuste tegemisel. Tegemist on lihtsa haldusaktiga, mille resolutiivosa on ühe lausega ning mille puhul puudub vajadus pika õiguslike aluste ja faktiliste asjaolude kirjelduse järele. Alusharidusseaduses vastav säte puudub ning seetõttu tuleks sadu otsuseid jätkuvalt teha tavamenetluses. 4 Eelnõu § 1 (lisatav § 7¹) Arvestatud osaliselt ja antud Lõige 2 eelnõust välja jäetud. Lõike 2 kehtiv sõnastus võib jätta mulje, et isiku nõusolekule selgitus. Edasises regulatsioonis lähtutakse võib, kuid ei pea tuginema. põhimõttest, et eriliiki Ettepanek: isikuandmete töötlemine 38  Sõnastada lõige 2 järgmiselt: Avalike ülesannete täitmisel on automatiseeritud „Eriliiki isikuandmetele tuginev automaatne haldusakt isikuandmete töötlemise esmane haldusmenetluses saab toimuda saab anda ainult isiku nõusolekul, välja arvatud juhul, kui ja eelistatud õiguslik alus vastav üksnes selgesõnalise õigusliku seaduses on sätestatud teisiti.“ õigusnorm (IKÜM art 6 lg 1 p e aluse olemasolul, mis tuleneb ning eriliigiliste andmete puhul art asjakohasest valdkonnaseadusest 9), mitte andmesubjekti nõusolek. ning vastab IKÜM nõuetele. Samuti peame põhjendatuks tähelepanu juhtimist sellele, et Seletuskirja kavandatava HMS § nõusoleku kasutamine 71 lg 1 juures täiendatud viisil, et automatiseeritud ei jääks muljet, nagu looks HMS haldusmenetluses võib tekitada iseseisva aluse eriliiki praktikas segadust, eelkõige isikuandmete töötlemiseks. seoses nõusoleku tagasivõtmise õiguslike tagajärgedega. Arvestades vajadust tagada selge ja üheselt mõistetav õiguslik alus eriliiki isikuandmete töötlemiseks, nõustume, et eelnõus kavandatud HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik. Vastav lõige jäetakse eelnõust välja. 5 Lõike 3 esimese lause sõnastus on kohmakas. Antud selgitus. Vt Majandus- ja Ettepanek: Kommunikatsiooniministeeriumi „Kuni haldusakti andmiseni on menetlusosalisel või Selgitame, et sätte sõnastus on tagasiside nr 2 ja selle kohta antud taotlejal õigus teavitada haldusorganit automaatsest teadlikult sõnastatud laiemana, selgitusi. haldusmenetlusest loobumisest sooviga jätkata hõlmates abi ja selgituste saamise Seletuskirja täiendatud vastavalt tavamenetlusega.“ õigust kogu menetluse jooksul, sh Majandus- ja ka olukordades, kus automaatne Kommunikatsiooniministeeriumi menetlus ei katke, kuid isik vajab tagasisidele. täiendavad inimlikku sekkumist. 39  Pakutud sõnastus kitsendaks isiku õigusi, sidudes need üksnes automaatsest menetlusest loobumisega ning piirates õiguse ajaliselt haldusakti andmise eelse etapiga. See ei oleks kooskõlas eelnõu eesmärgiga tagada isikukesksne ja läbipaistev menetlus ning IKÜM-st tuleneva nõudega võimaldada igal ajal vahetut inimkontakti automatiseeritud otsuste tegemise korral. Küll aga on sõnastust on muudetud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ettepanekul. Lõike 3 esimese lause sõnastuses väljend „vahetu isiklik kontakt“ viitab isikutevahelisele füüsilisele kohtumisele, mida ka menetlusosaline ei pruugi alati soovida. Seega on sätte sõnastusest välja jäetud sõna „vahetule“. 6 Lõikes 4 puudub analüüs automaatse haldusakti vastavusest Antud selgitus. HMS-is haldusaktile kehtestatud muudele nõuetele (nt HMS § 55 lg 4). Selgitame, et kavandatav HMS § Ettepanek: 71 lg 4 ei loo automaatsele Täiendada seletuskirja tavamenetluses antava haldusakti haldusaktile eraldiseisvat olulistest tingimustest lähtudes. haldusakti liiki ega vabasta haldusorganit HMS-is sätestatud haldusakti üldnõuete järgimisest. 40  Automaatne haldusakt on HMS-i mõttes haldusakt ning sellele kohaldatakse kõiki haldusaktile esitatavaid nõudeid, sh HMS § 55 sätestatud vormi- ja sisunõudeid ja seda ulatuses, milles eelnõu ei sätesta sõnaselget erisust. Lõikes 4 on nimetatud üksnes need erisused, mis tulenevad automaatse haldusakti tehnilisest iseloomust (nt allkirja puudumine ja e-templi kasutamine, kohustus märkida haldusorgani kontaktandmed ning viide automaatsusele). Muudes osades kehtivad automaatsele haldusaktile samad nõuded nagu tavamenetluses antavale haldusaktile, sh põhjendamine, selguse ja arusaadavuse nõue. Sel põhjusel ei ole peetud vajalikuks eraldi analüüsida kõigi HMS-is haldusaktile kehtestatud nõuete kohaldumist, kuna need laienevad automaatsele haldusaktile vahetult seaduse alusel. 7 Lõigetes 5 ja 6 sätestatud nõuded andmekogude, Arvestatud osaliselt ja antud Lõike 5 (uues eelnõu versioonis lg infosüsteemide ning otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus. 4) osas seletuskirja täiendatud detailseks kirjeldamiseks muudavad haldusakti adressaadi osas, mis puudutab päringuid jaoks ülemäära mahukaks ja raskesti mõistetavaks, eriti Selgitame, et lõigetes 5 ja 6 andmekogudesse, mille tulemusel lihtsate haldusaktide puhul. Ka tavamenetluses ei esitata sätestatud teavitamis- ja 41 sellisel kujul teavet kasutatud andmekogude kohta (nt selgitamiskohustuste eesmärk ei isikuandmeid ei saadud või otsuse rahvastikuregister, kinnistusraamat, äriregister). ole muuta haldusakt tehniliseks tegemisel ei kasutatud. Infosüsteemi otsustusloogika võib olla pikk ja keerukas ning või raskesti loetavaks. Samuti ei selle detailne esitamine ei pruugi anda adressaadile sisuliselt ole eesmärgiks infosüsteemide Eelnõu uue versiooni lõike 5 vajalikku teavet. sisese loogika detailse tehnilise sõnastust muudetud viisil, et Lisaks ei selgu lõike 5 seletuskirjast üheselt, kas loetleda tuleb kirjelduse dubleerimisega. Nõuete otsustuspõhimõtete selgitus on osa ainult andmekogud, kust saadi isikuandmeid, või ka need, sisuks on tagada, et isikul oleks põhjendamiskohustuse täitmisest. kuhu tehti päring, kuid andmeid ei saadud. võimalik mõista, milliste andmete Uus sõnastus kinnitab, et HMS § Ettepanek: ja üldiste otsustuspõhimõtete 56 kohaldub täies ulatuses ning Täiendada seletuskirja lähtudes põhimõttest, et haldusakt alusel tema suhtes otsus tehti, ning välistab tõlgenduse, et lõige 5 on on lakooniline ja annab taotlejale lihtsas keeles vastuse vajadusel korral hinnata otsuse lex specialis, mis asendaks üldise tema taotlusele. õiguspärasust ja kaaluda selle põhjendamiskohustuse. vaidlustamist. See eristab automaatset haldusmenetlust Eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu tavamenetlusest, kus otsuse versioonis lg 5) on välja jäetud tegemise loogika on reeglina andmete avaldamise kohustus seotud konkreetse ametniku infosüsteemide kasutamise kohta kaalutlusega, mitte infosüsteemi poolt rakendatud reeglistikuga. Nii lõike 6 sõnastus kui ka seletuskiri lähtuvad põhimõttest, et selgitus peab olema esitatud sellises ulatuses ja vormis, mis on adressaadile arusaadav ning sisuliselt vajalik. See tähendab, et lihtsate ja standardsete haldusaktide puhul võib ka otsustuspõhimõtete kirjeldus olla lakooniline ning piirduda põhiliste kriteeriumide nimetamisega (nt millised tingimused pidi olema täidetud). 42  Lisaks on seletuskirjas rõhutatud, et suuremahulise teabe korral ei ole haldusorgan kohustatud haldusakti liigse infoga koormama ning võib viidata kohale, kus täpsem teave on soovi korral kättesaadav. Selline lähenemine võimaldab säilitada haldusakti adressaadi jaoks selguse, järgides samal ajal läbipaistvuse nõudeid. Lõike 5 puhul, mis puudutab andmekogude loetlemist selgitame, et eelnõu eesmärk on teavitada isikut nendest andmekogudest, mille isikuandmeid haldusakti andmisel tegelikult kasutati. Päringud andmekogudesse, mille tulemusel isikuandmeid ei saadud ega otsuse tegemisel ei kasutatud, ei kuulu teavitamiskohustuse alla. 8 Seletuskirjas lõike 6 kohta toodud viide ärakuulamisõigusele Antud selgitus. ei ole asjakohane, kuna andmete päritolu ja otsustusloogika kirjeldamine ei tähenda ärakuulamisõiguse rakendamist. Nõustume, et andmete päritolu Ärakuulamisõigus saab rakenduda üksnes automaatse ning otsustuspõhimõtete ja menetluse katkestamisel ja tavamenetlusele üleminekul. kriteeriumide kirjeldamine Ettepanek: automaatses haldusaktis ei ole Viia seletuskiri vastavas osas kooskõlla eelnõu sisuga. samastatav ärakuulamisõiguse rakendamisega HMS § 40 tähenduses. Ärakuulamisõigus eeldab isiku aktiivset kaasamist menetlusse ning saab automaatse 43  haldusmenetluse kontekstis realiseeruda üksnes juhul, kui automaatne menetlus katkestatakse ja jätkatakse tavamenetlusega. Seletuskirjas lõike 6 juures kasutatud viite eesmärk ei ole käsitleda selgitamiskohustust kui ärakuulamisõiguse osa, vaid rõhutada, et otsuse loogika selgitamine on üks menetluslikest tagatistest, mis toetab isiku võimalust mõista tema suhtes tehtud otsust ning otsustada, kas ja millisel viisil kasutada oma menetlusõigusi, sh taotleda haldusorgani nimel tegutseva isiku sekkumist või esitada vaie. 9 Lõike 7 tekst räägib automaatse uuendamise keelust, Arvestatud. Seletuskirja täiendatud lõigete 7 ja seletuskiri aga automaatsest haldusmenetlusest menetluse 8 osas. uuendamisel. Need ei ole sisuliselt samased mõisted. Nõustume, et kavandatava HMS § Ettepanek: Viia seletuskiri kooskõlla lõike 7 eesmärgi ja 71 lõike 7 sõnastus ja seletuskirjas mõttega. kasutatud terminoloogia ei kattu. Lõike 7 eesmärk on keelata haldusmenetluse uuendamise automatiseerimine, st olukord, kus juba antud haldusakti uuendamine toimuks infosüsteemi vahendusel ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku sisulise sekkumiseta. Seletuskirjas on lõike 7 selgitamisel kasutatud väljendit 44  „automaatne haldusmenetlus menetluse uuendamisel“, mille eesmärk oli kirjeldada samasisulist keeldu, kuid terminoloogiliselt võib see jätta ebaselge mulje, justkui oleks tegemist eraldiseisva või laiemalt mõistetava automaatse menetlusega. Õigusselguse huvides on põhjendatud viia eelnõu ja seletuskiri omavahel kooskõlla. 10 Lõike 8 teksti soovitame sõnastada esitada selgemas vormis Antud selgitus. nii, et selles oleks selgesõnaliselt keelatud automaatse haldusakti või muu automaatse dokumendi andmine või Kavandatav sõnastus on valitud automaatse toimingu või menetlustoimingu sooritamine.“ eesmärgiga katta nii automaatse Kui lõigete 7 ja 8 eesmärk on sama, tuleks kaaluda nende haldusakti andmise kui ka liitmist, sätestades et haldusmenetluse uuendamise menetluses toimingu sooritamise välistus ja vaidemenetluses on keelatud automaatse haldusakti või muu vaidemenetluses. automaatse dokumendi andmine või automaatse toimingu või Lõigete 7 ja 8 eesmärgid ei ole menetlustoimingu sooritamine. täielikult kattuvad. Lõige 7 reguleerib haldusmenetluse uuendamist HMS § 44 tähenduses. Lõige 8 puudutab vaidemenetlust kui eraldiseisvat õiguskaitsemenetlust. Mõlema puhul on küll ühine põhimõte, et automatiseeritud otsustamine ei ole lubatud, kui tegemist on eri menetlusliikidega, mille eraldi käsitlemine aitab rõhutada nende 45  iseseisvat rolli ja tähendust haldusmenetluse süsteemis. Sel põhjusel ei ole põhjendatud lõigete liitmist üheks normiks. 11 Eelnõu § 2 osas ei selgita seletuskiri piisavalt, kuidas ja Antud selgitus. millises ulatuses teabevaldaja kohustust täidab ning kas teave esitatakse veebilehel üldise loeteluna või iga automaatse Selgitame, et eelnõu eesmärk ei menetluse raames. Samuti ei ole selge, miks regulatsioon ole kehtestada kohustust esitada puudutab ainult infosüsteeme, mitte andmekogusid, kuigi teavet iga üksiku automaatse automaatse haldusakti aluseks võivad olla ka andmekogudest haldusmenetluse raames eraldi, saadavad andmed. vaid luua avalik ja üldine Ettepanek: läbipaistvusmehhanism Kirjutada säte seletuskirjas põhjalikumalt lahti koos automaatse haldusmenetluse praktiliste näidetega, lähtudes seejuures ka rakendaja kasutamiseks rakendatavate vaatest ning esitada selgitus vastava sätte juures, mitte infosüsteemide kohta. Tegemist hajutatult üle seletuskirja. on AvTS-st tuleneva üldise teabe avalikustamise kohustusega, mis on mõeldud täitmiseks eeskätt haldusorgani veebilehel või muus üldsusele kättesaadavas kanalis struktureeritud ja asjakohase teabena. Selline lähenemine võimaldab huvilistel, sh menetlusosalistel, saada ülevaade automaatse haldusmenetluse toimimisest ilma, et iga konkreetne haldusakt muutus ebaproportsionaalselt mahukaks või tehniliseks. Regulatsioon keskendub infosüsteemidele, kuna automaatne haldusmenetlus 46  realiseerub praktikas infosüsteemi kui otsust toetava või otsust tegeva tehnilise terviku kaudu. Infosüsteem hõlmab endas nii otsustusloogikat kui ka andmetöötlusprotsesse, sh päringuid erinevatesse andmekogudesse. Andmekogude kasutamine on automaatse haldusmenetluse raames kaetud eelnõu § 71 lg-s 5 sätestatud individuaalse teavitamiskohustusega haldusakti adressaadi suhtes. HMS reguleerib konkreetse otsuse tasandil isikule antavat teavet, samal ajal kui AvTS reguleerib üldist ja süsteemset läbipaistvust. Seega täiendavad HMS-i ja AvTS- i sätted teineteist. 12 Eelnõu § 3 sätestatud seaduse jõustumine 1. jaanuaril 2026 on Arvestatud osaliselt. Eelnõud ja seletuskirja täiendatud eksitav. jõustumise uue kuupäevaga ning Ettepanek: Jõustumise aeg. Kuivõrd eelnõu üleminekusätetega. Viia jõustumissäte ja seletuskiri omavahel kooskõlla ning kooskõlastusring on võtnud aega, lahendada HMS-i kui üldseaduse ja eriseaduste vaheline siis on põhjendatud muuta eelnõus Seletuskirja on täiendatud osas, rakendamine üheselt. ja seletuskirjas seaduse jõustumise mis puudutab kavandatava HMS § Täiendavalt juhime tähelepanu, et eelnõus ei ole käsitletud aega. Ajaraami arvestades on 71 lg 1 rakendamist üldnormina. vastutaja määramist automaatses menetluses. Vastus ei põhjendatud märkida seaduse saa olla anonüümne ega „tehisaru“. Adressaadi jaoks peab jõustumise kuupäevaks 2027. olema selge, millise ametniku poole pöörduda küsimuste aasta 1. jaanuar. või vaide esitamiseks. Üld- vs erinorm. 47  Kuivõrd HMS § 71 on üldnorm, mis annab võimaluse automatiseeritud haldusmenetluse kasutamiseks, kuid ei kohusta haldusorganeid seda viivitamata rakendama, on seaduse jõustumisega ette nähtud ka üleminekuperiood. Üleminekusätte eesmärk on tagada kehtiva õiguse alusel juba toimivate automatiseeritud haldusmenetluste katkematu jätkumine ning anda haldusorganistele piisav aeg hinnata ja vajaduse korral viia olemasolevad lahendused kooskõlla uue menetlusõigusliku raamistikuga. Vastutaja määramine. Selgitame, et eelnõu koostamisel on lähtutud eeldusest, et automaatne haldusmenetlus ei kujuta endast haldusorgani pädevuse delegeerimist infosüsteemile ega „tehisarule“. Automaatne süsteem on haldusorgani tehniline abivahend ning lõppvastutus haldusakti andmise või toimingu sooritamise eest jääb alati haldusorganile. See põhimõte 48  tuleneb juba kehtivast HMS-st ning on eelnõu seletuskirjas läbivalt rõhutatud. Adressaadil ei teki olukorda, kus otsus oleks anonüümne või vastutaja tuvastamatu. Automaatsele haldusaktile märgitakse haldusorgani kontaktandmed ning menetlusosalisel on igal ajal õigus isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga. Vaide- ja kohtumenetluses on haldusorgan endiselt vastustaja rollis ning vaie või kaebus esitatakse samal viisil nagu tavamenetluses antud haldusakti puhul. Konkreetse ametniku määramine ning töökorralduslik vastutus jäävad haldusorgani sisemise korralduse küsimuseks ega ole vajalik üldseaduse tasandil reguleerida. 5. Sotsiaalministeerium Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid nr 1 Automaatmenetluse mõju sotsiaaltöö olemusele ja Arvestatud osaliselt ja antud Seletuskirja vastavalt tagasisidele väärtustele. selgitus. täiendatud. Meie hinnangul ei tohi automatiseerimine kujuneda sotsiaalvaldkonnas vaikimisi kvaliteedimõõdikuks. 49 Sotsiaaltöö on olemuslikult juhtumipõhine ja kompleksne Nõustume, et sotsiaaltöö on oma ning „hea haldusotsus“ ei saa tähendada pelgalt kiiret olemuselt juhtumipõhine ja algoritmi vastust, vaid peab arvestama inimese tegelikku inimesekeskne ning olukorda. Lähtuvalt eeltoodust teeme ettepaneku täiendada automatiseerimine ei saa ega tohi seletuskirja selgitusega, et automaatmenetlus on abistav asendada professionaalset tööriist standardsete protsesside (nt toetuste väljamaksed) kaalutlusõigust ega sotsiaaltöötaja jaoks ning kaalutlusotsuste automatiseerimisel peab säilima rolli. sotsiaaltöötaja vahetu kontrolli- ja sekkumisõigus, tagamaks Eelnõu eesmärk ei ole muuta inimesekeskne lähenemine. automatiseerimist kvaliteedi mõõdikuks, vaid luua tehnoloogianeutraalne õiguslik raamistik, mis võimaldab haldusorganitel kasutada automaatset menetlust seal, kus see on sisuliselt otstarbekas ja põhjendatud. Eelnõu annab võimaluse mitte ei sea ranget kohustust rakendada automatiseerimist. Eelkõige on eelnõu mõeldud standardsetele ja korduvate haldusaktide ja toimingute andmise tarbeks. Samuti ei ole eesmärk kaalutlusõigust kaotada. Tagasisides märgitud sotsiaaltöö väärtused on kaitstud kehtivate üldpõhimõtetega. Eelnõus on ette nähtud mitmed kaitsegarantiid, mis tagavad inimese vahetu rolli ja kontrolli:  menetlusosalisel on igal ajal õigus isiklikule 50  kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga (kavandatava HMS § 71 lg 3);  automaatse otsuse puhul tuleb avaldada, milliseid andmekogusid ja otsustuspõhimõtteid kasutati (kavandatava HMS § 71 lg-d 5-6);  haldusmenetluse uuendamine ja vaidemenetlus on alati inimese juhitav ning automaatsus ei ole neis menetlustes lubatud (kavandatav HMS § 71 lg-d 7-8). Seletuskirjas on rõhutatud, et automaatne menetlus ei vabasta haldusorganit haldusmenetluse põhimõtete järgimisest ning kui menetluses ilmneb vajadus kaalutlusotsusteks või ärakuulamiseks, jätkub menetlus tavamenetlusena inimese osalusel. Siiski peame ettepanekut sisuliselt põhjendatuks ning selguse huvides täiendame seletuskirja selgitusega, et automaatne haldusmenetlus on abistav tööriist 51  standardsete ja korduvate protsesside jaoks ning kaalutlusõiguse automatiseerimisel peab säilima sotsiaaltöötaja isiklik kontrolli- ja sekkumisõigus. 2 Nõusoleku menetluslik lihtsus (HMS § 7¹ lg 2). Arvestatud. Lõige 2 eelnõust välja jäetud. Eelnõu praegune sõnastus võib jätta mulje, et isikult Edasises regulatsioonis lähtutakse eeldatakse eraldiseisvat nõusolekut menetlusvormi Avalike ülesannete täitmisel on põhimõttest, et eriliiki (automaatika) kasutamiseks, mis tekitaks uue bürokraatliku isikuandmete töötlemise esmane isikuandmete töötlemine kihi. Selle vältimiseks võiks sõnastada HMS § 7¹ lg 2 viisil, ja eelistatud õiguslik alus vastav automatiseeritud mis välistab dubleeriva nõusoleku küsimise. Leiame, et kui õigusnorm (IKÜM art 6 lg 1 p e haldusmenetluses saab toimuda isik on juba andnud nõusoleku eriliiki isikuandmete ning eriliigiliste andmete puhul art üksnes selgesõnalise õigusliku töötlemiseks, peab see olema piisav ka automaatse menetluse 9), mitte andmesubjekti nõusolek. aluse olemasolul, mis tuleneb läbiviimiseks. Samuti peame põhjendatuks asjakohasest valdkonnaseadusest tähelepanu juhtimist sellele, et ning vastab IKÜM nõuetele. nõusoleku kasutamine automatiseeritud Seletuskirja kavandatava HMS § haldusmenetluses võib tekitada 71 lg 1 juures täiendatud viisil, et praktikas segadust, eelkõige ei jääks muljet, nagu looks HMS seoses nõusoleku tagasivõtmise iseseisva aluse eriliiki õiguslike tagajärgedega. isikuandmete töötlemiseks. Arvestades vajadust tagada selge ja üheselt mõistetav õiguslik alus eriliiki isikuandmete töötlemiseks, nõustume, et eelnõus kavandatud HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik. Vastav lõige jäetakse eelnõust välja. 3 Õigus isiklikule kontaktile ja selgitustele (HMS § 7¹ lg 3 ja Arvestatud osaliselt ja antud Seletuskirja vastavalt tagasisidele 6). selgitus. täiendatud. Automaatne menetlus ei tohi isoleerida abivajajat riigist. 52 Menetlusosalisel peab säilima reaalne õigus vahetule Nõustume, et automaatne kontaktile ametnikuga ja arusaamine otsuse loogikast. Selle haldusmenetlus ei tohi vähendada tagamiseks tuleks täpsustada eelnõus, et teavitamine isikliku isikute ligipääsu riigile ega kontakti võimalusest peab olema adressaadile selgelt nähtav, asendada inimlikku suhtlust seal, kuid see ei pea tähendama personaalse kontaktisiku määramist kus see on vajalik. Eelnõu igale automaatotsusele. Samuti peab lg 6 kohane selgitus eesmärk on toetada olema esitatud inimesele mõistetavas keeles, mitte tehnilise haldusmenetluse tõhusust, algoritmi kirjeldusena. säilitades samal ajal menetlusosaliste põhiõigused ja inimesekeskne lähenemine. Kavandatav HMS § 71 lg 3 tagab menetlusosalisele õiguse igal ajal pöörduda haldusorgani nimel tegutseva isiku poole ning haldusorganil lasub kohustus isikut sellest võimalusest teavitada. See tähendab, et automaatne menetlus ei välista inimese sekkumist ega otsest suhtlust. Eelnõus ei ole peetud vajalikuks nõuda igale automaatotsusele eraldi kontaktisiku määramist, kuna see ei ole menetlusosalise õiguste tagamiseks sisuliselt vajalik ning tekitaks põhjendamatut halduskoormust. Kavandatava HMS § 71 lg 6 kohane selgitamiskohustus on kavandatud eesmärgiga tagada, et menetlusosaline mõistab otsuse tegemise aluseid. Kavandatav 53  eelnõu ei eelda tehnilise algoritmi või lähtekoodi avaldamist, vaid üldiste otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide arusaadavat kirjeldamist. Seletuskirjas on rõhutatud, et selgitused peavad olema esitatud inimesele mõistetavad keeles ning teenima eelkõige läbipaistvuse ja õiguskaitse eesmärki. 4 Läbipaistvus ja andmekogude nimetamine (HMS § 7¹ lg 5). Antud selgitus. Eelnõu teksti muudetud ning Isiku usaldus automaatse otsuse vastu tugineb läbipaistvusele. seletuskirja täiendatud osas, mis 1 Isiku vaates pole oluline süsteemide tehniline liidestatus, vaid Kavandatava HMS § 7 lg 5 puudutab haldusaktide ja see, milliseid andmeid tema kohta kasutati. Oleme jätkuvalt sätestab haldusorgani kohustuse toimingute puhul teabe seisukohal, et seaduses on õige sätestada kohustus nimetada avaldada nende andmekogude edastamist. automaatses haldusaktis kõik otsuse tegemisel kasutatud nimed, mille andmeid automaatse andmeallikad (sh asutusesisesed andmebaasid). Kuid teeme haldusakti andmisel või toimingu Eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu ettepaneku, et esitatav loetelu peab olema ammendav, kuid sooritamisel kasutati. Sätte mõte versioonis lg 5) on välja jäetud menetlusökonoomia huvides adressaadile sisuliselt arusaadav, on tagada, et isik saab ülevaate andmete avaldamise kohustus vältides asjatut tehnilist detailirohkust. otsuse aluseks olnud infosüsteemide kasutamise kohta. andmeallikatest ning vajadusel kontrollida andmete õigsust. Seletuskirjas on juba selgitatud, et see kohustus laieneb kõigile andmekogudele, mida haldusorganid kasutavad, sõltumata nende tehnilisest liidestatusest. Samuti on ette nähtud, et kui loetelu on väga mahukas, võib haldusorgan esitada selle viisil, mis ei koorma haldusakti tehnilise 54  informatsiooniga, vaid teeb teabe adressaadile kättesaadavaks. 5 Vaidemenetluse ajakohastamine (HMS § 79, 85 ja 86). Mittearvestatud. Leiame, et automaatmenetluse raamistik on sobiv hetk ka üldise vaidemenetluse efektiivsemaks muutmiseks, et Täname ettepaneku eest, mis vähendada asjatut töökoormust ja kiirendada abi jõudmist puudutab HMS vaidemenetluse inimeseni. Mistõttu teeme järgmised ettepanekud: sätete ajakohastamist. Selgitame,  asendada HMS §-s 79 mõiste „vaide tagastamine“ et kavandatava eelnõu raamistik täpsema mõistega nagu „vaide läbivaatamata jätmine“ keskendub automaatsele või „vaide käiguta jätmine“; haldusmenetlusele. Seetõttu ei ole  täiendada HMS § 85 selliselt, et vaideotsusega oleks käesolev eelnõu sobiv koht võimalik koheselt anda välja uus sisuline haldusakt (nt vaidemenetluse sätete määrata toetus uues summas), vältides vajadust muutmiseks ega nende eraldiseisva järelmenetluse ja täiendava haldusakti täiendamiseks. koostamiseks. Vaidemenetluse täiendamine on  täiendada HMS § 86 erandiga, mille kohaselt ei pea omaette oluline teema ja seda koostama eraldi kirjalikku vaideotsust juhul, kui tuleks kaaluda eraldi eelnõuga, haldusorgan tunnistab vaidlustatud akti täies ulatuses millele peab eelnema ka kehtetuks. väljatöötamiskavatsus ning sidususe hinnang olemasoleva haldusmenetluse korraga. Selline lähenemine aitab vältida sätete segadust ning tagada selge ja ühtne regulatsioon nii automaatse haldusmenetluse kui ka vaide lahendamise osas. 6 Mõjude hindamine ja rakenduskulud. Antud selgitus. Leiame, et väide, et muudatusel puudub kulu, kuna tegemist on võimalusega, on eksitav. Automatiseerimise rakendamine Nõustume, et automaatse eeldab massiivseid IT-arendusi ja personali koolitamist. Seega haldusmenetluse rakendamine on oluline, et seletuskirjas täiendataks mõjude peatükki, toob praktikas kaasa arendus- ja eristades selgelt juriidilise kohustuse puudumise ja koolituskulusid. Eelnõu eesmärk 55  automatiseerimise rakendamisega kaasneva reaalse on siiski luua õiguslik raamistik, ressursivajaduse (analüüs, arendus, järelevalve), et tagada mitte kehtestada haldusorganitele sotsiaalvaldkonna asutustele ja KOV-idele vajalik kohustust automaatset menetlust ettevalmistusaeg ja vahendid. rakendada. Seletuskirjas kasutatud sõnastus, et muudatusel „puudub kulu“, on mõeldud kitsalt. See viitab sellele, et eelnõuga ei kaasne otsest ja kohustuslikku rakendamisnõuet. 6. Haridus- ja Teadusministeerium Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid nr 1 HMS 2. jao kohaldamisala ebaselgus. Antud selgitus. Eelnõust ei selgu, millises ulatuses kohaldub automaatsele haldusmenetlusele HMS 1. peatüki 2. jagu, eeskätt haldusakti Eelnõu eesmärk on tagada, et ka õiguspärasuse nõuded (sh põhjendamise kohustus). Seletuskiri automaatses haldusmenetlus viitab küll, et automaatsele haldusmenetlusele kohalduvad järgitakse kõiki haldusmenetluse kõik HMS-i põhimõtted, kuid normitekst ise jääb selles osas seaduse üldpõhimõtteid ja üldsõnaliseks. õiguspärasuse nõudeid, sh Praktikas võib see tekitada õigusselgusetust, näiteks küsimuse haldusakti põhjendamise osas, kuidas täidetakse haldusakti põhjendamise kohustust kohustust. Eelnõu koostamisel on olukorras, kus otsuse teeb algoritm. Soovitav oleks lähtutud põhimõttest, et normitekstis sõnaselgelt täpsustada, kas ja milliste erisustega automaatne haldusmenetlus ei HMS 2. jao nõuded automaatsele haldusmenetlusele kujuta endast eraldiseisvat või kohalduvad. „leebemat“ menetlusliiki, vaid on üks viis HMS-i kohaldamiseks, kus infosüsteem toimib haldusorgani tehnilise abivahendina. 56  HMS 1. peatüki 2. jao kohaldamine automaatsele haldusmenetlusele tuleb üldisest seaduse süsteemist ning 1 kavandatavast HMS § 7 lg-st 1, mille kohaselt annab haldusakti endiselt haldusorgan, mitte algoritm. Seetõttu kohalduvad automaatselt kõik HMS-is sätestatud õiguspärasuse nõuded, sealhulgas seaduslikkuse, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja põhjendamise põhimõtted. Automaatsus ei vabasta haldusorganit ühestki HMS-ist tulenevast kohustusest. Tagasisides tõstatatud põhjendamiskohustuse küsimus on eelnõus käsitletud täiendavate erinormidega. Kavandatav HMS § 71 lg 6 täpsustab automaatse haldusakti põhjendamise eripära, sätestades kohustuse esitada otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses, mis võimaldab menetlusosalisel mõista otsuse aluseid. Tegemist ei ole HMS §-s 56 sätestatud põhjendamiskohustuse asendamisega, vaid selle sisulise konkretiseerimisega 57  automatiseeritud otsuste kontekstis. Seeläbi on tagatud, et ka algoritmi tehtud otsus on adressaadile arusaadav ning vajaduse korral vaidlustatav. Normisõnastust ei ole peetud vajalikuks täiendavalt täpsustada HMS 1. peatüki 2. jao kohaldumise osas, kuna erandite või piirangute puudumisel kohalduvad üldnormid automaatselt. On oht, et täiendav erisäte võiks ekslikult jätta mulje, justkui muudel juhtudel HMS-i põhimõtted automaatsele haldusmenetlusele ei laieneks. Õigusselguse tagamiseks on seletuskirjas rõhutatud, et automaatsele haldusmenetlusele kohalduvad kõik haldusmenetluse põhimõtted ning kavandatav HMS § 71 sisaldab üksnes neid täpsustusi, mis on vajalikud automaatse otsustamise eripära tõttu. 2 Kaalutlusotsused ja põhjendamiskohustus. Antud selgitus. Eelnõu ja seletuskiri lubavad automaatikat ka kaalutlusõiguse alusel antavate haldusaktide puhul. Seejuures jääb ebaselgeks, Eelnõu ei sea eesmärgiks kuidas on tagatud individuaalne ja sisuline põhjendamine kaalutlusõiguse sisulist muutmist juhtumites, kus kaalumine eeldab konkreetsete asjaolude ega HMS-ist tulenevate kaalutlus- hindamist. ja põhjendamiskohustuste leevendamist, vaid muudab nende 58 Automaatne menetlus võib sellistes olukordades viia vormi. Vastupidi, eelnõu lähtub standardlahendusteni, mis ei pruugi vastata kaalutlusõiguse põhimõttest, et ka automaatse olemusele. Kui seadusandja eesmärk on lubada HMS 2. jaost haldusmenetluse korral peab erandeid, tuleks need erandid normitekstis selgesõnaliselt haldusakt vastama kõigile sätestada. Vastasel juhul tuleb eeldada, et kehtivad kõik HMS- kehtivatele haldusmenetluse ist tulenevad nõuded täies mahus. seaduse nõuetele, sealhulgas kaalutlusõiguse teostamisele ja põhjendamiskohustuse täitmisele. Kui infosüsteem ei võimalda kõiki olulisi asjaolusid ja põhjendatud huve automaatselt kaaluda, on haldusorganil kohustus tagada sisuline kaalumine. Selleks näeb kavandatav HMS § 71 lg 3 ette menetlusosalise õiguse isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga, mis võimaldab individuaalset asjaolude esitamist ja hindamist. Automaatne kaalutlusotsus on lubatav üksnes juhul, kui kaalutlused on võimalik eelnevalt normatiivsete otsustuspõhimõtete kaudu struktureerida viisil, mis võimaldab individuaalsete asjaolude sisulist arvestamist. Kui konkreetse juhtumi eripära tõttu ei ole võimalik tagada õiguspärast kaalumist või piisavat individuaalset põhjendamist, tuleb automaatne menetlus katkestada ning jätkata tavamenetluses 59  haldusorgani nimel tegutseva isiku poolt. Seda lähenemist toetavad ka eelnõus sätestatud kaitsemehhanismid, sh õigus isiklikule kontaktile ning automaatse menetluse välistamine vaidemenetluses ja menetluse uuendamisel. Põhjendamiskohustuse täitmine automaatse kaalutlusotsuse korral on tagatud eelkõige kavandatava HMS § 71 lg 6 kaudu, mis kohustab esitama otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgituse sellises ulatuses, mis võimaldab menetlusosalisel mõista, milliseid asjaolusid arvestati ja kuidas need otsust mõjutasid. Tegemist ei ole abstraktse selgitusega, vaid konkreetse haldusakti põhjendamise erivormiga, mis peab võimaldama hinnata, kas kaalutlusruumi on kasutatud õiguspäraselt, proportsionaalselt ja võrdse kohtlemise põhimõtet järgides. 3 Mõistete „isik“ ja „inimene“ kasutus. Antud selgitus. Eelnõus ja seletuskirjas kasutatakse vaheldumisi mõisteid „isik“ ja „inimene“, sh automaatse haldusmenetluse garantiide Eelnõu koostamisel on lähtutud (nt vahetu isiklik kontakt, selgitamiskohustus) kirjeldamisel. HMS-is üldiselt kasutatavast mõistete süsteemist, mille 60 Kuigi kehtivas õiguses on „isik“ lai mõiste, mis hõlmab nii kohaselt on „isik“ üldmõiste, mis füüsilisi kui ka juriidilisi isikuid, viitavad mitmed eelnõus hõlmab nii füüsilisi kui ka kirjeldatud menetlusgarantiid sisuliselt üksnes füüsilisele juriidilisi isikuid. Samas kui isikule kui inimesele. Selline mõistete paralleelne kasutus võib mõistet „inimene“ kasutatakse vähendada regulatsiooni arusaadavust ning tekitada ebaselgust eeskätt seletuskirjas selgitavas ja normi adressaadi ja kaitse-eesmärgi osas. Õigusselguse ja kirjeldavas kontekstis, arusaadavuse huvides oleks soovitatav normitekstis ja rõhutamaks automaatse seletuskirjas järjekindlalt eristada, millal peetakse silmas haldusmenetluse inimkeskset füüsilist isikut (inimest) ja millal isikut üldmõistena. eesmärki ja kaitsefunktsiooni. Normitekstis on põhimõtteliselt lähtutud mõistest „menetlusosaline“ või „isik“, mis vastab HMS-i süsteemile ja tagab, et regulatsioon on kohaldatav kõigile haldusmenetluses osalejatele, sõltumata nende õiguslikust vormist. Automaatse haldusmenetluse menetlusgarantiid, nagu õigus isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga või õigus saada selgitusi otsuse aluste kohta, on normitekstis sõnastatud selliselt, et need oleks kasutatavad nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute poolt. Seletuskirjas kasutatav mõiste „inimene“ on teadlik ja eesmärgipärane, et rõhutada automaatse haldusmenetluse puhul esilekerkivaid põhiõiguslikke ja praktilisi riske, 61  mis avalduvad eelkõige füüsiliste isikute puhul (nt arusaadavus, tehnoloogiline ebavõrdsus, vajadus vahetu suhtluse järele). See ei tähenda, et regulatsioon oleks mõeldud üksnes füüsilistele isikutele või et juriidilised isikud jääksid menetlusgarantiidest ilma. Kui konkreetne menetlusgarantii on oma olemuselt seotud füüsilise isiku vajadusega (nt tehnilise toe või selgitamise vajadus), ei välista see selle kasutamist ka juriidilise isiku poolt, kes tegutseb menetluses alati füüsiliste isikute kaudu. Menetlusosalised (taotleja, adressaat, kolmas isik) on defineeritud kui isikud, eristamata nende liiki. Seega laienevad automaatse haldusmenetluse garantiid kõigile menetlusosalistele, sõltumata sellest, kas tegemist on füüsilise või juriidilise isikuga. 4 Algoritmilise kallutatuse riski maandamine. Antud selgitus. Eelnõust ega seletuskirjast ei selgu piisavalt selgelt, kuidas maandada riski, et automaatse haldusmenetluse käigus Eelnõu koostamisel on arvestatud kasutatav algoritm hakkab tegema kallutatud või süsteemseid asjaoluga, et algoritmilised menetlusvigu. Senine praktika näitab, et algoritmilised otsustussüsteemid ei ole otsustussüsteemid kipuvad reprodutseerima ja võimendama väärtusneutraalseid ning võivad olemasolevaid andmetest tulenevaid kallutatusi ega ole ebaõigete lähteandmete, väärtusneutraalsed. sobimatute otsustusreeglite või 62 Kuigi seletuskiri viitab üldiselt riskide ennetamisele ja puuduliku järelevalve korral viia haldusorgani vastutusele, puuduvad konkreetsed viited kallutatud või süsteemsete vigade mehhanismidele, nagu regulaarne kallutatuse hindamine, tekkeni. Eelnõu eesmärk ei ole sõltumatu audit, testandmestike mitmekesisuse nõuded jms. selliste riskide eitamine, vaid Soovitame käsitleda algoritmilise kallutatuse riski sõnaselgelt automaatse haldusmenetluse vähemalt seletuskirjas ning täpsustada, milliste kasutamise võimaluse organisatsiooniliste ja tehniliste meetmetega haldusorganid pakkumine üksnes koos peavad seda riski maandama. vastutuse, läbipaistvuse ja kontrollitavusega. Algoritmilise kallutatuse maandamine tuleneb eelnõus eeskätt üldisest konstruktsioonist, mille kohaselt on automaatne süsteem haldusorgani tehniline abivahend ning lõppvastutus õiguspärasuse eest lasub alati haldusorgani. See on nii ka tavamenetluste puhul. Algoritmiliste vigade või kallutatuse korral vastutab haldusorgan HMS-ist tulenevate põhimõtete rikkumise eest samamoodi nagu tavamenetluses tehtud kaalutlusvigade puhul. Automaatsus ei vähenda ega hajuta vastutust. Eelnõus on ette nähtud mitmed õiguslikud kaitsemehhanismid, mis aitavad algoritmilise kallutatuse mõju arvestada ja korrigeerida. Nende hulka kuuluvad mh: 63   kohustus selgitada otsustuspõhimõtteid ja kriteeriume (kavandatav HMS § 71 lg 6), mis võimaldab nii menetlusosalisel kui ka järelevalveasutusel kui ka kohtutel hinnata, kas otsustusloogika on kooskõlas seaduse eesmärgi ja võrdse kohtlemise põhimõttega;  kohustus avaldada kasutatud andmekogud ja infosüsteemid (kavandatav HMS § 71 lg 5), mis võimaldab tuvastada andmetest tulenevaid võimalikke kallutusi;  menetlusosalise õigus isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga ning õigus vaidlustada automaatne otsus, mille tulemusel hindab asja sisuliselt inimene;  automaatse menetluse välistamine vaidemenetluses ja menetluse uuendamisel, 64  mis tagab, et õiguspärasuse kontroll ja vigade parandamine toimub alati inimliku kaalutluse kaudu. Eelnõu ei näe ette detailselt konkreetseid tehnilisi või organisatsioonilisi meetmeid (nt auditi sagedust, testandmestike koostamise nõudeid), kuna tegemist on üldseadusega, mille eesmärk on luua tehnoloogianeutraalne raamistik. Selliste meetmete täpne sisu sõltub paratamatult menetluse liigist, kasutatavast tehnoloogist ja valdkondlikust riskitasemest, mida on otstarbekam määratleda nt haldusorgani sisestes eeskirjades. 5 Negatiivse tagajärjega otsused ja ärakuulamisõigus. Arvestatud. Eelnõud ja seletuskirja vastavalt Majandustegevusteadete lõpetamine või muud isikule Arvestades ärakuulamisõiguse tagasisidele täiendatud. ebasoodsad otsused automaatmenetluses eeldavad, et enne keskset rolli haldusmenetluses otsuse tegemist on tagatud ärakuulamisõigus. Kuigi seletuskiri ning Riigikohtu lahendi nr 3-21- viitab HMS § 40 kohaldumisele, võiks eelnõu selgemalt 979 suuniseid, on õigusselguse ja rõhutada, et automaatne menetlus ei tohi viia normi süsteemse ülesehituse ärakuulamisõiguse sisulise tühjenemiseni. huvides põhjendatud sätestada ka ärakuulamiserand selgesõnaliselt seaduse tekstis. Eelnõu täiendamiseks on asjakohane täiendada kavandatava HMS § 71 lg 3 ls 1 sõnastust. 65  6 Eriliiki isikuandmete kasutamine alaealiste puhul (HMS Arvestatud osaliselt ja antud Lõige 2 eelnõust välja jäetud. § 71 lg 2). selgitus. Edasises regulatsioonis lähtutakse Säte lubab eriliiki isikuandmete kasutamist isiku nõusolekul põhimõttest, et eriliiki või seaduses sätestatud alusel. Noortevaldkonnas eeldab see Avalike ülesannete täitmisel on isikuandmete töötlemine selget regulatsiooni nõusoleku andmise kohta (alaealine vs isikuandmete töötlemise esmane automatiseeritud seaduslik esindaja). ja eelistatud õiguslik alus vastav haldusmenetluses saab toimuda Kui valdkonnaseadus või halduseeskiri ei täpsusta piisavalt õigusnorm (IKÜM art 6 lg 1 p e üksnes selgesõnalise õigusliku automaatmenetluse raames nõusoleku andmise korda, võib ning eriliigiliste andmete puhul art aluse olemasolul, mis tuleneb automaatsete otsuste tegemisel tekkida õigusliku aluse 9), mitte andmesubjekti nõusolek. asjakohasest valdkonnaseadusest puudujääk. Soovitav on see risk eelnõu seletuskirjas Arvestades vajadust tagada selge ning vastab IKÜM nõuetele. selgesõnaliselt adresseerida. ja üheselt mõistetav õiguslik alus eriliiki isikuandmete töötlemiseks, Seletuskirja kavandatava HMS § leiame eelneva tagasiside põhjal, 71 lg 1 juures täiendatud viisil, et et eelnõus kavandatud HMS § 71 ei jääks muljet, nagu looks HMS lg 2 ei ole vajalik. Vastav lõige iseseisva aluse eriliiki jäetakse eelnõust välja. isikuandmete töötlemiseks. 7. Rahandusministeerium Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid nr 1 Riskikohti näeme HMS planeeritud § 71 lõikes 3, mis Arvestatud ja antud selgitus. Kavandatava HMS § 71 lg 3 kohustab tagama isikule „igal ajal õiguse vahetule sõnastust parandatud, vt kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga“. Eelnõu eesmärk ei ole kehtestada Majandus- ja isikule õigust nõuda automaatse Kommunikatsiooniministeeriumi Juhime tähelepanu, et mõiste „vahetu kontakt“ on avaliku haldusmenetluse peatamist ega märkust nr 2 ning selle teabe seaduses kasutuses füüsilise vahetu kontakti tähenduses asendada automatiseeritud kommentaare. Seletuskirja (§ 13 p 1 ja § 17 lg 1 p 2). Eelnõu seletuskirjast võib küll menetlusi tavamenetlusega täiendatud. mõista, et sõnaga „vahetu“ sooviti rõhutada mitte-masinaga olukordades, kus kaalutlusruum suhtlemise võimalust, kuid me ei ole veendunud, et piisab puudub ja isiku õigused on juba 66 üksnes seletuskirjas toodud selgitustest terminitele kehtiva õigusega piisavalt tavapärasest erineva tähenduse andmiseks. kaitstud. Mõiste „vahetu kontakt“ Lisaks on küsitav, kas on üldse võimalik tagada kontakt kasutamisega soovisime rõhutada, ametnikuga „igal ajal“. Automaatne menetlus tähendab, et et isikul peab olema võimalud isiku taotluse ning saadava otsuse vahele ei jää mõõdetavat suhelda vajaduse korral aega, mille jooksul oleks üldse võimalik isikule selgitusi haldusorgani nimel tegutseva jagada. isikuga mitte üksnes automatiseeritud infosüsteemiga. Küll aga on juba täna haldusorganil selgitamiskohustus, mis peab tagama vastused ka automaatse haldusmenetluse kohta Nõustume, et kehtivas õiguses (HMS § 36 ning maksuasjades maksukorralduse seaduse §-id kasutatav terminoloogia võib 13 ja 14). Seda nii enne menetluse algust kui haldusaktide ja viidata füüsilisele kontaktile ning toimingute vaidlustamise faasis. seetõttu ei pruugi seletuskirjas toodud selgitus üksinda olla Isiku õigustatud taotlusele järgneb automaatselt positiivne piisav. Ka Majandus- ja haldusakt ning lisajuhendamist selles faasis isik ei vaja. Juhul, Kommunikatsiooniministeerium kui isiku initsiatiivil toimuv automaatne haldusmenetlus tõi oma märkuses välja sarnase ebaõnnestub ehk taotlusele ei järgne automaatselt positiivset sõnastusliku probleemi, mistõttu haldusakti (isik ei täida õigusaktides sätestatud automaatse oleme tänaseks eelnõu teksti haldusakti andmise kriteeriume), rakenduvad nö automaatselt muutnud (vt kommentaar ja tavapärased menetlusreeglid. Sellisel juhul lahendatakse asi seletuskiri). Eelnõud ja tavamenetluses, kus ametnik selgitab isikule tema õiguseid ja seletuskirja on täiendatud viisil, et kohustusi. Isikute õiguste kaitset tavamenetlusse suundumine oleks üheselt selge, et tegemist ei ei vähenda. ole õigusega nõuda igal ajal vahetut suhtlust automaatse Samuti on faktiliselt võimatu tagada isikule personaalset menetluse käigus. kontakti kõikides automaatse haldusakti andmise faasis asjades, mis menetletakse haldusorgani initsiatiivil (nt Samuti nõustume seisukohaga, et maksuteate koostamine). Maksu- ja Tolliametil (edaspidi väljend „igal ajal“ ei saa MTA) on kohustus maksuteade väljastada seaduses sätestatud tähendada kohustust tagada tähtajaks. Sõltumata sellest, kas maksuteate koostab ja ametniku kättesaadavus 67 allkirjastab ametnik käsitsi või käivitatakse maksuteate automaatse haldusakti andmise koostamine automatiseerituna, tagavad kehtivad seadused igas tehnilises faasis. Seda eriti isiku õiguste kaitse nii enne kui pärast maksuteate koostamist. menetlustes, kus taotluse Kättetoimetamise reeglid ei erine. Seletuskirjas tasuks avada esitamise ja otsuse tegemise selgemalt, mida peetakse silmas „igal ajal“ selgituste vahele ei jää tõepoolest jagamise all. ajavahemikku. Normi mõte on tagada, et isikul oleks kogu Palume kaaluda, kas HMS planeeritava § 71 lõikes 3 menetluse vältel, sh enne kirjeldatud õigused oleks võimalik tagada viisil, mis ei võtaks menetluse algatamist ning pärast haldusorganilt võimalust kasutada seaduses sätestatud õigust haldusakti andmist, reaalne menetleda asi automatiseeritult. Eelkõige tuleks isiku õiguste võimalus pöörduda haldusorgani kaitse tagada sellega, et valdkondliku õigusaktiga ei antaks poole selgituste saamiseks ning õigust teha automatiseeritult otsuseid või toiminguid asjades, oma õiguste kaitseks. See on milles on vaja isiku aktiivset kaasamist (ärakuulamist) ning kooskõlas ka juba kehtiva tõendite kaalumist. Asjad, mida saab lahendada selgitamiskohustusega (HMS § automatiseeritult on reeglina sellised, mille lahendamise 36) ning eriseadustes sätestatud käigus ei ole vajalik ega põhjendatud isiku aktiivne regulatsiooniga, sh maksuasjades. kaasamine (näiteks maksuvõla tasumise ajatamine, mida saab MTA otsustada automatiseeritult vaid väga rangelt Eelnõu ei sea kahtluse alla ettekirjutatud tingimustel, mis on sätestatud rahandusministri automaatse haldusmenetluse 30.04.2002 määrusega nr 60 „Riiklike maksude maksuvõla kasutamist haldusorgani tasumise ajatamise kord“). Isiku taotluse ja ajatamise otsuse initsiatiivil toimuvates saamise vahele ei jää aega, mil tekiks võimalus pakkuda menetluses, nagu näiteks isikule „igal ajal vahetut isiklikku kontakti“. maksuteadete koostamine, ega sea täiendavaid nõudeid võrreldes Kindlasti ei tohiks luua õigusraamistikku, mis välistab isiku kehtivate kättetoimetamis- ja tahtmisel mistahes automatiseeritud menetlused ja sunnib õiguskaitsemehhanismidega. haldusorganeid läbi viima ressursimahukaid tavamenetlusi Isiku õiguste kaitse on sellistes asjades, kus kaalutlusvõimalus puudub ja isikul ei ole menetlustes tagatud nii enne kui võimalik saada haldusorganilt automaatse menetlusega ka pärast haldusakti andmist ning võrreldes soodsamat lahendit. automaatse menetluse kasutamine 68  Palume HMS planeeritava § 71 lõike 3 sõnastus parandada ei vähenda isiku võimalusi oma ning seletuskirjas täpsemalt selgitada normi mõtet ja õigusi kaitsta. eesmärki. 2 Põhimõtteliselt mõistame ja saame toetada HMS Arvestatud. Eelnõud ja seletuskirja täiendatud planeeritud § 71 lõigete 5 ja 6 eesmärki, kuid palume jõustumise uue kuupäevaga ning üleminekuregulatsiooni praegu kasutusel olevate Selgitame, et eelnõus üleminekusätetega. automaatsete haldusaktide jaoks. kavandatavate HMS § 71 lg-te 5 ja Enesestmõistetavalt on automatiseeritud haldusakti andmise 6 eesmärk on suurendada Eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu protsess täielikult elektrooniline ja seega mistahes muudatus automaatsete haldusaktide versioonis lg 5) on välja jäetud automaatselt antavas haldusaktis vajab infosüsteemide läbipaistvust ning tagada isikule andmete avaldamise kohustus arendustöid. Reeglina on MTA infosüsteemide arendused parem arusaam otsuse aluseks infosüsteemide kasutamise kohta väga ajamahukad ja kulukad. HMSi lisatavate uute olevatest andmetest ja selgitustega haldusakti väljatöötamiseks ja arendamiseks otsustusloogikast. Nõustume, et vajab MTA vähemalt ühte aastat vahendite planeerimiseks, MTA valdkonnas antavate analüüsiks, arendustöödeks jne. haldusaktide eesmärk on sisuliselt suures osas juba saavutatud, kuna Viidatud sätted kohustavad haldusorganit avaldama haldusaktide õiguslik alus, andmekogude nimetused, milles sisalduvaid isikuandmeid on tingimused ja kriteeriumid on haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel kasutatud, paika pandud õigusaktiga ning on ning andmed automaatse haldusakti andmisel või toimingu MTA tegevusalas on valdkondi, sooritamisel kasutatud infosüsteemi kohta (lg 5) samuti kus kaalutlusruum praktiliselt lisama haldusaktile otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide puudub. selgituse (lg 6). Võtame arvesse, et kehtivate automaatsete haldusaktide puhul, MTA kasutab oma ülesannete täitmisel kokku üle 60 erineva mille andmise alused ja andmekogu ja andmeregistri, sh andmeid teiste asutuste otsustuskriteeriumid on juba andmekogudest (nt rahvastikuregister, äriregister). Reeglina ammendavalt ja selgelt on ühes menetluses kasutuses erinevad andmekogud ja reguleeritud õigusaktides (nt andmeregistrid, mis omakorda on seotud teiste MTA rahandusministri 14.03.2019 andmekogude ja andmeregistritega. Seega ainuüksi määrus nr 15), ei ole isiku üksikasjalik andmete liikumise kaardistamine on töömahukas õigusselguse ja õiguste kaitse seisukohalt alati vajalik sama 69 ning HMS muudatuste planeeritud jõustumise ajaks võimatu detailsel tasemel täiendavate saavutada. selgituste lisamine automaatsele haldusaktile. Seetõttu HMS planeeritud § 71 lõike 6 puhul märgime lisaks, et MTA täiendasime eelnõud ja automaatsete haldusaktide puhul on õigusselgus juba tagatud seletuskirja täpsustustega, et õigusaktide tasandil. Automaatselt antavate haldusaktide eelnõu jõustumine ei muuda ammendav loetelu on sätestatud rahandusministri 14.03.2019 kehtetuks ega peata automaatselt määruse nr 15 „Maksu- ja Tolliameti e-teenuse keskkonnas juba kasutusel olevaid elektroonilise asjaajamise tingimused ja kord, automaatselt automatiseeritud menetlusi. antavate haldusaktide ja dokumentide loetelu ning riigi-, Lisaks selgitame seletuskirjas valla- ja linnaasutuste poolt elektrooniliselt esitatavate täiendavalt, et haldusorganitel on deklaratsioonide ja muude dokumentide nimekiri“ §-s 8. võimalik jätkata automaatsete haldusaktide andmist kehtivate MTA enda initsiatiivil automaatselt antavate haldusaktide eriseaduste alusel ning et õiguslik raamistik tuleneb seadusest ning täiendavaid kavandatav HMS § 71 kohaldub kriteeriume ei ole loodud ka ameti tasandil. Esitame näidetena edaspidi ka nendele menetlustele maamaksuteate ning korralduse deklaratsiooni esitamiseks ja ulatuses, mis ei nõua viivitamatuid selles esinevate puuduste kõrvaldamiseks ühes sunniraha tehnilisi või organisatsioonilisi rakendamise hoiatusega. Maamaksuteade väljastatakse muudatusi. registrites olevate andmete pinnalt seaduses sätestatud raamistikus. Korraldus teabe esitamiseks ja sunniraha hoiatus saadetakse samuti seaduses sätestatud juhul ja tähtajal. Isiku jaoks ei ole õiguslikult ega praktiliselt vahet, kas maksuteade on koostatud automaatselt või käsitsi ametniku poolt, kuna maksuteade on sisuliselt olemasolevate andmete pinnalt tehtav arvutustehe. Kaalutlusruum puudub. Ka ei ole deklaratsiooni esitamata jätmisel tõlgendamise ega kaalumise kohta vaid lihtsakoeline fakti küsimus. Deklaratsiooni esitamata jätmise korral on MTA-l õigus teha korraldus deklaratsiooni esitamiseks ning samas hoiatada sunniraha määramise eest. 70  Isiku taotlusel antavate haldusaktide näidetena toome enammakse tagastamise otsuse ja maksuvõla tasumise ajatamise otsuse. Enammakse tagastamise õiguslikud alused tulenevad seadusest. Automaatselt saab enammakse tagastamise otsuse anda juhul, kui enammakse tagastamise alused on selged. Nagu eelnevalt märgitud, on maksuvõla tasumise ajatamise automaatse otsuse tegemiseks rahandusministri määrusega ette nähtud ranged kriteeriumid, mis kaalutlusruumi ei sisalda ning kriteeriumid on üksikasjalikult loetletud ministri määruses. Märgime veel, et maksukorralduse seadus sätestab juba praegu MTA kohustuse maksukohustuslane ära kuulata ning anda isikule selgitusi tema õiguste ja kohustuste kohta (§-d 13 ja 14). 3 Palume seletuskirjas parandada HMS-i loodava § 71 Arvestatud. Seletuskirja vastavalt tagasisidele lõike 1 selgituses (lk 5) järgmine lause: „Näiteks saab parandatud. süsteem kaaluda, kas määrata maksuviivis või mitte, kui Võttes tagasisidet arvesse oleme on teada tasumise hilinemise aeg, korduvus ja eelnev seletuskirjas esile toodud näite ajalugu.“. Siit ei ole aru saada, millises kontekstis on asendanud sellise näitega, mis viidatud maksuviivisele. Juhul, kui on mõeldud kajastab selgemini automaatse maksuintressi, siis on lause sisu faktiliselt eksitav - MTA haldusmenetluse tegelikku ja praegu maksuintresside kohta automaatselt haldusakte ei kavandatavat kasutusala. anna, kuigi õiguslik alus selleks on olemas. Kindlasti aga ei loodaks automatiseeritud süsteemi, mis sisaldaks erinevate tõendite ning õiguslike asjaolude sisulist kaalumist (korduvus, eelnev ajalugu). MTA õigused automaatsete haldusaktide ja dokumentide andmiseks on ja jäävad olema väga kitsalt piiritletud ning ilma kaalutlusruumita asjades. 8. Välisministeerium Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid 71 nr 1 Kavandatav HMS § 71 lõige 2 näeb ette, et automaatne Arvestatud. Lõige 2 eelnõust välja jäetud. haldusakt võib põhineda eriliiki isikuandmetel isiku Edasises regulatsioonis lähtutakse nõusolekul, välja arvatud juhul, kui seaduses on sätestatud Nõustume tagasisides väljendatud põhimõttest, et eriliiki teisiti. seisukohaga, et avalike ülesannete isikuandmete töötlemine Seletuskirja lk-l 6 selgitatakse, et IKÜM-i artikli 22 lõike 4 täitmisel on isikuandmete automatiseeritud kohaselt on selliste andmete automatiseeritud kasutamine töötlemise esmane ja eelistatud haldusmenetluses saab toimuda lubatud üksnes erandjuhtudel, eelkõige isiku nõusolekul või õiguslik alus vastav õigusnorm üksnes selgesõnalise õigusliku seadusest tuleneval alusel. Sama loogika on üle võetud ka (IKÜM art 6 lg 1 p e ning aluse olemasolul, mis tuleneb seadusemuudatusse. Lõike eesmärk on määratleda piirangud, eriliigiliste andmete puhul art 9), asjakohasest valdkonnaseadusest millistel tingimustel tohib automaatne haldusakt tugineda mitte andmesubjekti nõusolek. ning vastab IKÜM nõuetele. eriliiki isikuandmetele. /---/ Isiku nõusolek tähendab, et Samuti peame põhjendatuks menetlusosaline peab olema teadlik oma andmete kasutamise tähelepanu juhtimist sellele, et Seletuskirja kavandatava HMS § viisidest ning saab vabalt otsustada, kas ta soovib nõusoleku kasutamine 71 lg 1 juures täiendatud viisil, et haldusmenetluses automatiseeritud lahendust kasutada või automatiseeritud ei jääks muljet, nagu looks HMS mitte. Erand, mis tuleneb seadusest, võimaldab aga haldusmenetluses võib tekitada iseseisva aluse eriliiki paindlikkust olukordades, kus avalik huvi nõuab automaatset praktikas segadust, eelkõige isikuandmete töötlemiseks. lahendust. seoses nõusoleku tagasivõtmise õiguslike tagajärgedega. Kuna automaatne haldusmenetlus on avaliku võimu Arvestades vajadust tagada selge teostamine, siis kas on muutunud senine põhimõte, et üldjuhul ja üheselt mõistetav õiguslik alus ei saa isikuandmete töötlemisel tugineda nõusolekule, vaid eriliiki isikuandmete töötlemiseks, avaliku võimu teostamiseks peaks isikuandmete töötlemise nõustume, et eelnõus kavandatud alus olema sätestatud seaduses? HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik. Seletuskirjas esitatud selgitusest võib järeldada, et isik saab Vastav lõige jäetakse eelnõust valida, kas ta soovib automaatset haldusmenetlust. Kui isik välja. selle valib, siis toimub isikuandmete töötlemine haldusmenetluse raames, mis on avaliku võimu teostamine. Seega saab isik valida menetluse viisi, aga mitte seda, kas ta on nõus oma isikuandmete töötlemisega, kui ta haldusmenetlust soovib (ükskõik kas automaatselt või nn 72  tavamenetlusena). Teeme ettepaneku täpsustada eelnõu sõnastust ja eelnõu seletuskirja. 2 Eelnõu seletuskirja lk 6 märgitakse, et isiklik kontakt ametniku Antud selgitus. või menetlejaga võimaldab esitada oma selgitusi, väljendada emotsioone ja vajadusi. Kuigi haldusmenetluses on oluline Nõustume, et HMS ei sätesta menetlusosaliste ärakuulamine, ei näe HMS ette, et haldusmenetluse eesmärgina haldusmenetluse eesmärk oleks isikute emotsioonide isikute emotsioonide väljendamist väljendamine. ning eelnõuga ei ole kavandatud selle põhimõtte muutmist. Seletuskirja lk-l 6 kasutatud viide emotsioonide väljendamise võimalusele ei ole mõeldud haldusmenetluse iseseisva eesmärgina, vaid kirjeldava selgitusena isikliku kontakti funktsioonist automaatse haldusmenetluse kontekstis. Selle mõttega soovisime rõhutada seda, et vahetu kontakt ametniku või menetlejaga võimaldab menetlusosalisel oma seisukohti ja selgitusi esitada viisil, mis ei pruugi olla täielikult kaetud automaatsete lahendustega ning aitab haldusorganil paremini mõista menetlusosalise positsiooni. Emotsioonide mainimine seletuskirjas on seotud eelkõige ärakuulamisõiguse sisulise tagamisega ja hea halduse tava põhimõttega. 73 3 Seletuskirja samal leheküljel selgitatakse, et samuti seisneb Antud selgitus. uue regulatsiooni mõte selles, et erandi korral automaatne haldusmenetlus katkeb ning jätkub tavamenetlus. Kui selgub, Seletuskirjas toodud selgitus, et et juhtumi eripära tõttu ei ole võimalik automaatse teatud erandite korral automaatne haldusmenetluse käigus õiguspärast otsustust teha, lahendab haldusmenetlus katkeb ja jätkub asja haldusorgani nimel tegutsev isik. Edasi järgneb loetelu tavamenetlus, ei tähenda, et eranditest. Märgime, et eelnõu HMS §-s 71 ei väljendu need automaatse menetluse käigus seletuskirjas esitatud mõtteid. toimuks pidev inimlik järelevalve. Palume seletuskirjas selgitada, kuidas selgub, et ei ole Eelnõu on üles ehitatud selliselt, et võimalik automaatse haldusmenetluse käigus õiguspärast nii automaatse haldusmenetluse otsustust teha ja asja peaks lahendama haldusorgani nimel kavandamisel ja rakendamisel tegutsev isik, kui menetlus on automaatne ja inimene selles määratleb haldusorgan ette ei osale. olukorrad ja tingimused, mille esinemisel ei ole automaatne otsustamine lubatud või võimalik ning mille korral peab menetlus üle minema haldusorgani nimel tegutseva isiku osalusel toimuvale menetlusele. Seega „selgub“ automaatse menetluse sobimatus mitte menetluse käigus inimese aktiivse hindamise tulemusel, vaid süsteemi eelnevalt määratletud loogika ja kontrollimehhanismide kaudu. Automaatne menetlussüsteem peab olema kavandatud nii, et see tuvastab olukorrad, kus seadusest tulenevalt tuleb tagada ärakuulamisõigus; tuvastab juhtumid, kus sisendandmed on 74  puudulikud, vastuolulised või ebatüüpilised ning tuvastab olukorrad, kus otsuse tegemine eeldaks sellist kaalutlust või hinnangut, mida ei ole võimalik etteantud reeglite abil õiguspäraselt automatiseerida. Selliste tingimuste ilmnemisel ei tee süsteem lõplikku haldusotsust, vaid suunab menetluse edasi haldusorgani nimel tegutsevale isikule, kes jätkab asja lahendamist tavamenetluse korras. Selline ülesehitus on automaatse haldusmenetluse lahutamatu osa ning eeldus selle õiguspärasusele. Kavandatav HMS § 71 ei loetle kõiki võimalikke tehnilisi või faktilisi olukordi, mille korral automaatne menetlus katkeb, kuna tegemist on üldregulatsiooniga. 1 4 HMS-i uue §-ga 7 luuakse terviklahendus automaatse Antud selgitus. haldusmenetluse tarbeks, kuid lõigete 7 ja 8 asukoht ning sõnastus eelnõus jätab mulje, et nimetatud sätted käivad Eelnõu koostamisel on lõiked 7 ja läbiviidava automaatse haldusmenetluse kohta, mitte ei ole 8 paigutatud paragrahvi lõppu, üldised keelud, mil automaatne haldusmenetlus ei ole lubatud. lähtudes loogikast, et need Parema arusaadavuse huvides tuleks need keelud tõsta käsitlevad automaatse §-i 71 algusesse, sätestades, et automaatne haldusmenetlus haldusmenetluse erandeid ja ei ole lubatud haldusmenetluse uuendamise ja piiranguid pärast seda, kui on vaidemenetluse korral. avatud automaatse haldusmenetluse üldine lubatavus, menetlusosaliste õigused ning 75  läbipaistvus- ja vorminõuded. Sisuliselt on tegemist siiski üldkeeldudega, mille kohaselt automaatne haldusmenetlus ei ole lubatud haldusmenetluse uuendamise ega vaidemenetluse korral, sõltumata automaatse menetluse liigist või ulatusest. 5 Seletuskirja lk 11 selgitatakse, et esiteks on eelnõus Arvestatud. Eelnõud ja seletuskirja vastavalt reguleeritud olukorrad, kus ärakuulamisõiguse korral sekkub tagasisidele muudetud. kohe automaatsesse menetlusse inimene ning võtab Arvestades ärakuulamisõiguse automaatse menetluse üle ehk jätkab tavamenetlusega. /---/ keskset rolli haldusmenetluses Kolmandaks antakse automaatsest haldusmenetlusest ning Riigikohtu lahendi nr inimesele teada (inimene ei ole teadmatuses) ning soovi 3-21-979 suuniseid, on korral on inimesel õigus nõuda ka tavamenetlust. Märgime, et õigusselguse ja normi süsteemse HMS §-s 71 need olukorrad ei kajastu. ülesehituse huvides põhjendatud sätestada ka ärakuulamiserand selgesõnaliselt seaduse tekstis. Eelnõu täiendamiseks on asjakohane täiendada kavandatava HMS § 71 lg 3 ls 1 sõnastust. 6 Seletuskirja lk 13 on märgitud, et kui automaatseks Antud selgitus. haldusmenetluseks on sätestatud selged tingimused, mille alusel võib anda automaatse haldusakti või alustada Automaatse haldusmenetluse haldusmenetlust ilma taotluseta, kasvab automaatsete algatamine toimub HMS § 35 lahenduste kasutamine avalikes teenustes ja nende kohaselt samadel alustel nagu järelevalves. Seletuskirja lk 5 selgitatakse, et automaatse tavamenetluse puhul. Eelnõuga ei haldusakti või muu dokumendi andmise või automaatse muudeta haldusmenetlus toimingu või menetlustoimingu võib algatada nii haldusorgan algatamise üldreegleid ega omal initsiatiivil, arvestades HMS-i §-s 35 sätestatut, kui ka menetluse alguse hetke. Kui haldusakti või toimingut sooviv isik, esitades näiteks automaatne haldusmenetlus 76 haldusorgani veebiväravas või elektroonilises algatatakse isiku taotluse alusel, iseteenindusportaalis taotluse ja lisades sellele vajalikud on isik menetluse algatamisest andmed või kinnitades riigil olemas olevate andmete õigsust juba teadlik taotluse esitamise ja lisades need menetluse juurde. Seletuskirja lk-l 7 kaudu. Sellisel juhul võib isik märgitakse, et nähakse ette, et automaatse haldusakti esitada haldusorganile andmeid andmisel tuleb märkida, et see tehti automaatselt. Teavitamine nii taotluse esitamisel kui edasise võib aset leida nii enne kui ka pärast haldusakti andmist. Ka menetluse käigus, sh kinnitada mõlemal ajahetkel teavitamine on lubatud. Automaatsest riigil olemasolevate andmete menetlusest teavitamine aitab kaasa menetluse õigsust või esitada täiendavaid läbipaistvusele, st inimene mõistab, millisel viisil tema suhtes selgitusi, sõltuvalt konkreetse menetlus toimub. menetluse liigist ja õiguslikest HMS § 35 lõige 1 näeb ette, et haldusmenetlus haldusakti eeldustest. andmiseks või toimingu sooritamiseks algab: taotluse Kui automaatne haldusmenetlus esitamisega haldusorganile; haldusorgani initsiatiivil algatatud algatatakse haldusorgani haldusmenetluses menetlusosalise teavitamisega menetlusest; initsiatiivil ilma isiku taotluseta, haldusorgani initsiatiivil algatatud haldusmenetluses kohaldub HMS § 35 lg 1 p 2. menetlusosalise suhtes esimese menetlustoimingu Sellisel juhul tuleb sooritamisega. menetlusosalist menetluse Eelpool välja toodud selgitused seletuskirjas tekitavad algatamisest teavitada. segadust selles, millal peab automaatse haldusmenetluse Automaatse haldusmenetluse kasutamisel isikut sellest teavitama ja kas automaatses puhul tähendab see, et isikut tuleb haldusmenetluses saab isik ise esitada haldusorganile teavitada sellest, et tema suhtes on täiendavaid andmeid. algatatud haldusmenetlus, ning Palume seletuskirjas selgitada, millal tuleb olukorras, kui lisaks tuleb HMS § 71 lg 4 isik ei ole taotlust esitanud, haldusorganil isikut teavitada kohaselt märkida, et menetlus (HMS § 35 lg 1 p 2), et algatatud on teda puudutav toimub automaatselt. Teavitamine automaatne haldusmenetlus, milles on menetlusosalisel või võib toimuda enne haldusakti taotlejal igal ajal õigus § 71 lõikes 3 nimetatud vahetule andmist või pärast haldusakti isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga. andmist, sõltuvalt menetluse Lisaks märgime, et ehk vajaks eelnõu seletuskirjas iseloomust ja sellest, kas menetlus automaatse haldusmenetluse rakendamise kontekstis kogu sisaldab menetlustoiminguid enne otsuse tegemist. Mõlemal juhul 77 automaatse haldusmenetluse protsessi menetlusetapid peab teavitamine tagama, et isik ei alates menetluse algusest põhjalikumat analüüsi. ole automaatsest menetlusest teadmatuses ning tal on ka tegelik võimalus kasutada oma menetlusõigusi. Seletuskirjas viidatud võimalus teavitada nii enne kui ka pärast haldusakti andmist ei tähenda, et teavitamiskohustus oleks ebamäärane või suvaline. Enne haldusakti andmist teavitamine on vajalik eelkõige juhtudel, kus menetlus hõlmab ärakuulamisõigust või muid menetlusosalise aktiivset osalemist eeldavaid menetlustoiminguid. Pärast haldusakti andmist teavitamine on põhjendatud olukordades, kus haldusakt antakse isiku suhtes automaatselt ilma eelnevate menetlustoiminguteta (nt toetuse määramine või andmete ajakohastamine), kuid isikul peab ka sel juhul olema võimalik saada teavet menetluse viisi kohta, kasutada HMS § 71 lg-s 3 sätestatud õigust vahetule kontaktile ametnikuga ning vajaduse korral otsust vaidlustada. Automaatne haldusmenetlus ei välista isiku võimalust esitada 78  täiendavaid andmeid või selgitusi. Kavandatav HMS § 71 lg 3 tagab menetlusosalisele või taotlejale õiguse isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga. Kui isik kasutab seda õigust ning esitab täiendavaid asjaolusid, mis ei ole automaatse menetluse raames õiguspäraselt arvesse võetavad, tuleb menetlust jätkata tavamenetluse korras. 7 Seletuskirja leheküljel 12 märgitakse, et kui valdkonnaseadus Antud selgitus. näeb ette automaatse haldusmenetluse võimaluse, peab haldusorgan enne selle rakendamist tegema kaalutud otsuse Seletuskirja lk-l 12 kirjeldatud eelnõu seletuskirjas loetletud asjaolude kohta. Eelnõu § 71 kohustus ei kujuta endast uut, automaatse haldusmenetluse rakendamiseks vajalikku otsuse kavandatava HMS §-da 71 tegemist ei reguleeri. Palume selgitada, millises õigusaktis loodavat eraldiseisvat haldusorganile selline sisulise analüüsi tegemise kohustus menetluslikku nõuet ega eelda ette nähakse. eraldi otsuse tegemist formaalse haldusaktina. Tegemist on haldusorgani üldisi õiguslikke kohustusi koondava kirjeldusega automaatse haldusmenetluse rakendamise kontekstis. Haldusorgani kohustus hinnata enne automaatse haldusmenetluse kasutusele võtmist selle sobivust ja õiguspärasust tuleneb mitmest kehtivast õigusallikast. Esiteks tuleneb see põhiseaduse §-dest 3 ja 14, mille kohaselt peab avaliku võimu teostamine põhinema 79  seadusel ning riik peab tagama põhiõiguste tõhusa kaitse. Automaatse haldusmenetluse kasutuselevõtt kui avaliku võimu teostamise viis eeldab seega eelnevat hinnangut selle kooskõlale põhiõigustega. Teiseks tuleneb analüüsikohustus HMS-i üldpõhimõtetest, eelkõige HMS §-dest 3,5 ja 6. Haldusorgan peab tegutsema õiguspäraselt, eesmärgipäraselt ja proportsionaalselt ning tagama menetlusosaliste õiguste kaitse. Automaatse menetluse kasutamine olukorras, kus see ei võimalda neid põhimõtteid järgida oleks õigusvastane, mistõttu on haldusorganil kohustus enne automatiseerimise rakendamist hinnata selle vastavust nimetatud põhimõtetele. Kolmandaks tuleneb sisulise analüüsi tegemise vajadus isikuandmete töötlemise õigusest, eelkõige IKÜM-st. IKÜM art 2,24 ja 25 panevad vastutavale töötlejale kohustuse rakendada asjakohaseid tehnilisi ja korralduslikke meetmeid ning hinnata andmetöötluse vastavust õigusnormidele. 80  Lisaks tuleb analüüsikohustus ka avaliku teabe seaduse ja riigi infosüsteemide toimimist reguleerivatest normidest, mis nõuavad infosüsteemide arendamisel riskide hindamist, läbipaistvuse tagamist ja vastutuse selget määratlemist. Seega ei ole seletuskirjas kirjeldatud kaalutud otsuse tegemise kohustus ette nähtud ühes konkreetses üksiknormis, vaid tuleneb haldusorgani üldistest põhiseaduslikest, haldusõiguslikest ja andmekaitsealastest kohustustest. 9. Siseministeerium Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid nr 1 Eelnõu § 71 lõike 1 kohaselt võib haldusorgan anda Antud selgitus. haldusakti või muu dokumendi või sooritada toimingu või menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel Selgitame, et eelnõu § 71 lg-s 1 ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu kasutatud sõnastuse eesmärk ei sekkumiseta. ole vastandada automaatset Palume selgitada, mis lisandväärtust annab juurde sõnastus, et menetlust „tavapärasele haldusakt on tehtud automaatselt. Kui haldusmenetluse digitaalsele asjaajamisele“ või seaduse (edaspidi HMS) algusaegadel võis eeldada, et lihtsustatud ametnikutööle, vaid menetlust viivad läbi pigem füüsiliselt ametnikud, siis luua selge õiguslik eristus tänapäeva maailmas on see järjest rohkem muutumas olukordade vahel, kus otsus või andmepõhiseks otsustusprotsessiks, mille lihtsamate toiming tehakse infosüsteemi poolt ilma haldusorgani nimel 81 menetluste korral määratakse paika äriprotsess koos tegutseva isiku vahetu töödeldavate andmetega. Lisaks füüsiliste ametnike töö võib sekkumiseta. Oluline ei ole see, olla suhteliselt automaatne, eriti juhul, kui ametnik teeb seda kui suurel määral on ametniku töö tööd „liinitööna“. standardiseeritud või rutiinne, vaid kas konkreetse haldusakti Lõikes 1 on alguses laiemalt kirjas, et haldusorgan võib anda andmise või toimingu sooritamise haldusakti või muu dokumendi või sooritada toimingu või hetkel toimub sisuline inimlik menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma sekkumine otsustusprotsessi. haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu sekkumiseta. Kuid Automaatsuse eristamine on järgmistes lõigetes on mainitud vaid haldusakti või toimingut. vajalik eelkõige menetlusosalise Kas see on taotluslik? Kui jah, siis peaks see olema paremini teavitamise ja läbipaistvuse selgitatud ja selgelt arusaadav, miks on järgmistes sätetes tagamiseks (isik peab teadma, kas kitsendatud seda loetelu järgnevates lõigetes. otsuse tegi infosüsteem või inimene); IKÜM art 22 Paragrahvis 71 on küll üritatud kirjeldada kogu kohaldamisala ja kaitsemeetmete haldusmenetluse loogilist algust kuni selle lõpuni, siiski on määratlemiseks ning puudu see osa, kas on olemas õiguslik alus selleks, et menetlusosalise õiguste (nt õigus haldusorgan (tegelikkuses IT-süsteem) võib enne haldusakti isiklikule kontaktile ametnikuga) andmist hakata isikuandmeid töötlema ka proaktiivse selgeks sidumiseks automaatse menetlusena ehk ilma isiku taotluseta, näiteks isikut otsustamise olukorras. Seega ei soodustavate haldusaktide puhul. ole automaatsuse rõhutamine deklaratiivne, vaid loob aluse Pakume välja järgmise lahenduse: eriregulatsioonile ja täiendavatele „(X) Haldusorgan kontrollib seaduses sätestatud juhul isiku kaitsemehhanismidele. vastavust haldusakti andmise tingimustele ja teavitab isikut õiguse tekkimisest. Haldusakti andmise aluseks olevaid Välja toodud erinevus 1 andmeid kontrollitakse seaduses sätestatud andmekoosseisu kavandatava HMS § 7 lg 1 ning alusel. Haldusorgan teavitab isikut e-posti aadressil või järgnevate lõigete sõnastuste haldusorgani infosüsteemi kaudu, kui seadus ei sätesta teisiti.“ vahel on taotluslik. Lõige 1 määratleb automaatse haldusmenetluse võimalikult laialt, hõlmates haldusakte, muid 82  dokumente, toiminguid ja menetlustoiminguid. Järgnevad lõiked keskenduvad aga eeskätt nende automaatse menetluse tulemustele ja etappidele, millel on vahetu mõju isiku õigustele ja kohustustele. Näiteks vorminõuded, läbipaistvus- ja põhjendamiskohustused (§ 71 lg-d 4-6) on eelkõige seotud haldusaktide ja lõppotsustega. Samas menetluse uuendamise ja vaidemenetluse keelud (§ 71 lg-d 7-8) on oma olemuselt seotud haldusaktidega, mitte üksikute menetlustoimingutega. Eelnõu ei loo uut üldist alust proaktiivseks haldusmenetluseks ega isikuandmete töötlemiseks ilma taotluseta. Automaatse haldusmenetluse rakendamine, sh enne haldusakti andmist isikuandmete töötlemine peab ka edaspidi tuginema konkreetsele seaduslikule alusele, mis tuleneb valdkonnaseadusest ja HMS §-st 35. Kui valdkonnaseadus näeb ette haldusmenetluse algatamise haldusorgani initsiatiivil (sh isikut soodustavate haldusaktide puhul), on haldusorganil ka õigus ja 83  kohustus töödelda menetluse läbiviimiseks vajalikke isikuandmeid kehtiva õiguse alusel. HMS § 71 ei laienda ega kitsenda seda alust, vaid võimaldab sellist menetlust teatud tingimustel läbi viia automaatselt. Välja pakutud normi sõnastus kirjeldab sisuliselt proaktiivse teenuse või soodustava haldusakti andmise mehhanismi. Eelnõu eesmärk on aga sätestada üldine menetluslik raamistik, mitte kehtestada uusi materiaalõiguslikke aluseid isiku vastavuse kontrollimiseks või õiguse tekkimise tuvastamiseks. 2 Lahendamata on küsimus laialdaselt kasutusel olevate e- Antud selgitus. teeninduses töödeldavate andmete osas. Tavapäraselt on selleks juba infosüsteem osaliselt taotluse eeltäitnud. HMS Nõustume, et elektroonilistes peaks sellise ennetava andmetöötluse lubama. iseteeninduskeskkondades on taotluste eeltäitmine riigil juba Pakume välja järgmise lahenduse: olemasolevate andmete alusel „(X) Taotluse esitamise korral infosüsteemi kaudu eeltäidab laialt levinud. haldusorgan riigi infosüsteemi kuuluvate andmekogude või Selgitame, et eelnõu eesmärk ei teiste andmeallikate andmete alusel isiku eest elektroonilise ole piirata ega keelata sellist taotluse, lähtudes seaduses või selle alusel antud õigusaktis ennetavat andmetöötlust. sätestatud taotluse andmekoosseisust. Kui isik kasutab Vastupidi, kavandatav HMS § 71 eeltäidetud taotlust, on ta kohustatud kontrollima selle lõige 1 võimaldab haldusorganil andmete õigsust ning nende ebaõigsuse või puudulikkuse kasutada infosüsteeme korral teavitama sellest andmeandjat.“. haldusmenetluse läbiviimisel, sh 84  taotluspõhise menetluse algatamisel ja menetlustoimingute tegemisel automaatselt. Taotluse eeltäitmine riigi andmekogudes juba olemasolevate andmete alusel on käsitatav menetlustoiminguna HMS tähenduses ning mahub seega kavandatava HMS § 71 lõike 1 kohaldamisalasse. Lisaks tagavad kavandatavad HMS § 71 lõiked 5 ja 6 läbipaistvuse ning isiku teadlikkuse andmete kasutamisest. Isikut teavitatakse kasutatud andmekogudest ning otsuse või toimingu aluseks olnud põhimõtetest. Praktikas tähendab see, et isikul on võimalik kontrollida, millistest andmeallikatest eeltäidetud andmed pärinevad ning vajaduse korral taotleda nende parandamist või selgitust. Peame vajalikuks rõhutada, et eeltäidetud taotluse kasutamine ei vabasta isikut HMS-st ja andmekaitseõigusest tulenevast üldisest hoolsuskohustusest esitatud andmete õigsuse osas. See 85  põhimõte tuleneb juba kehtivast õigusest ega vaja eraldi normi HMS-is, kuna vastutus ebaõigete andmete esitamise eest on reguleeritud valdkonnaseadustes ning üldistes menetluspõhimõtetes. Seetõttu leiame, et ettepanekus kirjeldatud lahendus on sisuliselt kaetud eelnõus kavandatava regulatsiooniga ja eraldi täiendava sätte lisamine HMS-i ei ole põhjendatud. Kavandatav tehnoloogianeutraalne raamistik jätab haldusorganitele piisava paindlikkuse eeltäidetud taotluste kasutamiseks, tagades samal ajal isikute põhiõiguste kaitse ja menetluse läbipaistvuse. 3 Palume anda haldusorganitele täiendavaid õigusi Antud selgitus. haldusakti teatavaks tegemise osas, sealhulgas kättetoimetamise osas ning sätestada, et haldusorganil on Eelnõu eesmärk on luua õigus positiivne haldusakt teha teatavaks üksnes automaatse haldusmenetluse jaoks haldusorgani iseteeninduses või e-posti kaudu. üldine raamistik, jättes haldusakti teatavakstegemise ja Negatiivse haldusakti puhul võiks piirata kättetoimetamise kättetoimetamise detailse regulatsiooni nii, et füüsiline kättetoimetamine tehakse juhul, regulatsiooni HMS-i üldnormide kui muud viisid on ammendunud. (eelkõige HMS § 25-28) ja valdkonnaseaduste Pakume välja järgmise lahenduse: reguleerimisalasse. Haldusakti teatavakstegemine ja 86 „(X) Kui haldusakt antakse kaalutlusõiguseta ning sellega ei kättetoimetamine on isikute panda täiendavaid kohustusi ega piirata isiku õigusi, võib põhiõiguste seisukohalt keskse haldusorgan haldusakti teatavaks teha üksnes isiku tuvastamist tähtsusega menetlusetapp, võimaldavas infosüsteemis. Sellisel juhul on haldusorgan mistõttu peab regulatsioon olema kohustatud saatma isikule haldusakti andmise kohta teatise piisavalt universaalne ega saa taotluses märgitud e-posti aadressil või haldusorgani piirduda automaatsete või infosüsteemi kaudu, kui seadus ei sätesta teisiti.“; positiivsete haldusaktidega. ja Kehtiv HMS võimaldab juba praegu ulatuslikult elektroonilist „(X) Haldusakt loetakse isikule kättetoimetatuks, kui kättetoimetamist, sh haldusakt on teatavaks tehtud isiku tuvastamist võimaldava infosüsteemide ja e-posti kaudu, infosüsteemi kaudu.“; ning lähtub põhimõttest, et haldusorgan valib Kui isik on juba haldusorgani e-teeninduse valinud, siis kõik teatavakstegemise viisi, mis on positiivsed ja negatiivsed haldusaktid tehakse üksnes selle konkreetset juhtumist arvestades kanali kaudu: tõhus ja proportsionaalne. „(X) Elektroonilises vormis taotluse puhul teeb haldusorgan Füüsiline kättetoimetamine ei ole haldusakti andmise või keeldumise isikule teatavaks üksnes kohustuslik esmavalik, vaid isiku tuvastamist võimaldava infosüsteemi kaudu, kui isik ei rakendub eeskätt olukordades, kus ole elektroonilises taotluses märkinud muud elektrooniline teatavakstegemine teatavakstegemise viisi.“; ei ole võimalik või ei ole andnud tulemust. Seetõttu on ettepanek Lisaks võiks loobuda põhimõttest, et iga infosüsteemi tehtud piirata negatiivsete haldusaktide tulem on pabermaailma mõistes „dokument“ või „haldusakt“. puhul füüsilist kättetoimetamist Tegelikkuses on infosüsteemi tehtud automaatne otsus üksnes „viimase abinõuna“ andmete kogum, mis on üks rida infosüsteemi andmebaasis. sisuliselt juba kaetud kehtiva Visuaalsel kujul kujutatakse need andmed andmeväljadena õiguse loogikaga ning ei vaja loetavaks tekstiks. Õiguslik tähendus on andmebaasi kantud eraldi sätestamist. andmetel, mitte visuaalsel kujutisel. Selle väljavõte on võrdväärne haldusakti kehtiva mõistega. Ettepanek loobuda lähenemisest, mille kohaselt infosüsteemis 87  tehtud automaatse otsus on käsitletav „dokumendina“ või „haldusaktina“, ei ole kooskõlas HMS-i üldise loogikaga. Haldusakti õiguslik tähendus ei tulene selle visuaalsest vormist, vaid haldusorgani tahteavaldusest, millega otsustatakse konkreetse isiku õiguste ja kohustuste üle. Ka automaatse haldusmenetluse puhul on tegemist haldusakti või toiminguga HMS-i tähenduses, sõltumata sellest, kas see on tehniliselt realiseeritud andmebaasikirjena või kuvatud kasutajaliideses tekstina. Haldusakti mõiste säilitamine on vajalik õigusselguse, vaidlustatavuse ja õiguskaitse tagamiseks ning selle asendamine abstraktse „andmekogumi“ käsitleusega ei oleks kooskõlas haldusõiguse põhimõtetega. 4 1 HMS § 7 lõikes 2 sätestatakse kohustus küsida isiku Arvestatud. Lõige 2 eelnõust välja jäetud. nõusolekut eriliiki isikuandmete alusel automaatse Edasises regulatsioonis lähtutakse haldusakti andmiseks. Nõustume tagasisides väljendatud põhimõttest, et eriliiki Siseministeeriumi ettepanek on täpsustada regulatsiooni viisil, seisukohaga, et avalike ülesannete isikuandmete töötlemine et kui automaatse toimingu või haldusaktiga rahuldatakse täitmisel on isikuandmete automatiseeritud isiku taotlus ja isik on eriliiki isikuandmed ise esitanud töötlemise esmane ja eelistatud haldusmenetluses saab toimuda menetluses, siis ei ole eraldi nõusolek vajalik. Näiteks Politsei- õiguslik alus vastav õigusnorm üksnes selgesõnalise õigusliku ja Piirivalveameti identiteedi ja staatuste büroo kasutab eriliiki (IKÜM art 6 lg 1 p e ning aluse olemasolul, mis tuleneb isikuandmeid haldusmenetlustes (biomeetria) ja need andmed eriliigiliste andmete puhul art 9), 88  annab taotleja ise teadlikult menetluses kasutamiseks (st ei mitte andmesubjekti nõusolek. asjakohasest valdkonnaseadusest koguta kolmandatest allikatest). Lisaks, kui on seaduse alusel Samuti peame põhjendatuks ning vastab IKÜM nõuetele. juba kohustus esitada eriliiki isikuandmeid, siis puudub tähelepanu juhtimist sellele, et vajadus täiendavaks nõusolekuks nagu on kavandatud nõusoleku kasutamine Seletuskirja kavandatava HMS § eelnõus. automatiseeritud 71 lg 1 juures täiendatud viisil, et haldusmenetluses võib tekitada ei jääks muljet, nagu looks HMS Automaatsete haldusaktide andmist planeeritakse pigem praktikas segadust, eelkõige iseseisva aluse eriliiki positiivsete haldusaktide puhul ja kuivõrd automatiseerimise seoses nõusoleku tagasivõtmise isikuandmete töötlemiseks. eesmärk on menetlusefektiivsuse tõstmine ja aja kokkuhoid, õiguslike tagajärgedega. siis peaks haldusorganil olema võimalus ise otsustada Arvestades vajadust tagada selge protsesside automatiseerimist. Kui see jääb taotlejate tahte ja üheselt mõistetav õiguslik alus taha ja otsustada, siis ei saavutata eelnõuga soovitud eesmärki. eriliiki isikuandmete töötlemiseks, Siseministeeriumei toeta topelt piirangute kehtestamist. nõustume, et eelnõus kavandatud HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik. Leiame, et lõike 2 sõnastus on raskesti arusaadav ning Vastav lõige jäetakse eelnõust võimaldab mitmeti tõlgendamist. Teeme ettepaneku selle sätte välja. sõnastus üle vaadata ja võimalusel selgemalt sõnastada. Pakume välja järgmise lahenduse: „(X) Automaatne haldusakt võib põhineda eriliiki isikuandmetel, kui selleks on isiku nõusolek. Isiku nõusolekut ei ole vaja juhul, kui seaduses on sätestatud teisiti.“ 5 Eelnõu § 71 lõige 3 sätestab, et menetlusosalisel või taotlejal Antud selgitus. on igal ajal õigus vahetule isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga. Haldusorgan tagab, Selgitame, et tegemist on olulise et menetlusosalist või taotlejat teavitatakse sellise sättest tuleneva garantiiga, mille võimaluse olemasolust. eesmärk on vältida olukorda, kus automaatne haldusmenetlus Miks on sättes eristatud menetlusosalist ja taotlejat. Kas muutub isiku jaoks „suletud taotleja ei ole ka menetlusosaline ehk kas menetlusosaline ei süsteemiks“ ilma reaalse kata juba taotlejat? Miks on siin need eraldi välja toodud? Kas võimaluseta inimesega suhelda. kolmas isik on nendega kaetud? 89  Menetlusosalise ja taotleja Sättes on öeldud, et isikul on õigus isiklikule kontaktile, aga eraldi nimetamine. See ei ole kas ka automaatsele menetlusele. Siseministeeriumi teenustes mõeldud nende sisuliseks on hetkel nii, et kui isik soovib ametnikuga kontakti, siis ei saa eristamiseks, vaid selguse enam läbi viia automaatmenetlust. huvides. Taotleja on küll HMS-i mõistes menetlusosaline, kuid Lisaks isikule antakse iseteeninduses teada, et tema kohta mitte kõik menetlusosalised ei ole võidakse teha automaatotsus ja -kanne, kui ta seda ei soovi, taotlejad (nt kolmandad isikud). siis ta võib minna taotlust esitama KOV-i kohapeale. Sellest Sõnastusega on soovitud üheselt tuleneb ka küsimus, kas me peame kindlasti tagama hõlmata nii haldusmenetluse automaatmenetluse puhul isikliku kontakti, sest materjalide algatanud isik kui ka teised põhjal võib tõlgendada nii, et automaatmenetluse pakkumine menetlusosalised, sh kolmandad ei ole kohustuslik. isikud. Seega on kolmandad isikud sättega kaetud ning Lahendus on praegu selline, et kui isik soovib isiklikku tegemist ei ole menetlusosalise kontakti, siis on tal alati võimalus minna kohapeale avaldust mõiste kitsendamisega. esitama, siis viib menetluse läbi ametnik, mitte ei toimu automaatmenetlust. Kuigi teatud juhtudel ka turvalises Õigus vahetule isiklikule veebikeskkonnas esitatud taotlused tulevad ametniku lauale, kontaktile. Sätte sõnastust eelnõus sest automaatotsuse ja -kande tingimused ei ole täidetud. on muudetud, eemaldatud on sõna „vahetule“. Selgitame, et isikliku Mida on HMS-i muutmise lõikes 3 isikliku kontakti all täpselt kontakti võimaluse all ei ole mõeldud? Mida see praktikas tähendab? Kas volitatud mõeldud isiku subjektiivset õigust esindaja või eestkostja on hõlmatud? nõuda automaatse haldusmenetluse kasutamist ega ka õigust nõuda, et menetlus jätkuks automaatselt olukorras, kus isik soovib ametnikuga vahetult suhelda. Automaatne haldusmenetlus on eelnõu kohaselt haldusorgani võimalus mitte kohustus. Kui isik soovib 90  isiklikku kontakti haldusorgani nimel tegutseva isikuga ning see toob kaasa vajaduse sisuliseks inimlikuks sekkumiseks, võib automaatne menetlus katkeda ja menetlus jätkuda tavamenetlusena. Kavandatava HMS § 71 lg 3 eesmärk ei ole kohustada haldusorganit tagama automaatse menetluse raames paralleelselt pidevat isiklikku teenindust, vaid tagada, et isikul oleks tegelik võimalus pöörduda haldusorgani nimel tegutseva isiku poole juhul, kui automaatne lahendus ei ole arusaadav, ei ole kasutatav või tekitab menetluses takistusi. See hõlmab eelkõige õigust saada selgitusi, esitada küsimusi, kasutada ärakuulamisõigust ning vajaduse korral suunata menetlus üle tavamenetlusse. Isiklik kontakt lg 3 tähenduses ei ole piiratud üksnes füüsilise suhtlusega kohapeal. Isiklik kontakt võib toimuda ka telefoni, e-posti, videosilla või muu vahetut suhtlust võimaldava kanali kaudu. Oluline ei ole kontaktivorm, vaid see, et isik suhtleb haldusorgani 91  nimel tegutseva füüsilise isikuga, kellel on pädevus menetluses selgitusi anda ja vajaduse korral menetluse kulgu suunata. Kirjeldatud praktika, mille kohaselt isikut teavitatakse iseteeninduses automaatse otsustamise võimalusest ning talle jäetakse valik esitada taotlus kas elektrooniliselt või kohapeal, on kooskõlas eelnõu eesmärgiga. Kavandatav HMS § 71 lg 3 ei välista sellist lahendust ega nõua, et automaatne menetlus oleks igal juhul kättesaadav isikule, kes soovib isiklikku kontakti. Vastupidi, säte toetab lähenemist, kus isikliku kontakti soov viib menetluse tavamenetlusse. Eesmärk on sätestada menetlusgarantii mitte teenindusstandard. 6 1 Eelnõu § 7 lõige 4 sätestab, et automaatses haldusaktis Arvestatud. Eelnõust välja jäetud e-templi märgitakse, et see on antud automaatselt. Automaatsele nõue ning seletuskirja täiendatud haldusaktile ei kohaldata nõuet märkida selles Nõustume, et HMS § 55 lg 4 teine selgitusega, et nime ja allkirja haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nimi ja lause loob üldise erandi nõue ei kohaldu; e-templi lisamise kinnitada see tema allkirjaga, kuid selles märgitakse elektroonilise haldusakti kohustus puudub, kuna HMS § 55 haldusorgani kontaktandmed. Automaatsele haldusaktile allkirjanõudest ning sätestab, et lg 4 ei nõua seda elektroonilise lisatakse e-tempel. digitaalallkirja lisamine ei ole haldusakti puhul. kohustuslik, kui haldusorgani juht või tema volitatud isik on 92  HMS-i § 55 lõike 4 kohaselt kirjalikus haldusaktis märgitakse turvalisel viisil tuvastatav. selle andnud haldusorgani nimetus, haldusorgani juhi või tema Automaatse haldusakti puhul, kus volitatud isiku nimi ja allkiri, haldusakti väljaandmise aeg vahetu isiklik sekkumine puudub ning muud õigusaktiga ettenähtud andmed. definitsiooni kohaselt, täiendab kavandatav HMS § 7¹ lg 3 seda Elektroonilisele haldusaktile ei pea lisama digitaalallkirja, kui üldist erandit lex specialis ehk siis haldusorgani juht või tema volitatud isik on turvalisel viisil nime ja allkirja nõue ei kohaldu tuvastatav. Rahvastiku toimingute valdkonnas on ka üldse, ning haldusorgani automaatsed kanded, kas siis neile tuleb ka edaspidi lisada e- identifitseerimiseks piisab tempel? Kas nende puhul ei võiks siiski olla võimalik neid teha kontaktandmete märkimisest. ilma e-templita, sest haldusorgan on tuvastatav ka ilma selleta. Seega ei ole e-templi lisamine automaatsele haldusaktile kohustuslik, kuna HMS § 55 lg 4 pakub selleks piisava õigusliku aluse, mida kavandatav § 7¹ lg 3 täpsustab ja konkretiseerib. 7 Eelnõu § 71 lõikes 5 sätestatakse kohustus avaldada Antud selgitus. Eelnõu teksti muudetud ning automaatse haldusakti andmise või automaatse toimingu seletuskirja täiendatud osas, mis korral nende andmekogude nimetused, milles sisalduvaid Eelnõuga kavandatava HMS § 71 puudutab haldusaktide ja isikuandmeid on haldusakti andmisel või toimingu lg 5 eesmärk on tagada automaatse toimingute puhul teabe sooritamisel kasutatud, ning andmed automaatse haldusmenetluse läbipaistvus ning edastamist. haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel kasutatud isiku informeeritus tema kohta infosüsteemi kohta. tehtud otsuse aluseks olnud Eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu andmetöötlusest. Tegemist on versioonis lg 5) on välja jäetud Leiame, et nõue avaldada andmekogude nimetused, milles täiendava menetlusgarantiiga, andmete avaldamise kohustus sisalduvaid isikuandmeid on kasutatud, on liiast ning mis tuleneb nii haldusmenetluse infosüsteemide kasutamise kohta. ebamõistlik. üldpõhimõtetest kui ka isiku informatsioonilise Iga andmekogu regulatsioonis on täpsustatud, milliste teiste enesemääramise põhiõigusest andmekogude andmeid selles kasutatakse – vastav ning IKÜM art 22. Sätte keskne regulatsioon on seaduse ja andmekogu põhimäärusega paika eesmärk ei ole dubleerida pandud. Selline kohustus dubleerib juba avalikult andmekogude põhimäärustes või 93 kättesaadavat infot ja muudab otsused kohmakaks ja raskesti muudes õigusaktides juba loetavateks ning lisab ebavajalikke keerukusi arendustesse. sisalduvat teavet, vaid võimaldada Näiteks viisaregistri põhimääruses ja lühiajalise töötamise konkreetsel juhul adressaadil registreerimise andmekogu põhimääruses on mõlemas mõista, milliste andmekogude loetletud üle 20 andmekogu, mis on andmeandjateks andmeid tema suhtes tehtud vastavates menetlustes. automaatse otsuse või toimingu tegemisel tegelikult kasutati. Erinevalt eelnõu paragrahvi § 71 lõigete 4 ja 6 sõnastusest ei Nõustume, et mitmetes öelda siin selgesõnaliselt, et nõutav teave tuleb avaldada valdkondades on haldusaktis. Seletuskiri siiski sellise suunise annab, seega on andmekogudevahelised eelduslik teabe avaldamise koht just haldusakt ise. Nii võiks andmevood juba detailselt õigusselguse huvides ka õigusnorm juba ise nimetatud reguleeritud ning avalikult kohustuse sätestada selle asemel, et seda mõtet seletuskirjast kättesaadavad. Samas ei pruugi tõlgendada. see teave olla menetlusosalisele kergesti leitav ega seostatav Palume täpsustada, kas nõue kehtib üksnes haldusaktile ning konkreetse automaatse otsusega. muu dokumendi või menetlustoimingu puhul seda nõuet ei Siiski on eelnõu lähtekoht, et tule järgida? automaatse haldusakti andmisel avaldatavad andmekogude nimed Kas siin on mõeldud seda, et tuleb avaldada, milliste moodustavad osa haldusakti andmekogude ja infosüsteemide andmeid on kasutatud? Kas põhjendustest. HMS § 56 seda sätet ei saaks selgemalt kirja panna? Kas siin on tingimata tähenduses. Nimetatud teave ei ole vaja korrata eraldi andmekogu ja infosüsteemi kohta sama sisu eraldiseisev uus andmeliik, vaid eraldi? täpsustab automaatse otsuse kujunemise aluseid. Kui Kas see info peab olema kirjas igal haldusaktil või see võib tavapärases haldusaktis esitatakse olla ka mujal kirjas, nt seaduses või määruses või peab see põhjenduses tuvastatud asjaolud ja kindlasti olema konkreetselt sellel automaatselt antud tõendid, siis automaatse haldusaktil? haldusakti puhul on otsustuse kujunemise aluseks Kas see info peab olema kirjas seaduse tasemel? Meie andmekogudes sisalduvad valdkonnas on automaatmenetluse kasutamise üldine andmed. Seega tuleb kavandatavat 94 lubatavus seaduses ning määruse tasemel on täpsustused, HMS § 71 lg-t 5 tõlgendada näiteks elukohamenetluses on meil määruses loetelu nii: koosmõjus HMS § 55-57 sätetega. Andmekogude nimede Automaatkande tegemiseks kontrollitakse elukohateate avaldamine peab toimuma andmete vastavust kehtestatud nõuetele automaatselt haldusaktis endas või HMS § 56 lg järgmiste andmekogude vahendusel: 1 kohaselt haldusaktis viidatud 1) rahvastikuregister; menetlusosalisele kättesaadavas 2) aadressiandmete süsteemi infosüsteem; dokumendis. Eelnõu ei loo 3) kinnistusraamat. põhjenduse esitamisele erandit, vaid täpsustab selle sisu automaatse menetluse kontekstis. Seletuskirjas on ka selgitatud, et juhul, kui kasutatavate andmekogude loetelu on mahukas ja selle esitamine muudaks haldusakti raskesti mõistetavaks, võib haldusorgan jätta haldusakti liigse teabega koormamata ning viidata kohale, kus vastav teave on kättesaadav. Seega ei ole eesmärk muuta haldusakte ebaproportsionaalselt mahukaks. Mis puudutab teabe valdamise vormi ja kohta, siis eelnõuga kavandatava HMS § 71 lg 5 on mõeldud kohalduma automaatse haldusakti andmisel ning automaatse toimingu või menetlustoimingu sooritamisel. Praktikas tähendab see, et teave 95  avaldatakse üldjuhul koos haldusaktiga või muul selgelt seostataval viisil, mis võimaldab isikul otsuse tegemise aluseid mõista. Säte ei välista ega nõua, et kogu teave peaks olema kirjas üksnes konkreetses haldusaktis. Kui valdkonnaseaduses või määruses on automaatse menetluse kasutamine ning kasutatavad andmekogud selgelt ja arusaadavalt reguleeritud ning haldusaktis on sellele selgelt viidatud, võib see olla piisav, eeldusel et adressaadil on tegelik võimalus vastavale teabele ligi pääseda ja seostada see oma konkreetse juhtumiga. Seega on võimalik kombineeritud lähenemine, kus üldine loetelu on sätestatud seaduse või määruse tasemel ning konkreetse haldusakti puhul antakse vastav viide või lühem kokkuvõte. Andmekogu vs infosüsteem kasutamise tähenduse erinevus. Andmekogu tähistab konkreetset andmete kogumit. Infosüsteem võib olla tehniline lahendus või 96  otsust toetav süsteem, mis kasutab mitme andmekogu andmeid või rakendab otsustusloogikat. Infosüsteemi üldise toimimisloogika avalikustamine läheb kaugemale sellest, mis on vajalik menetlusosalise õiguste tagamiseks. Seega on eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu versioonis lg 5) välja jäetud andmete avaldamise kohustus infosüsteemide kasutamise kohta. 8 Eelnõu § 71 lõige 6 sätestab, et automaatsele haldusaktile Antud selgitus. Eelnõu uue versiooni lõike 5 või toimingule lisatakse kasutatud otsustuspõhimõtete ja sõnastust muudetud viisil, et 1 kriteeriumide selgitus sellises ulatuses, mis võimaldab Eelnõuga kavandatava HMS § 7 otsustuspõhimõtete selgitus on osa menetlusosalisel mõista otsuse aluseid. lg 6 eesmärk on tagada automaatse põhjendamiskohustuse täitmisest. haldusmenetluse puhul otsuse Uus sõnastus kinnitab, et HMS § HMS-i § 56 lõike 4 kohaselt haldusakti andmise faktilist alust adressaadile arusaadavus ja 56 kohaldub täies ulatuses ning ei pea põhjenduses näitama, kui haldusakti adressaadi taotlus läbipaistvus olukorras, kus otsus välistab tõlgenduse, et lõige 5 on rahuldati ja kolmanda isiku õigusi ega vabadusi ei piirata. või toiming tehakse infosüsteemi lex specialis, mis asendaks üldise Samas kavandatud lõikes 6 on aga öeldud, et automaatsele poolt ilma haldusorgani nimel põhjendamiskohustuse. haldusaktile või toimingule lisatakse kasutatud tegutseva ametniku sekkumiseta. otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses, Säte täidab automaatse mis võimaldab menetlusosalisel mõista otsuse aluseid. Miks otsustamise kontekstis täiendava siin on tehtud erisus, kui taotlus rahuldatakse, siis miks on see menetlusgarantii rolli ning on siin oluline? Kas siin on mõeldud nii positiivset kui ka seotud nii haldusmenetluse negatiivset haldusakti? Kui jah, siis miks ka positiivsele üldpõhimõtetega kui ka isiku haldusaktile on seda vaja kui rahuldatakse isiku taotlus? õigusega saada sisulisi selgitusi automatiseeritud otsuste aluste Kuivõrd isikute ootused on väga erinevad, siis võib ka see kohta. infovajadus olla erinev, kas on mõistlik seda sellisel kujul Selgitame, et eelnõuga sinna haldusakti panna, eriti kui need põhimõtted on juba kavandatava HMS § 71 lg 6 ei ole 97 seaduse ja määruse tasemel reguleeritud? Kas siin ei piisaks mõeldud HMS § 56 lg-s 4 ka viitest õigusaktile, kus on detailne regulatsioon, mida sätestatud põhjendamiskohustuse inimene saab lugeda, mis põhimõtete ja reeglite alusel on erandit kõrvale jätma ega haldusakt antud? tühistama. E-teenuste maailmas tähendaks see seda, et mugavad ja lihtsad Muudetud lg 6 sõnastust (uues e-teenused muudetakse täis bürokraatliku teksti, mis pärsib e- eelnõu versioonis lg 5), kuna teenuste kasutamist. HMS §-st 56 tulenev põhjendamiskohustus on üldine ja kehtib kõikidele kirjalikele haldusaktidele, sh automaatsetele. Säte on kohaldatav nii positiivsete kui ka negatiivsete automaatsete haldusaktide ja toimingute puhul. Ka positiivse otsuse korral võib olla isiku jaoks oluline mõista otsuse aluseid, näiteks selleks, et veenduda kasutatud andmete õigsuses. Automaatse otsustamise puhul ei ole isikul alati võimalik tajuda otsuse loogikat nö. menetluse käigus, mistõttu hilisem selgitus on olulisem kui tavamenetluses, kus isik suhtleb vahetult ametnikuga. Nõustume, et isikute infovajadus võib olla erinev ning et otsustuspõhimõtted ja kriteeriumid on paljudel juhtudel juba seaduse või määruse tasemel 98  reguleeritud. Eelnõuga 1 kavandatava HMS § 7 lg 6 ei eelda nende normide ümberkirjutamist. Sätte sõnastus „sellises ulatuses, mis võimaldab menetlusosalisel mõista otsuse aluseid“ annab haldusorganile paindlikkuse esitada selgitus proportsionaalsel ja praktilisel viisil. See võib tähendada lühikest ja lihtsas keeles esitatud kokkuvõtet, viidet asjakohasele õigusaktile või selgituse kättesaadavaks tegemist infosüsteemi kaudu. 9 Palume täpsustada HMS ja eriseaduses sätestatud Antud selgitus. Seletuskirja on täiendatud osas, regulatsioonide kohaldatavust. mis puudutab kavandatava HMS § HMS § 7 kui üldvolitusnorm. 71 lg 1 rakendamist üldnormina. 1 Kas eelnõuga lisatavad sätted automaatmenetluse kohta Eelnõuga kavandatav HMS § 71 lg tähendavad seda, et igas eriseaduses ei pea enam eraldi 1 on üldnorm, mis kohaldub nii automaatmenetluste sätteid lisama, vaid saab tugineda nendele nagu kohaldub HMS tervikuna HMS-i sätetele? kõikidele haldusmenetlustele. Seega kohaldub ka uus Kas eriseadustes võib automaatmenetluse regulatsiooni kavandatav automaatse sätestada ja ka nendest teha erandeid, sest endiselt ei piisa haldusmenetluse norm mistahes nendest tänapäevaste menetluste läbiviimiseks? Näiteks haldusmenetlusele. seletuskirja lk 12 on öeldud nii: „Kui valdkonnaseadus näeb HMS on üldseadus, mis reguleerib ette automaatse haldusmenetluse võimaluse...“. haldusmenetlust tervikuna. HMS Seega ei ole see meie arvates eelnõust ja seletuskirjast üheselt § 2 lg 1 määratleb välja loetav ning palume seda täpsustada. haldusmenetluse kui „haldusorgani tegevus määruse või haldusakti andmisel, toimingu 99  sooritamisel või halduslepingu sõlmimisel“. Kavandatav HMS § 71 lg 1 annab haldusorganile kaalutlusõiguse („võib“) kasutada automaatset haldusmenetlust. See on kooskõlas HMS §-ga 4, mis reguleerib kaalutlusõigust üldiselt. Kuna üldnorm annab juba õigusliku aluse automaatse haldusmenetluse kasutamiseks, siis ei ole erinorme eriseadustes tingimata vaja. Üldnorm toimib sarnastelt teistele HMS üldnormidele (nt vormivabadus § 5 lg 1, elektroonilise haldusakti võimalus § 55 lg 3) ja on kooskõlas haldusmenetluse seaduse süsteemiga. 10 Eelnõu § 2 täiendatakse avaliku teabe seaduse § 28 lõiget 1 Antud selgitus. punktiga 313 järgmises sõnastuses „313) teave automaatses haldusmenetluses kasutatava infosüsteemi funktsiooni Selgitame, et automaatse ja toimimise loogika kohta ning teave, kuidas tagatakse haldusmenetluse puhul on sellise infosüsteemi kasutusele tegemist kvalitatiivselt erineva võtmisega põhiõigustele kaasnevate riskide olukorraga võrreldes leevendamine;“. tavamenetlusega, mis viiakse läbi ametniku poolt. Automatiseeritud Tavapärastel haldusaktidel ei ole seda nõuet, st põhiõiguste otsustamine võib olla isiku jaoks riskide leevendamise kohta infot, aga automaatsetel peab vähem hoomatav ning selle olema. Kas see on mõistlik ja põhjendatud erisus või saaks toimimise loogika ja seda kuidagi teisiti lahendada? otsustusprotsessi alused ei ole menetluse käigus vahetu suhtluse kaudu nähtavad. Samuti võivad 100 Näiteks info kodulehel, portaali kasutustingimustes või automatiseeritud süsteemid kaasa teenuse kirjelduses. Kas siin ei peaks ka eristama olukordi, kus tuua spetsiifilisi põhiõiguste riske, isiku taotlus rahuldatakse, siis ei ole inimese jaoks see info nagu andmete väärkasutus, üldjuhul nii oluline. Kui aga keeldutakse automaatselt, siis sel ebaõiged seosed andmekogude juhul võib inimene tunda huvi miks ja soovib täpsemalt vahel, läbipaistmatu lugeda, aga ka siis tõenäoliselt sooviks ta rohkem infot, kui otsustusloogika või kallutatuse sinna haldusaktile on mõistlik panna, et see haldusakti liigselt oht. Seetõttu on põhjendatud, et ei koorma ebaolulise infoga. automaatse haldusmenetluse korral kehtib täiendav Kas sätte kohaselt on mõeldud, et kui rahvastikuregistris avalikustamise kohustus, mida viiakse läbi automaatset haldusmenetlust, kas siis peab tavapäraste haldusaktide puhul ei rahvastikuregistri kasutusele võtmisega kaasnevate ole vajalik eraldi sätestada. põhiõiguste riskide leevendamisest rääkima või on siin Eelnõuga kavandatav muudatus mõeldud ikkagi konkreetse automatiseerimise AvTS § 28 lg 1 p-s 313 ei ole funktsionaalsuse kasutusele võtmisega kaasnevatest riskidest? mõeldud täitmiseks konkreetse haldusakti kaudu ega eelda, et põhiõiguste riskide leevendamise kohta käiv teave esitatakse igal üksikjuhul adressaadile koos otsusega. Tegemist on üldise avalikustamise kohustusega, mis tuleb täita teabevaldaja veebilehel või muus avalikult kättesaadavas keskkonnas. Seega eesmärk ei ole koormata haldusakte liigse ja adressaadi jaoks ebaolulise teabega eha vähendada e-teenuste kasutajasõbralikkust. Säte ei erista positiivset ja negatiivset haldusakti, kuna AvTS § 28 reguleerib üldist teabe 101  avalikustamist, mitte konkreetse menetlusosalise teavitamist. Samas aitab sellise teabe olemasolu avalikkusel ja üksikisikul vajaduse korral paremini mõista automaatse haldusmenetluse toimimist. Selgitame, et kavandatava AvTS § 28 lg 1 p-s 313 ei ole mõeldud kogu andmekogu või infosüsteemi ajaloolise kasutuselevõtu või üldise toimimisega kaasnevate põhiõiguste riskide kirjeldamist. Avalikustamise kohustus puudutab konkreetse automaatse haldusmenetluse või automatiseeritud funktsionaalsuse kasutusele võtmist ja toimimist. See tähendab seda, millist otsustusloogikat vastav automatiseeritud lahendus rakendab ning milliseid meetmeid on rakendatud just selle konkreetse automatiseerimisega kaasnevate põhiõiguste riskide leevendamiseks. 11 Seletuskirja täpsustamise ettepanekud: Arvestatud osaliselt ja antud Seletuskirja vastavalt tagasisidele selgitus. osaliselt täiendatud. 11.1. Seletuskirja leheküljel 1 on kirjas nii: „Ilma selge õigusliku raamita võib kodanik tunda, et ta ei saa aru, miks 11.1. Seletuskirja vastavat lauset mingi otsus tehti, või ei tea, kuidas seda vaidlustada.“ Isiku on muudetud viisil, mis rõhutab, et 102 jaoks on oluline info, mida talle automaatmenetluste kohta selge õiguslik regulatsioon loob antakse, mitte õiguslik raam. Teeme ettepaneku muuta seda aluse isikule arusaadava ja lauset. läbipaistva teabe andmiseks automaatse menetluse, otsuse 11.2. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „Teisisõnu – see on protsess, aluste ja vaidlustamisvõimaluste kus arvuti tarkvara teeb otsuse ametniku või menetleja kohta. asemel.“ Miks siin on ametnik ja menetleja eraldi välja toodud? Ametnik on ju ka menetleja. 11.2. Nõustume, et ametniku ja menetleja eraldi esiletoomine ei 11.3. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „Juba praegu kasutatakse ole vajalik. Seletuskirja vastavalt automaatset haldusmenetlust mitmes valdkonnas, kuid puudu tagasisidele muudetud. on sõnaselge õiguslik raamistik, mis määraks automaatse haldusmenetluse rakendamise piirid ja kaitsemehhanismid.“ 11.3. Viidatud lauseosa all on Mida selle lauseosaga on eelnõust täpselt eelnõust mõeldud, et kuigi automaatseid mõeldud? otsuseid antakse praktikas juba ka praegu, ei ole olnud seni HMS-is 11.4. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „Automaatse menetluse selget regulatsiooni, mis määraks kasutuselevõtt ei avalda haldusorganitele ega inimestele automaatse haldusmenetluse kohest mõju, kuna selle rakendamine on vabatahtlik.“ Palume lubatavuse tingimused, piirid ja täpsustada, sest automaatsel menetlusel on nii isikule, kui menetlusgarantiid (nt läbipaistvus, ka haldusorganile mõju, mis avaldub kohe kui see selgitamiskohustus, inimese automaatotsus vastu võetakse nt menetluse kiirus ja sekkumise võimalus). ökonoomsus jne. Kuigi automaatne menetlus aitab menetlusi nii ametniku ka 11.4. Selgitame, et lauses peetakse inimese jaoks lihtsamaks ja kiiremaks muuta, siis kindlasti ei silmas seda, et eelnõu tohiks jätta mainimata, et automaatmenetluste välja vastuvõtmine iseenesest ei too arendamisel on suur mõju, - mida keerukam ja enamate automaatselt kaasa muudatusi, tingimustega on menetlus, seda suurem see koormus kuna automaatse haldusorganile automaatmenetlust välja töötada. Seda peaks haldusmenetluse kasutamine on seletuskirjas juba esimestel lehekülgedel mainima. haldusorganile võimalus mitte kohustus. 103 11.5. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „See omakorda toob pikas 11.5. Nõustume, et teatud perspektiivis kaudse mõjuna kaasa halduskoormuse valdkondades, sh vähenemise.“ Rahvastikuregistri näitel võib öelda, et see rahvastikuregistri näitel, võib mõju tuleb kohe, seda ei pea hindama pikas perspektiivis. halduskoormuse vähenemise mõju avalduda kohe, kuid eelnõus 11.6. Seletuskirja lk 2 on öeldud: „Võimalikud riskid, näiteks on mõeldud kõiki aspekte mitte valeandmete kasutamine või profiilianalüüsi ebaõige ainult konkreetseid juhtumeid. tõlgendamine, on ennetatavad ja maandatavad eelnõus sätestatud kaitsemeetmetega.“ Mida siin on täpselt 11.6. Viidatud lauses peetakse mõeldud? silmas eelnõus sätestatud kaitsemeetmeid, nagu kohustus 11.7. Seletuskirja lk 2 on öeldud: „Eelnõul on puutumus teavitada automaatsest Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrusega (EL) 2016/679 menetlusest, anda selgitusi otsuse (edaspidi IKÜM), täpsustades IKÜM automaatse aluste kohta, tagada isiku õigus haldusmenetluse ja profiilianalüüsi käsitlevaid üldisi sätteid.“ vahetule kontaktile menetlejaga, Kas eelnõu dubleerib antud määrust teatud küsimustes? võimalus vaidlustada automaatne Küsime seetõttu, et ei tekiks olukorda, kus eelnõu ja määrus otsus ning keeld kasutada võivad minna vastuollu. automaatset menetlust vaidemenetluses ja menetluse 11.8. Seletuskirja lk 7 on öeldud: „Teavitamine võib aset leida uuendamisel. nii enne kui ka pärast haldusakti andmist.“ Kas edaspidi võib see teavitamine toimuda siis nii enne kui ka pärast? 11.7. Eelnõu ei dubleeri IKÜM-i Küsime seetõttu, et rahvastikuregistri valdkonnas sätteid ega loo nendega vastuolu. automaatkannete regulatsiooni puhul on antud suunis, et see Vastupidi, eelnõuga täpsustatakse teavitamine peab toimuma enne, et isiku oleks võimalik IKÜM-st tulenevaid üldisi loobuda, kui ta ei taha, et tema kohta võidakse teha põhimõtteid haldusmenetluse automaatmenetlus, ja minna kohapeale avaldust esitama. kontekstis, eelkõige seoses automatiseeritud otsustamise lubatavuse ja menetlusgarantiidega. IKÜM jätab mitmes küsimuses liikmesriikidele otsustusruumi 104  ning eelnõu kasutab seda ruumi, sätestades täiendavad tagatised automaatse haldusmenetluse puhul. 11.8. Sätte eesmärk on võimaldada paindlikku teavitamist, arvestades erinevate valdkondade ja menetluste eripära. Eelnõu ei sea kohustuslikku reeglit, et teavitamine peab toimuma nii enne kui ka pärast haldusakti andmist, vaid jätab haldusorganile võimaluse valida sobiv ajastus. Kui valdkonnaspetsiifiline regulatsioon, nagu rahvastikuregistri automaatkannete puhul, näeb ette teavitamise enne automaatse menetluse läbiviimist ning isikule loobumisvõimaluse andmise, on see jätkuvalt lubatud ja kooskõlas eelnõuga. 10. Tartu Ülikool Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid nr 1 Muudatuse kooskõla siseriikliku õigusega Antud selgitus. Eesti Vabariigi Põhiseaduse § 3 lõikest 1 tuleneb üldine seadusereservatsiooni põhimõte, mille kohaselt tohib Nõustume, et automatiseeritud ja riigivõimu teostada üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas inimliku otsustusprotsessi vahel 105  olevate seaduste alusel. Iga isiku õigusi ja kohustusi mõjutav esinevad sisulised erinevused riigivõimu teostamine peab tuginema seadusandja poolt otsuste kujunemises, kehtestatud normatiivsele alusele, tagamaks selle põhjendatavuses ja jälgitavuses demokraatliku legitimeerituse, õigusselguse ning kaitse ning et need erinevused eeldavad meelevaldse halduspraktika eest. Täitevvõimu tegutsemise seadusandlikke aluseks olev volitusnorm ning vastavad menetlusnormid menetlusgarantiisid. peavad olema seda täpsemad, mida intensiivsem on Eelnõu eesmärk ei ole samastada põhiõiguste riive.5 automaatset haldusakti menetleja poolt antud haldusaktiga Kavandatav HMS § 71 lg 1 sätestab, et haldusorganil on õigus otsustamise sisulises mõttes, vaid kasutada haldusaktide andmisel, toimingute ja käsitleda automaatset menetlust menetlustoimingute sooritamisel arvutiprogrammil põhinevat ühe võimaliku menetlusvormina automaatset haldusmenetlust, ilma et selleks oleks vaja haldusorgani pädevuse täiendavat eriseadusest tulenevat volitusnormi. Seega teostamisel. Just nimetatud käsitatakse automaatotsust ühe võimaliku menetlusvormina, erinevuste tõttu nähakse eelnõus mille kasutamine sõltub haldusorgani otsustusest ning mida automaatse haldusmenetluse võib rakendada igal juhul, kui haldusorganil on pädevus kasutamisele ette eraldi ja vastav haldusakt anda. täiendavad piirangud ning kaitsemehhanismid, mida Normi sõnastus ei erista automaatse menetluse kasutamise tavamenetluses ei ole vaja lubatavust otsuse liigi, kaalutlusruumi ulatuse ega sõnaselgelt reguleerida. määratlemata õigusmõistete esinemise järgi. Automaatne menetlus on lubatud ka olukordades, kus haldusorganil tuleb Kavandatava HMS § 71 eesmärk teha sisulisi kaalutlusotsuseid või sisustada abstraktseid on luua üldine seaduslik alus õiguslikke standardeid. Seaduseelnõu seletuskirjast võib automaatse haldusmenetluse tuletada, et Justiits- ja Digiministeerium on seisukohal, et kasutamiseks olukordades, kus asjaomane seadusmuudatus täidab nõuet reguleerida haldusorganil on juba seadusest „automaatse haldusmenetluse kasutamist sõnaselgelt tulenev pädevus vastav haldusakt seaduses, määrates, millises ulatuses ja tingimustel võib anda või toiming sooritada. Säte ei vabasta haldusorganit kehtivatest 5 Vt ka: RKPJKo 12.10.2017, 5-24-25/17, p 48; RKPJKo 20.03.2014, 3-4-1-42-13, punkt 41. Põhjalikumalt ka M. Ernits. § 3. Kommentaarid 1–208 ja 230–275 ja T. Pajuste. § 3. Kommentaarid 209–229. – U. Lõhmus (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital. 2023, komm 104 jj. 106  haldusorgan teha otsuseid ilma ametniku vahetu materiaalõiguslikest ega sekkumiseta.“6 menetlusõiguslikest piirangutest ega anna iseseisvat volitust Vastava seisukoha õigsuses tuleb kahelda põhjusel, et põhiõigusi intensiivsemalt automaatotsust ei ole võimalik samastada inimese poolt tehtud riivavate otsuste otsustega. Automaatselt koostatud haldusakt ja ametniku poolt automatiseerimiseks. Automaatset välja antud haldusakt on sisuliselt erinevad. Erinevuse tuum menetlust saab kasutada üksnes seisneb selles, kuidas otsus tehakse, selle kvaliteedis ning juhul, kui see on kooskõlas samuti sellest tulenevast otsuse kontrollitavuses. kehtiva õigusega, sh haldusõiguse üldpõhimõtete, põhiõiguste kaitse Ametniku poolt välja antud haldusakt põhineb hindaval ning valdkonnaspetsiifiliste otsustusprotsessil. Ametnik ei võta asjaolusid vastu pelgalt erinormidega. andmekogumina, vaid liigitab need õiguslikult, kaalub asjakohaseid asjaolusid ja põhjendab, miks just need asjaolud Eelnõuga ei jäeta automaatse olid otsuse tegemisel olulised ja teised mitte. Otsus põhineb menetluse kasutamise ulatust inimlikul tõlgendamisel, õiguslikul subsumptsioonil ja piiritlemata. Vastupidi, normatiivsel hindamisel. See võimaldab samal ajal ka otsuse kavandatav HMS § 71 sisaldab kontrollitavust: kolmandad isikud saavad põhjenduse ja mitut sisulist ja õiguslikult siduvat toimiku alusel aru, kuidas ametiasutus on faktidest tulemuseni piiranut. Automaatne menetlus ei jõudnud. Lisaks on otsus seostatav konkreetse isikuga, mis ole lubatud olukordades, kus isiku tagab isikliku vastutuse. ärakuulamine on kohustuslik, menetluse uuendamisel ega Automaatselt koostatud haldusakt on seevastu sisult reeglite- vaidemenetluses. Samuti on ja andmepõhine. Otsus tehakse eelnevalt kindlaksmääratud menetlusosalisel alati õigus otsustusreeglite või statistiliste mudelite kohaldamise abil isiklikule kontaktile haldusorgani sisestatud andmetele. Süsteem ei hinda üksikjuhtumit nimel tegutseva isikuga ning õigus individuaalse õigusliku kaalumise mõttes, vaid liigitab selle saada selgitusi otsuse aluste kohta. eelnevalt määratletud kategooriatesse. Sellest lähtuvalt on eriti Need sätted välistavad automaatse tehisintellekti ja masinõppe lahenduste abil genereeritud otsus menetluse kasutamise juhtudel, põhjendatav ainult piiratud ulatuses: küll on võimalik kus otsuse õiguspärasus eeldab 6 SK lk 4. 107  kirjeldada, milliseid reegleid või parameetreid on rakendatud, sisulist kaalutlust, määratlemata kuid üldiselt mitte seda, miks need konkreetsel juhul on õigusmõistete individuaalset asjakohased.7 Eriti keerukamate süsteemide puhul ilmneb sisustamist või normatiivset automaatlahenduste ning eeskätt tehisintellekti abil hindamist. genereeritud automaatlahenduste puhul nn musta kasti omapära: tee sisendist väljundini on ka seda rakendava asutuse Seetõttu ei saa nõustuda väitega, jaoks vaid piiratud ulatuses selge.8 et seadusandja jätaks eelnõuga automatiseerimise ulatuse ja Eelöeldust lähtuvalt on inimese ja tehnoloogia abil tehtud intensiivsuse piiritlemata ning otsuse jälgitavus sisuliselt erinev. Kui inimese otsust saab täielikult haldusorgani otsustada. rekonstrueerida keele, argumenteerimise ja juriidilise loogika Haldusorgan ei saa automaatset abil, siis automatiseeritud otsuste puhul jääb sageli ebaselgeks, menetlust kasutada meelevaldselt millised kaalutlused, seosed või kriteeriumid olid konkreetsel ega kõrvale kalduda juhul otsustavad. Seetõttu on ka vastutus sisuliselt erinev: menetlusgarantiidest, vaid üksnes otsust ei saa omistada konkreetsele otsustajale, vaid ainult seaduse raamides ja nendes süsteemi disainile ja abstraktsele arvutiprogrammile, mis olukordades, kus otsus on nõrgendab otsuse individuaalset vastutuse mõõdet ja eeldab olemuselt formaliseeritav, selle eraldi reguleerimist.9 reeglipõhine ja objektiivsetel andmetel põhinev. Sisu poolest on tegemist seega kahe olemuslikult erineva otsuse tüübiga: inimese haldusakt või toiming on normatiivselt Vastutuse ja kontrollitavuse osas põhjendatud üksikotsus, automaatne haldusakt on selgitame, et automaatse reeglipõhine või statistiline klassifikatsioon. Just need haldusakti puhul jääb vastutus erinevused põhjendatuses, jälgitavuses ja vastutuse haldusorganile kui haldusakti omistatavuses selgitavad, miks neid kahte ei saa mõista andjale. Automaatne otsustamine sisuliselt võrdväärsete riiklike otsustusvormidena. ei vabasta haldusorganit haldusakti õiguspärasuse eest 7 M. Ebers jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine Intelligence, and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 23 j. 8 Vt sel teemal põhjalikumalt nt I. Pilving, M. Mikiver. Kratt haldusorganiks: algoritmilised otsused ja haldusõiguse põhimõtted. Kohtute aastaraamat, 2019. 9 M. Ebers jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine Intelligence, and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 27 j. 108  HMS § 71 lg 1 ei sisalda ühtegi sisulist piirangut ega vastutamisest ega välista kriteeriumi selle kohta, millistel juhtudel, millise kohtulikku kontrolli. Haldusakti intensiivsusega õiguste riive korral või millist liiki vaidlustamisel hinnatakse haldusotsuste puhul on automaatse, sh tehisintellekti abil jätkuvalt nii otsuse õiguspärasust, genereeritud menetluse kasutamine lubatav. Norm ei erista kasutatud andmete õigsust kui ka näiteks juhtumeid, kus automaatne menetlus mõjutab üksnes menetlusnormide järgimist. haldusakti tehnilist vormistamist, olukordadest, kus Automaatse menetluse eripärast automatiseerimine mõjutab otsuse sisulist kujunemist.10 tulenevalt on eelnõus ette nähtud täiendav läbipaistvus- ja Täiendavalt väärib tähelepanu, et lähtuvalt seaduse eelnõust ei selgitamiskohustus, mis aitab ole riigil ka kavas koordineerida haldustegevuse tagada otsuste kontrollitavuse ka automatiseerimisega seotud küsimusi ega hinnata konkreetselt automatiseeritud otsuste puhul. nende mõju. Nagu kinnitab ka seaduse seletuskiri, on automaatse menetluse rakendamine haldusorganile Tagasisides viidatud Hollandi vabatahtlik ning “[m]õju ulatus sõltub [üksnes] sellest, kui SyRI juhtum kinnitab pigem laialdaselt seda menetlust kasutama hakatakse – mida laiem on vajadust selge ja piirava kasutus, seda suurem on mõju nii elanikkonnale kui ka regulatsiooni järele, mitte 11 avalikule sektorile tervikuna.” Seletuskirjast ei järgne automaatse menetluse üldist õiguslikku ega sisulist hinnangut võimalike mõjude kohta, lubamatust. Eelnõu lahendus vaid tõdetakse kokkuvõtvalt, et väheneb halduskoormus. erineb SyRI süsteemist, kuna see Puudub ka hinnang kulude kohta, mida automatiseeritud ei võimalda massilist ja menetluse süsteemide ülalpidamine ning nende vajalik läbipaistmatut riskiskooringut ega turvalisuse tagamine endaga kaasa toob. Sellise regulatsiooni uute õigusi intensiivselt riivavate selgust ja kindlust (PS § 3) ei saa seetõttu pidada piisavaks. automatiseeritud Nagu ülalpool selgitatud, on just tehisintellekti abil järelevalvemehhanismide genereeritud automaatotsuste üheks omapäraks konkreetse kasutuselevõttu ilma selge vastutuse taandumine ning otsuste läbipaistmatus. Seda õigusliku aluseta. selgemini peab seetõttu olema reguleeritud vastutuse Järelevalvemenetluses kandmine, kui avalik võim otsustab neid kasutusele võtta. kasutatavad automatiseeritud 10 Ei saa välistada, et ka väljaspool IKÜM art 22 toimeala võib keerukamate tehnoloogiate, nagu iseõppivate algoritmide abil oluliste haldusotsuste tegemiseks osutuda mõnel juhul PS § 3 lg‑st 1 tulenevalt vajalikuks asjakohane menetluslik volitusnorm. Arvutivõrgus: https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-21-979/44 . 11 SK lk 1. 109  Tähelepanuta ei saa tänases olukorras ka jääda andmevõrdlused peavad ka julgeolekuohud, mis kaasnevad olukorraga, kus üksikud edaspidi tuginema haldusorganid saavad endamisi ja iseseisvalt otsustada, mis selgesõnalistele ulatuses, kuidas ja milliste tehnoloogiliste lahenduste abil materiaalõiguslikele riigikorraldust automatiseerida. Sellise lahendusega kaasevad volitusnormidele ning vastama potentsiaalsed ohud, mis võivad tuleneda nt võõrvõimude või isikuandmete kaitse ja põhiõiguste ka lihtsalt pahatahtlike inimeste poolt koordineeritud proportsionaalsuse nõuetele. rünnakutest süsteemidele, teiste riikide või korporatsioonide huvides installeeritud tarkvarast jne vajavad maandamist enne Julgeoleku- ja küberturvalisusega seda, kui regulatsioon vastu võetakse. seotud riskide osas tuleb arvestada, et infosüsteemide Automatiseeritud toimingud tulevad kõne alla ka haldusorgani arendamine ja kasutamine algatusel alustatud järelevalvemenetluses, kus avalikus sektoris allub juba massandmevõrdlust kasutades on võimalik automaatselt kehtivale riiklikule tuvastada erinevate rikkumiste fakte.12 Nii on küberturvalisuse, andmekaitse ja õiguskirjanduses väljendatud seisukohta, et kuivõrd infosüsteemide turbe järelevalve ettevalmistamise eesmärgil massisikuandmete regulatsioonile. Kavandatav HMS töötlemine tähendab intensiivset eraelu puutumatuse riivet, ei § 71 ei vabasta haldusorganeid ole andmete automatiseeritud võrdlus konkreetsete nendest kohustustest ega anna haldusmenetluste jaoks loodud üldiste volitusnormide alusel erandit riigi infosüsteemide lubatav.13 kooskõlastus-, turbe- ja järelevalveraamistikest. Regulatsioon vastab seega küll näiliselt põhiseaduse § 3 lg-st 1 tulenevale seaduslikkuse põhimõttele, kuna automaatne Leiame, et kavandatav haldusmenetlus kui riigivõimu teostamise vorm on otsesõnu regulatsioon vastab põhiseaduse § sätestatud seaduses. Automaatse, sh tehisintellekti abil 3 lg-st 1 tulenevale genereeritud haldusmenetluse üldine ja diferentseerimata seadusreservatsiooni põhimõttele. 12 Näiteks kaugseire (droonid, satelliidiandmed, aerofotod) abil kogutud andmete automaatse võrdlemise varasemate andmetega ning nende alusel ettekirjutuse/sunniraha/tagasinõude määramise. Vt põhjalikumalt ka Algoritmiliste süsteemide mõjude reguleerimise väljatöötamise kavatsus („krati VTK“), lk 12 jj, samuti M. Ebers jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine Intelligence, and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 27. 13 M. Mikiver, N. Siitam. Massisikuandmete sõelumine kui haldusmenetluse ettevalmistus: õppetunnid Euroopa Kohtu otsusest asjas C-175/20. Juridica 2023/7, lk 596-597. 110 lubatavus tähendab, et seadusandja on jätnud otsustamise Automaatne haldusmenetlus on automatiseerimise ulatuse ja intensiivsuse osas sisuliselt täies eelnõu tasandil sõnaselgelt ette ulatuses haldusorgani otsustada. Seetõttu tuleb asuda nähtud ning selle kasutamisele on seisukohale, et kavandatud regulatsioon ei ole sisuliselt kehtestatud sisulised ja kooskõlas üldise seadusereservatsiooni põhimõttega, kuna menetluslikud piirangud, mis vabal volil haldusorganite poolt rakendatavate tagavad haldusotsuste automaatotsuste puhul ei ole tagatud haldusotsuste demokraatliku legitimeeritusse, demokraatlik legitimeeritus, õigusselgus ega inimese piisav õigusselguse ja isikute kaitse meelevaldse halduspraktika eest. põhiõiguste kaitse. Eelöeldut näitlikustab muuhulgas Hollandi kogemus ja sellest sündinud kohtuvaidlus. Nimelt kasutasid Hollandi sotsiaalvaldkonna haldusorganid SyRI (Systeem Risico Indicatie) riskihindamise süsteemi, mis töötles suures mahus andmeid, et tuvastada võimalikke sotsiaaltoetuste, maksude ja muude hüvede kuritarvitajaid. Süsteem toetus laiale andmete ristkasutamisele eri riigiasutuste vahel, kasutades muuhulgas automatiseeritud ja masinõppepõhiseid riskiskooringuid. Praktikas tõi see kaasa olukordi, kus peresid hakati intensiivselt kontrollima, toetusi peatati või nõuti tagasi ning mitmel juhul seati kahtluse alla vanemate võimekus lapsi kasvatada. Mõnel juhtumil viis see laste ajutise või püsiva perest eraldamiseni. Teistel puhkudel kaasnesid perede sotsiaalse ja majandusliku olukorra halvenemisega vaimse tervise kriisid kuni enesetappudeni välja. Süsteemi toimimise mõju ning sellest tingitud tagajärjed tulid laiemalt ilmsiks alles pärast mitmeaastast SyRI kasutamist. Haagi ringkonnakohus otsustas 2020. aasta veebruaris, et SyRI rikkus Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklit 8, millest tuleneb põhiõigust eraelu puutumatusele. Mh leidis kohus, et süsteem ei vastanud artikli 8 lõike 2 nõuetele. 111  Artikkel 8 lõige 2 lubab eraellu sekkumist üksnes tingimusel, et sekkumine põhineb selgel ja arusaadaval seaduslikul alusel ning on proportsionaalne. Kohus rõhutas, et seadus peab andma inimestele arusaamise, milliseid andmeid, kuidas ja milleks kasutatakse. SyRI puhul ei olnud selgelt teada, milliseid riskinäitajaid kasutatakse; ei olnud võimalik hinnata algoritmi toimimist; andmete suur ulatus ja ristkasutus muutis süsteemi sisuliselt „mustaks kastiks“. Kohus leidis, et selline läbipaistmatus ei võimalda inimestel mõista, kuidas nende andmeid kasutatakse, mistõttu ei ole sekkumine „seaduses ette nähtud“ artikli 8 tähenduses. Samuti leidis kohus, et seadus andis riigile liiga laialdased volitused andmeid siduda ja töödelda. Kohus rõhutas, et seaduslik alus peab olema piisavalt konkreetne, et kaitsta isikuid meelevaldse või ülemäärase sekkumise eest. Kohus rõhutas ka, et uute tehnoloogiate (nt masinõppe riskisüsteemide) rakendamisel on riigil eriline kohustus tagada kõrgendatud kaitsemeetmed ja kontroll, et vältida põhiõiguste rikkumist. SyRI puhul sellised tagatised puudusid. Haagi Ringkonnakohtu otsust peetakse oluliseks pretsedendiks automaatotsuste, riskiskooringu ja avaliku halduse automaatse andmetöötluse õiguspärasuse hindamisel kogu Euroopas.14 2 Muudatuse kooskõla IKÜM-iga Antud selgitus. Peame küsitavaks ka eelnõus väljapakutud üldvolituse kooskõla IKÜM-ga. IKÜM art 22 lg 1 näeb üldpõhimõttena Kavandatav HMS § 71 loob ette (inimväärikuse põhimõttele tagasiviidava) õiguse olla siseriikliku õigusliku aluse mitte automaatotsuste subjektiks: „Andmesubjektil on õigus, automatiseeritud haldusotsuste et tema kohta ei võetaks otsust, mis põhineb üksnes tegemiseks IKÜM art 22 lg 2 p b automatiseeritud töötlusel, sealhulgas profiilianalüüsil, mis tähenduses ning sätestab sellega toob kaasa teda puudutavaid õiguslikke tagajärgi või avaldab koos ka kaitsemeetmed, mida 14 Vt põhjalikumalt nt Van Bekkum, Marvin, and Frederik Zuiderveen Borgesius. "Digital welfare fraud detection and the Dutch SyRI judgment." European Journal of Social Security 23.4 (2021): 323-340. 112  talle märkimisväärset mõju.“. Kõnealust põhimõtet ei IKÜM selliste otsuste lubatavuse rakendata lg 2 punkti b kohaselt juhul, kui otsus „on lubatud eeltingimusena nõuab. Seega ei vastutava töötleja suhtes kohaldatava liidu või liikmesriigi ole tegemist IKÜM-st õigusega, milles on sätestatud ka asjakohased meetmed kõrvalekalduva üldvolitusega, andmesubjekti õiguste ja vabaduste ning õigustatud huvide vaid IKÜM-i poolt ette nähtud kaitsmiseks“. liikmesriigi õiguse tasandil kehtestatud regulatsiooniga. Seega IKÜM lubab täielikult automatiseeritud otsuseid ainult siis, kui need on: IKÜM art 22 lg 2 p b kohaselt on (1) (liidu või) liikmesriigi õigusega ette nähtud ja täielikult automatiseeritud otsuse (2) sisaldavad kaitsemeetmeid (õigus inimlikule lubatud juhul, kui need on: 1) ette sekkumisele, selgitustele, vaidlustamisele (IKÜM art 22 lg 2 p nähtud liikmesriigi õigusega ja 2) b)). sellega on kehtestatud asjakohased meetmed IKÜM rõhutab lisaks õigusselguse põhimõtet, millest andmesubjekti õiguste ja tulenevalt peab ka automaatotsuse võimalikkus olema vabaduste ning õigustatud huvide puudutatud isikutele ettenähtav.15 kaitseks. Eelnõu täidab mõlemad tingimused. Automaatne Lisaks on IKÜM art 22 lg 2 p b) kohaselt täielikult haldusmenetlus on kavandatava automatiseeritud otsusete kehtestamisel siseriikliku õiguse muudatusega HMS-is sõnaselgelt alusel üheks tingimuseks asjakohaste meetmete kehtestamine reguleeritud ning selle andmesubjekti õiguste ja vabaduste ning õigustatud huvide kasutamisele on kehtestatud kaitseks. Sõnaga „asjakohased“ rõhutatakse vajadust mitmekihiline arvestada konkreetse valdkonna automatiseerimise kaitsemehhanismide süsteem. eripäradega, arvestades vastava automaatotsuse (sotsiaalvaldkond või ettekirjutus, tegevusloa peatamine või Eelnõus sätestatud kaitsemeetmed kehtetuks tunnistamine) ohtudega ja riivatavate vastavad IKÜM art 22 lg 3 ning põhiõigustega. IKÜM pp-s 71 tuuakse välja, et „igal juhul põhjenduse 71 miinimumnõuetele. 15 IKÜM pp 41: “Kui käesolevas määruses osutatakse õiguslikule alusele või seadusandlikule meetmele, ei pea selleks tingimata olema parlamendi poolt vastu võetud seadusandlik akt, ilma et see piiraks asjaomase liikmesriigi põhiseaduslikust korrast tulenevate nõuete kohaldamist. Selline õiguslik alus või seadusandlik meede peaks siiski olema selge ja täpne ning selle kohaldamine peaks olema eeldatav isikute jaoks, kelle suhtes seda kohaldatakse vastavalt Euroopa Liidu Kohtu („Euroopa Kohus“) ja Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikale.” 113  tuleks sellise töötlemise korral kehtestada sobivaid Menetlusosalisel on alati õigus kaitsemeetmeid, mis peaksid hõlmama andmesubjektile isiklikule kontaktile haldusorgani konkreetse teabe andmist ja õigust otsesele isiklikule nimel tegutseva isikuga, sh õigus kontaktile, õigust väljendada oma seisukohta, õigust saada olla ära kuulatud. Lisaks on isikul selgitust otsuse kohta, mis tehti pärast sellist hindamist, ning õigus saada selgitusi automaatse õigust seda otsust vaidlustada. Selline meede ei tohiks otsuse aluste kohta, õigus otsust puudutada last.“ vaidlustada ning õigus, et automaatset menetlust ei kasutata Seletuskirja kohaselt on nendeks kaitsemeetmeteks eelnõus olukordades, kus see ei ole oma ette nähtud regulatsioon, mille kohaselt peavad automaatses olemuselt sobiv (nt haldusaktis olema nimetatud andmekogude ja infosüsteemid, ärakuulamiskohustuse korral, mida otsuse tegemiseks on kasutatud, samuti andmesubjekti menetluse uuendamisel ja õigus vahetule isiklikule kontaktile haldusorganiga, millest vaidemenetluses). Need õigused kohustab seadus andmesubjekti teavitama.16 ei ole üksnes deklaratiivsed, vaid seovad haldusorgani IKÜM art 22 lg 3 kohaselt kuulub sama artikli teise lõike otsustusruumi õiguslikult. punktis b) nimetatud kaitsemeetmete hulka vähemalt õigus Selgitame, et teavitamiskohustus otsesele isiklikule kontaktile vastutava töötlejaga, et isikliku kontakti võimaluse kohta väljendada oma seisukohta ja vaidlustada otsus. Võib küsida, ei ole mõeldud kitsalt tehnilise kas eelnõus kehtestatud regulatsioon, mille kohaselt informeerimisena, vaid on osa haldusorgan peab tagama, et menetlusosalist või taotlejat laiemast menetluslikust garantiist, teavitatakse sellest, et tal on võimalus vahetule isiklikule mille eesmärk on tagada kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga, annab andmesubjektile tegelik võimalus piisavalt selgelt edasi normi eesmärgi, milleks on otsuste ülevaatamiseks menetleja andmesubjektile otsuse ülevaatamise õiguse andmine.17 poolt. Seetõttu on kavandatavas Küsitav on samuti, kas IKÜMi mõte ei ole pigem siiski nõuda HMS § 71 lg-s 3 selgesõnaliselt liikmesriigil „asjakohased“ kaitsemeetmete kehtestamist, seostatud isiklik kontakt lähtuvalt konkreetse automatiseeritava otsustusega kaasnevate ärakuulamisõigusega ning see ohtude ja eripärade hindamisest. tagab IKÜM art 22 lg 3 eesmärgi 16 SK lk 8 j. 17 Vt ka: von Lewinski, teoses: Wolff/Brink/v. Ungern-Sternberg (vlj.),BeckOK Datenschutzrecht, DS-GVO Art. 22 komm 50 (Seis: 01.11.2025). 114  sisulise täitmise, mitte üksnes formaalse teavitamise. Mis puudutab „asjakohaste“ kaitsemeetmete valdkonnaspetsiifilist diferentseerimist, siis eelnõu lähtub teadlikult kaheastmelisest regulatsioonimudelist. Kavandatav HMS § 71 kehtestab automaatse haldusmenetluse kasutamise üldised piirid ja miinimumgarantiid, mis kehtivad kõigis valdkondades. See ei välista ega asenda valdkonnaseadustes täiendavate, konkreetse automaitseeritava otsustuse iseloomust tulenevate kaitsemeetmete kehtestamist. Vastupidi, IKÜM „asjakohasuse“ nõue eeldabki, et suurema riskiga või intensiivsemaid põhiõiguste riiveid kaasa toovad automatiseeritud otsused peavad tuginema täpsemale ja kitsamale valdkondlikule regulatsioonile. Seega ei ole eelnõu eesmärk ühtne ja diferentseerimata luba kõikide automatiseeritud otsuste tegemiseks, vaid kehtestada selge ja etteennustatav raamistik, mille 115  sees on automatiseerimine lubatav üksnes koos IKÜM-ga kooskõlas olevate kaitsemeetmetega ning mille puhul jääb seadusandjale ja valdkonnaspetsiifilisele regulatsioonile võimalus ja kohustus riske täiendavalt hinnata ja maandada. 3 Muudatuse kooskõla tehisintellektimäärusega Antud selgitus. Seletuskirja täiendatud osas, mis Täiendavalt pöörame siinkohal tähelepanu Euroopa selgitab eelnõu ja TI-määruse Parlamendi poolt 2024 vastu võetud tehisintellektimäärusele Nõustume, et TI-määrus toob vahelist koosmõju. (TI-määrus (EL) 2024/1689), mille keskse tähtsusega keelud avalikus sektoris tehisintellekti hakkasid kehtima veebruarist 2025 ja üldised kohustused kasutamisele kaasa olulised kõrge riskiga tehisintellekti süsteemide suhtes muutuvad täiendavad ja vahetult siduvaks alates 2. augustist 2026. Nagu nähtub ka Eesti kohaldatavad nõuded, millega poliitilistest ning seadusandlikest eesmärkidest laiemalt, on tuleb automaatse haldusmenetluse üheks eelnõuga ette nähtud automaatotsuste oluliseks rakendamisel arvestada. rakendusvaldkonnaks tehisintellekti-lahenduste kasutamise võimaldamine halduses. Sellega seoses märgime järgmist: Siiski ei ole ega saa olla eelnõu eesmärk tehisintellekti ammendav TI-määruse jõustumisega ei ole AI kasutamine avaliku sektori reguleerimine halduses. 1 asutuste poolt enam liidu õiguse kohaselt ainult siseriiklike Kavandatav HMS § 7 kujundab pädevus- või volituste normide küsimus, vaid sellega on raamistiku automaatse seotud täiendavad, vahetult kohaldatavad Euroopa õiguse haldusmenetluse kasutamiseks nõuded. Siinjuures tuleb mh silmas pidada, et haldusasutuste siseriiklikus õiguses ning tehisintellekti süsteemid, mis mõjutavad oluliselt füüsiliste reguleerib küsimust, millistel isikute tervist, ohutust või põhiõigusi, tuleb klassifitseeruvad tingimustel ja milliste üldjuhul kõrge riskiga tehisintellekti süsteemideks (TI- menetlusgarantiidega on määruse artikkel 6 koostoimes selle lisaga III). Selliseid haldusorganil lubatud kasutada süsteeme tohib kasutada ainult juhul, kui enne nende automatiseeritud otsustamist kasutamist on kehtestatud dokumenteeritud haldusmenetluses. TI-määrus riskijuhtimissüsteem, mis käsitleb mh diskrimineerimise ja seevastu reguleerib tehisintellekti 116 valede otsuste riske (artiklid 9–13 AI Act). Kohustuslik on mh süsteemide arendamist, turule ka selliste süsteemide tõhus inimjärelevalve, mis tagab, et laskmist ja kasutamist Euroopa automatiseeritud tulemusi saab kontrollida, parandada või Liidu õiguse tasandil ning on oma tühistada ning et otsustusvastutus ei kandu tegelikult üle olemuselt tehnoloogia- ja süsteemile (TI-määrus art 14). Lisaks kehtivad eraldi nõuded riskipõhine horisontaalne tehnilisele töökindluse ja turvalisuse (mh TI-määrus art 15). regulatsioon. Lisaks on TI-määrus vahetult Selle taustal ei piisa siseriiklikust regulatsioonist, mis lubab kohaldatav ning selle nõuete avaliku sektori asutustel üldiselt kasutada tehisintellekti oma järgimine on haldusorganitele äranägemise järgi kõikjal, kus neil on juba materiaalõiguslik kohustuslik sõltumata siseriikliku otsustuspädevus. TI-määrus seab tehisintellekti kasutamisele õiguse sisust. Kavandatav HMS § halduses sisulised ja menetluslikud piirangud, mida tuleb 71 ei anna ega saa anda järgida sõltumata riiklikust õigusest, sh riskide haldusorganitele õigust kasutada klassifitseerimise, kaitsemehhanismide ja inimkontrolli osas. tehisintellekti viisil, mis oleks vastuolus TI-määrusest tulenevate Kuna antud küsimust ja regulatsioonide koosmõju ei ole kohustustega, sh kõrge riskiga käesoleva seadusmuudatuse raames täiendavalt selgitatud tehisintellekti süsteemidele tuleb asuda seisukohale, et siseriiklik regulatsioon võib aidata kehtestatud nõuetega. Seetõttu ei kaasa sellele, et sellele tuginevad Eesti haldusorganid jäävad ole põhjendatud käsitada 1 tähele panemata täiendavalt (otse-)kohalduva EL TI-määruse. kavandatava HMS § 7 lg-t 1 Ka antud küsimuses ei saa asjaomast eelnõud pidada piisavalt üldvolitusena kasutada selgeks. tehisintellekti „oma äranägemise järgi“. Automaatse haldusmenetluse kasutamine on lubatud üksnes juhul, kui see vastab kõigile kohaldatavatele õigusnormidele, sh TI-määrusele. Kui automatiseeritud haldusmenetluses kasutatakse tehisintellekti süsteemi, mis kvalifitseerub TI-määruse alusel kõrge riskiga süsteemiseks (nt 117  mõjutab oluliselt isikute põhiõigusi), peab haldusorgan enne selle kasutamist täitma kõik TI-määrusest tulenevad eeltingimused. Nende nõuete täitmata jätmine muudaks vastava automaatse haldusmenetluse õigusvastaseks. Eelnõu ei püüa dubleerida ega ümber sõnastada TI-määruse tehnilisi ja organisatsioonilisi nõudeid, kuna see ei ole HMS kui üldmenetlusseaduse ülesanne ega oleks ka normitehniliselt otstarbekas. Vastupidi, eelnõu lähtub õiguskorra üldpõhimõtetest, mille kohaselt kohaldatakse automaatse haldusmenetluse puhul kumulatiivselt nii siseriiklikku menetlusõigust kui ka vahetult kohaldatavat Euroopa Liidu õigust. Kavandatav HMS § 71 reguleerib küsimus „kas ja millistel menetluslikel tingimustel võib automaatset otsustamist kasutada“, TI-määrus aga reguleerib küsimust „kuidas tohib tehisintellekti süsteemi tehniliselt ja organisatsiooniliselt kasutada“. 118 4 Eriliiki isikuandmetel põhineva automaatse haldusakti Arvestatud. Lõige 2 eelnõust välja jäetud. andmine isiku nõusolekul Edasises regulatsioonis lähtutakse Eelnõu § 71 teise lõike kohaselt võib automaatne haldusakt Nõustume tagasisides väljendatud põhimõttest, et eriliiki põhineda eriliiki isikuandmetel isiku nõusolekul. Juhime seisukohaga, et avalike ülesannete isikuandmete töötlemine siinkohal tähelepanu, et üldjuhul ei ole nõusolek sobiv täitmisel on isikuandmete automatiseeritud õiguslik alus isikuandmete töötlemisel avaliku võimu poolt, töötlemise esmane ja eelistatud haldusmenetluses saab toimuda kuna avaliku võimu ja isiku vahel puudub tegelik võrdsus. õiguslik alus vastav õigusnorm üksnes selgesõnalise õigusliku IKÜM põhjenduspunkt 43 kohaselt: „Selle tagamiseks, et (IKÜM art 6 lg 1 p e ning aluse olemasolul, mis tuleneb nõusolek on antud vabatahtlikult, ei tohiks nõusolek anda eriliigiliste andmete puhul art 9), asjakohasest valdkonnaseadusest isikuandmete töötlemiseks kehtivat õiguslikku alust mitte andmesubjekti nõusolek. ning vastab IKÜM nõuetele. konkreetsel juhul, kui andmesubjekt ja vastutav töötleja on Samuti peame põhjendatuks selgelt ebavõrdses olukorras, eriti juhul kui vastutav töötlejatähelepanu juhtimist sellele, et Seletuskirja kavandatava HMS § on avaliku sektori asutus, ning seega on ebatõenäoline, et nõusoleku kasutamine 71 lg 1 juures täiendatud viisil, et nõusolek anti selle konkreetse olukorra kõigi asjaolude puhul automatiseeritud ei jääks muljet, nagu looks HMS vabatahtlikult.“ Arvestades sellega, et kavandatud haldusmenetluses võib tekitada iseseisva aluse eriliiki seadusmuudatus annab haldusorganitele täiesti vabad käed praktikas segadust, eelkõige isikuandmete töötlemiseks. otsustamaks, kunas nõusoleku alusel töödelda eraliiki seoses nõusoleku tagasivõtmise isikuandmeid automaatotsustes, ei saa sellist regulatsiooni õiguslike tagajärgedega. pidada piisavalt õigusselgeks. On tõenäoline, et haldusorgan Arvestades vajadust tagada selge võib normi sõnastuse õigsust usaldades selle rakendamisel ja üheselt mõistetav õiguslik alus rikkuda EL andmekaitseõigust. eriliiki isikuandmete töötlemiseks, nõustume, et eelnõus kavandatud HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik. Vastav lõige jäetakse eelnõust välja. 5 Kaalutlusõigus, määratlemata õigusmõisted ja Antud selgitus. hindamisotsused Eelnõus nähakse ette automaatsete haldusaktide ja toimingute Eelnõu eesmärk ei ole samastada tegemise võimalus sõltumata sellest, kas haldusakti andmisel automatiseeritud otsustamist või toimingu sooritamisel tuleb sisustada määratlemata inimese poolt teostatava õigusliku õigusmõisteid või rakendada kaalutlusõigust. kaalumisega ega väita, et automaatne kaalutlusotsus oleks 119 Seletuskiri selgitab siinjuures järgnevat: “Automaatne olemuslikult samaväärne inimese menetlus on võimalik ka kaalutlusotsuste ja määratlemata normatiivse otsustusprotsessiga. õigusmõiste korral. See tähendab, et haldusakti on võimalik Nõustume, et inimlik kaalumine anda automatiseeritult ka juhul, kui otsustamisel on vaja hõlmab õiguse eesmärgist lähtuvat lähtuda mitmest asjaolust või leida isikule mitme võimaluse hinnangut, väärtuste seast sobivaim lahendus. Arvutitarkvarad on suutelised tasakaalustamist ja üksikjuhtumist tegema ka kaalutlusotsuseid, kui kaalutlused on neile ette mõtestamist viisil, mida määratud reeglitega ehk standarditud. See tähendab, et automatiseeritud süsteemid ei valikute hulk on piiratud ning süsteem valib sobiva lahenduse suuda täiel määral jäljendada, eriti oma loogikat järgides. Kui kaalutlust toetab väga täpne keerukate või suure põhiõiguste algoritm ja andmestik, on tarkvara võimeline hindama olulisi riivega juhtumite korral. asjaolusid ning tegema õige otsuse. Näiteks saab süsteem kaaluda, kas määrata maksuviivis või mitte, kui on teada Seletuskirjas toodud selgituste tasumise hilinemise aeg, korduvus ja eelnev ajalugu. Samuti eesmärk on olnud rõhutada, et toetab automaatseid kaalutlusotsuseid fakt, et igal ajahetkel automaatne menetlus ei ole säilib inimese sekkumise võimalus ehk inimene peab tehtud piiratud üksnes täiesti otsuse üle kontrollima, kui menetlusosaline seda soovib. mehaaniliste või tehniliste Tuleb arvestada, et ka n-ö traditsiooniline, inimese osalusel otsustega, vaid teatud juhtudel toimuv haldusmenetlus võib olla vigane, kaalutluste ja võib olla kasutatav ka sellistes põhjendusteta. Seevastu võib õige algoritm õiges olukorras menetlustes, kus seadusandja on õiguspäraste haldusotsuste osakaalu suurendada ja kaalutlusruumi juba oluliselt halduskulusid vähendada.“ piiranud või struktureerinud. Sellisel juhul ei toimu Antud seisukohaga ei ole – lähtuvalt tänase päeva teadmiste automatiseerimine mitte seisust – võimalik nõustuda. abstraktse normatiivse kaalumise tasandil, vaid eelnevalt Nagu ka ülalpool selgitatud, võrdsustab tehtav seadusandja või halduspraktika seadusmuudatus omavahel kahte kvalitatiivselt erinevat poolt kindlaks määratud otsustusloogikat: õiguslikku kaalumist ja statistilist või kaalutlusraamistiku sees. See ei reeglipõhist valikut. Inimese poolt teostatav kaalumine ei ole tähenda, et iga kaalutlusotsus üksnes tehniline valik mitme variandi vahel, vaid kognitiivne oleks automatiseerimiseks sobiv, otsustus, milles haldusorgan peab siduma õigusnormi vaid üksnes seda, et 120  eesmärgi, konkreetse juhtumi asjaolud ja põhiõiguste kaitse. kaalutlusõiguse olemasolu Isegi kui kaalutluskriteeriumid on seaduses või iseenesest ei välista automaatse halduspraktikas standarditud, eeldab nende rakendamine menetluse kasutamist. inimese poolt teostatavat, individuaalset hinnangut sellele, milline asjaolu on konkreetses olukorras otsustav, kuidas neid Eelnõu ei anna haldusorganitele omavahel kaaluda ning kas tulem vastab õiguse eesmärgile. õigust automatiseerida Isegi väga täpne automatiseeritud lahendus või algoritm ei kaalutlusotsuseid piiranguteta. teosta sellist „kaalumist“, vaid rakendab kas deterministlikku Automaatse haldusmenetluse reeglistikku või tõenäosuspõhist mudelit. Viimasel juhul ei kasutamine on välistatud tehta otsust normatiivse põhjenduse alusel, vaid olukordades, kus otsuse tõenäosusarvutuse või mustripõhise järelduse tulemusena, õiguspärasus eeldab isiku mistõttu kanduvad otsustusse paratamatult automaatselt ka ärakuulamist, üksikjuhtumi andmestikus ja mudelis sisalduvad varjatud eeldused ja kaalutlust või sisulist normatiivset kallutatused, mida ei hinnata ega korrigeerita õiguse hinnangut, mida ei ole võimalik normatiivsetest eesmärkidest lähtuvalt.18 Seetõttu on just reeglipäraselt ette määrata. Seda automatiseeritud süsteemidele omane see, et diskrimineerivad tagavad eelnõus sätestatud või ebaproportsionaalsed tulemused ei ilmne üksikute menetluslikud piirangud ja eksimustena, vaid korduvad süsteemselt ja skaleeritult kõigi garantiid, sh ärakuulamisõiguse sarnaste juhtumite puhul. selgesõnaline seostamine isikliku kontaktiga haldusorgani nimel Erinevus seisneb ka selles, et õigusliku kaalumise tegutseva isikuga, automaatse põhjendamist võib nõuda seda teostanud inimeselt viisil, mis menetluse välistamine menetluse võimaldab otsuse sisulist kontrolli, samas kui algoritmi otsus uuendamisel ja vaidemenetluses, on üldjuhul tagantjärele seletatav vaid üldisel tasandil isiku õigus saada selgitusi otsuse („süsteem pidas seda lahendust sobivaimaks“), ilma et oleks aluste kohta ning õigus otsus võimalik tuvastada, miks just selle isiku puhul konkreetne vaidlustada, kohustus loobuda tulemus kujunes. automaatsest menetlusest juhul, kui menetluse käigus ilmneb Õiguskantsler on eelöeldud mõtteid kokku võtnud järgenvate vajadus sisuliseks üksikjuhtumi sõnadega: „[…] kaalutlusõigus ja otsuste loov eluline kaalumiseks. Seega ei ole eelnõu 18 P.K. Tupay jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine Intelligence, and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 139. 121  põhjendamine on ainsad teed õiglaste, mõistlike, inimõigusi lähtekohaks seisukoht, et masin austavate lahendusteni. Elu kogu ta keerukuses mõistab „kaalub“ samaväärselt inimesega, inimene, sest inimesel on tunded ja inimlik loovus. Inimese vaid arusaam, et teatud liiki saatust otsustavaid lahendusi masinale usaldada ei luba ka otsustused on seadusandja poolt Euroopa Liidu isikuandmete kaitse ega tehisaru kasutamise juba sellisel määral määrused.“19 standardiseeritud, et nende automatiseerimine ei muuda Ka ei kõrvalda väide inimese sekkumise võimaluse säilimisest otsustamise normatiivset automatiseeritud otsustamise põhimõttelisi probleeme. Kui iseloomu ega suurenda inimese roll piirdub üksnes automaatse otsuse järelkontrolliga põhiõiguste riivet. menetlusosalise taotluse alusel, nihkub otsustamise raskuskese siiski masinale. Praktikas tähendab see, et esmane ja määrav otsus sünnib algoritmi loogika alusel ning inimese sekkumine toimub alles siis, kui isik oskab ja suudab otsust vaidlustada. See eeldab aga, et isik mõistab otsuse aluseid, mis automatiseeritud menetluses on sageli piiratud või abstraktsed. Seetõttu ei ole inimsekkumine sellisel kujul samaväärne olukorraga, kus otsus kujuneb algselt inimese normatiivse kaalutluse tulemusena. Nõustuda ei saa ka argumendiga, mille kohaselt automatiseeritud kaalutlusotsused on õigustatumad seetõttu, et ka inimotsused võivad olla vigased või puudulikult põhjendatud. Õigusriiklikust vaatepunktist ei ole küsimus selles, kas otsused võivad olla ekslikud, vaid selles, kas otsustusprotsess ise vastab õiguse struktuursetele nõuetele. Inimese tehtud kaalutlusotsus on põhimõtteliselt alati individuaalne ja vastutusega seostatav; selle puudusi saab hinnata ja parandada õiguskaitsevahendite kaudu. Automatiseeritud otsuse puhul on vastutus, normatiivne 19 Õiguskantsler Ülle Madise ettekanne Eesti Juristide Liidu konverentsil „Õigusemõistmise tulevik: reformid, riskid ja regionaalne tasakaal“. Tallinn, 26.09.2025. Arvutivõrgus: https://www.oiguskantsler.ee/seisukohad-ja-algatused/koned-artiklid-intervjuud/oiguskantsler-ulle-madise-ettekanne-eesti-3 . 122  põhjendus ja kaalutluse sisu hajutatud süsteemi, reeglite ja andmestike vahele, mistõttu ei ole eksimus üldjuhul üksikjuhtum, vaid potentsiaalselt süsteemne ja selle võimalik negatiivne mõju oluliselt ulatuslikum kui inimese põhjustatud individuaalne viga. Eelöeldust lähtuvalt ei saa automatiseeritud menetlust kaalutlusotsuste tegemisel pidada inimese kaalutlusotsusega sisuliselt samaväärseks ega järeldada, et selle kasutamine oleks põhimõtteliselt õiguspärasem või eelistatavam. Erilist mõju võib tehisintellekti poolt genereeritud, kaalutlusõigusega automaatotsuste puhul omandada neile omane diskrimineerimise risk, mille maandamise vajadusele pöörab eraldi tähelepanu ka IKÜM pp 71. AI-süsteemide tehniline kallutatus võib tuleneda kasutatud andmete eelnevast kallutatusest, kuid võib tekkida ka AI-süsteemi rakendamisel. Näiteks preventiivse politseitöö puhul võivad tagasisidemehhanismid viia teatavate (sh madalama sissetulekuga või ka immigratsioonitaustaga elanike suure osakaaluga) piirkondade suurema järelevalveni, mis viib omakorda „kõrge riskiga” isikute ebaproportsionaalselt kõrge politseilise kontrollini, sõltumata tegelikust kuritegevuse määrast.20 Kui teatud rühmi on ajalooliselt koheldud ebasoodsamalt, võtab mudel selle praktika omaks ning taastoodab seda näiliselt neutraalse optimeerimisprotsessi kaudu. Seejuures võib diskrimineeriv mõju ilmneda ka siis, kui otseselt kaitstud tunnuseid, nagu sugu või rahvus, ei kasutata, sest algoritm suudab nende asemel tugineda proksitunnustele (nt sissetulek, elurajoon), mis on nendega 20 Lähemalt: M. Ebers jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine Intelligence, and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 26. 123  tihedalt seotud ning viivad sisuliselt sama tulemuseni. Automatiseeritud kaalutlusotsus üldistab ja standardiseerib kaalutluse, rakendades sama otsustusloogikat suurele hulgale juhtumitele võimaluseta võtta arvesse individuaalset konteksti. Kui algoritmi loogika on kallutatud, siis ei avaldu diskrimineeriv mõju juhuslikult, vaid süstemaatiliselt ja korduvalt, mis suurendab selle mõju ulatust ja intensiivsust. 6 Automaatotsused ja riigivastutus Antud selgitus. Juhime tähelepanu ka asjaolule, et õiguskirjanduses on I. Pilving osundanud vajadusele täpsustada seoses automaatsete Eelnõu lähtekohaks on arusaam, et haldusaktidega ka riigivastutuse seadust. Automaatsete automaatse haldusmenetluse ja haldusotsuste puhul on tõusetub küsimus, kas arvutisüsteemi selle tulemusena antud poolt antud otsusega tehtud vigu saab riigile omistada haldusaktide puhul on tegemist samamoodi nagu haldusorgani nimel tegutsevate ametnike haldusorgani tegevusega ka siis, omi. Eesti riigivastutusõigus nähakse ühelt poolt küll kahju kui otsus sünnib infosüsteemi tekitajana avaliku võimu kandjat, mitte konkreetset vahendusel. Automaatne ametnikku, mistõttu näib loogiline omistada ka automaatseid haldusakt ei ole iseseisev ega otsuseid avaliku võimu kandja tegevuseks, kuid kehtiv seadus autonoomne „masina otsus“, vaid ei väljenda seda sõnaselgelt. Täisautomaatsete otsuste korral haldusorgani poolt kavandatud, võib tõusetuda tõlgendusprobleem, sest RVastS § 12 räägib hallatav ja kasutusele võetud füüsilise isiku poolt põhjustatud kahjust, mis ei kirjelda hästi menetlusviis, mille eest vastutus algoritmide autonoomset tegevust. Seetõttu on jääb avaliku võimu kandjale. õiguskirjanduses peetud otstarbekaks seadust täiendada Seetõttu on ka automaatse selgesõnalise sättega, et ka infosüsteemi vahendusel tehtud menetluse käigus tehtud vead teod loetakse avaliku võimu tegevuseks.21 põhimõtteliselt omistatavad haldusorganile samadel alustel Automatiseerimisega kaasneb sageli suurem keerukus, nagu ametniku tegevusest ettenägematus ja nn musta kasti efekt, mistõttu on raske tulenevad vead. kindlaks teha konkreetseid vigu ning nende põhjustajaid. Kehtiv riigivastutuse seadus Riigivastutuse süsteem peaks seetõttu võimaldama lähtub kahju omistamisel avaliku 21 Lähemalt: M. Ebers jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine Intelligence, and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 26. 124  keskenduda lõpptulemuse õigusvastasusele, mitte üksikute võimu kandja vastutusest ega seo ametnike süüle. Kui automaatika suurendab tavapärast riski, vastutust konkreetse menetleja peab riik kandma kahjuriski täielikult, et mitte suunata selle isikuga. Sellest tulenevalt on tagajärgi juhusliku kannatanu kanda.22 võimalik ka kehtiva õiguse alusel käsitada infosüsteemi vahendusel tehtud haldusotsust avaliku võimu teostamisena ning selle tulemusena tekkinud kahju riigivastutuse esemena. Eelnõu ei muuda ega piira kehtivaid riigivastutuse aluseid ega õiguskaitsevahendeid ning automaatse haldusmenetluse kasutamine ei tohi kaasa tuua isiku õiguskaitse taseme alanemist. 11. Andmekaitse Inspektsioon Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid nr 1 Kavandatav HMS § 71 lõige 1 on üldnorm, mis annab Arvestatud. Seletuskirja kavandatava haldusorganile iseseisva menetlusliku pädevuse automaatsete HMS § 71 lg 1 all andmekaitse toimingute tegemiseks ega vaja rakendumiseks eraldi Nõustume, et isikuandmete osas oluliselt täiendatud. volitusnormi eriseaduses, eeldusel et haldusakti andmise töötlemine automatiseeritud sisuline õiguslik alus on eriseaduses olemas (seletuskirja lk haldusmenetluses peab igal juhul 6). Isikuandmete töötlemine eeldab õigusliku aluse olemasolu tuginema IKÜM art 6 lg-s 1 (IKÜM art 6 lg 1) ja seda peab silmas pidama ka sätestatud õiguslikule alusele ning automatiseeritud haldusmenetluse puhul. Siinkohal peab AKI seda tuleb praktikas üheselt selguse huvides vajalikuks vähemalt seletuskirjas täpsustada, mõista. et kavandatav HMS § 71 ei loo haldusorganile eraldiseisvat õiguslikku alust isikuandmete töötluseks, vaid on lihtsalt 22 Samas. 125  aluseks menetluse automatiseerimisele. Praktikas kiputakse Seletuskirja lõike 1 all seda taoliste üldnormide puhul unustama ning seetõttu oleks andmekaitse aspektidest lähtuvalt vajalik seda eraldi rõhutada. oluliselt täiendatud. 2 Kavandatava HMS § 71 lg 1 osas on seletuskirjas (lk 5-6) Arvestatud osaliselt ja antud Seletuskirja kavandatava märgitud, et muuhulgas võib erinorm olla vajalik juhul, kui selgitus. HMS § 71 all täiendatud osas, mil on vaja täpsustada konkreetseid otsustuspõhimõtteid st teatud võib vaja olla eriseaduste valdkondades võib olla vajalik täpsustada, millistel Üldise ja ammendada täiendamine. kriteeriumidel automaatne otsustamine toimub. Seletuskirjast kriteeriumite loetelu kehtestamine ei nähtu, millised need valdkonnad olla võiksid ja ei ole HMS-is ei ole meie hinnangul analüüsitud, kas HMS-is oleks vajalik ehk reguleerida ka otstarbekas, kuna kriteeriumid, mille täitmisel vajaks automatiseeritud automatiseerimise kasutamine on haldusmenetlus täiendavat regulatsiooni eriseaduses. valdkonniti väga erinev. Lisaks võib liiga detailne regulatsioon osutada kas ülereguleerivaks või jääda kiiresti ajale jalgu. Samas peame põhjendatuks seletuskirja täpsustada, et selgemalt avada olukorrad, kus eriseaduses täpsustav regulatsioon võib olla vajalik. 3 Kavandatava HMS § 71 lg 2 sõnastus on eksitav (nähtub Arvestatud. Lõige 2 eelnõust välja jäetud. ilmekalt ka Lisas 1 toodud tagasisidest) ja ei ole kooskõlas Edasises regulatsioonis lähtutakse IKÜM-iga. Seletuskirjast nähtub, et sõnastuse eesmärk on Nõustume tagasisides väljendatud põhimõttest, et eriliiki tagada, et haldusorgani tegevus ei ületaks IKÜM-iga seisukohaga, et avalike ülesannete isikuandmete töötlemine kehtestatud lubatud piire ning säte ei loo ka õiguslikku alust täitmisel on isikuandmete automatiseeritud isikuandmete töötlemiseks automatiseeritud töötlemise esmane ja eelistatud haldusmenetluses saab toimuda haldusmenetluses. õiguslik alus vastav õigusnorm üksnes selgesõnalise õigusliku (IKÜM art 6 lg 1 p e ning aluse olemasolul, mis tuleneb 3.1. Seletuskirjas märgitakse, et eriliiki isikuandmete eriliigiliste andmete puhul art 9), asjakohasest valdkonnaseadusest töötlemine haldusmenetluses on lubatav üksnes juhul, kui mitte andmesubjekti nõusolek. ning vastab IKÜM nõuetele. selleks esineb IKÜM art-st 9 tulenev selge õiguslik alus. Samuti peame põhjendatuks 126  Selline selgitus on eksitav, IKÜM art 9 ei loo eraldiseisvaid tähelepanu juhtimist sellele, et Seletuskirja kavandatava HMS § õiguslikke aluseid isikuandmete töötlemiseks. Isikuandmete nõusoleku kasutamine 71 lg 1 juures täiendatud viisil, et töötlemise alused on sätestatud IKÜM art 6 lg-ga 1. Eriliiki automatiseeritud ei jääks muljet, nagu looks HMS isikuandmete töötlemine on vaikimisi keelatud (IKÜM art 9 haldusmenetluses võib tekitada iseseisva aluse eriliiki lg 1). Kui soovitakse siiski eriliiki isikuandmeid töödelda, siis praktikas segadust, eelkõige isikuandmete töötlemiseks. peab kohalduma lisaks IKÜM art 6 lg-st 1 tulenevale seoses nõusoleku tagasivõtmise õiguslikule alusele ka mõni art 9 lg-s 2 nimetatud erandist. õiguslike tagajärgedega. 3.2. Üldjuhul ei peaks haldusorgan töötlema avaliku ülesande Arvestades vajadust tagada selge täitmisel isikuandmeid isiku nõusoleku alusel. IKÜM-ist ja üheselt mõistetav õiguslik alus nõusolekule tulenevate nõuete täitmine ei ole eriliiki isikuandmete töötlemiseks, haldusülesannete puhul üldjuhul võimalik.23 Seega nõustume, et eelnõus kavandatud esmajoones peab avaliku sektori andmetöötlus tuginema HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik. IKÜM art 6 lg 1 p-le e ja sellega on ka eelnõu seletuskirjas Vastav lõige eelnõust välja jäetud. nõustutud. See kehtib kõikide isikuandmete osas. Samas jätab kavandatava säte sõnastus (ja kohati ka seletuskiri, vt lk 6 viimane lause), vaatamata seletuskirjas toodud selgitustele, mulje, justkui andmesubjekti nõusolek on vaikimisi aktsepteeritav õiguslik alus ja seadusest tulenev alus on erandlik. Seletuskirjas (lk 6, viimane lause) märgitakse, et: „Erand, mis tuleneb seadusest, võimaldab aga paindlikkust olukordades, kus avalik huvi nõuab automaatset lahendust“. Jääb arusaamatuks, mida selle all täpsemalt mõeldakse? Sellele eelnevalt räägitakse nõusolekust kui erandist. Erandiks on nõusolek, mis tuleneb HMS-ist? Kui avalik huvi nõuab automaatset lahendust, siis isikuandmete töötlemiseks peab olema seadusest tulenev õiguslik alus (IKÜM art 6 lg 1 p e koosmõjus lg-ga 3 ning eriliiki isikuandmete puhul täiendavalt IKÜM art 9 lg 2 p g). 23 20.02.2026 RKHKo nr 3-22-938, p 23. 127 3.3. Seletuskirjas märgitakse, et kavandatavas HMS § 71 lg-s 2 nimetatud isiku nõusolek ei ole mõeldud üldise või esmase alusena eriliiki isikuandmete töötlemiseks haldusmenetluses, vaid kajastab IKÜM-st tulenevat võimalust kasutada automatiseeritud lahendust üksnes neil juhtudel, kus seadusest tulenev töötlemisõigus puudub, kuid isik soovib ise kasutada automaatset haldusmenetlust ning annab selleks teadliku ja vabatahtliku nõusoleku. Seletuskirja kohaselt on sellised juhtumid erandlikud. Seletuskirjast ei nähtu, millised võiksid sellised erandlikud juhtumid olla, mille puhul on võimalik olukord, kus haldusorganil puudub seadusest tulenev õiguslik alus isikuandmete töötlemiseks, kuid andmesubjekt võiks siiski anda sellisel juhul haldusorganile nõusoleku isikuandmete töötlemiseks. 3.4. Seletuskirjas (lk 7) selgitatakse, et: „Isiku nõusoleku tagasivõtmine ei tähenda, et haldusorgan kaotaks õiguse eriliiki isikuandmeid üldse töödelda, kui selline töötlemine on vajalik avaliku ülesande täitmiseks ja tugineb õigusnormile“. Kuidas on võimalik üldse nõusolekule kui õiguslikule alusele tugineda, kui andmetöötluseks on haldusorganil juba olemas õiguslik alus konkreetse õigusnormi näol? Sellisel juhul on nõusolek olnud algusest peale näiline. 3.5. Kavandatava HMS § 71 lg 2 selgitus on vastuolus senise arusaamaga andmetöötluse alustest. Automatiseeritud haldusmenetluses ei ole võimalik luua eriliiki andmetöötluse lubamiseks nö nõusolekupõhine tagauks. Isegi kui seda pole nii mõeldud, siis normi sõnastus ja seletuskiri on selles osas väga segadust tekitavad. Seletuskirjast jääb segaseks, mis on üldse kavandatava HMS § 71 lg 2 eesmärk. Seletuskirja kohaselt sätte sõnastus tagab, 128 et haldusorgani tegevus ei ületaks IKÜM-iga kehtestatud piire ehk sisuliselt on deklaratiivselt soovitud öelda, et eriliiki isikuandmete töötlemine peab vastama IKÜM-ile. HMS-s ei ole vajalik dubleerida seda, mis IKÜM-iga on juba reguleeritud ning mille täitmise peab haldusorgan niikuinii tagama. Pigem peaks sellisel juhul olema eriliiki isikuandmete töötlus automaatses haldusmenetluses reguleeritud nendes valdkondlikes eriseadustes, kus selline andmetöötlus on vajalik ning kus on kehtestatud ka asjakohased meetmed andmesubjekti õiguste, vabaduste ja õigustatud huvide kaitsmiseks. Konkreetseid eriliiki isikuandmete töötlemise aluseid seaduses eeldab sisuliselt ka IKÜM art 22 lg 4 koosmõjus art 6 lg-ga 3 ja art 9 lg 2 p-ga g. Märkida tuleb sedagi, et paljudes valdkondlikes õigusaktides ei ole isikuandmete töötlemise alused praegu niigi piisavalt täpselt reguleeritud ning seda enam on kavandatav säte segadust tekitav ning vajaks täiendavat tähelepanu valdkondades, kus selline eriliiki isikuandmetel põhinev automaatne andmetöötlus on vajalik. Kui kavandatavas sättes üldse eriligiliste andmete töötlusest rääkida, siis seda vastupidises loogikas – automaatne haldusakt ei tohi põhineda isikuandmete eriliikidel, välja arvatud juhul, kui eriliiki isikuandmete töötluseks esineb õiguslik alus. Nagu eelpool mainitud, siis nõusolekule seatud kriteeriume ei ole üldjuhul haldusorgani puhul võimalik täita. Samas kui peakski praktikas esinema mõni väga erandlik olukord, kus on võimalik rääkida IKÜM-i nõuetele vastavast nõusolekust, siis sätte sõnastus seda ei välista, kuid rõhutab eraldi eriliiki isikuandmete töötlemiseks vajaliku õigusliku aluse vajalikkuse tähtsust. 129  27.02.2026 Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus 1.1. Sisukokkuvõte Eelnõuga muudetakse haldusmenetluse seadust (HMS), et luua selge ja tehnoloogianeutraalne õiguslik raamistik automaatseks haldusmenetluseks. Muudatus on vajalik, et tagada haldusmenetluse kiirus, tõhusus ja õiguspärasus nüüdisaegses ühiskonnas. See võimaldab pakkuda inimestele paremini toimivaid ja isikukesksemaid teenuseid ning tugevdab usaldust riigi vastu. Ilma selge ja läbipaistva regulatsioonita ning isikule arusaadava teavitamiseta automaatse haldusmenetluse toimimisest võib isikul tekkida raskusi mõista, miks tema suhtes konkreetne otsus tehti ja millised on tema võimalused seda otsust vaidlustada. Automaatse haldusmenetluse õigusliku raami loomine on Eesti riigi jaoks oluline, sest see loob aluse targale, kiirele ja usaldusväärsele suhtlusele riigi ja kodaniku vahel digitaalses ühiskonnas. Ühtlasi aitab kavandatav muudatus kaasa personaalse riigi1 visiooni elluviimisele. Automaatse haldusmenetluse õiguspärasus saavutatakse eelkõige sellega, et järgitakse kõiki haldusmenetluse põhimõtteid ka siis, kui menetlust korraldab algoritm, mitte inimene. Automaatne haldusmenetlus on menetlus, kus otsused või toimingud tehakse automaatselt, ilma inimese otsese sekkumiseta, kasutades selleks infotehnoloogilisi lahendusi. Teisisõnu on tegemist protsessiga, kus haldusotsus tehakse infosüsteemi abil automaatselt, ilma haldusorgani nimel tegutseva menetleja vahetu sekkumiseta. Juba praegu kasutatakse automaatset haldusmenetlust mitmes valdkonnas, kuid puudu on sõnaselge õiguslik raamistik, mis määraks automaatse haldusmenetluse rakendamise piirid ja kaitsemehhanismid. Tegemist on eelnõuga, mis annab üldised suunised automaatsete haldusaktide või muude automaatsete dokumentide andmiseks või automaatsete toimingute või menetlustoimingute tegemiseks. Automaatse menetluse kasutuselevõtt ei avalda haldusorganitele ega inimestele kohest mõju, kuna selle rakendamine on vabatahtlik. Mõju ulatus sõltub sellest, kui laialdaselt seda menetlust kasutama hakatakse – mida laiem on kasutus, seda suurem on mõju nii elanikkonnale kui ka avalikule sektorile tervikuna. Vahetut mõju halduskoormusele ei kaasne. Muudatustega luuakse eeldused ja võimalused rakendada haldusmenetluses soovi korral automatiseerimist. See omakorda toob pikas perspektiivis kaudse mõjuna kaasa halduskoormuse vähenemise. Inimeste koormus riigiga suhtlemisel väheneb kahel tasandil: väheneb informeerimiskohustuste hulk ja nende täitmiseks kuluv aeg, samuti lüheneb menetlusotsuste ootamise aeg. Laialdase rakendamise korral võib automaatne menetlus avaldada märkimisväärset mõju: see võib muuta haldusmenetluse korraldust, vähendada halduskoormust ning parandada avalike teenuste kättesaadavust. Võimalikud riskid, näiteks valeandmete kasutamine või profiilianalüüsi ebaõige tõlgendamine, on ennetatavad ja maandatavad eelnõus sätestatud kaitsemeetmetega. 1 https://www.justdigi.ee/digi-side-ja-kuber/digiteenused/personaalne-riik 1 Eelnõuga kavandatavatel muudatustel on mõju nii üksikisikutele kui ka ettevõtjatele ja haldusorganitele ning nende töökorraldusele. Samuti on eelnõul mõju õiguskorrale ja ühiskonnale tervikuna. Automatiseerimisega suureneb elektroonilise infovahetuse osakaal ja tähtsus. Kui haldusorganite menetlusprotsessid tänu automatiseeritusele olulisel määral lühenevad, väheneb isikute jaoks menetlusotsuste ooteaeg ning paraneb asjaajamise tempo. Siiski on automaatne haldusmenetlus võimalus, mitte kohustus, mida soovi ja otstarbekuse korral kasutada. 1.2. Eelnõu ettevalmistajad Eelnõu ja seletuskirja valmistas ette Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse nõunik Margreth Adamson ([email protected]; teenistussuhe peatatud alates 16.03.2026). Seletuskirja mõjuanalüüsi aitas koostada õigusloome korralduse talituse nõunik Karen Alamets ([email protected]). Eelnõu ja seletuskirja keeletoimetuse tegi õigusloome korralduse talituse toimetaja Inge Mehide ([email protected]). 1.3. Märkused Eelnõu ei ole seotud ühegi teise menetluses oleva eelnõuga. Eelnõul on puutumus Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrusega (EL) 2016/679 (edaspidi IKÜM), täpsustades IKÜM automaatse haldusmenetluse ja profiilianalüüsi käsitlevaid üldisi sätteid. Eelnõuga muudetakse HMS-i avaldamismärkega RT I, 06.07.2023, 31 ja AvTS-i avaldamismärkega RT I, 05.07.2025, 3. Eelnõu vastuvõtmiseks on vaja Riigikogu poolthäälte enamust, sest ei muudeta seadust, mille vastuvõtmiseks on Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) § 104 kohaselt vaja Riigikogu koosseisu häälteenamust. Eelnõu on seotud Eesti Reformierakonna ja erakonna Eesti 200 valitsusliidu aluslepingu punktiga 1582, mille kohaselt on Vabariigi Valitsuse eesmärgiks laiendada automaatset ja kiiret haldusmenetlust. 2. Seaduse eesmärk Eelnõu ettevalmistamisele eelnes 2020. aastal algoritmiliste süsteemide mõju reguleerimise väljatöötamiskavatsus ehk n-ö krati VTK3. Lisaks on eelnõul puutumus nii strateegiaga „Eesti 2035“4 kui ka arengukavaga „Eesti digiühiskond 2030“5. 2021. aastal esitas Justiits- ja Digiministeerium (endise nimetusega Justiitsministeerium) kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu, mis sätestas reeglid haldusmenetluses automaatsete otsuste tegemiseks. Eelnõu nägi ette seadusliku aluse nõude automaatse haldusakti andmiseks, kuid keelas selle olukorras, kus haldusakti andmise õiguslik alus sisaldab 2 https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/koalitsioonilepe-2025-2027/digiriik 3 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/93ebe63d-de8c-4662-9908-3232aa7f987c#XveXHfSm 4 https://valitsus.ee/strateegia-eesti-2035-arengukavad-ja-planeering/strateegia 5 https://www.mkm.ee/digiriik-ja-uhenduvus/digiuhiskonna-arengukava-2030 2 määratlemata õigusmõisteid või haldusorgani kaalutlusõigust. Seejärel esitati 2022. aastal muudetud kujul eelnõu Riigikogule vastuvõtmiseks. Eelnõu 634 SE läbis Riigikogus esimese lugemise, kuid langes seejärel Riigikogu koosseisu vahetumise tõttu menetlusest välja. Kuigi eelnõu järgi oli automaatse haldusakti andmine lubatud ka juhul, kui selle andmise õiguslik alus sisaldab kaalutlusõigust või määratlemata õigusmõisteid, kohustunuks haldusorgan koostama nn halduseeskirja, milles oleks kirjeldatud seaduse rakendamise tüüpjuhud ja etteantud kohustuslikud lahendused. Ebatüüpilistel juhtudel ei oleks aga olnud automaatsus lubatav. Praeguseks on Euroopa Parlament vastu võtnud määruse (EL) 2024/1689, mis käsitleb tehisintellekti ning selle süsteemide ohutust, eetilisust ja usaldusväärsust. Samuti on jõustunud Riigikohtu lahend6, mis annab olulised suunised algoritmipõhise otsustamisprotsessi reguleerimiseks. Seega on Justiits- ja Digiministeerium nüüdseks välja töötanud haldusmenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu, mille sisuks on tehnoloogianeutraalne regulatsioon, mis lubab teatud eranditega algoritmipõhist otsustamist ka juhtudel, kus algoritm kaalub õiguslikke asjaolusid iseseisvalt, lähtudes kujunenud otsustusreeglitest Eelnõuga tehtavate muudatuste peamine eesmärk on sätestada haldusmenetluse seaduses automaatse haldusmenetluse üldised õiguslikud alused ja tingimused. Tehnoloogia areng ning digiriigivõimekus on loonud eelduse muuta haldusmenetlus automaatseks, kasutades infosüsteeme ja algoritmilist otsustusloogikat. Eesti õiguses on automaatse haldusmenetluse võimalikkus aktuaalne teema seoses digitaliseerimise ja halduskoormuse vähendamisega. Eelnõuga taotletakse järgmisi eesmärke:  kiiruse ja efektiivsuse kasv (aitab kaasa HMS-i § 5 lõike 2 toimimisele);  bürokraatia ja asjaajamisele kuluva aja oluline vähenemine (see käib nii kodanike, ettevõtjate kui ka haldusorganite kohta);  tööprotsesside lihtsustumine;  olemasolevate andmete tõhusam kasutus;  inimlike eksimuste vähenemine;  kulude kokkuhoid;  digiriigi areng. Automaatsete haldusaktide või muude dokumentide ning automaatsete toimingute ja menetlustoimingute eesmärk on eelkõige teha olemasolevate andmete põhjal otsuseid kiiresti, õiglaselt, kuluefektiivselt, säilitades samal ajal inimese õiguse saada selgitusi ja otsuseid vaidlustada. Eelnõu annab võimaluse rohkemaid menetlusi standardida ja automatiseerida, mis tähendab, et otsused tehakse võimalikult suurel määral automaatselt, ilma inimese sekkumiseta. Siiski tuleb automatiseeritud haldusotsuste puhul tagada, et loodav regulatsioon vastaks kehtivale õigusele, eelkõige põhiseaduses ja haldusmenetluse seaduses sätestatud põhimõtetele, nagu isikute võrdne kohtlemine, õigus olla ära kuulatud, haldusakti põhjendatus ja õiguskaitse kättesaadavus. Samuti peab automaatne haldusmenetlus olema kooskõlas IKÜM-st tulenevate nõuetega. Eespool välja toodud põhjustel on vaja reguleerida automaatse haldusmenetluse kasutamist sõnaselgelt seaduses, määrates, millises ulatuses ja tingimustel võib haldusorgan teha otsuseid ilma ametniku vahetu sekkumiseta. Eesmärk on tagada, et ka automatiseeritud menetlus oleks õiglane ja läbipaistev, isikute põhiõigused oleksid kaitstud ning haldusorganite tegevus kontrollitav ja usaldusväärne. Ka praegu kehtivast õigusest võime leida automaatse haldusmenetluse näiteid. Üks näide on tulumaksutagastus, mille puhul kontrollib Maksu- ja Tolliamet deklaratsiooni automaatselt ning teeb otsuse tagastuse kohta. Samuti on automaatne lastetoetuse maksmine – süsteem kontrollib 6 RKHKo 3-21-979. 3 tingimusi (nt lapse vanust, elukohta) ja määrab toetuse ilma inimese osaluseta. Ka Töötukassa kasutab töötuna arvele võtmisel ja töötuskindlustushüvitiste määramisel automaatset haldusmenetlust. Vaatamata sellele, et HMS-ist saab tuletada automaatseks haldusmenetluseks kaudse õigusliku aluse, on õigusselguse mõttes vaja luua ka konkreetne seaduslik alus, mis aitaks kaasa seaduse ühetaolisele rakendamisele. Eelnõuga luuaksegi asjakohane seaduslik alus, eesmärgiga kiirendada ja ajakohastada haldusmenetlust ning riigi ja kodaniku suhtlemisviisi ning võimaldada e-teenuste kasutamist ja edasiarendamist. Suhtluskanalite avardumine võimaldab luua haldusorganile lisaviise ülesandeid täita ja tegevusi tõhustada, tagades inimestele vajalike otsuste tegemise senisest kiiremini. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Eelnõu koosneb kolmest paragrahvist. Eelnõu §-ga 1 muudetakse HMS-i, §-ga 2 muudetakse avaliku teabe seadust (edaspidi AvTS) ning §-ga 3 nähakse ette jõustumine. 3.1. Eelnõu sisu Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse HMS-i uue §-ga 71 ja luuakse terviklahendus automaatse haldusmenetluse tarbeks. Loodava HMS-i § 71 lõikega 1 antakse haldusorganile võimalus (mitte kohustus) kasutada haldusaktide või muude dokumentide andmisel või toimingu või menetlustoimingu sooritamisel arvutiprogrammil põhinevat automaatset haldusmenetlust. Automaatne haldusmenetlus on tegevuste kogum menetluse algusest lõpuni, samas kui automaatne haldusakt on selle menetluse konkreetne, isiku õigusi ja kohustusi määrav lõpptulemus. See tähendab, et automaatne haldusmenetlus on andmesüsteemi vahendusel ilma ametniku vahetu sekkumiseta koostatud haldusakt või dokument (või sooritatud toiming või menetlustoiming). Sõnastuse kohaselt tähendab automaatsus HMS-i § 71 kontekstis seda, et inimene selles tegevuses ei osale. Erinevus n-ö traditsioonilise ja automaatse otsuse vahel seisneb selles, millises menetlusetapis on peamiselt kavandatud inimese osalemine haldusorgani nimel. Siiski on võimalik ka automaatse haldusakti andmise või toimingu tegemise korral haldusorganil kindlustada inimese osalemine haldusmenetluses haldusorgani nimel hilisemates menetlusetappides teatud põhjendatud olukordades (nt ärakuulamisel saadud tagasiside arvestamise korral, samuti ka menetluse uuendamise ja vaidemenetluse korral). Automaatne menetlus on võimalik ka kaalutlusotsuste ja määratlemata õigusmõiste korral. See tähendab, et haldusakti on võimalik anda automatiseeritult ka juhul, kui otsustamisel on vaja lähtuda mitmest asjaolust või leida isikule mitme võimaluse seast sobivaim lahendus. Arvutitarkvarad on suutelised tegema ka kaalutlusotsuseid, kui kaalutlused on neile ette määratud reeglitega ehk standarditud. See tähendab, et valikute hulk on piiratud ning süsteem valib sobiva lahenduse oma loogikat järgides. Kui kaalutlust toetab väga täpne algoritm ja andmestik, on tarkvara võimeline hindama olulisi asjaolusid ning tegema õige otsuse. Näiteks saab süsteem automaatselt koostada maksuteate või enammakse tagastamise otsuse, kui selleks vajalikud andmed tulenevad registritest ning otsus tehakse seaduses sätestatud selgete ja objektiivsete kriteeriumide alusel. Samuti toetab automaatseid kaalutlusotsuseid fakt, et igal ajahetkel säilib inimese sekkumise võimalus ehk inimene peab tehtud otsuse üle kontrollima, kui menetlusosaline seda soovib. Siiski tuleb automaatse haldusmenetluse rakendamisel arvestada valdkondade sisulist eripära. Näiteks sotsiaalvaldkonnas ei tohi automatiseerimine kujuneda vaikimisi kvaliteedimõõdikuks 4 ega asendada inimlikku kaalutlust olukordades, kus haldusotsus eeldab inimese tegeliku olukorra terviklikku hindamist. Sotsiaaltöö on oma olemuselt juhtumipõhine ja kompleksne ning seetõttu saab automaatmenetlust kasutada eeskätt standardsete ja korduvate protsesside (näiteks toetuste tehniline määramine või väljamaksmine) abistava tööriistana. Juhtudel, kus haldusotsus sisaldab kaalutlusõigust või mõjutab oluliselt isiku õigusi ja toimetulekut, peab säilima sotsiaaltöötaja isiklik kontrolli- ja sekkumisõigus. Selline lähenemine tagab, et automatiseerimine toetab haldusmenetluse tõhusust, kuid ei kahjusta sotsiaaltöö põhimõtteid ega inimesekeskset otsustamist. Tuleb arvestada, et ka n-ö traditsiooniline, inimese osalusel toimuv haldusmenetlus võib olla vigane, kaalutluste ja põhjendusteta. Seevastu võib õige algoritm õiges olukorras õiguspäraste haldusotsuste osakaalu suurendada ja halduskulusid vähendada. Automaatse haldusakti või muu dokumendi andmise või automaatse toimingu või menetlustoimingu võib algatada nii haldusorgan omal initsiatiivil, arvestades HMS-i §-s 35 sätestatut, kui ka haldusakti või toimingut sooviv isik, esitades näiteks haldusorgani veebiväravas või elektroonilises iseteenindusportaalis taotluse ja lisades sellele vajalikud andmed või kinnitades riigil olemas olevate andmete õigsust ja lisades need menetluse juurde. Andmetöötlusel põhinev süsteem on haldusorgani tehniline abivahend, mistõttu laieneb haldusorganile seaduses konkreetse haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks antud volitus ka olukorrale, kus haldusakt antakse või toiming tehakse automaatselt. Otsuse, kas menetlus toimub automaatselt või traditsiooniliselt (tavamenetlus), teeb haldusorgan ise, võttes arvesse oma tehnilist võimekust ning ametnike valmisolekut. Lõppastmes vastutab automaatse haldusmenetluse eest haldusorgan, kuna tegemist ei ole haldusorganile antud volituse delegeerimisega süsteemile (ei halduslepinguga ega sisepädevuse raames HMS-i § 8 lõike 2 tähenduses). Automaatsüsteemi kasutamine ei vabasta haldusorganit ühegi asjakohase õigusnormi järgimise kohustusest7. Siinkohal on oluline, et automaatse haldusakti andmisele või toimingu või menetlustoimingu tegemisele laienevad kõik haldusõiguse põhimõtted ning HMS-is sätestatud nõuded. Kavandatav HMS § 71 lg 1 on üldvolitusnorm, mis kohaldub nii nagu kohaldus HMS tervikuna kõikidele haldusmenetlustele. Seega kohaldub ka uus kavandatav automaatse haldusmenetluse norm mistahes haldusmenetlustele. HMS § 5 lg 1 sätestab vormivabaduse põhimõtte, mille järgi „Menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad määrab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti.“. Kavandatav HMS § 71 lg 1 täpsustab seda põhimõtet automaatse haldusmenetluse kontekstis, andes haldusorganile võimaluse valida automaatne menetlusviis. Erinorme eriseadustes ei ole tingimata vaja, kuna: 1. üldnorm annab juba õigusliku aluse automaatse haldusmenetluse kasutamiseks; 2. HMS § 5 lg 1 kohaselt määrab haldusorgan menetluse üksikasjad kaalutlusõiguse alusel, kui seadus ei sätesta teisiti; 3. kavandatav HMS § 71 sisaldab ka piisavaid tagatisi (lg 3-8), mis kaitsevad menetlusosaliste õigusi. Erinorme võib siiski vaja olla järgmistel juhtudel:  kui soovitakse automaatset menetlust kohustuslikuks teha - üldnorm annab vaid võimaluse ("võib"), mitte kohustuse; 7 RKHKo nr 3-21-979, p 38. 5   kui on vaja täpsustada konkreetseid otsustuspõhimõtteid - teatud valdkondades võib olla vajalik täpsustada, millistel kriteeriumidel automaatne otsustamine toimub;  kui on vaja keelata automaatne menetlus - HMS § 5 lg 1 võimaldab seadusega sätestada teisiti. Üldnormi piisavust toetab ka analoogia teiste normidega. HMS sisaldab mitmeid üldnorme, mida kohaldatakse ilma erinormideta:  HMS § 6 (uurimispõhimõte) - kohaldub kõikidele haldusmenetlustele;  HMS § 3 (õiguste kaitse) - kohaldub üldiselt;  HMS § 55 (haldusakti vorm) - võimaldab elektroonilisi haldusakte ilma erinormideta. Sarnaselt viidatud normidele on ka kavandatav HMS § 71 lg 1 piisavalt üldine, et kohalduda ilma erinormideta. IKÜM artikkel 22 keelab üldjuhul täielikult automatiseeritud otsused, mis toovad kaasa õiguslikke tagajärgi, välja arvatud juhul, kui see on lubatud liikmesriigi õigusega. HMS vastav säte (üldnormina) täidabki selle liikmesriigi õiguse loa rolli ning sisaldab ka nõutavaid garantiisid (nt õigus inimese sekkumisele, selgituste saamisele), mistõttu ei ole eriseadusesse eraldi alust vaja, kui järgitakse HMS-is toodud tingimusi. Silmas tuleb pidada, et kavandatav HMS § 71 lg 1 ei loo iseseisvat ega üldist õiguslikku alust isikuandmete, sh. eriliiki isikuandmete töötlemiseks automatiseeritud haldusmenetluses. See tähendab, et HMS § 71 lg 1 on üldnorm, mitte materiaalõiguslik andmetöötluse alus. Isikuandmete töötlemise õiguslik alus peab tulenema IKÜM art-st 6 ning eriliiki isikuandmete puhul IKÜM art-st 9 koos asjakohase valdkonnaseadusega. Avalike ülesannete täitmisel on isikuandmete töötlemise õiguslikuks aluseks üldjuhul IKÜM art 6 lg 1 p e, mille kohaselt on töötlemine õiguspärane, kui see on vajalik avalikes huvides oleva ülesande täitmiseks või avaliku võimu teostamiseks. Eriliiki isikuandmete töötlemine on lubatav üksnes IKÜM art 9 lg-s 2 sätestatud alustel ning eeldab selget ja täpset õigusnormi, millest tuleneb haldusorgani pädevus selliseid andmeid töödelda. Oluline on rõhutada, et IKÜM art 22 kohaldub sõltumata sellest, kas seaduses on eraldi säte isikuandmete töötlemiseks. Kavandatav HMS § 71 ei laienda IKÜM-is lubatut, vaid loob menetlusliku raamistiku selle rakendamiseks. Kui valdkonnaseadus ei näe ette eriliiki isikuandmete töötlemist või puudub IKÜM art 9 lg-s 2 nimetatud alus, ei või haldusorgan selliseid andmeid kasutada ka automatiseeritud menetluses. Samuti ei saa automaatne menetlus laiendada isikuandmete töötlemise alust võrreldes tavamenetlusega. Automatiseerimine on üksnes menetluslik vorm, mille rakendamisel tuleb järgida kõiki isikuandmete kaitse põhimõtteid, sh eesmärgikohasust, minimaalsust, läbipaistvust ja õigusliku aluse olemasolu. Juhul, kui andmetöötlus väljub eriseaduses sätestatud raamidest, nt on vaja töödelda rohkem andmeid kui seadusega lubatud, siis tuleb ka vastavat eriseadust muuta. Eelnõukohase HMS § 71 lõikega 2 luuakse uus menetlusõigus, mille järgi on menetlusosalisel või taotlejal õigus isiklikule kontaktile menetlejaga. See tähendab, et suhtlus ei ole piiratud üksnes füüsilise kohtumisega, kuna sama eesmärki (menetlejapoolne ärakuulamine) on võimalik saavutada ka sidevahendite kaudu. Kehtiv HMS sisaldab mitmeid sätteid, mis toetavad paindlikku suhtlust haldusorgani ja menetlusosaliste vahel. HMS § 5 lg 1 sätestab vormivabaduse põhimõtte, mille kohaselt menetlustoimingu vormi määrab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. 6 HMS § 40 lg 1 sätestab arvamuse ärakuulamise põhimõtte, mis võimaldab menetlusosalisel esitada oma arvamus ja vastuväited kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis. HMS § 5 lg 6 näeb ette elektroonilise asjaajamise võrdsustamise, mille kohaselt elektrooniline asjaajamine on haldusmenetluses võrdsustatud kirjaliku asjaajamisega. Lisaks on sätte eesmärk rõhutada selgesõnaliselt, et see õigus hõlmab ka ärakuulamisõigust HMS § 40 tähenduses. Seejuures peab haldusorgan ise teavitama menetlusosalist või taotlejat, et tal on selline võimalus ja õigus. Oluline on, et haldusorgan ei saa eeldada, et isik teab sellisest võimalusest, vaid teavitab teda sellest aktiivselt. Sättega kehtestatud teavitamiskohustus tähendab, et haldusorgan ei või eeldada isiku teadlikkust oma õigustest automaatse haldusmenetluse korral, vaid peab isikut aktiivselt teavitama nii isikliku kontakti kui ka ärakuulamisõiguse olemasolust. Niisugune lähenemine tugevdab menetluses osalevate isikute õiguskindlust, suurendab usaldust avaliku võimu vastu ning aitab vältida võimalikke arusaamatusi menetluse käigus. Samuti aitab säte tagada automaatse haldusmenetluse vastavuse IKÜM artiklist 22 tulenevatele nõuetele, eelkõige isiku õigusele saada otsese inimliku sekkumisega kaitset automatiseeritud otsustamise puhul. Menetlusosalisel või taotlejal on õigus menetleja abile igas menetlusetapis, kui menetlusosaline või taotleja tunneb, et automaatne lahendus on tema jaoks ülemäära keeruline või võimatu kasutada (näiteks tehniliste oskuste või nende puudumise tõttu). Eesmärk on tagada menetlusosalisele või taotlejale arusaadavus ja läbipaistvus. Nii säilitatakse poolte infovahetus ning täidetakse haldusorgani selgitamiskohustust (HMS§ 36). Isiklik kontakt menetlejaga võimaldab esitada oma selgitusi, väljendada emotsioone ja vajadusi. Isiklik kontakt – kas telefoni, e-kirja või vahetu kohtumise kaudu – on see kanal, mille kaudu saab inimene kasutada õigust olla ära kuulatud8. Isiklik kontakt annab võimaluse kiiresti vigu välja selgitada ja lahendada ega lase neil „süsteemis ära kaduda“. Ühtlasi on tegemist kaitsegarantiiga automaatse haldusmenetluse negatiivsete mõjude vältimiseks. Ärakuulamisõigus on haldusmenetluse keskne põhimõte, mille eesmärk on tagada isikule võimalus esitada enne tema õigusi või huve mõjutava otsuse tegemist oma seisukohti ja vastuväiteid. Automaatse haldusmenetluse kontekstis on ärakuulamisõiguse selgesõnaline esiletoomine vajalik, kuna infosüsteemi vahendusel toimuv menetlus ei võimalda isikul menetluse käigus tajuda inimliku suhtluse olemasolu ega otsuse kujunemise loogikat samal viisil nagu tavamenetluses.Lõike 2 eesmärk on tagada, et automaatne haldusmenetlus ei piiraks isiku õigust olla ärakuulatud ning et olukordades, kus ärakuulamine on HMS § 40 kohaselt kohustuslik, ei saa haldusakti anda ega toimingut sooritada üksnes automaatselt. Samuti seisneb uue regulatsiooni mõte selles, et erandi korral automaatne haldusmenetlus lõpeb ning jätkub tavamenetlus. See tähendab konkreetse menetlusliigi ehk ilma inimese sekkumiseta toimuva protsessi lõpetamist antud asjas. Menetlus ise ei katke ega lõppe lõplikult HMS § 43 tähenduses (kus menetlus lõpeb haldusakti teatavakstegemise, taotluse tagasivõtmise vms korral). Selle asemel asendub automaatne vorm tavapärase haldusmenetlusega, kus osaleb haldusorgani nimel tegutsev isik. Seega ei tähenda "lõppemine" lõike 2 tähenduses asja menetlemise lõpetamist, vaid üleminekut ühelt menetlusviisilt (automaatne) teisele (isiku osalusega).Kui selgub, et juhtumi eripära tõttu ei ole võimalik automaatse haldusmenetluse käigus õiguspärast otsustust teha, lahendab asja haldusorgani nimel tegutsev isik. Seda seisukohta toetab ka Riigikohtu 28.09.2023. a otsus haldusasjas nr 3-21-979. Erandid kehtivad järgmistel juhtudel:  Ärakuulamisõiguse korral. Ärakuulamisõigus on HMS-i § 40 lõigetes 1 ja 2 sätestatud universaalne kohustus kuulata ära menetlusosalise arvamus ja vastuväited ning see 8 PS-i § 14 ja EL-i põhiõiguste harta art 41. 7  kehtib ühtmoodi nii tavamenetluses antavate haldusaktide ja toimingute kui ka automaatsete haldusaktide ja toimingute korral. Haldusorgan peab tagama, et isikul oleks võimalik tutvuda temale olulise informatsiooniga ning vajadusel esitada oma seisukohti. Kui seda kohustust ei ole automaatse haldusakti andmisel võimalik tagada, siis ei saa ka haldusakti automaatselt anda. Õigus ärakuulamisele on põhiseadusest tulenev menetlusgarantii, mistõttu on seda võimalik piirata vaid seadusega9. Seega juhul, kui õigusnorm sisaldab ärakuulamiskohustust, ei saa automaatse haldusmenetlusega jätkata ning edasine menetlus jätkub tavamenetlusena. Valdkondlikult on võimalik teha üldisest ärakuulamiskohustusest erisus (HMS-i § 40 punkt 7). Näiteks kui haldusorgan teeb selliseid automaatseid haldusotsuseid, mis ei mõjuta isiku õigusi, nagu andmete ajakohastamine või lihtsad tehnilised muudatused, siis ei pruugi ärakuulamine olla vajalik, sest need otsused ei mõjuta isikuid vahetult. Üldpõhimõte, millest kõrvalekaldeid teha ei saa, on see, et automaatne haldusmenetlus ei vabasta haldusorganit ärakuulamiskohustusest, kui menetlus võib mõjutada isiku õigusi või huve.  Haldusmenetluse uuendamise korral (HMS-i § 44 koosmõjus eelnõu lõikega 6). Menetluse uuendamine tähendab juba tehtud otsuse ümbervaatamist. Kui menetlust uuendatakse, tuleb analüüsida uusi asjaolusid või tõendeid, mis ei olnud enne teada. Samuti võib olla põhjendatud varasema otsuse korrigeerimine. Tihtipeale tuleb hinnata, kas varasem otsus oli ebaõiglane, kaalutlusvigadega või muutunud olukorra tõttu enam ei kehti. Seega toob haldusmenetluse uuendamine paratamatult kaasa haldusaktide või toimingute muutmise või kehtetuks tunnistamise, mistõttu on sellistel juhtudel põhjendatud üksnes tavamenetlus, mis nõuab inimlikku kaalutlust. Haldusmenetluse uuendamisega on tagatud ka isikute õigus õiglasele menetlusele, mis tähendab, et isikul on võimalik selgitada oma seisukohti ning esitada taotlusi ja vastuväiteid, misjärel ametnik vaatab uue info üle ning hindab olukorda.  Vaidemenetluse korral (koosmõjus eelnõu lõikega 7). Vaidemenetluses hinnatakse, kas varasem otsus oli õiguspärane ja õiglane. See puudutab õigusemõistmise kõige kesksemat põhimõtet – õiglane menetlus ja inimlik kaalutlus. Inimesel peab alati olema õigus teada, kuidas ja miks otsus tema suhtes tehti, ning seda otsust vaidlustada. See kehtib ka automaatse menetluse korral ehk inimene saab esitada vaide või pöörduda halduskohtusse nagu iga teise haldusotsuse puhul. Kui isik leiab, et tema suhtes tehtud otsus on vale, saab ta selle vaidlustada ja inimene (ametnik või kohtunik) vaatab asja üle. See eeldab inimlikku arutlusvõimet ja mõistmist, mida masin pakkuda ei suuda. Samuti on oluline ka see, et vaidemenetluses ei kontrollita lihtsalt andmeid ja reegleid – seal tuleb hinnata olukorra nüansse, tõlgendada seadust ja mõnikord isegi kaaluda erinevaid õigusi (nt avalik huvi vs. erahuvid). Eelnõukohase HMS § 71 lõikega 3 reguleeritakse automaatse haldusakti vorminõuete erisusi. Nähakse ette, et automaatse haldusakti andmisel tuleb märkida, et see tehti automaatselt. Teavitamine võib aset leida nii enne kui ka pärast haldusakti andmist. Ka mõlemal ajahetkel teavitamine on lubatud. Automaatsest menetlusest teavitamine aitab kaasa menetluse läbipaistvusele, st inimene mõistab, millisel viisil tema suhtes menetlus toimub. Automaatse haldusakti andmisel ei kohaldata nõuet märkida haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nimi ja kinnitada see allkirjaga. Erinevalt tavapärasest haldusaktist, milles on kirjas haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nimi ja allkiri, ei ole viidatud elementide olemasolu automaatsel haldusaktil nõutav, kuna automaatse haldusmenetluse korral puudub definitsiooni kohaselt haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu sekkumine. See tähendab, et 9 A. Aedma jt. Haldusmenetluse käsiraamatu, Tartu: Tartu Ülikooli Kirjastus, 2004, lk 225. 8 ei ole konkreetset füüsilist isikut (haldusorgani juhti ega tema volitatud isikut), kelle nimi ja allkiri haldusaktile lisada. Küll aga peavad automaatsel haldusaktil olema haldusorgani kontaktandmed, et vajaduse korral saaks inimene ühendust võtta ning oma tekkinud küsimustele vastused saada. See on ühtlasi osa kaitsemeetmetest (IKÜM-i artikli 22 lõike 2 punkt b ja IKÜM-i põhjenduspunkt 71: „õigus otsesele isiklikule kontaktile“). HMS § 55 lg 4 teine lause loob juba praegu võimaluse anda elektrooniline haldusakt ilma digitaalallkirjata, tingimusel et haldusorgani juht või tema volitatud isik on turvalisel viisil tuvastatav. See tähendab, et kehtiv õigus ei nõua absoluutselt kõigil juhtudel digitaalallkirja ega e-templit elektroonilisele haldusaktile. Kuivõrd automaatse haldusmenetluse puhul puudub haldusorani nimel tegutseva isiku vahetu sekkumine, siis see tähendab, et ka e-templi lisamine eeldaks samuti, et on olemas identifitseeritav allkirjastaja või templi andja. Seega täpsustab lõike 3 sõnastus seda olukorda, sätestades lex specialis, et automaatsele haldusaktile ei kohaldata HMS § 55 lg 4 esimeses lauses sätestatud nime ja allkirja nõuet. Kuna automaatse haldusakti puhul ei ole tegemist ühegi füüsilise isiku allkirjaga, ei ole digitaalallkiri ega e- tempel HMS § 55 lg 4 teise lause mõttes kohustuslik. Säte vabastab digitaalallkirja nõudest juba siis, kui isik on turvalisel viisil tuvastatav. E-templi lisamine automaatsele haldusaktile ei ole kohustuslik, kuna HMS § 55 lg 4 pakub selleks piisava õigusliku aluse, mida kavandatav § 71 lg 3 täpsustab ja konkretiseerib. Eelnõukohase HMS § 71 lõikega 4 kehtestatakse nõue anda ülevaade andmekogudest tehtud päringutest (andmetöötlusest teavitamine). Ühtlasi täpsustab see automaatse haldusakti põhjendamise eripära. Kui tavapärases haldusmenetluses esitatakse haldusakti põhjendustes tuvastatud asjaolud, tõendid ja kaalutlused, siis automaatse haldusakti puhul kujuneb otsustus infosüsteemi vahendusel ning tugineb kindlates andmekogudes sisalduvatele andmetele. Ka AvTS § 9 lõike 2 punktide 1 ja 8 kohaselt on teabevaldaja kohustatud tagama juurdepääsu dokumentidele ja mitte andma eksitavat teavet. Seetõttu nähakse lõikes 4 ette kohustus avaldada automaatses haldusaktis nende andmekogude nimed, milles sisalduvaid isikuandmeid haldusakti andmisel kasutati. Nimetatud teave on käsitatav haldusakti põhjenduse osana HMS § 56 tähenduses. Andmekogude nimede avaldamine võimaldab adressaadil mõista, milliste andmeallikate põhjal otsus tehti ning hinnata vajadusel otsuse õigsust ja vaidlustamise perspektiivi. Tegemist ei ole uue iseseisva haldusakti kohustusliku osaga, vaid põhjenduse sisulise täpsustusega automaatse menetluse kontekstis. Selleks et inimesel oleks alati teada, millest tema kohta tehtud otsuse korral on lähtutud, on vaja seada lisagarantii. Kohustus laieneb kõikidele andmekogudele, mida haldusorganid avalike ülesannete täitmisel kasutavad, olenemata sellest, kas need on liitunud riigi andmevahetuskihiga või mitte. Ühtlasi on see kooskõlas avaliku teabe seaduse eesmärgiga tagada juurdepääs teabele (AvTS-i § 8 lõige 1) ja teabevaldaja kohustusega võimaldada juurdepääs tema valduses olevale teabele (AvTS-i § 9 lõige 1). Seega peab haldusorgan andma inimesele teada, millistest andmekogudest pärit andmete alusel otsus tehti. Juhul kui teavitamiskohustus on suuremahuline või kui rohke teabe esitamine muudaks haldusakti raskesti mõistetavaks, võib haldusorgan jätta haldusakti liigse teabega koormamata ja selgitada, kust on vajalik teave soovi korral kättesaadav. Võimalus jätta haldusakt liigse teabega koormata ei tähenda, et menetlusosaline peaks vajaliku teabe ise kokku koguma või esitama selleks eraldi teabenõude. Sellisel juhul peab haldusakt sisaldama selget viidet sellele, kust ja kuidas on võimalik vastava teabega tutvuda. Teave võib olla kättesaadav näiteks haldusorgani iseteeninduskeskkonnas, asutuse veebilehel või muus elektroonilises keskkonnas, mis tagab adressaadile tegeliku ja lihtsa juurdepääsu. Seejuures peab olema teave seotud konkreetse toimingu või menetlusega ning menetlusosalisele mõistlikult leitav. Vajaduse korral peab haldusorgan suutma menetlusosalisele selgitada, milliseid andmeid ja süsteeme tema suhtes kasutati. 9 Tegemist on täiendava läbipaistvuse garantiiga, mis täiendab nii haldusmenetluse üldpõhimõtteid kui ka IKÜM art-st 12 tulenevat kohustust esitada andmesubjektile teave isikuandmete töötlemise kohta kokkuvõtlikult, selgelt ja arusaadavalt. Lõikes 4 sätestatud teavitamiskohustus hõlmab üksnes neid andmekogusid, mille isikuandmeid automaatse haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel tegelikult kasutati ja mis mõjutasid otsuse tegemist. Andmetöötlusest teavitamise kohustus kehtib automatiseeritud haldusmenetluses ka juhul, kui otsuse tegemisel ei ole kasutatud isikuandmeid või kui kasutatud andmed ei kuulu eriliiki isikuandmete hulka. Seega ei laiene teavitamiskohustus andmekogudele, kuhu tehti tehniline päring, kuid mille tulemusel isikuandmeid ei saadud või mille andmeid otsuse tegemisel arvesse ei võetud. Selliste päringute loetlemine ei suurendaks adressaadi jaoks otsuse mõistetavust ning oleks vastuolus haldusakti adressaadikeskse põhimõttega. Küll aga tuleb sellisel juhul menetlusosalisele selgitada, millistel andmetel või eeldustel otsus põhines ning kas ja milliseid andmekogusid menetluses kasutati. Täienduse eesmärk on vältida haldusakti liigset tehnilist detailsust ning tagada, et isikule esitatav teave oleks asjakohane, arusaadav ja otsuse sisuliseks mõistmiseks vajalik. Andmetöötlusest teavitamise eesmärk on võimaldada menetlusosalisel mõista, kuidas tema suhtes tehtud otsuseni jõuti, kontrollida kasutatud andmete õigsust ning kasutada vajaduse korral oma õigust otsus vaidlustada. Seega tuleb teabe esitamisel lähtuda mitte üksnes formaalsest, vaid sisulisest arusaadavuse ja kasutajasõbralikkuse põhimõttest. Samuti on andmetöötlusest teavitamise nõue seotud informatsioonilise enesemääramise põhiõigusega, kust tuleneb, et inimene peab teadma, kes ja milliseid tema isikuandmeid kogub ning millistel eesmärkidel neid andmeid kasutatakse. Teabe esitamise lisakohustuse seadmine kannab endas ka HMS-i üldist eesmärki, milleks on tagada inimväärikuse põhimõte menetlusosalise võimalikult tõhusa kaasatuse ja informeerituse10 kaudu. Andmekogude nimede avaldamine aitab kaasa läbipaistvusele ja andmesubjekti õiguste kaitsele. Eelnõukohase HMS § 71 lõige 5 sätestab läbipaistvuse kohustuse automatiseeritud otsuste puhul. Selle normi eesmärk on tagada, et isik, kelle suhtes automaatne haldusakt on antud või toiming sooritatud, mõistab otsuse tegemise aluseid ega pea leppima selgusetuse või teadmatusega. IKÜM-i artikli 22 kohaselt on igal isikul õigus saada sisulisi selgitusi automatiseeritud otsuse loogika, olulisuse ja tagajärgede kohta. Selgitused ei pea hõlmama algoritme või lähtekoodi detailselt, kuid need peavad avama otsuse tegemise üldised põhimõtted ja kriteeriumid arusaadaval kujul (nt milliseid andmekogusid kasutati, millised tingimused või näitajad olid määravad). See suurendab menetluse läbipaistvust, tugevdab isiku usaldust haldusorgani vastu ning loob eeldused tõhusaks õiguskaitseks, kuna isik saab kontrollida ja seeläbi otsustada, kas otsus oli õiguspärane ja kas selle vaidlustamiseks on alust. Lõige 5 ei kehtesta erandit haldusmenetluse üldpõhimõtetest ega põhjendamiskohustusest, vaid võimaldab nende põhimõtete rakendamist automaatse haldusmenetluse kontekstis viisil, mis tagab nii läbipaistvuse kui ka praktilise rakendatavuse. Otsene viide HMS §-le 56 välistab väärarusaama, et automaatne menetlus vabastab haldusorgani kohustusest esitada faktilised ja õiguslikud alused (HMS § 56 lg 2). Tavapärase haldusakti puhul on haldusorganil kohustus märkida akti andmise faktiline ja õiguslik alus ning kaalutlusõiguse teostamisel kaalutlused, millest lähtuti. Eelnõukohane lõige 5 täiendab seda, nõudes otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitust. Kuna automaatne haldusmenetlus toimub infosüsteemi vahendusel ilma isiku sekkumiseta, on oluline tagada isikuandmete töötlemise eesmärgikohasus ja läbipaistvus. Otsustuspõhimõtete selgitamine on vajalik, et täita andmesubjekti õigust saada teavet töötlemise õigusliku aluse ja loogika kohta. 10 Vrd HMS-i §-ga 1. 10 Erinevalt tavamenetlusest, kus ametnik kirjeldab konkreetse juhtumi asjaolusid, põhineb automaatne otsus eelseadistatud kriteeriumidel ja andmekogude ristsuhtlusel. Seega lõige 5 keskendub lisaks põhjendamiskohustusele süsteemi loogika selgitamisele. Automaatse menetluse puhul on lisaks õiguslikule alusele vaja selgitada, milliseid reegleid, valemeid või algoritme infosüsteem kasutas, et sisendandmetest (nt registripäringud) järelduseni jõuda. See on tehnilise protsessi tõlkimine inimkeelde. See tähendab selgitust selle kohta, millised parameetrid olid otsustavad (nt "süsteem kontrollis sissetulekut X registrist ja elukohta Y registrist ning kuna sissetulek ületas piirmäära Z, genereeriti keelduv otsus"). Samuti aitab lõike 5 sõnastus vältida olukorda, kus automatiseeritud menetlus kahjustaks isikute õigust olla ära kuulatud või õigust mõista, miks riik on tema suhtes otsuse teinud. See tugevdab see haldusmenetluse üldpõhimõtteid, eriti põhjendamiskohustust ja õiguskindlust. Eelnõukohase HMS § 71 lõigetega 6 ja 7 sätestatakse automaatse haldusmenetluse selgesõnalised piirangud menetluse uuendamise ja vaidemenetluse korral (vt põhjendusi lk 8). Eelnõukohase lõikega 6 sätestatakse keeld haldusmenetlust automaatselt uuendada. Menetluse uuendamine HMS § 44 tähenduses eeldab varasema haldusakti sisulist ümberhindamist, sh uute asjaolude või tõendite arvestamist, võimalike vigade tuvastamist ning vajaduse korral haldusakti muutmist või kehtetuks tunnistamist. Selline otsustus eeldab paratamatult inimlikku kaalutlust ja õiguslikku hinnangut, mida ei ole võimalik tagada üksnes infosüsteemi vahendusel. Lõike 6 sõnastus viitab sellele, et uuendamine ei tohi toimuda ilma kaalutluseta, sõltumata sellest, kes algatuse teeb. See hõlmab nii olukorda, kus isik esitab taotluse ja haldusorgan uuendab menetluse automaatselt ilma sisulise kaalumiseta, kui ka olukorda, kus haldusorgan uuendab menetluse omal initsiatiivil automaatselt. Lisaks on lõike 6 eesmärk on välistada olukord, kus menetluse uuendamine toimuks täielikult automaatselt ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku sisulise sekkumiseta. Keeld ei puuduta menetluse uuendamist kui sellist, vaid üksnes selle automatiseeritud läbiviimist. Menetluse uuendamise korral peab haldusorgan jätkama tavamenetluses, tagades menetlusosalise ärakuulamisõiguse ning kõik muud HMS-st tulenevad menetluslikud garantiid. Lõike 7 kohaselt ei ole automaatse haldusakti ega automaatse toimingu sooritamine lubatud vaidemenetluses. See tähendab, et lõige 7 välistab vaidemenetluses üksnes automaatse haldusakti (vaideotsuse) andmise ja automaatse toimingu (HMS § 106 tähenduses) sooritamisega. Seega menetlustoimingute või muu dokumendi automaatne sooritamine vaidemenetluses ei ole selle sättega otseselt keelatud. HMS § 7¹ lõike 1 üldnorm lubab sooritada muid dokumente või menetlustoiminguid automaatselt ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu sekkumiseta. Paljud vaidemenetluse menetlustoimingud on puhtalt tehnilist laadi ega eelda kaalutlusõiguse teostamist – näiteks vaide edastamine pädevale organile (HMS § 80 lg 1), tähtaja pikendamisest teavitamine (HMS § 84 lg 2) või vaideotsuse kättetoimetamine (HMS § 86 lg 1). Selliste toimingute automatiseerimine ei ohusta menetlusosalise õigusi ning vastab HMS § 5 lõike 2 eesmärgipärasuse ja efektiivsuse põhimõttele. Lisaks tagab HMS § 7¹ lõige 2 menetlusosalisele igal juhul õiguse isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga ning ärakuulamisõiguse (HMS § 40). Ärakuulamisõiguse kasutamisel lõpeb automaatne menetlus ja jätkub tavamenetlus inimese osalusel. See kaitsemehhanism kehtib ka vaidemenetluses, mis leevendab automatiseerimisega kaasnevaid riske. Vaidemenetluse eesmärk on kontrollida varasema haldusakti või toimingu õiguspärasust ja põhjendatust ning anda isikule tõhus õiguskaitse enne kohtusse pöördumist. See eeldab õiguse tõlgendamist, kaalutlusvigade tuvastamist ning sageli ka erinevate õigushüvede omavahelist tasakaalustamist, mida ei ole võimalik õiguspäraselt ja piisava paindlikkusega teostada automatiseeritud süsteemi abi. 11 Kui põhimenetluses on otsuseni jõutud valede järelduste kaudu või kui järgimata on jäänud HMS-i üldpõhimõtted, on just menetluse uuendamise või vaidemenetluses haldusaktide muutmise ja kehtetuks tunnistamise kaudu võimalik tagada isikute õiguskaitse. Näiteks ei ole ära kuulamata jätmise mõju isikute õigustele nii intensiivne, kui kaebemenetluses on isiku ärakuulamisõigus tagatud. Seega on tegemist kaitsegarantiiga võimalike negatiivsete mõjude vähendamiseks. Eelnõu § 1 punktiga 2 täiendatakse HMS 8. peatükki §-ga 1111. HMS-i täiendav § 1111 on vajalik haldusmenetluse õigusliku selguse ja sujuva ülemineku tagamiseks. HMS § 5 lg 5 sätestab üldpõhimõtte, et kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme. Rakendussäte § 1111 täpsustab seda põhimõtet uue automaatse haldusmenetluse (§ 71) kontekstis, määrates kindlaks, et automaatse menetluse sätteid kohaldatakse vaid menetlustele, mis algavad 2027. aasta 1. juulil või hiljem. See väldib olukorda, kus pooleliolevates menetlustes peaks tagasiulatuvalt rakendama uusi nõudeid. Eelnõu §-is 2 on sätestatud AvTS-is tehtav muudatus. AvTS on üldseadus, mis reguleerib avaliku teabe kättesaadavust ja avalikustamist kõigis valdkondades. Seetõttu on loogiline, et automatiseeritud haldusmenetluseks kasutatavate infosüsteemide toimimise kohta käiv teave kuulub samuti selle seaduse reguleerimisalasse. Muudatus täiendab AvTS-i § 28 lõikes 1 sätestatud teabevaldaja kohustust avalikustada teavet. Ühtlasi on muudatus kooskõlas PS-i § 44 lõikega 1, mis annab igaühele õiguse vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni. See aitab tagada läbipaistvuse ja võimaldab avalikkusel mõista automaatse haldusmenetluse toimimist ja sellega kaasnevaid riske. Samuti muutub kättesaadavaks teave selle kohta, kuidas on kaalutud ja maandatud riskid, mis võivad kaasneda isikute põhiõiguste, näiteks eraelu puutumatuse või andmekaitse riivega. Muudatus on vajalik, et tagada automatiseeritud haldusmenetluse läbipaistvus ja kooskõla IKÜM-i nõuetega. AvTS-i täiendamine loob mehhanismi, mille kaudu ühiskond saab kontrollida, kuidas avalik võim kasutab tehnoloogilisi lahendusi ja milline on nende mõju põhiõigustele. Eelnõu § 2 punktiga 2 täiendatakse AvTS 7. peatükki §-ga 584. HMS § 112 lg 2 kohaselt kohaldatakse haldusmenetluse seadust eriseadusega reguleeritud menetlusele vaid juhul, kui seda näeb ette eriseadus. Kuna kõnealune muudatus puudutab teabevaldaja kohustust teave avalikustada (AvTS § 28 lg 1 p 31³), on tegemist avaliku teabe valdkonna kohustusega, mis peab kajastuma AvTS rakendussätetes. Eelnõukohane AvTS § 28 lg 1 p 313 kohustab teabeavaldajat avalikustama infosüsteemi funktsiooni ja loogika. Üleminekusäte võimaldab seda teavet ettevalmistusperioodil veel mitte avaldada. HMS § 71 lõiked 4-6 kehtestavad spetsiifilised nõuded automaatse haldusakti märgistamisele, e-templile ja otsustusloogika selgitamisele. Üleminekusäte annab haldusorganile aega tehniliste arenduste lõpetamiseks, säilitades samal ajal üldise põhjendamiskohustuse ja selguse põhimõtte. 3.2. Automaatse haldusmenetluse põhiseaduspärasus Automaatse haldusmenetluse kooskõla põhiseadusega sõltub sellest, kuidas on menetlus üles ehitatud ning milliseid põhiseaduslikke õigusi ja põhimõtteid see puudutab. Automaatsel haldusmenetlusel on puutumus PS-i §-dega 3, 10, 14 ja 15. Esmalt on oluline välja tuua PS-i § 3 lõike 1 lause 1, mille järgi tohib riigivõimu teostada üksnes seaduse alusel. See tähendab, et isiku õigusi piiravad otsused peavad põhinema selgelt ja täpselt sätestatud seaduslikel alustel, mis tagavad õiguskindluse ja volituste piiride selguse. Automaatne haldusmenetlus on kooskõlas seaduslikkuse põhimõttega, kui seadus täpsustab, millal ja kuidas võib automaatset menetlust rakendada, ning tagab otsustusprotsessi läbipaistvuse ja loogilisuse. Samuti peab isikul olema reaalne võimalus mõista otsuse 12 põhjendusi ning kasutada vaidlustamisvõimalust. Sellised tingimused on täidetud loodavas HMS-i üldregulatsioonis, mis tagab automaatse haldusmenetluse põhiseaduspärasuse ja kooskõla õiguskindluse ning õiguskaitse põhimõttega. PS-i § 10 on keskne säte, mis väljendab õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtteid. Automaatne otsustamine peab olema seadusega selgelt reguleeritud, sh peab olema täpselt määratud, kuidas infosüsteem või algoritm otsuseid teeb. See tagab isikutele võimaluse mõista oma õigusi ja kohustusi ning luua õiguspärane ootus kehtiva regulatsiooni püsimajäämise suhtes. Lisaks peab olema tagatud vaidlustamisvõimalus ning otsuste selgitamine, mis kinnitab automaatse menetluse kooskõla õiguskindluse põhimõttega. Loodav regulatsioon vastab PS-i §-s 10 sätestatud põhimõtetele ning toetab seeläbi usaldust riigi otsustusprotsesside vastu. Kolmandaks tuleneb PS-i §-st 14 üldine nõue põhiõiguste tagamiseks vajalikule menetlusele ja korraldusele. See tähendab õigust nõuda teatud organisatoorse raamistiku loomist11 ning seda, et riik tagab isikute õiguste ja vabaduste tõhusa kaitse. Õiglane menetlus hõlmab võimalust saada teavet selle kohta, kuidas otsus tehti, esitada omapoolseid seisukohti ning kaebeõigust. See kehtib ka automaatsete otsuste puhul, kus läbipaistvus ja inimsekkumise võimalus on eriti olulised. Samuti peab olema haldusotsus põhjendatud ja arusaadav, isegi kui selle teeb infosüsteem või algoritm. Õiguste riive korral peab olema tagatud võimalus tehtud haldusotsust muuta ning see, et asjaga tegeleb vastutav haldusorgan koostöös vastutava ametnikuga. Ühtlasi nõuab seda ka IKÜM artikli 22 lõige 1. Loodava HMS-i üldregulatsiooniga säilib võimalus isikute õigusi ja vabadusi tõhusalt kaitsta, seega on automaatse haldusmenetluse regulatsioon kooskõlas PS-i §-ga 14. Neljandaks on oluline tagada õigus õiglasele menetlusele ning õigus pöörduda kohtusse, mis tulenevad PS-i §-st 15. Igaühel peab olema võimalus haldusmenetluses oma seisukohti esitada ja vajadusel haldusakti vaidlustada. Õiglane menetlus tähendab sisult seda, et isikutel on õigus olla ära kuulatud; õigus teada, millised andmed ja põhjendused on tehtavate otsuste aluseks; õigus vaidlustada otsuseid; õigus selgitada oma seisukohti ja esitada tõendeid. Loodav HMS-i üldregulatsioon säilitab vaidlustamise ja põhjenduste kontrolli võimaluse, mis ühtlasi tähendab seda, et automaatse haldusmenetluse regulatsioon on kooskõlas PS-i §-ga 15. 4. Eelnõu terminoloogia Eelnõuga ei võeta kasutusele uusi termineid. Mõiste „automaatne haldusakt“ ei ole uus termin, selline mõiste on olemas juba kehtivas õiguses (MKS-i § 462; KeTS-i § 336). 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Euroopa Liidu tasandil kehtib Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/679, mille sisu käsitleb füüsiliste isikute kaitset isikuandmete töötlemisel. Tegemist on otsekohalduva määrusega ehk IKÜM on liikmesriikides vahetult kohaldatav õigusakt. Hoolimata sellest, et IKÜM-i artikli 22 lõikes 1 on sätestatud, et „Andmesubjektil on õigus, et tema kohta ei võetaks otsust, mis põhineb üksnes automatiseeritud töötlusel, sealhulgas profiilianalüüsil, mis toob kaasa teda puudutavaid õiguslikke tagajärgi või avaldab talle märkimisväärset mõju“, võimaldab sama artikli lõike 2 punkt b jätta lõike 1 kohaldamata, kui otsus on lubatud vastutava töötleja suhtes kohaldatava liidu või liikmesriigi õigusega, milles on sätestatud ka asjakohased meetmed andmesubjekti õiguste ja vabaduste ning õigustatud huvide 11 M. Ernits. Põhiseaduse § 14 kommentaar 17. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017. 13 kaitsmiseks. IKÜM-i artikkel 22 ei keela mis tahes otsustustuge pakkuvaid infosüsteeme, vaid üksnes selliseid, kus puudub võimalus, et asjaolusid hindab sisuliselt inimene. Kui inimesel on üksnes formaalne roll, ilma et tal oleks voli näiteks teistsugust otsust langetada või tal puudub juurdepääs lähteandmetele, kuulub IKÜM-i artikkel 22 kohaldamisele. IKÜM-i artikli 22 kohaldamine eeldab, et otsus toob adressaadile kaasa õigusliku tagajärje või avaldab talle märkimisväärset mõju. Automaatsed otsused on lubatavad, kui see on sätestatud liikmesriigi õigusega, milles on sätestatud andmesubjektide õiguste kaitseks ka vastavad tagatised (IKÜM-i artikli 22 lõike 2 punkt b). IKÜM jätab miinimumtagatiste tingimused lahtiseks. Siiski tuleneb põhjenduspunktist 71, et andmetöötlus peab olema inimese jaoks läbipaistev ning välistada tuleb algoritmide kallutatuse ja läbipaistmatusega sageli kaasnevaid vigu. Euroopa põhiõiguste harta artikli 41 kohaselt on inimesel õigus heale haldusele. Automaatne haldusmenetlus võib seda õigust riivata, kui inimesel puudub võimalus esitada enne lõpliku otsuse tegemist oma seisukohti, saada arusaadavaid selgitusi ja põhjendusi ning kui puudub kaebeõigus. Küll aga on eelnõu koostamisel arvestatud inimeste õigusi riivavate mõjudega ning nähtud ette kaitsemeetmed õiguste kaitseks. Eelnõu on seotud ka Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrusega (EL) 2024/1689, millega kehtestatakse ühtsed eeskirjad tehisintellekti süsteemide arendamise, kasutuselevõtu ja kasutamise kohta Euroopa Liidus. Nimetatud määrus on vahetult kohaldatav ning selle kohaldamine ei sõltu siseriikliku õiguse rakendussätet olemasolust. Tehisintellekti määrus ei anna iseseisvat volitusnormi tehisintellekti kasutamiseks halduses ega reguleeri haldusmenetluse lubatavust kui sellist, vaid sätestab horisontaalsed ja tehnoloogianeutraalsed nõuded tehisintellekti süsteemidele, sealhulgas riskihindamisele, dokumenteerimisele, läbipaistvusele, järelevalvele, töökindlusele ja turvalisusele. Avaliku sektori haldusorganite poolt kasutatavad tehisintellekti süsteemid, mis mõjutavad füüsiliste isikute õigusi või vabadusi, kvalifitseeruvad üldjuhul tehisintellektimääruse kohaselt kõrge riskiga tehisintellekti süsteemideks ning nende kasutamine on lubatud üksnes määruses sätestatud tingimuste täitmise korral. Käesolev eelnõu ei muuda ega piira tehisintellektimäärusest tulenevate kohustuste kohaldumist ega asenda neid. Automaatse haldusmenetluse kasutamise võimalus HMS-is ei vabasta haldusorganit kohustusest järgida tehisintellekti määrusest tulenevaid nõudeid, sealhulgas kohustust tagada tõhus järelevalve, võimalus automatiseeritud tulemusi kontrollida, parandada või tühistada ning vältida olukorda, kus otsustusvastutus kandub sisuliselt üle tehisintellekti süsteemile. Seaduseelnõu eesmärk ei ole luua haldusorganitele üldist ega piiramata luba tehisintellekti kasutamiseks, vaid reguleerida automaatse haldusmenetluse kasutamist üldseaduse vaatenurgast. Tehisintellektil põhinevate lahenduste kasutamine avalikus halduses peab toimuma nii käesoleva seaduse kui ka vahetult kohaldatava Euroopa Liidu õiguse, sealhulgas tehisintellektimääruse, koostoimes. Vajaduse korral on võimalik täpsustada tehisintellektimääruse rakendamisega seotud küsimusi valdkondlikes õigusaktides või rakenduspraktikas. Eelnõu koostamisel on EL-i õiguse mõjudega arvestatud. Esiteks on eelnõus reguleeritud olukorrad, kus ärakuulamisõiguse korral sekkub kohe automaatsesse menetlusse inimene ning võtab automaatse menetluse üle ehk jätkab tavamenetlusega. Teiseks on automaatset menetlust võimalik nii vaidemenetluse käigus vaidlustada kui ka asjaolude muutumisel menetlust uuendada. Nii vaidemenetluse kui ka menetluse uuendamine automaatses haldusmenetluses ei ole lubatud. Kolmandaks antakse automaatsest haldusmenetlusest inimesele teada (inimene ei ole teadmatuses) ning soovi korral on inimesel õigus nõuda ka tavamenetlust. Samuti antakse inimesele automaatse haldusmenetluse käigus teada, milliseid andmebaase on tema kohta käiva otsuse puhul arvesse võetud ehk inimesele antakse ülevaade andmekogudest tehtud päringutest. 14 6. Seaduse mõjud Eelnõu ei kehtesta automaatse haldusmenetluse rakendamise kohustust, vaid loob õigusliku raamistiku, mis võimaldab haldusorganitel seda kasutada. Seetõttu on mõju tingimuslik – see ei avaldu automaatselt, vaid sõltub haldusorganite otsustest, tehnilisest võimekusest ja valdkondlikest vajadustest. Mõjud avalduvad avaliku sektori asutustele (haldusorganid) ja nende töökorraldusele, füüsilistele ja juriidilistele isikutele. Sihtrühmad a) haldusorganid (ehk ligikaudu 2300 avaliku sektori asutust), sealhulgas:  valitsusasutused, sh ministeeriumid, ametid ja inspektsioonid, valitsusasutuste hallatavad asutused;  kohaliku omavalitsuse üksused (linnad ja vallad), kohaliku omavalitsuse üksuse hallatavad asutused;  teised haldusorganid HMS-i § 8 lõike 1 tähenduses, sh avalik-õiguslikud juriidilised isikud, aga ka avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud eraõiguslikud isikud; b) haldusvälised isikud: haldusaktide, toimingute ja menetlustoimingute adressaadid. Siia hulka kuuluvad nii Eesti elanikud kui ka ettevõtjad ja muud eraõiguslikud juriidilised isikud. Mõjud I muudatus. Luuakse võimalus kasutada kõigi haldusaktide või muude dokumentide andmisel või toimingute või menetlustoimingute tegemisel automaatseid süsteeme, mis ei eelda inimese füüsilist juuresolekut. Siiski, kui haldusmenetluses esineb erand (ärakuulamiskohustus, menetluse uuendamine või vaidemenetlus), on menetlusosalisel või taotlejal õigus vahetule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga. Sihtrühm a: haldusorganid ehk avaliku sektori asutused I muudatuse mõju avaliku sektori asutuste korraldusele ja eelarvele Vahetut negatiivset mõju muudatus avaliku sektori asutustele ei avalda. Automaatsus on võimalus, mida saab kasutada soovi ja otstarbekuse korral. Automaatse haldusakti andmise võimaluse loomine tekitab õigusliku raamistiku tulevasele regulatsioonile, millega võib loomise järel kaasneda vahetu ja oluline mõju. Kui valdkonnaseadusega selline alus luuakse, võimaldab see automatiseerida lihtsamaid otsuseid ja toiminguid, samuti võimaldab see võtta kasutusele proaktiivseid teenuseid. Seega loob muudatus tulevikus võimaluse vähendada menetlustoimingute automatiseerimise kaudu haldusorganite töökoormust. Seadusel on edasine mõju ka rakendamisele. Kui valdkonnaseadus näeb ette automaatse haldusmenetluse võimaluse, peab haldusorgan enne selle rakendamist tegema kaalutud otsuse järgmiste asjaolude kohta: 1. Menetluse sobivus automatiseerimiseks – kas haldusotsuse tegemine põhineb piisavalt standardsetel ja struktureeritud andmetel, mida on võimalik töödelda ilma inimese kaalutluseta. 15  2. Menetlusosaliste ringi määramine – kelle suhtes on automaatne menetlus asjakohane ja õiglane (nt võttes arvesse menetlusosalise vanust). 3. Õiguspärasuse ja läbipaistvuse tagamine – milliseid õigusnorme ja põhimõtteid (nt ärakuulamisõigus) tuleb menetluse käigus järgida ja kuidas need rakenduvad automaatses keskkonnas. 4. Tehnilise lahenduse arendamine ja testimine – millist infosüsteemi või algoritmi kasutatakse, kuidas tagatakse andmete õigsus, andmeturve ja lahenduse veatu toimimine. 5. Vastutuse määramine – kes vastutab lõppastmes automaatse otsuse eest, kuidas lahendatakse vaidlused ja kuidas tagatakse vigade korral õiguskaitse. 6. Teavitamine ja selgitamine – kuidas teavitatakse isikuid automaatsest menetlusest, selle toimimisest ning isikute õigustest. 7. Järelevalve ja hindamine – kuidas järgitakse menetluse toimimist praktikas ning mõju õigustele ja haldussuutlikkusele. Automaatse haldusmenetluse kasutamine eeldab avaliku sektori asutustelt mitte ainult tehnilist võimekust, vaid ka sisulist analüüsi selle sobivuse, sihtrühma, õiguskaitsemehhanismide ja vastutuse kohta. Seega on seaduse rakendamisel otsene mõju asutuse töökorraldusele. Sihtrühm b: isikud (nii füüsilised kui ka juriidilised) I muudatuse majanduslik mõju Muudatusega ei kaasne vahetut negatiivset mõju isikutele, sh üksikisikutele ega äri- või mittetulundusühingutele. Kehtestatakse vajalik õigusraamistik järgnevate muudatuste elluviimiseks ning need omakorda võivad tänu automatiseeritusele vähendada isikute halduskoormust (informeerimiskohustuste hulka riigiga suhtlemisel). Kui haldusorganite menetlusprotsessid tänu automatiseeritusele olulisel määral kiirenevad, lüheneb isikute jaoks menetlusotsuste ootamise aeg ning paraneb asjaajamise tempo. See tähendab, et kui automaatseks haldusmenetluseks on sätestatud selged tingimused, mille alusel võib anda automaatse haldusakti või alustada haldusmenetlust ilma taotluseta, kasvab automaatsete lahenduste kasutamine avalikes teenustes ja nende järelevalves. Suhtlus riigiga muutub elanike, mittetulundusühingute ja ettevõtjate jaoks oluliselt lihtsamaks ja kiiremaks. Samas pole välistatud, et uus lahendus võib kaasa tuua ka probleeme, kui otsused tehakse vigaste või aegunud andmete põhjal. See võib kaasa tuua olukordi, kus algselt tehtud otsused tuleb hiljem üle vaadata (vaidlustamine). Ettevõtjatele ja mittetulundusühingutele tähendab automatiseerimine eelkõige kiiremat asjaajamist – näiteks muutuvad lihtsamaks ja kiiremaks tegevuslubade või toetuste saamine, maksuteadete saamine ning majandusaasta aruannete esitamine. Samas peituvad ka siin riskid: süsteem võib valeandmete või tehnilise vea tõttu alustada järelevalvet või määrata sanktsiooni, ilma et oleks võimalust kohe olukorda selgitada. Automaatse haldusmenetluse puudujääke aitab korvata vaidlustusmenetlus. I muudatuse mõju infoühiskonna arengule Muudatus mõjutab kaudselt infoühiskonna arengut, kuna suureneb elektroonilise suhtlemise osakaal ja tähtsus. 16 Automaatse haldusmenetluse rakendamine praktikas eeldab IT-arenduste valmisolekut, sest otsuste tegemine ilma inimese vahetu sekkumiseta peab toimuma läbi infosüsteemi, mis suudab:  andmeid koguda ja veatult töödelda;  rakendada otsustusreegleid (nt seadusest tulenevaid tingimusi või loogikat);  otsuse vormistada ja edastada (nt e-posti, portaali või registri kaudu);  logida tegevusi ja tagada järelevalve (kes, millal ja miks mingi otsuse tegi);  tagada turvalisuse ja andmekaitse;  teavitada õiguslikest võimalustest(vaide esitamine, ärakuulamisõiguse rakendamine). Automaatne haldusmenetlus on avaliku sektori asutuste jaoks võimalus, mitte kohustus. Juba praegu kasutab seda võimalust mitu asutust. Seega peavad need asutused oma olemasolevad IT-lahendused üksnes üle vaatama ja neid vajadusel täiendama. Need asutused, kes pole haldusotsuseid või toimingud seni automaatselt teinud ja otsustavad nüüd selle kasuks, peavad ise oma asutuse vajadustele vastavad infosüsteemid looma. See tähendab, et ka edasine haldamine ja hooldamine jääb asutuste endi kanda. Kindlasti on siinkohal võimalik teha koostööd teiste avaliku sektori asutustega, jagades kogemusi, kuidas täiendada olemasolevat infosüsteemi või luua uus infosüsteem konkreetse asutuse jaoks. II muudatus. Nähakse ette haldusorgani kohustus nimetada haldusaktis need andmevahetuskihiga liidestatud andmekogud, mille isikuandmeid on kasutatud haldusakti andmisel. Sihtrühm a: avaliku sektori asutused II muudatuse mõju avaliku sektori asutuste korraldusele Muudatusega lisandub haldusorganitele kohustus märkida haldusaktis kõik andmekogud ning andmed, mida neist otsuse tegemisel kasutati. Andmekasutuse loogika kajastamine automaatses haldusmenetluses toob menetlejatele kaasa mitu muudatust. See tähendab, et edaspidi tuleb kirjeldada, milliseid andmeid haldusotsuse andmise või toimingu korral kasutati ja kuidas need mõjutasid otsuse tegemist. Kui see teave on puudulik või raskesti mõistetav, võib suureneda vaide või kohtuvaidluse risk. Võib tekkida lisakoolituse vajadus, et menetlejad oskaksid automaatse haldusmenetluse rakendamisel selgitada andmete kasutamise loogikat. Sihtrühm b: isikud (nii füüsilised kui juriidilised) II muudatuse mõju füüsiliste ja juriidiliste isikute õiguste tagamisele Isikuid teavitatakse sellest, kes ja milliseid isikuandmeid on kogunud ning millistel eesmärkidel neid andmeid kasutatakse. Selline teavitus avaldab elanikele ja ettevõtjatele positiivset mõju. Muudatuse tulemusel muutub haldusmenetlus senisest läbipaistvamaks, kuna isikutele ja ettevõtjatele on selgelt näha, milliseid andmeid otsuse tegemisel kasutati. See aitab paremini mõista, kuidas otsuseni jõuti, võimaldab kontrollida oma andmete õigsust registrites ja andmete kasutamist ning suurendab usaldust riigi vastu. Samas võivad sellega kaasneda ka riskid. Andmekasutuse loogika võib olla keeruline, mistõttu ei pruugi adressaat sellest sisuliselt aru saada, mis toob kaasa vajaduse saada ametnikult (menetlejalt) lisaselgitusi. 17 Juhul kui teave on ebaselge või jääb mis tahes põhjusel arusaamatuks, võib see omakorda tekitada põhjendamatuid kahtlusi otsuse õiguspärasuse suhtes. Mõju olulisus Mõju sihtrühmad on suured. Sihtrühma kuulub suur osa kodanikest (kõik kodanikud suhtlevad riigiga enamal või vähemal määral) ja ettevõtjatest. Lisaks kuuluvad sihtrühma ka MTÜ-d, sihtasutused, avalik-õiguslikud juriidilised isikud ja ka kõik riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutused ning teised avaliku sektori asutused. Kokkupuude muudatusega on isikute jaoks pigem väike (suhtlus riigiga ei ole igapäevane), haldusorganite jaoks keskmine (haldusorganid annavad akte ja teevad dokumenteeritud otsuseid iga päev, kuid selle kõrval täidetakse ka teisi funktsioone, mille maht võib ületada dokumenteeritud suhtluse isikutega). Muudatuste ulatus on väike: tegu on korrektiividega, mis hõlbustavad haldusorganite tegevust, samas põhimõttelist muutust haldusorganite ega isikute tegevuses ei teki. Uue olukorraga harjumiseks ei ole tarvis pikka kohanemisaega. Eelnõu koostaja hinnangul ei kaasne muudatustega ebasoovitavaid riske, kuivõrd tegemist on võimaluse, mitte kohustusega. Need on maandatud haldusorganite sõnaselgete kohustustega ja isiku õiguste kaitse garantiidega. Muudatuse mõju olulisust ühiskonnale tervikuna saab hinnata keskmisena. Kui muudatusega luuakse selge õiguslik alus, muutub võimalikuks uute teenuste loomine. Seeläbi muutub digiriik küpsemaks, arenedes rohkem personaalse riigi suunas. Ühtlasi saab seadusliku aluse olemasolu korral paremini kasutada tehisintellekti ja andmeanalüüsi võimalusi, et teha prognoose ja paremaid poliitikakujundamise otsuseid ning pakkuda riigi teenuseid n-ö reaalajas. Mõju halduskoormusele Vahetut mõju halduskoormusele ei kaasne. Muudatustega luuakse eeldused ja võimalused rakendada haldusmenetluses soovi korral automatiseerimist. See omakorda toob pikas perspektiivis kaudse mõjuna kaasa halduskoormuse vähenemise. Inimeste koormus riigiga suhtlemisel väheneb kahel tasandil: väheneb informeerimiskohustuste hulk ja nende täitmiseks kuluv aeg, samuti lüheneb menetlusotsuste ootamise aeg. 7. Seaduse rakendamiseks vajalikud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud Eelnõuga kehtestatakse üldised alused, mida tuleb tulevastes valdkonnaseadustes arvestada. Kõnealuse eelnõuga otseselt kulusid-tulusid ei teki, kuid need tuleb välja tuua vastavate valdkonnaseaduste muutmise seaduste eelnõudes. 8. Rakendusaktid Eelnõukohast seadust täiendavate rakendusaktide vastuvõtmise vajadus puudub. 18 9. Seaduse jõustumine Eelnõukohane seadus jõustub 2027. aasta 1. jaanuaril. Kuigi seadus jõustub 2027. aasta 1. jaanuaril, lükkab rakendussäte § 1111 automaatse haldusmenetluse sätete tegeliku kohaldamise edasi 2027. aasta 1. juulile. See täiendav kuuekuuline periood on vajalik, et teabeavaldajad saaksid täita AvTS § 28 lg 1 p 313 uue nõude avalikustada teave infosüsteemi funktsiooni, toimimise loogika ja põhiõiguste riskide leevendamise kohta. Siiski, kuivõrd tegemist on üldseaduse täiendamisega, mis annab võimaluse automaatseks haldusmenetluseks, on iga haldusorgani enda otsus, millal seda võimalust kasutama hakata. 10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon Eelnõu esitati kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu 25-1354/01 ning Eesti Linnade ja Valdade Liidule ning arvamuse avaldamiseks Riigikohtule ja Õiguskantsleri Kantseleile. Eelnõu kohta esitasid märkused ja ettepanekud Riigikohus, Regionaal- ja Põllumajandusministeerium, Eesti Linnade ja Valdade Liit, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Sotsiaalministeerium, Haridus- ja Teadusministeerium, Rahandusministeerium, Välisministeerium, Siseministeerium ja Tartu Ülikool. Eraldi e-kirjaga edastati eelnõu kooskõlastamiseks ka Andmekaitse Inspektsioonile. Märkused koos asjakohaste selgituste ja põhjendustega on esitatud käesolevale seletuskirjale lisatud kooskõlastustabelis. Algatab Vabariigi Valitsus ………………..2026 (allkirjastatud digitaalselt) 19