Kohtulahendite edastamine

5-22-11 RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 5-22-11 Otsuse kuupäev 23. veebruar 2023 Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Hannes Kiris, Julia Laffranque, Heiki Loot ja Kaupo Paal Kohtuasi Haridus- ja teadusministri 16. augusti 2019. a määruse nr 37 „Üliõpilaste riiklike stipendiumite liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja kord“ § 2 lõike 1 punkti 5 põhiseaduspärasuse kontroll Menetluse alus Õiguskantsleri 1. novembri 2022. a taotlus Menetlusosalised Haridus- ja teadusminister Justiitsminister Õiguskantsler Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Tunnistada haridus- ja teadusministri 16. augusti 2019. a määruse nr 37 „Üliõpilaste riiklike stipendiumite liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja kord“ § 2 lõike 1 punkt 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Haridus- ja teadusminister võttis 16. augustil 2019. a vastu määruse nr 37 „Üliõpilaste riiklike stipendiumite liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja kord“ (määrus nr 37). Määruse § 2 lõike 1 punkt 5 (1. augustil 2020 jõustunud redaktsioonis) näeb ette, et rakenduskõrgharidusõppe, bakalaureuseõppe, magistriõppe ning integreeritud bakalaureuse- ja magistriõppe üliõpilasel on õigus taotleda sama määruse § 1 lõike 2 punktides 1, 2, 4 ja 5 nimetatud stipendiumit, kui ta vastab muuhulgas õppeasutuse või Haridus- ja Noorteameti (Harno) poolt määruse alusel stipendiumi määramiseks kehtestatud ja eelnevalt avalikustatud tingimustele, mis tehakse teatavaks stipendiumi maksja veebilehel. 2. Tallinna Ülikooli üliõpilane palus õiguskantsleril kontrollida, kas on õiguspärane, et ülikool eelistab õpetajakoolituse erialastipendiumi määrates magistriõppe loodus- ja täppisteaduste õpetajakoolituse õppekavadel õppivaid üliõpilasi teistele õpetajakoolituse üliõpilastele. Üliõpilaste erinev kohtlemine tulenes tingimusest, mille ülikool kehtestas määruse nr 37 § 2 lõike 1 punkti 5 alusel stipendiumi määramiseks. 3. Õiguskantsler hindas määruse nr 37 põhiseaduspärasust ja tegi 13. detsembril 2021 haridus- ja teadusministrile ettepaneku viia määruse § 2 lõike 1 punkt 5 seadusega kooskõlla. 4. Haridus- ja teadusminister teatas 17. jaanuari 2022. a kirjaga õiguskantslerile, et nõustub õiguskantsleri kriitikaga. Minister märkis, et Haridus- ja Teadusministeerium (HTM) töötab hiljemalt 2022/2023 õppeaasta alguseks välja õigusaktide muudatused, millega tuuakse riigile prioriteetsed valdkonnad määruse tasandile, tagatakse kooskõla seaduse volitusnormiga ning muudetakse stipendiumi määramise põhimõtted üliõpilastele arusaadavamaks. 5. Õiguskantsler esitas 1. novembril 2022 Riigikohtule taotluse tunnistada määruse nr 37 § 2 lõike 1 punkt 5 kehtetuks, kuna see on vastuolus kõrgharidusseaduse (KHaS) § 15 lõikega 4 ja põhiseaduse (PS) § 3 lõikes 1 ning § 94 lõikes 2 sätestatud seaduslikkuse põhimõttega. Õiguskantsler märkis, et haridus- ja teadusminister ei ole vaidlustatud sätet vaatamata lubadusele seadusega kooskõlla viinud. ÕIGUSKANTSLERI PÕHJENDUSED 6. KHaS § 15 lõike 1 punkti 8 järgi on üliõpilasel õigus saada KHaS § 15 lõike 4 alusel kehtestatud tingimustel ja korras riiklikke stipendiume. KHaS § 15 lõike 4 kohaselt kehtestab üliõpilaste riiklike stipendiumite liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja korra valdkonna eest vastutav minister määrusega. Kuigi üliõpilasel ei ole subjektiivset õigust stipendiumile, võib otsustus, kellele ja mis tingimustel stipendiumit maksta, piirata üliõpilase niisuguseid põhiõigusi nagu PS §-s 37 sätestatud põhiõigust haridusele ja PS § 12 lõikes 1 sätestatud õigust võrdsele kohtlemisele. KHaS § 15 lõike 4 alusel on haridus- ja teadusminister kehtestanud määruse nr 37, mille § 2 lõike 1 punktis 5 on ette nähtud, et õigus taotleda selle määruse alusel stipendiumit on üliõpilasel juhul, kui ta vastab muude määruse § 1 lõikest 2 tulenevate tingimuste kõrval ka õppeasutuse või Harno poolt määruse alusel stipendiumi määramiseks kehtestatud ja eelnevalt avalikustatud tingimustele, mis tehakse teatavaks stipendiumi maksja veebilehel. Põhiseadus ei keela isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiramist puudutavate küsimuste lahendamise delegeerimist täitevvõimule, kuid seaduses peavad olema piisavalt määratud täitevvõimu tegutsemise alused ja tingimused, et välistada täitevvõimu omavoli. PS § 3 lõikest 1 ja § 94 lõikest 2 tulenevalt saab ministri määrusega põhiõigusi piirata üksnes seadusest tuleneva õigusliku aluse ehk volitusnormi olemasolul. Volitusnormist peab selguma haldusorgan, keda volitatakse määrust andma. Sama nõuet tuleb silmas pidada ka juhul, kui Riigikogu peab võimalikuks, et täitevvõim volitab tingimuse seadmise edasi mõnele teisele haldusorganile. See tähendab, et volitusnormist peab lisaks edasivolitamise loale ilmnema haldusorgan, keda võib edasi volitada. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 91 lõige 1 sätestab, et haldusorgan, keda on volitatud määrust andma, võib määruse andmise teisele haldusorganile edasi volitada ainult juhul, kui see võimalus on volitusnormis ette nähtud. KHaS § 15 lõikes 4 sisalduv volitusnorm ei sätesta sõnaselget edasivolitamise õigust. Sõna „üldtingimused“ kasutamine võib viidata sellele, et sätestada võib ka määruses tooduga võrreldes täpsemaid tingimusi või lisatingimusi. Seadusest ei nähtu aga, kes neid täpsemaid või lisatingimusi kehtestada võib. Muu hulgas ei ole ministrile KHaS-i ega muu seadusega antud õigust volitada neid täpsemaid tingimusi kehtestama õppeasutust või Harnot. Järelikult ei saa pidada lubatavaks tõlgendust, et KHaS § 15 lõike 4 volitusnormi alusel võib haridus- ja teadusminister volitada õppeasutust või Harnot kehtestama stipendiumi saamiseks lisatingimusi. Määruse nr 37 § 2 lõike 1 punkt 5 on vastuolus KHaS § 15 lõikega 4 ning põhiseadusliku õigusliku aluse nõudega. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED 7. Haridus- ja teadusminister nõustub õiguskantsleriga ja selgitab, et tal on kavas määrus nr 37 õiguskantsleri ettepanekuga kooskõlla viia. Muudatuste ettevalmistamine on võtnud oodatust enam aega, sest HTM plaanis stipendiumide määramiseks prioriteetsete õppesuundade täpsemat kokkuleppimist ülikoolidega 2022. a sõlmitud halduslepingutes. Paraku ei õnnestunud prioriteete lepingutes piisavas mahus avada. Kavas on lisada määrusesse nr 37 eraldi õpetajakoolituse stipendium, mis võimaldaks maksta kõikidele õpetajakoolituse eriala üliõpilastele stipendiumit, toetamaks õpetajaks õppimise valikut. Määruse muutmise eelnõu ei ole veel avaldamiseks valmis. 8. Justiitsministri hinnangul on vaidlustatud säte põhiseadusega vastuolus. Kuigi seadus ei sätesta iga üliõpilase õigust saada stipendiumit, võib otsustus, kellele ja mis tingimustel stipendiumit maksta, mõjutada hariduse kättesaadavust, õppe jätkamist ja eriala valikut ning selle kaudu piirata põhiõigust haridusele ja õigust võrdsele kohtlemisele. Põhiõiguste piiramise üle peab otsustama seadusandja. KHaS § 15 lõikes 4 sätestatud volitusnormiga delegeeris seadusandja stipendiumite maksmise üldtingimuste ja korra kehtestamise ministrile. Kuigi sõna „üldtingimused“ kasutamine volitusnormis võib viidata sellele, et sätestada võib ka määruses tooduga võrreldes täpsemaid tingimusi või lisatingimusi, ei tulene volitusnormist ministrile õigust volitada selliste lisatingimuste kehtestamist edasi stipendiumi maksjale. Kokkuvõttes on vaidlusalune säte antud KHaS § 15 lõikest 4 tuleneva volitusnormi piire ületades, mistõttu on see vastuolus PS § 3 lõike 1 esimese lause ja § 94 lõikega 2. VAIDLUSTATUD SÄTE 9. Haridus- ja teadusministri 16. augusti 2019. a määruse nr 37 „Üliõpilaste riiklike stipendiumite liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja kord“ § 2 lõike 1 punkt 5 sätestab: „(1) Rakenduskõrgharidusõppe, bakalaureuseõppe, magistriõppe ning integreeritud bakalaureuse- ja magistriõppe üliõpilasel on õigus taotleda käesoleva määruse § 1 lõike 2 punktides 1, 2, 4 ja 5 nimetatud stipendiumit, kui ta vastab järgmistele tingimustele: [---] 5) ta vastab muudele õppeasutuse või Haridus- ja Noorteameti (edaspidi stipendiumi maksja) poolt käesoleva määruse alusel stipendiumi määramiseks kehtestatud ja eelnevalt avalikustatud tingimustele, mis tehakse teatavaks stipendiumi maksja veebilehel.“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 10. Õiguskantsler on vaidlustanud määruse normi põhiseaduspärasuse. Seaduslikkuse põhimõtte kohaselt saab määrus olla põhiseadusega kooskõlas üksnes juhul, kui see on antud põhiseadusega kooskõlas oleva seaduse normi (volitusnormi) alusel (nt Riigikohtu üldkogu 18. mai 2010. a otsus asjas nr 3-1-1-116-09, punkt 24; 5. märtsi 2022. a otsus nr 5-19-29/38, punkt 57). Vaidlustatud normi sisaldav määrus on antud KHaS § 15 lõike 4 alusel. Õiguskantsler ega ükski teine menetlusosaline ei ole volitusnormi vastavust põhiseadusele kahtluse alla seadnud ja ka kolleegium ei näe põhjust selle normi põhiseaduspärasuses kahelda. Seega tuleb järgnevalt kontrollida, kas vaidlusalune määruse norm ise on põhiseadusega kooskõlas. 11. Kolleegium ei kahtle vaidlusaluse normi vastavuses pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele. Samuti on norm õigusselge. 12. Vaidlustatud normi vastavuse kohta seaduse reservatsiooni põhimõttele märgib kolleegiumi järgmist. PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seda nõuet täpsustab ministri määruse andmist puudutavalt PS § 94 lõige 2, mille kohaselt annab minister määrusi üksnes seaduse alusel ja täitmiseks. Neist põhiseaduse sätetest tulenevalt võib minister sõltumata reguleeritava õigussuhte sisust anda määruse üksnes seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja sellega kooskõlas. Samuti on seaduse reservatsiooni põhimõttest tuletatav nõue, et riigiorgan, keda on volitatud määrust andma, võib määruse andmise teisele riigiorganile edasi volitada ainult juhul, kui selline volitus on seadusega ette nähtud. Eelnimetatud põhiseadusest tulenevaid nõudeid kordavad ka Vabariigi Valitsuse seaduse § 50 lõige 1, HMS § 90 lõige 1 ja § 91 lõige 1. 13. KHaS § 15 lõikega 4 volitas seadusandja valdkonna eest vastutavat ministrit kehtestama üliõpilaste riiklike stipendiumite liike, suurusi ning nende määramise üldtingimusi ja korda. Seadus ega selle väljatöötamise materjalid stipendiumi määramise üldtingimuste sisu ei ava, kuid kolleegiumi hinnangul tuleb nendena mõista kõiki tingimusi, millele mittevastamine võib võtta üliõpilaselt stipendiumi saamise võimaluse või mõjutada stipendiumi suurust. Volitusnorm ei andnud ministrile õigust stipendiumi määramise üldtingimuste kehtestamist teisele haldusorganile edasi volitada. Nende tingimuste kehtestamise teisele haldusorganile edasivolitamine ei olnud seega volituse piiridega kooskõlas ning rikkus seaduse reservatsiooni põhimõtet. Volitust vaidlusaluse sätte kehtestamiseks ei tulenenud ministrile ka ühestki muust seaduse normist (võrdle Riigikohtu halduskolleegiumi 19. jaanuari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-85-08, punkt 18). 14. Eelnevat arvestades rahuldab kolleegium põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lõike 1 punktile 2 tuginedes õiguskantsleri taotluse ja tunnistab määruse nr 37 § 2 lõike 1 punkti 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. (allkirjastatud digitaalselt)