Arvamus

Teie 06.01.2023 nr 5-22-14 Riigikohus Meie 11.02.2023 nr 10-3/129 [email protected] Justiitsministri arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-22-14 Austatud Riigikohtu esimees Käesolevaga edastan arvamuse põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-22-14. I Asjaolud Õiguskantsler pöördus Riigikohtu poole taotlusega tunnistada Maardu Linnavolikogu 28.01.2014 määrus nr 5 „Maardu linna ehitusmääruse kehtestamine“ (ehitusmäärus) kehtetuks ja selle seadustega kooskõlla viimata jätmine põhiseadusega vastuolus olevaks. Õiguskantsler palub juhul, kui Maardu linn tunnistab ehitusmääruse kehtetuks enne selle taotluse lahendamist Riigikohtus, tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks sellise määruse kehtestamata jätmine, millega oleks ehitusmäärus viidud seadustega kooskõlla hiljemalt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 7 lõikes 2 sätestatud tähtajaks. Riigikohus palus justiitsministril esitada taotluse alusel algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asja kohta arvamus. II Taotluse lubatavus Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 2 punkti 1 kohaselt lahendab Riigikohus taotlusi kontrollida õigustloova akti või selle andmata jätmise vastavust põhiseadusele. PSJKS-i § 6 lõike 1 punkti 1 alusel võib õiguskantsler esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt või selle säte kehtetuks. Seadusest ei tulene otsesõnu õiguskantslerile pädevust põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks õigustloova akti andmata jätmise tõttu. Riigikohtu üldkogu praktikat arvestades tuleb siiski lugeda lubatavaks ka õiguskantsleri taotlus, milles vaidlustatakse õigustloova akti andmata jätmist.1 Tulenevalt Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 142 lõikest 1 ja õiguskantsleri seaduse §-dest 17 ning 18 peab menetlusele Riigikohtus eelnema kohtueelne menetlus, mis tagab õigustloova akti vastu võtnud või andnud organile võimaluse akt üle vaadata ja viia see kooskõlla põhiseadusega. Enne Riigikohtule taotluse esitamist tegi õiguskantsler 13.04.2020 Maardu linnale ettepaneku viia ehitusmäärus kooskõlla seadustega. Maardu Linnavalitsus teatas 29.06.2020, et nõustub ettepanekuga, kuid ei pea mõistlikuks ehitusmäärust seadustega kooskõlla viia enne, kui on kehtestatud uus Maardu üldplaneering. Eeltoodust tulenevalt on õiguskantsleri taotlus lubatav. III Vaidlusalune õigustloov akt 1 PSJK 09.12.2019 otsus nr 5-18-7, p 115. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 Maardu Linnavolikogu 28.01.2014 määrus nr 5 „Maardu linna ehitusmääruse kehtestamine“. IV Justiitsministri arvamus 1. Maardu linna ehitusmäärus on vastu võetud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõike 1 ja § 22 lg 1 punkti 29, ehitusseaduse § 19 lõike 4, planeerimisseaduse § 5 ja Maardu Linnavalitsuse 09.01.2014 protokollilise otsuse nr 1 alusel. KOKS § 6 lõige 1 sisaldab loetelu omavalitsusüksuse täidetavatest peamistest valdkondlikest ülesannetest ning seda ei saa pidada volitusnormiks olukorras, kus kehtivad seadused reguleerivad planeerimis- ja ehitusküsimuste lahendamist piisavalt ammendavalt. Alates 01.07.2015 on kehtetuks tunnistatud KOKS § 22 lg 1 punkt 29, mis andis ehitusmääruse kehtestamise õiguse volikogu ainupädevusse. Määruse õigusliku alusena nimetatud ehitusseaduse § 19 lõike 4 ja planeerimisseaduse §-i 5 puhul on samuti tegemist kehtetute normidega. Kehtetu planeerimisseadus sätestas §-s 5 valla või linna ehitusmääruse kehtestamise volitusnormi. Kuna volitusnorm oli eelkõige vajalik olukorras, kus puudusid üldplaneeringud, siis ei peetud selle edasikandumist kehtivasse planeerimisseadusesse (PlanS) vajalikuks, sest enamik kohaliku omavalitsuse üksusi on kehtestanud üldplaneeringu, mis sisaldab maakasutus- ja ehitustingimusi.2 Kehtetu ehitusseaduse § 19 lõike 4 alusel oli võimalik ehitusmääruses piiritleda arhitektuursete ja ehituslike tingimuste sisu. Kehtiv ehitusseadustik (EhS) loob ühtsed alused projekteerimistingimuste andmise kohustusele ja sisule, mistõttu ei anta seadusega enam kohalikule omavalitsusele volitust nende tingimuste täpsustamiseks ehitusmääruses. Kehtivate EhS-i ja PlanS-i kohaselt ei ole linnadel ja valdadel enam õigust kehtestada ehitus- ja planeerimisvaldkonda korraldavaid ehitusmääruseid. Seega puudub Maardu ehitusmäärusel kehtiv seadusest tulenev volitus. 2. Haldusmenetluse seaduse § 93 lg-st 1 tulenevalt kehtib määrus muu hulgas kuni volitusnormi kehtetuks tunnistamiseni. Kuna ehitusmääruste aluseks olevad volitusnormid tunnistati kehtetuks, siis kehtestati EhSRS-iga norm, mille kohaselt varem kehtinud ehitusmäärused jäid kehtima. Enne EhSRS-i jõustumist kehtestatud ehitusmäärus võis jääda kehtima osas, mis ei ole seadustega vastuolus (EhSRS § 7 lg 1). Seega olukorras, kus ehitusmäärused ei muutu kehtetuks automaatselt, on õigusselguse huvides korrektne tunnistada ehitusmäärus osaliselt (vähemalt seadusega vastuolus olevas osas) või täies ulatuses kehtetuks (olukorras, kus ehitusmäärus sisaldab lisaks ka aegunud, seaduseid dubleerivaid või ebavajalikke sätteid). Selline volitusnorm kehtestati üleminekuperioodiks, et anda kohalikele omavalitsustele piisav aeg oma ehitusmääruste ülevaatamiseks ja seadustega kooskõlla viimiseks. 3. EhSRS § 7 lõikest 2 tulenevalt pidid vallad ja linnad hiljemalt 1. juuliks 2017 ehitusmäärused üle vaatama ja vajaduse korral EhS-i, PlanS-i ja EhSRS-iga kooskõlla viima. See tähendas seda, et kohalikele omavalitsustele võimaldati kaheaastane üleminekuperiood seadusega dubleeritud või seadusega vastuolus olevate sätete ehitusmäärusest välja võtmiseks. Seni ehitusmääruses kehtestatud ehituslikud tingimused tuli kehtestada üldplaneeringuga. Ehitusmääruses sisalduvad menetluse või pädevuse jaotust käsitlevad normid võis aga sätestada kas eraldiseisva aktiga või integreerida selline normistik mõnda teise kohaliku omavalitsuse üldakti.3 Seega tegemist oli seadusest tuleneva kohustusega viia ehitusmäärused nõuetele vastavaks. Maardu ehitusmäärust ei ole EhSRS-i § 7 lõikes 2 ette nähtud kohustusest hoolimata endiselt üle vaadatud ega seadustega kooskõlla viidud. Sealhulgas ei ole Maardu linn kehtestanud ajakohastatud üldakti pädevuse jaotamiseks ja töökorralduse reguleerimiseks, milleks tal on õigus tulenevalt PS § 154 lõikest 1 ja EhSRS § 7 lõikest 2. Märkimist väärib, et ka Maardu ehitusmääruses kehtestatud pädevusnormid ei ole seadusega kooskõlas, kuna kehtiv seadus näeb ette menetlusi, mida Maardu linn ei ole ehitusmääruse pädevusnormides käsitlenud (nt kohaliku omavalituse eriplaneering). 4. PS § 32 lõike 2 kohaselt on igaühel õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada ning omandi kitsendused sätestab seadus. Seega omandipõhiõiguse piirang peab olema kooskõlas PS § 3 lõike 1 esimese lausega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega 2 Seletuskiri ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse juurde, lk 4. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/9e3e1bbb-e4df-4728-8e9c-c2e48bea3797. 3 Samas, lk 5. kooskõlas olevate seaduste alusel. Vaidlusalune ehitusmäärus sisaldab nõudeid maakasutus- ja ehitustingimustele ning miljööväärtuslikule hoonestusele (vt ehitusmääruse §-d 14, 15, 20), mis piiravad PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust. Seadusandja ei ole kehtiva seaduse alusel volitanud kohalikke omavalitsusi selliseid nõudeid määruses kehtestama, vaid on näinud ette, et ehituslikud, kujunduslikud ja arhitektuursed tingimused kehtestatakse üldplaneeringuga. Sellist piirangut pidas seadusandja vajalikuks, et täiendavate tingimuste kehtestamine toimuks avatud ja põhjaliku kaasamisega menetluses, kus laial isikuteringil on võimalik osaleda ja tingimuste sätestamises kaasa rääkida.4 Riigikohus on varem leidnud, et omandi kasutamise piirangute kehtestamine ei saa olla ka selline kohaliku elu küsimus, mille reguleerimiseks ei ole vaja tulenevalt PS § 154 lõikest 1 volitusnormi.5 Ka kohaliku elu küsimuste korraldamisel on kohalik omavalitsus seotud seaduslikkuse põhimõttega, mis tähendab, et põhiõigusi riivaval kohaliku omavalitsuse tegevusel peab olema seaduslik alus (volitusnorm). 5. Eelnevast tulenevalt puudub Maardu ehitusmäärusel kehtiv seaduse volitusnorm, mistõttu on see määrus vastuolus PS § 3 lõikest 1 tuleneva seaduslikkuse põhimõttega. Maardu linn ei ole peale uue ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse ning nende rakendamise seaduse jõustumist vaidlusalust määrust üle vaadanud ega seda seadustega kooskõlla viinud, mistõttu on määrus vastuolus EhSRS § 7 lõigetega 1 ja 2, mis sellise kohustuse kohalikule omavalitsusele ette näevad. 6. Kokkuvõttes leian, et Maardu ehitusmääruse puhul on tegemist formaalselt põhiseadusvastase määrusega, sest see rikub PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja § 154 lõikest 1 tulenevat nõuet, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema kooskõlas seadustega ning põhinema seaduslikul alusel. Juhul, kui Maardu linn tunnistab enne õiguskantsleri taotluse lahendamist Riigikohtus vaidlusaluse määruse kehtetuks, on endiselt seaduslikkuse põhimõttega vastuolus asjaolu, et Maardu linn ei ole EhSRS-i § 7 lõikes 2 ettenähtud aja jooksul viinud ehitusmäärust seadustega kooskõlla ega kehtestanud üldakti omavalitsussiseste ülesannete jaotamise reguleerimiseks. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Lea Danilson-Järg Minister 4 Seletuskiri ehitusseadustiku juurde, lk 49. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/9e8a422c-beb8-476c-897c- f9b761fb9b92/Ehitusseadustik. 5 RKÜK 03.12.2007 otsus nr 3-3-1-41-06, p 26-27. Ivika Nõukas 6208268 [email protected]