Arvamus välisinvesteeringu usaldusväärsuse hindamise seaduse eelnõu kohta

Majandus- ja Teie 13.12.2021 Kommunikatsiooniministeerium [email protected] Meie 24.01.2022 nr 2-2/21/0101/0110 Arvamus välisinvesteeringu usaldusväärsuse hindamise seaduse eelnõu kohta Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) on esitanud Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile (TTJA) kooskõlastamiseks välisinvesteeringu usaldusväärsuse hindamise seaduse (VUHS) eelnõu. Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet kooskõlastab VUHS-i eelnõu ja seletuskirja järgmiste märkustega: Üldised tähelepanekud 1. Tegemist on toimelt ja asetuselt Eesti õiguskorras uudse seadusega. Eelnõuga kavatsetakse viia teatud tunnustele vastavad tehingud loakohustuse alla, s.t need on edaspidi keelatud seni, kuni pädev valitsusasutus on andnud vastavasisulise loa (eelnõu § 1 lg 1). Seejuures on taolise loareservatsiooniga keelu alt vabanemise tingimus see, et tehingu esemeks olev välisinvesteering on Eesti ja Euroopa Liidu liikmesriigi julgeoleku ning avalik korra seisukohast usaldusväärne (eelnõu § 1 lg 2). 2. Peame mõistlikuks valikuks, et eelnõus ei käsitleta „avalik kord“ samas tähenduses korrakaitseseaduses (KorS) §-s 4 sätestatud „avaliku korra“ kaitsmise eesmärgiga.1 Samuti ei ole eesmärk olnud kasutada ka mõistet riigi „julgeolek“ samas tähenduses julgeolekuasutuste seaduse (JaS) §-s 1 sätestatud tähenduses.2 Eeltoodud põhimõtteline valik on otstarbekas, sest vajadus niivõrd laiaulatusliku avaliku korra kaitsmise järele ei tulene otsesõnu Euroopa Liidu (EL) õigusest (sh ka EL määrusest nr 2019/4523) ega nähtu ka Eesti siseriiklikust vajadusest. Eelnõu seletuskirjast nähtuvalt soovitakse eeltoodud mõisteid kasutada samas tähenduses, nagu seda on käsitletud EL Kohtu praktikas.4 1 Välisinvesteeringu usaldusväärsuse hindamise seaduse seletuskiri lk 7. Vabariigi Valitsuse Eelnõude infosüsteem (EIS). Arvutivõrgus: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/ca46cc59-f985-4d9f-88be-fad87ed9941d 2 Samas, lk 7. 3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2019/452, 19. märts 2019, millega luuakse liitu tehtavate välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute raamistik. Arvutivõrgus: https://eur-lex.europa.eu/legal- content/ET/TXT/?uri=CELEX:32019R0452 4 Välisinvesteeringu usaldusväärsuse hindamise seaduse seletuskiri lk 7. Vabariigi Valitsuse Eelnõude infosüsteem (EIS). Endla 10a / 10122 Tallinn / tel 667 2000 / faks 667 2001 / [email protected] / www.ttja.ee Registrikood 70003218  2.1. Seejuures peame õigusliku selguse huvides kasulikuks, kui eelnõus ja seletuskirjas oleks võimalikult selgelt määratletud põhimõistete „julgeolek“ ja avalik“ kord sisu ja tähendus, tehes seletuskirjas viited vastavatele EL Kohtulahenditele. Kuivõrd vastavad EL Kohtu lahendid on käsitlenud mõisteid „avalik julgeolek“ ja „avalik kord“ Euroopa Liidu Toimimise Lepingu (ELTL) artikkel 65 lõike 1 punkti b) tähenduses („avalik kord“ ja „avalik julgeolek), siis oleks hea see selgelt vastavalt ka määratleda (sõnastada nn ELTL tähenduses nn ordre public- klausel). Lisaks võib avaliku julgeoleku ja avaliku korra mõistete kasutust leida ka ELTL artiklitest 36, 45 lõikest 3 ja artiklist 52. Nimetatud mõisteid käsitletakse EL Kohtu praktika kohaselt nii, et vastav kaitsehüve on ohus, kui ühiskonna põhihuvi suhtes on vajalik reaalne ja piisavalt tõsine oht (vt ELTL artikkel 52 lg 8 jj).5 Selles kontekstis on asjakohane, et Euroopa Kohus tunnustab ohtu "avalikule korrale" või "julgeolekule" kui erandit kapitali vaba liikumise aluspõhimõttest vaid kitsalt sellisel tingimusel, et eksisteerib tegelik ja piisavalt tõsine oht ühiskonna põhihuvidele.6 Selliseks ilmselgeks murekohaks avaliku julgeoleku ja avaliku korra seisukohast on eeskätt riigikaitse eesmärgid,7 rahapesu, narkokaubanduse või terrorismi vältimine,8 telekommunikatsiooni,9 elektri- või energiavarustuse kindlustamine10 või kapitalitehingute tõkestamine organisatsioonide poolt, mida peetakse ühiskonnale ohuks.11 2.2. Kasulik ja praktiline oleks ka eelnõus ja seletuskirjas võimalikult selgelt välja tuua, milliste kaitsehüvede ohustamise korral saab tehingute loakohustus kõne alla tulla. See võimaldataks tagada, et tehingute loakohustus ei kujutaks endast meetmena „suvalise diskrimineerimise vahendit“ ega „varjatud piirangut kapitali ja maksete vabale liikumisele“ ELTL art 65 lõike 3 tähenduses (et õigustada sekkumist kapitali vabasse liikumisse, peavad tulenevalt EL Kohtu praktikast avalikud huvid olema proportsionaalsed ega tohi kaasa tuua meelevaldset diskrimineerimist).12 3. Praeguse eelnõuteksti järgi hõlmab „julgeoleku“ ja „avaliku korra“ mõiste lisaks Eestile ka teiste Euroopa Liidu riikide julgeolekut ja avalikku korda. Samas ei tulene seaduseelnõu tekstist, kas ja mis ulatuses tuleks tehingule luba andes teise liikmesriigi julgeolekut kontrollida. Eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et ka teise liikmesriiki tehtav välisinvesteering võib kujutada endast ohtu Eesti julgeolekule või avalikule korrale, sest teises liikmesriigis asutatud ettevõtja pakutav sisend, teenus või tehnoloogia võib olla ka Eesti julgeoleku või avaliku korra või liidule huvi pakkuva projekti jaoks olulise tähtsusega.13 Seega saab tehingule loa andmisest keeldumise aluseks olla seletuskirjas toodud selgituste kohaselt see, kas EL liikmesriiki ohustav tehing võib ühtlasi ohustada ka Eesti julgeolekut või avalikku korda. 14 Peame seda kitsendust mõistlikuks, sest asja mõte ei ole seaduses tegeleda teise riigi julgeoleku kui sellisega, vaid sekkuda üksnes juhul, kui sellega kaasneb oht Eesti julgeolekule ja avalikule korrale. Teeme ettepaneku kaaluda lahendust, kus eeltoodud seos tuleks seaduses ja selle seletuskirjas võimalikult selgelt esile. 5 Vrd nt Euroopa Kohtu 07.06.2012 otsus asjas nr C-39/1 (ECLI:EU:C:2012:327). 6 Vrd nt Euroopa Kohtu 04.06.2002 otsus asjades nr C-483/99, vnr 47 (Komisjon/Prantsusmaa - Golden Share II), nr C-503/99, vnr 46 (Komisjon/Belgia – Golden Share). 7 Euroopa Kohtu 13.07.2000 otsus asjas nr C-423/98, vnr 18 j (Albore). 8 Euroopa Kohtu 23.02.1995 otsus asjades nr C-358/93 ja C-416/93, vnr 19 (Bordessa). 9 Euroopa Kohtu 13.05.2003 otsus asjades nr C-463/00 ja C-98/01 vnr 71 (Komisjon/Hispaania). 10 Euroopa Kohtu 10.07.1984 otsus asjas 72/83 vnr 34 j (Campus Oil). 11 Euroopa Kohtu 14.03.2000 otsus asjas nr C-54/99 vnr 17 koos edasiste viidetega (Scientology). 12 Vrd Euroopa Kohtu 13.07.2000 otsus asjas nr C-423/98, vnr 19 j (Albore). 13 Välisinvesteeringu usaldusväärsuse hindamise seaduse seletuskiri lk 8. Vabariigi Valitsuse Eelnõude infosüsteem (EIS). 14 Vt samas. 2 (4) 4. Eelnõu mõjud. Eelnõu seletuskirjas on toodud, et TTJA-le lisandub 3 töökoha kulu (2 menetleja ja 1 IT toe ametikoht) ja TTJA hakkab täitma kontaktpunkti ülesandeid ning tagab komisjoni töö. Palume seletuskirja mõjude osa täiendada nii, et edaspidi täidab TTJA kõnesolevas valdkonnas ka riikliku järelevalve ülesandeid. Märkused ja ettepanekud konkreetsete sätete kohta 5. Eelnõu § 2 lg 1. Sätte järgi võivad välisinvesteeringuks olla ka omavahel seotud tehingud. Palume avada eelnõu seletuskirjas võimalusel praktiliste näidete varal, mida selle all mõeldakse, sh anda võimalikult selged suunised praktikas, kuidas välisinvestor sellisel juhul käituma peab (näiteks, kas ta peab igakord saama eraldiseisva loa või loetakse teatud juhtudel omavahel seotud tehingud ühe ja sama loakohustuse alla kuuluvaks). 6. Eelnõu § 4 lg 1 p 7. Juhime tähelepanu, et seletuskirjas toodud „ringhäälinguprogrammide edastamiseks vajalikku taristut“ omavad päris mitmed ettevõtted (mitte ainult Levira). Vajaks täpsustamist, et siin mõeldakse ilmselt mastide võrke. Kui säte oli mõeldud vaid Levirale, siis tuleks lisada selgelt „kõrgete mastide taristut“ vms puudutav sõnastus. „Kõrged mastid“ on vähemalt 200m kõrgused. 7. Eelnõu § 6 lg 1. Eelnõu järgi on välisinvesteering oma sisult tehing või leping, seega on eelnõus sätestatud ulatuses sellised lepingud keelatud seni, kuni riik annab selleks loa (pannakse kehtima loareservatsiooniga keeld). Samas esitatakse eelnõu § 6 lg 1 järgi TTJA-le loa taotlus alles pärast välisinvesteeringu lepingu sõlmimist. Teeme ettepaneku kaaluda võimalust, et taotlus loa saamiseks esitatakse enne lepingu sõlmimist, sest praeguse mudeli järgi võib eeldada, et loa mitteandmine omab mõju tehingu kehtivusele. Sellise lahenduse korral langeb ära ka vajadus reguleerida olukord, kus TTJA otsustab juba sõlmitud tehingule luba täielikult või osaliselt mitte anda, sh langeb ära küsimus, kas selline „ooteseisundis“ olev tehing üldse kehtib, kui kehtib, siis millised on täpsemalt tagajärjed loa mitteandmisel jne. 8. Eelnõu § 9 lg 1, § 15 lg 1p 1. Sätte kohaselt esitab TTJA loa taotluse komisjonile kooskõlastamiseks, kuid kavandatavatest normidest ei selgu, milles seisneb välisinvesteeringukomisjoni otsuse kontrolliese ja tähendus otsustusprotsessis. Haldusorganite vahelises koostöös kooskõlastatakse vajadusel kavandatav haldusakt enne selle andmist (haldusmenetluse seadus § 16), aga mis on „taotluse“ kooskõlastamine, pole eelnõu tekstist nähtuvalt täiesti selge. Kooskõlastuse õiguslik tähendus HMS § 16 järgi seisneb selles, et kooskõlastus on konkreetses asjas põhiorganile siduva jaatava või eitava seisukoha väljendamine, s.t põhiasja lahendav haldusorgan ei saa kooskõlastusest kõrvale kalduda.15 Mõistame „taotluse kooskõlastamist“ eelnõus kirjeldatud haldusmenetluse üldiste reeglite valguses nii, et normi eesmärk pole mitte kooskõlastada taotlust kui sellist, vaid siiski taotlusele alusel kavandatava loa väljastamise otsust. Seda võiks võimalusel seaduseelnõus ja selle seletuskirjas täpsustada. 9. Eelnõu § 9 lg 1. Sätte kohaselt määrab TTJA välisinvesteeringukomisjonile tähtaja. Palume kaaluda võimalust, et anda menetluse läbipaistvuse huvides kõnealune tähtaeg vahetult seadusega. 10. Eelnõu § 9 lg 3. Teeme ettepaneku kaaluda eelnõu § 9 lg-s 3 toodud 90 päevase menetlusaja pikendamise võimaluse lisamist. Kuivõrd 90 päevane tähtaeg võib jääda keeruliste 15 Arvamus seevastu ei oma küll siduvat iseloomu, kuid sellega peab põhiasja lahendav haldusorgan arvestama, s.t kui ehitusloa eelnõu kohta on kooskõlastamise või arvamuste avaldamise käigus esitatud märkusi, võtab põhiasja lahendav haldusorgan need asjakohaselt arvesse või põhjendab nende arvestamata jätmist. 3 (4)  majandustehingute juures väheseks, tasub kaaluda võimalust, et tähtaega võib pikendada üks või mitu korda. 11. Eelnõu § 11 lg 2. Sätte järgi võib TTJA anda välisinvesteeringu loa kõrvaltingimusega, mis paneb välisinvestorile või sihtettevõtjale Eesti või Euroopa Liidu liikmesriigi julgeoleku või avaliku korra ohustamise vältimiseks meetme täitmise kohustuse, sealhulgas kohustuse sihtettevõtjas teatud suurusega osaluse võõrandamiseks, olemasolevate toodete tarnimise või teenuste osutamise lepingute jätkamiseks. Nimetatud normiga kaasneb õiguslik ebakindlus, sest sellest ei selgu kaalutlusruumi alused ega piirid, mille raames kirjeldatud kõrvaltingimusi võib lisada. Üks võimalus on siduda kõrvaltingimuse andmine HMS § 53 lg 2 p-s 2 nimetatud alusega, s.t kõrvaltingimuse võib anda, kui selleta tuleks luba jätta andmata. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kaur Kajak peadirektor Andres Ruubas 667 2076 [email protected] Illimar Pärnamägi 667 2025 [email protected] 4 (4)