Väljaminev kiri

Piia Schults Teie: 16.04.2025 nr 1-7/2025/25-042-1 Riigikogu Meie: 08.05.2025 nr 1-7/2025/25-042-2 Kiri edastatud digitaalselt aadressil: [email protected]. Konkurentsiameti arvamus konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise eelnõu kohta (609 SE) Täname kaasamise ja võimaluse eest tagasisidestada eelnõud, mille alusel Konkurentsiamet konkurentsiasutusena enda ülesandeid täidab. Eelnõu ja sellega kaasnevate dokumentide mahtu ja tähtaega arvestades, esitame enda seisukohad vaid enim Konkurentsiameti tööd mõjutavate sätete osas. See tagasiside ei ole kindlasti ammendav, kuid kõigi sätete läbi töötamine ja eelnõust arusaamine selle ülesehituse ja sõnastuse tõttu ei ole etteantud ajaraamis võimalik. Konkurentsiametil ei ole veendumust, et eelnõu on täielikult kooskõlas direktiivi nõuetega. Ka leiame, et eelnõu ettevalmistamisel ei ole ehk piisavalt analüüsitud selle sobivust muu siseriikliku õigusega aga ka senise konkurentsijärelevalvet puudutava praktikaga. Eelnõus puudub arusaadavus, millal ja milliseid tegevusi Konkurentsiamet teeb (sh millal annab haldusakte ja millal teeb toiminguid) ja mis haldustegevuse liigid kohalduvad direktiiviga ülevõetavatele menetlustele (nt kokkuleppe sõlmimine, heakskiidu andmine, leebuse menetlemine, parandusliku makse kokkulepe, uus sunniraha alus jne). Oleme arvamusel, et konkurentsiseadus eriseadusena peab olema nii selge ja üheselt mõistetav, et vajalike pädevuste teostamiseks ei peaks pöörduma haldusmenetluse seaduse juurde ning tuletama haldusorgani õigusi ja/või kohustusi. Sama kehtib kõikide menetlusosaliste puhul. Läbipaistev ja efektiivne konkurentsijärelevalvemenetlus on võimalik tagada vaid arusaadavate menetlusreeglite abil. Peamise probleemina näeb amet üldist ebaselgust erinevate menetluste loogikas, seaduse ülesehituses, menetluste erinevate osapoolte õigustes ja kohustustes, määratlemata õigusmõistete rohkuses, ametile kaasnevate mitmete täiendavates menetluslikes kohustustes, mille katmiseks eelarvelisi vahendeid ettenähtu pole jne. Praeguse eelnõu versiooni suureks riskikohaks on ka see, et ameti piiratud ressursid tuleb suunata esmalt uuest menetluskorrast arusaamisele, teiseks võib iga menetlusetapi ja toiminguga kaasneda suurenenud vaidlustuste arv nii kohtueelselt kui kohtumenetluses ning konkurentsi kahjustav tegevus saab turul samal ajal jätkuda. Kui küsida, kas eelnõuga muutub konkurentsijärelevalve tänasega võrreldes paremaks, siis Tatari 39 / 10134 Tallinn / 667 2400 / [email protected] / Registrikood 70000303 puudub ametil veendumus, et see nii on. Enamgi veel, endiselt jääb (suureneb) menetluste paljusus. Edaspidi on erinevad menetlused koondumiste kontrolli järelevalves ja keelatud kokkulepete või turgu valitseva seisundi kuritarvitamise järelevalves, kusjuures erinevad menetlusreeglid kohalduvad ka Euroopa Komisjoni poolsele menetlusele Eestis. Arvestades eelmises lõigus toodut, leiab Konkurentsiamet, et eelnõu muudab konkurentsiseaduse ja selle rakendamise paraku oluliselt ebaselgemaks, aeganõudvamaks ja kindlasti kulukamaks. Seetõttu leiame sedagi, et Eesti konkurentsiõiguse regulatsioon vajab esimesel võimalusel – hoolimata sellest, kas eelnõu võetakse vastu Konkurentsiamet soovitustega või ilma – terviklikuna põhjalikku ülevaatamist. Konkurentsiameti hinnangul vajab Eesti selget konkurentsipoliitikat, mis on muuhulgas kooskõlas asjaoluga, et Eesti on Euroopa Liidu liikmesriik ning et Eesti majandus, kuigi väike aga avatud, on tihedalt seotud teiste Euroopa Liidu liikmesriikide majandustega. Efektiivne konkurentsijärelevalve ei takista, vastupidi see aitab majandusel kasvada, see toetab innovatsiooni ja edendab üldist heaolu. I. Menetluste loogika 1. Järjepidevuse puudumine seaduse üleüldises ülesehituses ja sõnakasutuses ei võimalda isegi klassikalisi tõlgendamise viise rakendades lõpuni aru saada erinevate menetluste loogikast ega nende omavahelisest suhestumisest. 2. Menetluste loogikaga seonduvalt tekitavad probleeme eelkõige: 2.1. seaduse ülesehitus ning peatükkide ja paragrahvide ebaloogiline paigutus; 2.2. olulisel määral tekitab ebaselgust asjaolu, et konkurentsijärelevalvemenetlusele keskenduv peatükk paikneb päris seaduse lõpus, samal ajal kui konkreetselt konkurentsijärelevalvemenetlusi käsitlevad reeglid paiknevad ka "Konkurentsiameti pädevus ja volitused" peatüki all; 2.3. sätted reguleerivad ja viitavad mõistetele, mis avatakse alles seaduse lõpus. 3. Ülevaade konkreetsetest sätetest, mille puhul ei ole menetluste omavaheline suhestumine üheselt mõistetav või loogiline. 3.1. KonkS § 631 (Taotlus) Arvestades 8. peatüki ümbernimetamist ja muudatusi KonkS §-le 631 järgnevates paragrahvides ei ole üheselt mõistetav, millisele taotlusele või milliste haldusmenetluste puhul säte kohaldub. Konkurentsiamet leiab, et säte võiks kohalduda nii koondumistega seotud riikliku ja haldusjärelevalve menetlustes kui ka konkurentsijärelevalve- menetlustes. Eelnõu põhjal võib järeldada, et konkurentsijärelevalvemenetluse algatamiseks esitatav taotlus peab vastama nii KonkS § 631 kui ka § 7815 toodud nõuetele, mh taotluse võib esitada isik, kelle õigusi keelatud teo toimepanemine osaliselt puudutab, taotlus peab olema kirjalik ja allkirjastatud, taotluses tuleb märkida nii HMS § 14 lg-s 3 kui ka KonkS § 7815 lg-s 2 nimetatud andmed. Samas tekitab selline sätete paljusus mitmeti mõistetavust ja segadust, millele viitab ka alljärgnev. 3.2. KonkS § 632 (Taotluse läbi vaatamata jätmine) ja § 7816 (Taotluse lubatavus) KonkS § 632 loetleb taotluse läbi vaatamata jätmise tingimused. Sättes ei ole täpsustatud, millisele taotlusele või millise menetlusega seotud taotlusele säte kohaldub. KonkS § 631 2 (12)  kohta toodud tagasisidest võib järeldada, et KonkS § 632 peaks sarnaselt KonkS §-le 631 kohalduma nii koondumistega seotud riikliku ja haldusjärelevalve menetlustes kui ka konkurentsijärelevalvemenetlustes. Samas, KonkS § 7816 lg 2 kohaselt võib konkurentsijärelevalvemenetluse algatamiseks esitatud taotluse (KonkS § 7815) jätta läbi vaatamata lisaks HMS-is sätestatule ka KonkS § 7816 lg-s 2 sätestatud juhtudel. Selline sõnastus seab kahtluse alla KonkS § 632 kohaldumise ka konkurentsijärelevalvemenetlustes. Konkurentsiamet leiab, et ka konkurentsijärelevalvemenetluse algatamiseks esitatud taotluse puhul peab Konkurentsiametil säilima võimalus jätta taotlus läbi vaatamata, kui sama asi on Euroopa Komisjoni menetluses või samas asjas on Euroopa Komisjoni otsus (KonkS § 632 lg 1 p 2); taotlejat ei ole võimalik taotluses sisalduva teabe põhjal tuvastada (KonkS § 632 lg 1 p 3); taotluses on puudused ning taotleja on jätnud need Konkurentsiameti antud tähtajaks kõrvaldamata (KonkS § 632 lg 1 p 4); sama asi on teise liikmesriigi konkurentsiasutuse menetluses või samas asjas on teise liikmesriigi konkurentsiasutuse otsus (KonkS § 632 lg 2). 3.3. KonkS § 633 (Menetluse peatamine) Konkurentsiametile jääb arusaamatuks, miks on KonkS § 633 lg-t 1 muudetud selliselt, et Konkurentsiametil on edaspidi õigus menetlus peatada vaid konkurentsi- järelevalvemenetluse puhul. Konkurentsiamet teostab ka edaspidi mh riiklikku ja haldusjärelevalvet koondumiste üle ning menetluste peatamine võib olla vajalik ka viimati nimetatud menetlustes. 3.4. KonkS § 634 (Menetluse lõpetamine) ja § 7829 (Konkurentsijärelevalvemenetluse lõpetamine) KonkS § 7829 lg 1 kohaselt lõpeb konkurentsijärelevalvemenetlus konkurentsi- järelevalvemeedet kohaldava otsuse kättetoimetamisega või menetluse lõpetamisega samas peatükis sätestatud muul alusel. Konks § 7829 paikneb 92. peatükis ning KonkS § 634 paikneb 8. peatükis. Selliselt võib tekkida arusaam, nagu KonkS § 634 ei kohalduks konkurentsijärelevalvemenetlustes. Ettepanek sõnastada sätted selgemalt, et oleks aru saada, et KonkS §-s 634 ja § 7829 lg-s 1 toodud menetluse lõpetamise alused kohalduvad konkurentsijärelevalvemenetlustes samaaegselt. 3.5. KonkS § 7813 lg 2 haldusmenetluse erisused Lisaks eelnevale on Konkurentsiameti hinnangul vastuoluline KonkS § 7813 lg 2, mille kohaselt on konkurentsijärelevalvemenetlus haldusmenetlus, millele kohaldatakse haldusmenetluse seadust käesolevas peatükis (peatükk 92) sätestatud erisustega. Sellest sättest saab Konkurentsiamet aru, et konkurentsijärelevalvemenetlusele kohaldatakse HMS-i ja, kui esineb erisusi, siis KonkS 92. peatükki. Arvestades, et konkurentsijärelevalvemenetluses tuleb arvestada KonkS 92. peatükis toodud erisustega, jääb tahes-tahtmata mulje, nagu ülejäänud KonkS-is toodud erisused konkurentsijärelevalvemenetluses ei kohalduks. Nagu ülal juba mainitud, ei nõustu Konkurentsiamet sellise käsitlusega. Konkurentsiamet palub seadusandjal selgelt väljendada, mis nõuded millises menetluses kohalduvad, et välistada või vähemalt vähendada võimalikke kohtuvaidlusi sätete kohaldumise osas ja Konkurentsiameti ressursi kurnamist kohtuvaidlustes. 3 (12) 3.6. Uurimismeetmed konkurentsijärelevalvemenetluses ja väärteomenetluses Eelnõu seletuskirja kohaselt on konkurentsijärelevalvemenetlus ja väärteomenetlus üksteisest eraldiseisvad – neid võib läbi viia paralleelselt või üksteisele järgnevalt, samuti ei peaks ühe menetluse läbiviimine otseselt sõltuma teise läbiviimisest, st teatud olukordades võib asjakohane olla ainult konkurentsijärelevalvemenetlus ja teatud olukordades vaid väärteomenetlus. Saab nõustuda seletuskirjas tooduga, et konkurentsijärelevalvemenetlus ja väärteomenetlus peavad olema üksteisest eraldiseisvad, samas on seal ka kirjas, et need menetlused on siiski omavahel seotud. Esineb vastuolu või vähemalt ebaselgus elnõu teksti ja seletuskirja vahel. Konkurentsijärelevalvemenetlus ja väärteomenetlus ei pruugi teineteisele eelneda- järgneda. Konkurentsiameti hinnangul ei ole eelnõus piisavalt arvestatud sellega, et konkurentsijärelevalvemenetluse eelnemine väärteomenetlusele ei ole alati mõistlik või vajalik ning väärteomenetlusele ei pea igal juhul eelnema konkurentsijärelevalvemenetlust. KonkS § 7318 lg 8 kohaselt võib KonkS §-ides 735–738, 7310 ja 7313–7314 sätestatud väärtegude tõendamisel Konkurentsiamet kasutada konkurentsijärelevalvemenetluses seaduslikult kogutud tõendeid, mille kohus loeb väärteomenetluses lubatavaks. Eelnõu põhjal jääb selgusetuks, et juhul, kui konkurentsiamet toimetab üksnes väärteomenetlust, siis kas sellisel juhul juhindutakse vaid väärteomenetluse seadustiku sätetest või kohalduvad ka konkurentsiseadusest tulenevad erisused. KonkS § 7822 lg 1 kohaselt on konkurentsijärelevalvemenetluses uurimismeetmeteks läbiotsimine (Konks § 7823) ja teabe nõudmine (KonkS § 7825). Kui Konkurentsiamet viib läbi konkurentsijärelevalvemenetluse ning soovib läbi viia läbiotsimise, peab selleks loa andma halduskohus (KonkS § 7824). Kui Konkurentsiamet otsustab samas asjas algatada ka väärteomenetluse, peaks ta põhimõtteliselt saama väärteomenetluses tõenditena kasutada ka tõendeid, mille ta sai konkurentsijärelevalvemenetluse raames läbi viidud läbiotsimise käigus, milleks andis loa halduskohus. Samas, et väärteomenetluses kasutada konkurentsijärelevalvemenetluses kogutud tõendeid, peab kohus (maakohus) lubama need väärteomenetluses lubatavaks (KonkS § 7318 lg 8). Kui aga Konkurentsiamet leiab, et konkurentsijärelevalvemenetluse läbiviimine enne väärteomenetlust ei ole vajalik või mõistlik ning soovib väärteomenetluses läbi viia läbiotsimise, peab ta saama selleks loa maakohtunikult. Seega tuleb Konkurentsiametil põhimõtteliselt hinnata, kummal juhul läbiotsimise käigus kogutud tõendid väärteomenetluses tõenäolisemalt lubatavaks tunnistatakse. See võib viia olukorrani, kus Konkurentsiamet on sunnitud konkurentsijärelevalvemenetlusi mitte läbi viima (või vähemalt seal mitte läbiotsimist teostama), et tagada väärteomenetluses tõendite lubatavus (maakohtus maakohtu loaga läbiotsimise tõendid vs maakohtud halduskohtu loaga läbiotsimise tõendid), sest läbiotsimise läbiviimine nii konkurentsijärelevalvemenetluses kui ka väärteomenetluses ei ole suure tõenäosusega proportsionaalne. Samas arvestades praegu eelnõu loogikat, ei ole paralleelsete menetluste puhul välistatud. 3.7. KonkS § 7813 lg 3 keelatud teo tuvastamine KonkS 7813 lg 3 ja eelnõu seletuskirja kohaselt viiakse konkurentsijärelevalvemenetlust esialgu reeglina läbi rikkumise ehk keelatud teo toimepanemise suhtes (mitte konkreetsete rikkujate suhtes, kes muidugi edaspidi välja selgitatakse ja menetlusse 4 (12)  kaasatakse) eesmärgiga välja selgitada, kas keelatud tegu on toime pandud või mitte. Selline lähenemine tekitab Konkurentsiametis küsimusi, kuna konkurentsikaasuste üldise menetlusskeemi kohaselt tuleks esmalt tuvastada, kas tegemist on ettevõtjaga konkurentsiseaduse tähenduses, seejärel määratleda kaubaturg ja ettevõtja turuosa rikkumisega seotud kaubaturul ning alles seejärel saab jätkata keelatud teo tuvastamist. Keelatud teo menetlemine ja alles seejärel eelnevalt viidatud menetlusskeemis olulist tähtsust omavate asjaolude tuvastamine võib hetke arusaamise järgi asjatult kulutada Konkurentsiameti ressursse. 3.8. Koondumiste kontrolliga seotud riiklik järelevalvemenetlus ja väärteomenetlus Seletuskirja kohaselt hakkab KonkS 8. peatükk reguleerima sõltumatu konkurentsiasutuse ehk Konkurentsiameti pädevust ja volitusi konkurentsiõiguse kohaldamisel. Sellest võib järeldada, et sõltumatu konkurentsiasutuse pädevus laieneb ka riikliku ja haldusjärelevalve teostamisele, mis peamiselt puudutab koondumiste kontrolliga seotud riiklikku järelevalvemenetlust. Olemasoleva praktika alusel jääb ka selgusetuks, millistes koondumise kontrolli olukordades on võimalik Konkurentsiametil rakendada haldusjärelevalvet. Konkurentsiamet toob välja, et sellise regulatsiooni puhul jääb Konkurentsiametil menetluste paljusus ning see tekitab täiendava halduskoormuse. Asutusesiseselt peab sellisel juhul olema Konkurentsiametil valmisolek erinevateks menetluste protsessideks, dokumendi mallideks, haldustoimikuteks jne. Ettepanek on menetluste paljusus kaotada ning koondumiste kontrolliga seotud riiklikud järelevalvemenetlused viia läbi konkurentsijärelevalvemenetluses. Samas võib eelnõust järeldada, et koondumisi puudutava väärteomenetluse koosseisu puhul (KonkS § 736) võetakse edaspidi ära Konkurentsiameti õigus ise trahvi määrata ning ka selle koosseisu puhul teeb seda maakohus. Seda ebaloogilisem on see, et sellisel juhul tekib riikliku järelevalvemenetluse tõendite kasutamise probleem koondumisi puudutava väärteomenetluse koosseisu puhul, samal ajal kui ka selle koosseisu puhul viidatakse, et võib kasutada konkurentsijärelevalvemenetluses kogutud tõendid (KonkS § 7318 lg 18). Väärteomenetluse läbiviimise ja tõendite kasutamise õigust tagab see kui koondumise kontrolliga seotud riikliku järelevalvemenetluse erand eelnõus kaotatakse. Lisaks tuleks viidatud väärteokoosseisule kohaldada samuti pikemat aegumistähtaega. 3.9. KonkS § 7845 sättes toodud kohustuste, seletuskirjas ja vastavustabelis toodud selgituste kooskõla Seletuskirja ja vastavustabeli selgituste kohaselt kui peab taotluse saanud asutus hindama taotlusega esitatud nõude täitmisele pööramise kooskõla Eesti avaliku korraga. Konkurentsiamet leiab, et sellist eeldust seadusest ei tulene ning seadus peab olema täidetav ilma seletuskirjata. 3.10. KonkS § 7319 lg 1 (Leebuse kohaldamine) Eelnõu põhjal on keerukas mõista, kuidas leebuse kohaldamise regulatsioon paigutub konkurentsiseaduse mõistes, kas tegemist on eraldi haldusmenetlusega või liigitub see konkurentsijärelevalvemenetluse alla. Võib järeldada, et leebuse taotluse (sealhulgas lihtsustatud leebuse taotluse või leebuse järjekoha taotluse) esitamisega algab eraldiseisev haldusmenetlus, sest väärteomenetluse kohustuslikuks eelduseks ei ole eelnõu järgi 5 (12)  konkurentsijärelevalvemenetluse läbi viimine. Seetõttu ei saa eeldada, et leebuse taotluse menetlemine oleks alati osaks konkurentsijärelevalvemenetlusest. Kui leebuse taotlus on eraldiseisev haldusmenetlus, siis ei ole eelnõu põhjal üheselt arusaadav, milline on leebuse kohaldamise taotluse menetlemise haldustegevuse liik ja millised uurimismeetmed on sellele rakendatavad (kui üldse on). Samuti, milline on sel juhul isiku õigus leebuse kohaldamise taotluse rahuldamist või rahuldamata jätmist vaidlustada ja milline on halduskohtu kontrolli ulatus. Eelnõust on raskesti mõistetav, kuidas toimub keelatud teo tuvastamine immuniteedi saanud leebusetaotleja puhul. Varasemalt lõpetati immuniteedi saanud leebusetaotleja suhtes kriminaalmenetlus prokuratuuri määrusega. Seletuskirja järgi eelnõukohase KonkS § 7319 lg 1 alusel ei vormistata immuniteedi andmist konkurentsijärelevalvemenetluses ettevõtja suhtes menetluse lõpetamisena ja Konkurentsiamet peab ka väärteovastutusest immuniteedi saanud leebusetaotleja suhtes tuvastama keelatud teo toimepanemise. 3.11. KonkS § 7319 lg 4 (Leebuse kohaldamine) KonkS § 7319 lg 4 järgi leebusetaotleja suhtes väärteomenetluse alustamata jätmine käesoleva paragrahvi lõikes 1 või 2 nimetatud alusel ei välista tema kartellis osalemise tuvastamist konkurentsijärelevalvemenetluses või teiste kartellis osalejate suhtes toimuvas väärteomenetluses. Sättest tuleneb justkui Konkurentsiametil on õigus mitte kohustus kartellis osalemist tuvastada ka immuniteedi saanud leebusetaotleja puhul. Seda toetab ka seletuskirja kommentaar sama sätte lõikele 1 sõnakasutuses “saab tuvastada”. Siiski seletuskirja kommentaarist sättele KonkS § 7319 lg 2 tuleneb, et Konkurentsiamet peab ka immuniteedi saanud leebusetaotleja suhtes tuvastama keelatud teo toimepanemise (seletuskiri, lk 44-45). Ettepanek on eelnõus selgemalt sätestada, et see on imperatiivne säte. 3.12. KonkS § 781 lg 21; 23 (Leebuse kohaldamise taotlus) Eelnõu eristab kolme liiki leebuse kohaldamise taotlusi vastavalt KonkS § 781 lg 21 ja 23: leebuse taotlus, lihtsustatud leebuse taotlus, leebuse järjekoha taotlus. Eelnõust ega seletuskirjast ei järeldu, milline haldustegevuse liik taotluse menetlemisele kohaldub või kas leebuse taotluse menetlemine on osaks konkurentsijärelevalvemenetlusest. Eelnõu avaliku kooskõlastuse järgses redaktsioonis on täpsustatud lubatavaks tunnistatud konkurentsijärelevalvemenetluse alustamise taotluse järgset menetluse lõpetamist kui haldusaktiga menetluse lõpetamist. Menetluse lõpetamise haldustegevuse liik on riiklikus järelevalvemenetluses olnud vaidlusaluseks küsimuseks (kolleegiumi otsused asjas nr 3-19-509 p 19, nr 3-3-1-65-16, p 16; 3-3-1-44-10, p 13). Eelnõu annab isikule õiguse taotluse esitamiseks ka leebuse kohaldamise või kohustuste heakskiitmise puhul. Eelnõus on loodud eraldi säte konkurentsijärelevalvemenetluse alustamise taotluse nõuete jaoks, kuid kehtima jääb ka kehtiva seaduse § 631, mis viitab haldusmenetluse seadusele. Sellele lisanduvad konkreetse sätte nõuded (nagu leebuse taotluse puhul). Menetlusosalisele võib normide paljususe puhul jääda arusaamatuks, millest taotlust esitades lähtuda. 6 (12)  Taotluse alusel algatatud konkurentsijärelevalvemenetluse puhul on haldustegevuse liik määratud. Ühtse praktika huvides võiks haldustegevuse liik olla sel juhul eelnõus läbivalt määratletud. 3.13. KonkS § 781 lg 23– 26 (Leebuse kohaldamise taotlus) Sätete 781 lg 23– 26 osas on seadusandja eristanud lisaks kartelli mõistele ka mõistet salajane kartell. Samas on seletuskirjas võetud seisukoht, et seadusandja ei erista kartelli ja salajase kartelli mõistet sunniga kallutamise immuniteedi küsimuses (vt seletuskiri, lk 45), mis kajastub ka eelnõu §-s 7319 lg 3. Kuigi direktiivi artikkel 17 lõige 3 käsitleb ka selles küsimuses just salajast kartelli. Eelnõu põhjal on raskesti mõistetav, kas erinevalt sunniga kallutamise küsimusest peab seadusandja eelmainitud sätetes § 781 lg 23– 26 kartelli ja salajase kartelli eristust siiski vajalikuks (vt ka peatükk II). 3.14. KonkS § 781 lg 5 p 4 (Leebuse kohaldamise taotlus) Eelnõu § 781 lõike 5 punkt 4 järgi teeb leebusetaotleja viivitamata oma kulul täielikku, pidevat ja heauskset koostööd Konkurentsiametiga kuni konkurentsijärelevalvemenetluse lõpuni. Leebuse taotleja saab immuniteedi vaid juhul, kui täidetud on kõik KonkS § 781 lõikes 5 sätestatud leebuse kohaldamise tingimused (sh tingimus, et leebusetaotleja teeb viivitamata omal kulul täielikku, pidevat ja heauskset koostööd Konkurentsiametiga kuni konkurentsijärelevalvemenetluse lõpuni) (vt seletuskiri, lk 45). Kui leebuse kohaldamise kohustuslik tingimus on, et leebusetaotleja teeb koostööd konkurentsijärelevalvemenetluse lõpuni, ei saa eeldada menetluste täielikku lahusust. Selle tõlgenduse põhjal ei oleks võimalik leebust taotleda isikul, kelle suhtes on alustatud väärteomenetlus ilma eelneva konkurentsijärelevalvemenetluseta. See seab ebavõrdsesse olukorda leebusetaotleja, kelle suhtes on algatatud konkurentsijärelevalvemenetlus ja võidakse algatada väärteomenetlus võrdluses taotlejaga, kelle suhtes on algatatud vaid väärteomenetlus. Eelnõu eesmärk on olnud anda võimalus leebust taotleda ka alanud väärteomenetluses läbi väärteomenetluse lõpetamise sätete. Ettepanek on sõnastada säte vormis, kus leebuse taotlemine ei nõua, et väärteomenetlusele eelneks konkurentsijärelevalvemenetlus. Kui seadusandja mõte on olnud, et leebuse taotluse esitamisega algab igal juhul konkurentsijärelevalvemenetlus, siis seda võiks eelnõus täpsustada. 3.15. KonkS § 7830 (Kohustuse võtmise heakskiitmine) KonkS § 7830 lg 2 ja 3 järgi saab isik enne või pärast etteheidete tegemist taotleda kohustuse võtmise heakskiitmist. Seletuskirja järgi, kui isik soovib kohustusi võtta, peab ta esitama sellekohase taotluse. Taotluses peab väljenduma selle esitanud isiku või isikute tõeline tahe kohustusi võtta (seletuskiri, lk 123). Eelnõust ei selgu, milline on kohustuse võtmise heakskiitmise puhul haldustegevuse liik. Ettepanek on seda eelnõus või seletuskirjas täpsustada. 3.16. KonkS 7832 (Paranduslik makse) Paranduslik makse ja kokkuleppe sõlmimine. Eelnõust ei selgu, mis haldustegevuse liigiga on tegemist. Juhul kui tegemist on haldusmenetlusega, jääb selgusetuks, kas tegemist on toimingu või haldusakti menetlusega. Kui kokkuleppe sõlmimisele peaks kohalduma mõni muu regulatsioon, siis palume seadusandja täpsustust. 7 (12) 3.17. KonkS 7835(Sunniraha määr ja kohaldamise kord) Eelnõu eristab sunniraha kahes mõistes: senine sunniraha §-is 571 ja eelnõu järgi loodav viivissunniraha regulatsioon §-is 7835. Senise sunniraha rakendamise praktika järgi nõutakse sunniraha sisse menetlustoimingutega ja sunniraha tasumise nõue on menetlustoiming (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-72-14, p 11). Täitedokumendiks on ettekirjutus, milles on isikule pandud kohustus. Viivissunniraha puhul on eelnõu järgi täitedokumendiks sunniraha rakendamise akt, mis on ühtlasi haldusakt. Kuna sunniraha rakendamise akt on määratletud haldusaktina, siis ei selgu eelnõust ühemõtteliselt, kuidas viivissunniraha suhestub ülejäänud sunniraha üldpõhimõtetega. Riigikohus on varasemalt pidanud sunniraha rakendamist ebaproportsionaalseks olukorras, kus isikul ei ole võimalik talle pandud kohustust täita (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-31-15, p 18). Viivissunniraha puhul ei ole täitedokumendiks enam esialgne ettekirjutus vaid sunniraha rakendamise akt. Eelnõust ei tulene täpselt, kuidas toimub uue regulatsiooni järgi sunniraha rakendamine ja sissenõudmine. II. Mõisted 1. Ettevõtja (KonkS § 2 ja § 7817 lg 1 teine lause) 1.1. Ettevõtja ülddefinitsioon konkurentsiõiguses on küllaltki lai ning vastab KonkS §-le 2. Ettevõtja ülddefinintsiooni järgi võib ettevõtjaks lugeda ka näiteks mustalt tegutsevat ehitajat (kui lähtuda ainult "majandustegevuse" kriteeriumist). KonkS § 7817 lg 1 teine lause võib aga liialt kitsendada ettevõtja mõistet konkurentsiõiguses, kuivõrd sellest sättest võib järeldada, et järelevalvet tehakse ainult nende füüsiliste isikute üle, kes on ametlikult äriregistris ettevõtjana registreeritud. 1.2. Ettepanek KonkS § 7817 lg 1 teise lause täpsustus välja jätta ning lähtuda KonkS § 2 üldisest ettevõtja definitsioonist ka füüsilisest isikust ettevõtjate puhul. 2. Kartell 2.1. Eelnõuga seadusesse lisatav kartelli mõiste ei ole seaduses järjepidev ega vasta rahvusvahelisele mõistele. KonkS § 4 pealkirja järel sulgudes olev kartelli mõiste viitab sellele, nagu igasugune konkurentsi kahjustav kokkulepe, kooskõlastatud tegevus ja ettevõtjate ühenduse otsus kujutab endast kartelli. Kartelli mõistet, seda defineerimata, kasutab järgmisena KonkS § 7319. Samas, KonkS § 78 lg 2 kohaselt („(edaspidi kartell)“) on kartell konkurentidevaheline kokkulepe või kooskõlastatud tegevus, mille eesmärk on koordineerida turul oma konkureerivat käitumist või mõjutada asjakohaseid konkurentsiparameetreid, või konkurentsivastane tegevus teiste konkurentide suhtes. Sellisest sätte sõnastusest ja ülesehitusest võib eeldada, et KonkS § 78 lg-le 2 eelnevates sätetes mõistetakse kartelli all igasugust konkurentsi kahjustava eesmärgi või tagajärjega tegevust vms ning sellele järgnevates paragrahvides vaid konkurentidevahelisi kokkuleppeid ja muid tegevusi. Kartell ei ole mingil juhul igasugune konkurentsi kahjustav kokkulepe, kooskõlastatud tegevus või ettevõtjate ühenduse otsus. Praktikas (sh EL tasandil) ei ole isegi oluline eristada, kas tegemist oli kokkuleppega, kooskõlastatud tegevuse või ühenduse otsusega – pigem kasutataksegi nende kohta ühtset kokkuleppe mõistet, nagu ka kehtiv KonkS seda teeb. Küll tuleb mõista, et kokkulepe, kooskõlastatud tegevus või ühenduse otsus võib olla nii vertikaalses kui ka horisontaalses 8 (12)  suhtes, st turustusahelas eri tasanditel paiknevate ettevõtjate vahel või konkurentide vahel. Praktikas kasutatakse (sh rahvusvahelisel tasandil) kartelli mõistet ainult horisontaalsete kokkulepete (sh kokkulepete, kooskõlastatud tegevuse ja ühenduse otsuse) ehk konkurentidevahelise tegevuse kirjeldamiseks. Kartelli mõistet ei kasutata vertikaalsete kokkulepete kirjeldamiseks. 2.2. Kui soov on kartelli mõiste seaduses defineerida, siis on ettepanek see selgelt, st mitte sulgude abil, defineerida selliselt, et kartelli mõiste hõlmaks vaid konkurentidevahelisi kokkuleppeid jm, mitte aga igasuguseid konkurentsi kahjustava eesmärgi või tagajärjega kokkuleppeid (sh vertikaalseid). Sellest johtuvalt tuleb seaduses läbivalt üle kontrollida sätted, mis kasutavad kartelli mõistet – kas need sätted on mõeldud reguleerima nii horisontaalseid kui ka vertikaalseid kokkuleppeid või ainult konkurentidevahelisi kokkuleppeid. 3. Salajane kartell 3.1. KonkS § 781 kasutab direktiivi mõistet salajane kartell, kuid eelnõus puudub mõiste definitsioon. 3.2. Ettepanek mõiste salajane kartell seaduses selgelt, st mitte sulgude abil, defineerida. 4. Sunniga kallutanud 4.1. KonkS § 7319 lg 3 kasutab direktiivi mõistet sunniga kallutanud (taken steps to coerce), kuid eelnõus puudub mõiste definitsioon. 4.2. Ettepanek mõiste sunniga kallutanud seaduses selgelt, st mitte sulgude abil, defineerida. 5. Teave, dokumendid, selgitused 5.1. Eelnõuga kavatsetakse kustutada kehtivast seadusest KonkS § 59, mille kohaselt on Konkurentsiametil õigus isikutelt nõuda dokumente. Eelnõu seletuskirja kohaselt on KonkS § 59 eesmärk saavutatav, rakendades KonkS § 57, KorS § 30 ja VVS § 752 lg 1 p 1. Konkurentsiamet sellega ei nõustu. 5.2. KonkS § 59 vs. VVS § 752 lg 1 p 1. KonkS § 54 kohaselt teostab Konkurentsiamet mh haldusjärelevalvet. VVS § 752 kohaldub haldusjärelevalvele ning VVS § 752 lg 1 p 1 kohaselt on Konkurentsiametil kui haldusjärelevalve teostajal õigus nõuda järelevalvatavalt seletusi ja dokumentide esitamist. Samas, VVS § 752 lg 1 p 2 kohaselt on haldusjärelevalve teostajal õigus isikut küsitleda. See tähendab, et nt VVS eristab nii seletuste nõudmist, dokumentide nõudmist kui ka küsitlemist. Konkurentsiamet nõustub, et VVS § 752 lg 1 p 1 võimaldab haldusjärelevalve raames järelevalvatavalt nõuda dokumentide esitamist, kuid see ei võimalda (i) haldusjärelevalve raames nõuda dokumente muult isikult kui järelevalvatavalt ning (ii) väljaspool haldusjärelevalvet nõuda isikult dokumente. 5.3. KonkS § 59 vs. KorS § 30. KorS kohaldub riiklikule järelevalvemenetlusele. Kehtiv KorS § 30 eristab küsitlemist ja dokumentide nõudmist. Konkurentsiamet nõustub, et riikliku järelevalve toimetamisel saaks Konkurentsiamet edaspidi tugineda KonkS §-le 541 ja KorS § 30 lg-le 3. Samas, väljaspool riiklikku järelevalvet ei saa Konkurentsiamet KorS § 30 lg 3 alusel isikult dokumente nõuda. Lisaks olgu mainitud, et KorS § 30 ei võimalda otsesõnu nõuda isikult kirjalikult teavet, kuivõrd küsitlemist on käsitletud sättes 9 (12)  vaid suulise küsitlemisena (vt p 1.5.2; VVS eristab samuti seletusi (sh kirjalikud), küsitlusi (suulised) ja dokumente). 5.4. KonkS § 59 vs. KonkS § 57. KonkS § 57 ja KonkS § 59 on meetmed, mida Konkurentsiametil on võimalik kasutada erinevates haldusmenetlustes ja ka väljaspool järelevalvemenetlusi (mh nt konkurentsiolukorra analüüsimiseks). Konkurentsiamet ei nõustu, et KonkS § 59 eesmärki on võimalik saavutada ka KonkS § 57 abil. Konkurentsiamet leiab, et KonkS § 57 ei hõlma Konkurentsiameti õigust nõuda dokumente (vt p 1.5.5). Näiteks on teabe nõudmist ja dokumentide esitamist eristatud ka maksukorralduse seaduses (MKS § 60 ja § 62). 5.5. Kui seadusandja leiab, et KonkS § 7822 lg-s 3, mis lähtub direktiivist, toodud teabe mõiste hõlmab mh dokumente, ei saa sellist tähendust automaatselt „kleepida“ KonkS §-s 57 sisalduvale teabe mõistele. Konkurentsiameti hinnangul on KonkS §-s 57 ja KonkS § 7822 lg-s 3 toodud teabe mõisted erinevate tähendustega. KonkS § 57 sisaldub juba kehtivas seaduses ja sellel on oma tähendus. Arvestades muu hulgas ka seda, et KonkS § 59 annab Konkurentsiametile õiguse nõuda dokumente, siis on seni olnud selge arusaam, et KonkS § 57 alusel dokumente nõuda ei saa. Seega ei hõlma KonkS § 57 dokumentide esitamise nõudmise õigust. KonkS § 7822 lg 3 lisatakse seadusesse aga alles eelnõuga ning see lähtub direktiivist, mille järgi peaksid teabenõuded hõlmama kogu teavet ettevõtja või ettevõtjate ühenduse kohta, kelle suhtes uurimistoimingut kohaldatakse, olenemata sellest, millisele andmekandjale teave on salvestatud. Kuna KonkS § 57 ei tugine direktiivile, siis ei saa väita, nagu KonkS § 57 oleks alati hõlmanud Konkurentsiameti õigust nõuda dokumente. KonkS §-s 57 sisalduv teabe mõiste oli kasutusel ammu enne direktiivi vastuvõtmist ning sellele ei saa omistada direktiivis sisalduvaid tähendusi. Konkurentsiamet teeb ettepaneku seaduses selgelt välja tuua Konkurentsiamet õigus nõuda teavet, sh igasugust teavet ettevõtja kohta mistahes andmekandjal. Selliselt oleks võimalik saavutada olukord, kus seaduses ei ole ühel mõistel mitu erinevat tähendust ning kus Konkurentsiameti õigused oleks selgelt mõistetavad nii Konkurentsiametile kui ka ettevõtjatele ja teistele osapooltele. 5.6. Seega teeb Konkurentsiamet ettepaneku KonkS § 57 ja KonkS § 7822 lg 3 puhul teabe mõisted selgelt avada selliselt, et teabenõudega võiks Konkurentsiamet igal juhul nõuda ka dokumente, või alternatiivselt eristada viidatud paragrahvides sisalduvad teabe mõisted ning mitte kustutada seadusest § 59. Igal juhul ei tohi muudatus kaasa tuua olukorda, kus Konkurentsiametil puudub õigus nõuda dokumente väljaspool järelevalvemenetlusi. 5.7. KonkS § 7825 lg 1 annab Konkurentsiametile õiguse nõuda isikutelt teavet, mis on neile kättesaadav, sealhulgas selgitusi. Kui seadusandja eesmärk on eristada teavet ja selgitusi, palub Konkurentsiamet seadusandjal defineerida selgituse mõiste ning arvestada selle definitsiooniga seaduses läbivalt. 5.8. KonkS § 7825 lg 1 toob seadusesse ka küsitluse mõiste. Konkurentsiamet palub seadusandjal seaduses defineerida küsitluse mõiste, kui see erineb teabenõudest (mis võib olla nii suuline kui ka kirjalik). III. Muud täpsustused 10 (12) 1. KonkS § 735 sõnastus on mitmeti mõistetav. Sõnastuse järgi § 16 sätestab turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keelu ja Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 102 rikkumise eest. 1.1. Ettepanek sõnastuseks: „Ettevõtja poolt käesoleva seaduse § 16 või Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 102 rikkumise eest.“ 2. KonkS § 735 lg 2 – eraldi jäänud juriidilise isiku karistamise alus, kuigi järelevalvealuseks isikuks on edaspidi juriidiline isik. 2.1. Ettepanek § 735 lg 2 kehtetuks tunnistada. 3. KonkS § 736 lg 2 – eelnõu järgi kohaldatakse sellele koosseisule sama väärteomenetluse korda, kuigi korrakaitseline tegevus saab toimuda ainult riiklikus järelevalves. Samas jääb arusaamatuks, mis on siin eristatud eraldi üldist koosseisu ja juriidilise isiku karistamise õigust. 4. Paragrahv 7313 on mitmeti mõistetav. 4.1. Ettepanek sõnastuseks: „Ettevõtja poolt käesoleva seaduse § 4 või Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 101 rikkumise eest. 5. Paragrahv § 7317 sätestatud kohustus, et juriidiline isik peab tasumiseks nõudma rahalist panust oma liikmetelt, jääb üldiseks. Puudub selge arusaam, kuidas hakatakse rakendama. Samuti puudub tagajärg kui seda kohustust ei täideta. 5.1. Lõike 2 sõnastus, et trahvi tasumist ei saa nõuda, jääb arusaamatuks. Trahvi määrab maakohus, kuid jääb selgusetuks, kuidas saab trahvi tasumist juriidiline isik edasi nõuda ja kas on põhjendatud trahvi tasumise mittenõudmise otsustamine panna juriidilisele isikule. 5.2. Ettepanek sõnastada sama paragrahvi lõige 2 viimase lause väljend aktiivselt eemaldanud arusaadavamaks ja selgemaks. Lisaks ei ole hetkel arusaadav kellel on tõendamiskoormis aktiivselt eemaldanud mõiste sisustamisel ja hindamisel. 6. KonkS 7318 lg 8 viimane lause viitab füüsilise isiku väärteomenetlusele. Jääb selgusetuks, et miks seda on soovitud eristada ja kuidas läheb see kokku põhimõttega, et keelatud tegu tuvastatakse ettevõtja suhtes. 7. KonkS § 7823 ja 7833 lg 5 vale viide sunniraha rakendamisel, õige § 7835. IV. Konkurentsiameti õigused 1. Konkurentsiamet palub eelnõud täiendada õigusliku alusega, mille alusel tekib ametile õigus saada tasuta ligipääs riigi andmekogu vastutavalt või volitatud töötlejalt konkurentsijärelevalve teostamiseks, konkurentsiolukorra analüüsimiseks ning koondumiste kontrolli menetlemiseks vajalikele andmetele. Riigi- ja kohaliku omavalitsuse poolt kogutakse mitmeid andmeid ning eesmärgipärane oleks tagada selliste andmete võimalikult suures ulatuses kasutamise võimaldamine. 2. Konkurentsiamet teeb ettepaneku sõltumatu konkurentsiasutuse pädevuste laiendamiseks selliselt, et ametil tekiks õigus rakendada meetmeid riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutustele, sõltumata sellest kas nad on käsitletavad ettevõtjana ja osalevad kaubaturul. Hetkel on ainukeseks võimaluseks soovituste tegemine. Riigi- ja kohaliku omavalitsuse tegevuse või tegevusetusega võib samuti kaasneda konkurentsi kahjustamine, millel on mõju nii tarbijatele kui ettevõtjatele. 11 (12) 3. Uurimismeetmete täiendamine 3.1. Uurimismeetmete rakendamisel on sätestatud õigus kaasata spetsialist, kelle oskusi on vaja uurimismeetme toimetamiseks või kogutud teabe hindamiseks (§ 7822 lg 6 p 1). Konkurentsiamet teeb ettepaneku, et uurimismeede peab võimaldama lisaks spetsialisti kaasamisele, tellida ka sõltumatuid ekspertiise ning ekspertiisi tellimisel anda ligipääs konkurentsijärelevalve materjalidele selles ulatuses, mis on vajalik ekspertiisi teostamiseks. 3.2. Konkurentsiamet teeb ettepaneku, et uurimismeetmena oleks õigus viia läbi vaatlusi, mis ei ole läbiotsimine. Konkurentsiamet leiab, et vaatluse võimaldamise selgem reguleerimine annab ametile valida vastavalt eesmärgile kõige proportsionaalsema uurimismeetme vahel. Vaatluse eesmärk on fikseerida menetluse jaoks olulised asjaolud (tegevuskoht, asjad ja esemed mis territooriumil asuvad jne), fotografeerida olukorda ja koguda suulist teavet. Vaatlust peab saama läbi viia nii järelevalvealuse isiku kui muude menetlusega seotud isikute juures (nt järelevalvealuse isiku lepingulised partnerid). Konkurentsiamet viitab analoogia korras, et selline vaatluse regulatsioon on ka maksukorralduse seaduses (§ 72). 3.3. Kartellide menetlemisel ja uurimistoimingute tegemisel, sh teabe nõudmisel, tuleneb kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) § 214 alus, mille kohaselt ei tohi kriminaalmenetluse menetlusosaline või osaline kohtueelse menetluse andmeid avaldada koos trahvimise ähvardusega. On äärmiselt vajalik, et sarnane säte lisataks ka konkurentsijärelevalvemenetluse läbiviimisel eelnõu paragrahvi 7821. Näitlikustades olukordi, kus kartellide tõendamiseks küsitakse läbiotsimise luba ka järelevalvealuse isiku veebimajutuse teenusepakkuja juures, siis on äärmiselt oluline, et veebimajustust pakkuv ettevõtja ei annaks infot järelevalvealusele isikule, mille tagajärjeks võib olla järelevalvemenetluses vajalike tõendite hävitamine. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Evelin Pärn-Lee peadirektor Kadri Lepikult [email protected] Annabell Carina Katalsepp [email protected] Jaanika Kangur [email protected] 12 (12)