Kiri

Kristiina Alliksaar Teie nr Kultuuriministeerium [email protected] Meie 08.09.2023 nr 6-3/230582/2304570 Riigieelarvest etendusasutuste toetamise tingimused ja kord Lugupeetud kantsler Õiguskantslerilt on mitmel korral palutud selgitust etendusasutuste rahastamise kohta. Ühe küsimusena on avaldajad palunud kontrollida, kas kultuuriministri 14.10.2022 määrus nr 17 „Riigieelarvest etendusasutuste toetamise tingimused ja kord“ (edaspidi määrus), mille lisaga on sätestatud „Munitsipaal- ja eraetendusasutuse tegevustoetuse taotluste hindamismetoodika“, on kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega. Määruse lisaga on kehtestatud hindamiskriteeriumid, mille alusel munitsipaal- ja eraetendusasutustele tegevustoetusi jaotatakse. Kuigi hindamismetoodika kujunemist määruse seletuskirjas välja toodud ei ole, ei saa abstraktselt hinnates öelda, et hindamiskriteeriumid on EAS § 16 silmas pidades ilmselgelt meelevaldsed ega aita kaasa seaduse eesmärgi saavutamisele. Täitevvõimul on toetuse tingimuste määramisel avar otsustusruum. See, kuidas rahvuskultuuri edendada ning tagada etenduskunstide valdkonna mitmekesisus ja etendusasutuste piirkondlik kättesaadavus, on poliitiline valik, millesse õiguskantsler sekkuda ei saa. Soovitan ministeeriumil siiski uute kriteeriumide kujundamisel lisada määruse seletuskirjale ka hindamismetoodika seletuskiri. Kriteeriumide kujunemise põhimõtted peavad olema kõigile ilma kõrvalise abita arusaadavad. Põhjendused aitavad muu hulgas veenduda selles, et nende kriteeriumide järgi koheldakse määrusega hõlmatud etendusasutusi võrdselt. Õigusselguse huvides soovitan ministeeriumil täpsustada ka toetuse suuruse arvestamist ja toetuse tagasinõudmist puudutavaid sätteid. Määruse nr 17 kooskõla võrdse kohtlemise põhimõttega 1. Avaldajad on seadnud kahtluse alla, kas määruse lisas toodud hindamismetoodika tagab etendusasutuste võrdse kohtlemise. 2. Määruse lisa sätestab munitsipaal- ja eraetendusasutuse tegevustoetuse taotluste hindamiskriteeriumid järgmiselt: „1.1 Rahvuskultuuri edendamine: 1.1.1 toetuse kasutamise perioodi planeeritud uute algupärandite osakaal uuslavastuste hulgas; 1.1.2 senise etendustegevuse kunstiline tase;  2 1.1.3 toetuse kasutamise perioodi planeeritud etendustegevuse kunstiline tase. 1.2 Etenduskunstide valdkonna mitmekesisus: 1.2.1 toetuse kasutamise perioodi planeeritud lisa- ja välistegevuste maht ja nende tegevuste mõju valdkonna arengule; 1.2.2 toetuse kasutamise perioodi planeeritud etendustegevuse eristumine valdkonna enamusest. 1.3 Etenduste piirkondliku kättesaadavuse tagamine: 1.3.1 senise etendustegevuse piirkondlik kättesaadavus; 1.3.2 toetuse kasutamise perioodi planeeritud etendustegevuse piirkondlik kättesaadavus.“ 3. Määruse lisa sätestab ka kriteeriumide osakaalud, hindeskaalad ja hinnete kirjeldused. Hindamismetoodika toetub EAS § 16 lõigetes 2 ja 3 toodule. Munitsipaaletendusasutusele, sihtasutusena tegutsevale munitsipaaletendusasutusele ja eraetendusasutusele võib määrata riigieelarvest toetuse rahvuskultuuri edendamiseks ning etenduskunstide valdkonna mitmekesisuse ja etenduste piirkondliku kättesaadavuse tagamiseks. Lisaks neil eesmärkidel antavale toetusele võib etendusasutusele määrata riigieelarvest sihtotstarbelise toetuse üksikuteks valdkonna arengu, rahvuskultuuri, piirkondliku mõju või rahvusvahelistumise seisukohalt oluliseks tegevuseks. 4. Kuigi hindamismetoodika kujunemist ei ole määruse seletuskirjas välja toodud, ei selgu ka seda, et hindamiskriteeriumid oleksid EAS § 16 lõikeid 2 ja 3 silmas pidades ilmselgelt meelevaldsed. Abstraktselt hinnates ei saa öelda, et valitud kriteeriumid ei aita üldse seaduse eesmärgi saavutamisele kaasa. Arvestada tuleb, et EAS § 16 kohaselt on täitevvõimul toetuse tingimuste määramisel avar otsustusruum. See, kuidas rahvuskultuuri edendada ning kuidas tagada etenduskunstide valdkonna mitmekesisus ja etendusasutuste piirkondlik kättesaadavus, on poliitiline valik, millesse õiguskantsler sekkuda ei saa. 5. Selliste tingimuste kehtestamisel tuleb arvestada, et läbipaistvusel on oluline roll tagamaks ühtset arusaama kehtestatud tingimustest. Niisiis, kuigi hea õigusloome ja normitehnika eeskiri ei kohusta määruse lisadele seletuskirju koostama, oleks seda mõistlik siiski teha, kui määruse lisaga kehtestatakse sisulised kriteeriumid toetuse saamiseks ja seda hakkavad rakendama komisjonid, kes toetust määravad. Nii saab tagada, et hindamismetoodika kriteeriumide kujunemine on arusaadav, neid rakendatakse ühtsetel alustel ja riigi raha jagatakse läbipaistvalt. 6. Soovitan ministeeriumil uute kriteeriumide kujundamisel lisada määruse seletuskirjale ka hindamismetoodika seletuskiri. Kriteeriumide kujunemise põhimõtted peavad olema kõigile ilma kõrvalise abita arusaadavad. Põhjendused aitavad muu hulgas veenduda selles, et kriteeriumid tagavad määrusega hõlmatud etendusasutuste võrdse kohtlemise. Planeeritavate tegevuste tingimus ja tingimuste täitmise kontroll määruses 7. Selleks, et määruse lisaga kehtestatud hindamismetoodika rakendamine oleks läbipaistev ja tagaks toetuse saajate võrdse kohtlemise, peab riik jälgima, et tegevused, milleks toetusi antakse, ka tegelikult ellu viiakse. See tähendab muu hulgas järelkontrolli kohustust. 8. Määruse lisas esitatud hindamismetoodikas on osa kriteeriume seotud planeeritavate tegevustega (nt „planeeritava etendustegevuse kunstiline tase“ ja „planeeritav etendustegevuse piirkondlik kättesaadavus“). Palusime Kultuuriministeeriumil selgitada, kas planeeritavate tegevuste üle tehakse järelkontrolli ning milliste andmete alusel seda tehakse. 9. Kultuuriministeerium vastas järgmiselt: „Määruse § 17 lõike 2 kohaselt peab toetuse saaja esitama toetuse kasutamise aruande toetuse kasutamise kalendriaastale järgneva aasta 1. aprilliks. Taotleja esitab määruse § 9 lõike 5 kohaselt lisaks taotluses toodud andmetele etendusasutuse  3 loomingulise tegevusega seotud töö mahu arvestamiseks repertuaari- ja majandusstatistilise aruande Eesti Teatri Agentuuri andmebaasi eelmise majandusaasta kohta hiljemalt iga aasta 1. märtsiks. Järelkontroll toimub aruande ja Eesti Teatri Agentuurile esitatud repertuaari- ja majandusstatistilise aruande andmete alusel. Viimases tuuakse välja nii uuslavastustena lavale toodud kui ka varem esietendunud repertuaari ülevaade ja ka asukohad, kus etendusi on mängitud. Vajaduse korral võib KuM esitada taotlejale täpsustavaid küsimusi.“ 10. Seega võimaldab määrus pärast toetuse taotlemist kontrollida, kas toetuse taotlemisel esitatud planeeritud tegevused ka tegelikult ellu viiakse. Määruse § 21 punkt 3 kohustab toetuse andjat kontrollima ka tegevuste elluviimist. Toetuse suuruse arvestamist puudutavad sätted peavad olema õigusselged 11. Õiguskantsleril paluti selgitada, milline on toetuse taotluse ja väljamakstava toetuse minimaalne suurus ning millisel juhul jäetakse toetuse taotlus rahuldamata. 12. Määruse nr 17 § 7 lõikes 10 on sätestatud, et munitsipaal- ja eraetendusasutuse tegevustoetuse alampiir taotluse kohta on 90 000 eurot. Munitsipaaletendusasutuse tegevustoetuse ülempiir taotluse kohta on 1 350 000 eurot ning eraetendusasutuse tegevustoetuse ülempiir taotluse kohta on 900 000 eurot. Määruse § 7 lõige 8 sätestab, et kui komisjoni hindamistulemuse põhjal ületab etendusasutuse tegevustoetuse taotluste rahaline maht taotlusvooru eelarve vaba jäägi, leitakse toetuse lõplik summa proportsionaalse vähendamise kaudu. Selleks vähendatakse komisjoni hindamistulemuse põhjal määratud etendusasutuse tegevustoetuse summat protsendimääras, mille võrra ületab tegevustoetuste kogusumma taotlusvooru eelarvet nii, et eraldatav kogusumma oleks võrdne taotlusvooru eelarvega. Määruse § 7 lõikes 9 on öeldud, et etendusasutuse tegevustoetust ei maksta siis, kui toetuse arvestuslik suurus on väiksem kui 25 000 eurot. Määruse § 15 lõike 4 punkti 5 kohaselt jäetakse taotlus rahuldamata, kui taotlusvooru eelarve mahu tõttu ei ole võimalik seda rahuldada. 13. Kultuuriministeerium selgitas, et „määruse § 7 lõikes 7 nimetatud tegevustoetuse alam- ja ülempiir ei tähenda taotluse rahuldamise otsuse alusel väljamakstava summa piire. Tegevustoetuse arvutamise aluseks on määruse § 7 lõikes 2 toodud valemi abil arvutatud loomingulise tegevusega seotud töö maht, mis ei saa eurodes olla erateatrite puhul suurem kui 900 000 eurot ja väiksem kui 90 000 eurot. Kui mahuarvestuse alusel jääb summa alla 90 000 euro, siis taotlus sisulisse hindamisse ei lähe. Kui mahuarvestuse alusel on erateatri maht üle 90 000 euro (kuni 900 000 eurot), siis läheb taotleja taotlus hindamismetoodika alusel sisulisse hindamisse ja alles seejärel rakendatakse määruse § 7 lõiget 8 ehk proportsionaalset vähendamist“. Veel selgitas ministeerium, et „määruse § 15 lõike 4 punkti 5 rakendatakse siis, kui kavandatud eelarve ei võimalda taotletud toetuse summat täielikult katta ja taotleja ei ole nõus taotluse osalise rahuldamise ettepanekuga. Määruse avamisel täpsustame sõnastust võrreldes punktiga 7“. 14. Määruse § 7 lõike 7 sõnastus võimaldab tõepoolest sellist tõlgendust, et alampiir ei ole seotud mitte toetuse taotlusega, vaid väljamakstava toetusega. Vaadates määruse sätteid süstemaatiliselt koostoimes sätetega, mis tuginevad mahuarvestusele (§ 7 lõige 2) ja võimaldavad toetuse summat  4 proportsionaalselt vähendada (§ 7 lõige 8), saab järeldada, et silmas on peetud siiski toetuse taotluse minimaalset suurust. 15. Määruse § 15 lõike 4 punkti 5 rakendamine olukorras, kus kavandatud eelarve ei võimalda taotletud toetuse summat täielikult katta ja taotleja ei ole nõus taotluse osalise rahuldamise ettepanekuga, ei tugine sätte sõnastusele ega seletuskirjas kajastatule. Viidatud sisuga säte on määruses juba olemas: see on § 15 lõike 4 punktis 7. 16. Õigusselguse eesmärgil soovitan ministeeriumil määruse ülevaatamisel täpsustada nimetatud sätteid selliselt, et oleks üheselt selge, milline on taotletava toetuse minimaalne summa ja millisel juhul tehakse taotluse rahuldamata jätmise otsus ning millal taotluse osalise rahuldamise otsus ehk toetust vähendatakse proportsionaalselt. Toetuse tagasinõudmise alused peavad olema õigusselged 17. Määruse § 18 lõikes 3 on sätestatud: „Kui toetuse tagasinõudmise otsuse tegemisel ei ole võimalik kohustuse või nõude täitmata jätmise laadist tulenevalt selle rahalise mõju suurust hinnata, kuid esineb põhjendatud oht, et rikkumine tõi kaasa rahalise mõju, vähendatakse toetust sõltuvalt rikkumise raskusest 2, 5, 10, 25, 50, 75 või 100 protsenti olenevalt rikkumise raskusest ja mõjust kulu abikõlblikkusele.“ 18. Määruse § 18 lõikes 3 ega teistes sätetes ei ole täpsemalt välja toodud, milliste rikkumiste korral kui suurt toetuse tagasinõudmise protsenti rakendatakse. 19. Kultuuriministeerium selgitas õiguskantsleri nõunikule: „Määruse § 18 lõikes 3 reguleeritakse toetuse tagasinõudmise määramist protsendina, kui rikkumise laadist tulenevalt ei ole selle rahalise mõju suurust võimalik täpselt määratleda või välja arvutada, kuid rikkumisel on eeldatavalt riigieelarvet kahjustav mõju. Kui abikõlbmatu kulu summa on võimalik tuvastada täpselt, siis protsendi alusel tagasinõuet ei kohaldata. See, kas rahalise mõju suurust on võimalik hinnata või mitte (juhul kui mitte, siis millist protsendimäära rakendada) on KuM-i kaalutlusõigus, mida tuleb rakendada kooskõlas haldusmenetluse seaduse § 56 lõikega 3. Määra valiku üle otsustamisel tuleb KuM-il lähtuda proportsionaalsuse põhimõttest. Ettenähtavalt ei ole võimalik hinnata, milliste rikkumiste korral ja kui palju toetust võidakse tagasi küsida.“ 20. Niisiis selgub, et kui toetust nõutakse tagasi olukorras, kus rahalise mõju suurust pole võimalik täpselt hinnata, tuleb haldusorganil kaalutlusõiguse alusel otsustada, kui suures ulatuses toetust vähendatakse. HMS § 4 lõike 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. 21. Kui toetuse tagasinõudmine tuleb otsustada kaalutlusõiguse alusel, kuid protsendimääradele vastavad rikkumised on jäetud sisustamata, on tegemist õigusselgusetu olukorraga, kuna pole aru saada, millised on tegelikult kaalutlusõiguse piirid ja mida tuleb otsuses põhjendada (HMS § 56 lg 3). Näiteks, millise rikkumise korral vähendatakse toetust 2 protsenti ja millise korral 25 protsenti. 22. Protsendimäärade sätestamine on otstarbekas eelkõige juhul, kui soovitakse piirata kaalutlusõigust konkreetsete rikkumiste korral (vt näiteks Vabariigi Valitsuse määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ § 22 jj). Praegu on protsendimäärad põhimõtteliselt sisutühjad, sest need piiravad kaalutlusõigust, ilma et oleks  5 arusaadav, millisel juhul millist protsendimäära kasutada tuleb. Sellisel juhul on väga tähtis tagada õigusselgus, sest toetuse vähendamise otsus on koormav haldusakt. Loodan, et need soovitused on Teile uue määruse väljatöötamisel abiks. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Evelin Lopman ettevõtluskeskkonna osakonna juhataja-õiguskantsleri nõunik õiguskantsleri volitusel Teadmiseks: avaldajad Karolin Soo 693 8410 [email protected]