Vastus

Kalle Laanet Teie 20.07.2023 nr 8-1/5096 Justiitsministeerium [email protected] Meie 22.08.2023 nr 1-12/1103-2 Tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmine (kollektiivne esindushagi) Austatud justiitsminister Esitasite kooskõlastamiseks seaduseelnõu, millega võetakse Eesti õigusesse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2020/1828, mis käsitleb tarbijate kollektiivsete huvide kaitsmise esindushagisid. Kultuuriministeeriumi valitsemisalas on meediateenuste temaatika, mistõttu mõjutavad loodavad lahendused nii meediateenuste tarbijaid kui ka osutajaid. Kultuuriministeerium toetab eelnõu olulisi eesmärke, kuid kooskõlastab eelnõu järgmise märkusega. Eelnõu loob lahenduse, kus Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (TTJA), Andmekaitse Inspektsioon (AKI) ja Finantsinspektsioon (FI) võivad eelnõus loodava esimese astme olukorras valida, kas: - tuvastada ise riikliku järelevalve käigus korrakaitseseaduse ning vastavalt kas tarbijakaitseseaduse (TKS), isikuandmete kaitse seaduse (IKS) ja EL-i andmekaitse üldmääruse (IKÜM) või finantsinspektsiooni seaduse ja muu finantsvaldkonna seaduse alusel eraisikust teenuse osutaja toime pandud rikkumine, nõuda ettekirjutusega selle lõpetamist, keelata edasine rikkumine, sõlmida kokkuleppeid või nõuda parandustegevusi; või - esitada tsiviilkohtule avaldus, et seda teeks kohus tsiviilkohtumenetluse seadustiku hagita menetluse reeglite alusel. Kohus mitte ei kontrolli haldustegevust, vaid teeb sisulise otsuse haldusorgani asemel. Eelnõuga kavandatud esimese astme menetluse puhul on olemuslikult tegemist järelevalvelise haldusmenetlusega olenemata sellest, kas seda teeb täidesaatva võimu järelevalveasutus või maakohus. Riikliku järelevalve eesmärk võibki lisaks avalike huvide kaitsmisele olla kliendi kui tarbija õiguste kaitse seadusega vastuolus oleva tegevuse eest. Seda iseäranis siis, kui suhetes on tarbija ettevõtte või teenuse osutajaga võrreldes üldjuhul nõrgemas positsioonis.1 Leiame, et nii tarbijate kui ka teenuse osutajate õiguste ja huvide ühetaoliseks kaitseks ei saa valik, kas sisult riiklikku järelevalvet teeb täidesaatva võimu järelevalveasutus või kohus, sõltuda täielikult AKI, FI ja TTJA kaalutlusotsusest. See küsimus on põhiseaduse § 3 mõttes oluline, mistõttu peaks selle lahendama Riigikogu ise. Praegu ei ole eelnõus kriteeriume selle kohta, millal 1 RKHKo 22.10.2014, nr 3-3-1-42-14. Suur-Karja 23 / 15076 Tallinn / 628 2222 / [email protected] / www.kul.ee / Registrikood 70000941 ja millest lähtudes tuvastab rikkumise, kohustab selle lõpetama ja edasisest rikkumisest hoiduma AKI, TTJA ja FI, ning millal maakohus. Samuti ei ole seda aspekti selgitatud seletuskirjas. Riikliku järelevalve menetluse ja kohtumenetluse tegemisel on erinevad reeglid ja menetlusosalise õigused. Riiklik järelevalve on tõhus, seda nii menetlusvõimalustes (üld- ja erimeetmed) kui ka väljundites (nt AKI ja FI mitme miljoni suurune sunniraha). Samas tuleb menetluse tegemisel kontrollitavale asutusele tagada menetlusõigused (kaasamine, teabe andmine, ärakuulamine), millest kinnipidamisel on halduskohtulik kontroll range. Riikliku järelevalvega kontrollitavale üldjuhul kulusid ei kaasne või on need minimaalsed. Oluline on ka võimalus kontrollida menetlust ja ettekirjutust kiires vaidemenetluses. Kuigi hagita menetluses kasutab kohus uurimispõhimõtet ning see on hagimenetlusega võrreldes vähem formaliseeritud, ei ole selles kõiki eelkirjeldatud tõhusaid, vormivabu ja lihtsaid lahendusi. Tarbijate kollektiivsete huvide kaitse ei ole Eesti õiguses uudne. Olemas on ka kohtupraktika. Kahjuks ei ole seletuskirjas, selle aluseks olevas analüüsis ega ka analüüsi autori koostatud Juridica artiklis2 analüüsitud juba olemasoleva haldus- ja kohtupraktika võimalikke puudusi või hoopis eeliseid. Samas on kõigil nimetatud järelevalveasutustel õigus teha järelevalve käigus kokkuleppeid, et teenuse osutaja heastaks tarbijale tekitatud kahju. Võimalik on teha ka edasisi rikkumisi ennetavaid ettekirjutusi. IKÜM-i ja IKS-i väga suur sunniraha ja suured trahvisummad peaksid mõjutama teenuse osutajate õiguskuulekust juba praegu (need asenduksid eelnõu järgi 9600 euro suuruse trahviga). TTJA dokumendiregistrist on näha mitmeid ettekirjutusi, mille eesmärk on lisaks objektiivsuse kontrollile kaudselt ka tarbijate kaitse. Väga paljude andmesubjektide ehk nende kollektiivsete huvide kaitseks saab oma järelevalve teha ka AKI.3 Viidatud Juridica artiklis on toodud näide konkurentsiseaduse §-st 7812, mille järgi on ameti tuvastatud asjaolu siduv ka kohtule. Seletuskirjast ei nähtu, et sellise võimaluse laiendamist AKI, FI ja TTJA sarnastele aktidele eelnõu koostamisel kaaluti. TKS-is on juba praegu kirjas TTJA võimalus pöörduda tarbijate kollektiivsete huvide kaitseks hagiga tsiviilkohtusse. Nagu juba öeldud, on tarbijate kollektiivsete huvide kaitseks näiteks TTJA ise teinud ettekirjutusi ning nende õiguspärasust on kontrollitud ka halduskohtus, sh on halduskohus hinnanud võlaõigusseaduse (VÕS) kohaldamise õiguspärasust. Näiteks Tallinna Halduskohtu 11.09.2019 otsus 3-19-812, 18.03.2019 otsus 3-18-731. Esimesel juhul kestis kohtumenetlus seitse, teisel juhul 11 kuud. See näitab, et õige ei pruugi olla eelviidatud Juridica artiklis toodud eeldus, et halduskohtumenetlus pikendaks ebamõistlikult direktiivi tähenduses lõpliku otsuseni jõudmist ja ühtlasi õiguskaitse saamist. Eelnõu seadusena jõustumisel võib tekkida mitte ühetaolistest Riigikogu loodud kriteeriumidest lähtuv, vaid üksnes iga järelevalveasutuse kaalutlusõigusest sõltuv olukord, kus olemuslikult sarnast riikliku järelevalvet tehakse kas: - võimalikult paindlikus ja vormivabas haldusmenetluses, mida toetavad tõhusad korrakaitselised üld- ja erimeetmed, ning milles üldjuhul kontrollitavale teenuse osutajale kulusid ei kaasne või on need minimaalsed, või - formaliseeritumas kohtumenetluses, mida teeb valdkonnas kompetentse haldusorgani asemel maakohus. Kohus lähtub küll hagita menetluse reeglitest, kuid neil ei ole kogumis eelist haldusmenetluslike ees (nt vaidemenetluse puudumine). 2 Katrin Martson, Karin Sein. Esindushagid Eestis – kas midagi täiesti võimatut?, Juridica 8, 2019. Vt ka K. Martsoni magistritöö „ESINDUSHAGIDE DIREKTIIVI ETTEPANEK JA SELLEST TULENEV VAJADUS EESTI ÕIGUSE MUUTMISEKS“, 2019. 3 Nt Andmekaitse Inspektsiooni alustatud järelevalve menetlus Pere Sihtkapitali SA tellimusel tehtud uuringu kohra: „Järelevalve esmases etapis on tehtud ettekirjutus andmete töötlemise piiramiseks ja edasise töötlemise keelamiseks“. 14.08.2023. https://www.aki.ee/et/uudised/andmekaitse-inspektsioon-alustas-menetlust-pere-sihtkapitali-sa- tellimusel-tehtud-uuringu. Kuna seadus jätab menetlusliigi valiku haldusorgani otsustada, ei saa välistada, et seda võib mõjutada ka haldusorgani suur töökoormus või ressursipuudus. Samuti on oht, et järelevalvealustest ettevõtteid koheldakse sarnases olukorras meelevaldselt erinevalt. Leiame, et õige ei pruugi olla eeldus, nagu pikendaks ettekirjutuste õiguspärasust kontrolliv halduskohtumenetlus ebamõistlikult õiguskaitse saamist. Eelnõus on loodud kaheastmeline lahendus, kus esimesel astmel tuvastatakse rikkumine ning vajaduspõhiselt keelatakse või kohustatakse konkreetseks tegevuseks, ning teisel astmel otsustatakse igale tarbijale tekitatud kahju heastamise üle. Kui tegu on juhtumitega, mil rikkumine oli, kuid kahju õnneks veel ei tekkinud, siis teist astet ei järgne. Võib põhimõtteliselt nõustuda seletuskirjas tooduga, et kahju hüvitamise üle otsustamine on sisuline õigusemõistmine PS-i § 146 tähenduses, mistõttu kuulub see loogiliselt ka kohtu pädevusse. Eelnõus on kirjas lahendus, kus mõlemad otsustused teeb tsiviilkohus. Eelnõus ei ole analüüsitud, miks ei saa mõlemaid otsuseid teha halduskohus, või miks ei ole võimalik lahendus, kus rikkumist tuvastav halduskohtu jõustunud otsus on alus ja siduv tsiviilkohtule tarbijatele tekitatud kahju hüvitiste kindlaksmääramisel. Leiame, et halduskohtute praktika riigivastutuse juhtumites kahju väljamõistmisel, mil kohus kohaldab VÕS-i vastavaid norme, kinnitab, et halduskohtu tegevus tekitatud kahju heastamisel on tegelik ja tõhus. Kordame lõpetuseks, et toetame Justiitsministeeriumi eesmärki luua tarbijate õiguste ja huvide kaitseks võimalikult tõhus järelevalve ja kahju heastamise lahendused. Palume siiski analüüsida, kas eelnõus pakutud tsiviilkohtumenetlusliku järelevalve asemel on / ei ole sobivam Eestile omane ja rohkem kui 20 aasta jooksul kujunenud tõhus haldusmenetluslik järelevalve, mis ongi ühtlasi nii AKI, TTJA kui ka FI põhiülesanded. Meie hinnangul võiks kohtulik menetlus seda asendada ainult siis, kui riiklikust järelevalvest ei piisa. See küsimus on põhiõiguste kaitse oluline küsimus (PS-i § 3), mistõttu peaks menetlusvaliku kindlaks määrama Riigikogu. Seda mitte niivõrd eelnõus kirjas oleva õiguskaitsevahendi kindlaksmääramisel (tekitatud kahju heastamisel), vaid eelkirjeldatud esimese etapi ehk rikkumise tuvastamise ja lõpetamise jaoks. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Heidy Purga minister Helen Kranich 628 2231 [email protected]