VAIDEOTSUS

Aktsiaselts Lääne-Tallinna Keskhaigla [email protected] Paldiski mnt 68 04.12.2023 nr 11.2-5/23/1370 10617 Tallinn Registrikood: 10822269 VAIDEOTSUS Tuginedes perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS) § 51 lõigetele 2 ja 3, tervise- ja tööministri 13.03.2018 määruse nr 5 „Tervisekeskuste kaasajastamine“ (edaspidi meetme määrus) §-ile 6 ning haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 85 punktile 4, Riigi Tugiteenuste Keskus (edaspidi rakendusüksus või RTK või vaide lahendaja) otsustab: jätta Aktsiaselts Lääne-Tallinna Keskhaigla vaie rahuldamata ning Riigi Tugiteenuste Keskuse 29.09.2023 otsus nr 11.2-5/23/1189 kehtetuks tunnistamata. Käesoleva vaideotsusega mitte nõustumisel võib esitada kaebuse halduskohtule halduskohtumenetluse seadustiku § 47 lõike 2 kohaselt 30 päeva jooksul vaideotsuse teatavaks tegemisest arvates. 1. Vaide läbivaatamise alus ning vaide esitaja taotlus Riigi Tugiteenuste Keskus vaatab vaide läbi STS § 51 lõigete 2 ja 3 ning meetme määruse § 6 alusel. Aktsiaselts Lääne-Tallinna Keskhaigla (edaspidi ka vaide esitaja või toetuse saaja) esitas 30.10.2023 rakendusüksusele vaide, milles palub tunnistada Riigi Tugiteenuste Keskuse 29.09.2023 otsus nr 11.2-5/23/1189 (edaspidi ka finantskorrektsiooni otsus või FKO) kehtetuks. 2. Asjaolud Rahandusministeerium tegi 22.02.2017 taotluse rahuldamise otsuse nr 006, mille kohaselt viib Aktsiaselts Lääne-Tallinna Keskhaigla ellu projekti „Kopli esmatasandi tervisekeskuse rajamine“ nr 2014-2020.2.04.16-0033 (edaspidi projekt). Toetuse saaja viis projekti raames läbi riigihanke viitenumbriga 218732 „Tervisekeskuse ehitamine“ (edaspidi hange nr 218732). Riigi Tugiteenuste Keskus kontrollis, kas nimetatud hange on läbi viidud kooskõlas riigihangete seadusega ning tegi 29.09.2023 finantskorrektsiooni otsuse nr 11.2-5/23/1189 (muudetud RTK 03.11.2023 otsusega nr 11.2-5/23/1282), millega tuvastas, et Aktsiaselts Lääne-Tallinna Keskhaigla ei ole hanke nr 218732 läbiviimisel järginud riigihangete seaduses (edaspidi RHS) sätestatud nõudeid. RTK jõudis FKO-s järeldusele, et toetuse saaja on kehtestanud hankes nr 218732 piirava lepingutingimuse ning ei ole kontrollinud hankelepingu täitmise käigus lisandunud alltöövõtjate osas RHS § 95 lõikes 1 loetletud kõrvaldamise alused. Seetõttu kohaldas rakendusüksus rikkumisega seotud kulude osas finantskorrektsiooni 10% ning luges mitteabikõlblikuks kuluks 309 303,13 eurot. 3. Vaide põhjendused Vaide esitaja hinnangul on RTK rikkunud otsuse tegemisel toetuse saaja subjektiivseid õigusi, s.o isiku õigust heale haldusele, õiguspärasele menetlusele ja õigusnormide järgimisele täidesaatva võimu poolt (Eesti Vabariigi põhiseaduse § 14). Vaide esitaja on seisukohal, et riigihanke nr 218732 lepinguprojektis olev tingimus, mille kohaselt edukas pakkuja peab pärast ehitustööde valmimist esitama Eesti krediidiasutuse või kindlustusandja garantiikirja, ei ole piirav tingimus. Kuivõrd rakendusüksuse õiguslik põhjendus FKO punktis 1.3 tugineb RHS §-ile 3, leiab vaide esitaja, et ühtegi sisulist RHS rikkumist ei tuvastatud. Vaide esitaja on seisukohal, et rakendusüksus ei arvesta asjaolu, et lisaks ehitusjärgse garantiikohustuse täitmise tagatiseks esitatavale garantiikirjale võib pakkuja garantiikohustuse täitmise tagamiseks deponeerida garantiisumma tellija arvele. Lisaks juhib vaide esitaja tähelepanu, et majanduslikel kaalutlustel oli aastatel 2020 – 2022 garantiisumma deponeerimine soodsam, kui garantiikirja tellimine ja esitamine. Vaide esitaja leiab, et ebaõige on rakendusüksuse seisukoht, mille kohaselt on vaidlusaluse tingimuse tõttu eelisseisundis hankija asukohariigist pärit pakkujad, kes olid Eesti Vabariigis registreeritud krediidiasutuse või välisriigi krediidiasutuse Eesti Vabariigis registreeritud filiaali kliendid juba enne riigihanke nr 218732 menetluse algust ning et välisriigi pakkujad peavad esmalt tegema endale piisava detailsusastmega selgeks nõude täitmisega seonduva õigusliku regulatsiooni ja tegema läbi potentsiaalse kliendiks saamise menetluse, mistõttu on nad võrreldes Eestist pärit pakkujatega eelduslikult ebavõrdsemas seisus. Vaide esitaja hinnangul ei pea välisriigi pakkuja tegema läbi kliendiks saamise menetlust. Vaide esitaja asub seisukohale, et vaidlusaluse lepingutingimuse näol ei ole tegemist pakkumuse vastavuse hindamise kriteeriumiga, pakkuja kvalifitseerimise tingimusega või hankelepingu sõlmimise eelduseks või täitmiseks seatud kriteeriumiga. Kuna tegemist ei olnud pakkuja kvalifitseerimise tingimusega või hankelepingu sõlmimise eelduseks või täitmiseks seatud kriteeriumiga, siis on vaide esitaja hinnangul vale FKO punktis 1.4 kohaldatav finantskorrektsioon ühendmääruse § 22³ lg 1 p 2 ja lg 2 p 2 alusel. Vaide esitaja leiab, et rakendusüksus ei ole tuvastanud, et vaidlusalune tingimus oleks tekitanud rahalist kahju. Vaide esitaja hinnangul ei ole hanke nr 218732 hankelepingu täitmise käigus jäetud kontrollimata lisandunud alltöövõtjate osas RHS § 95 lõikes 1 nimetatud kõrvaldamise aluseid. Kõnealuseid kõrvaldamise aluseid kontrolliti koostöös töövõtjaga ja kooskõlastati alltöövõtjad. Kooskõlastused on fikseeritud ehitusnõupidamiste protokollides, sh osaliselt välja prinditud Maksu- ja Tolliameti kodulehelt. Vaide esitaja hinnangul ei sätesta RHS, et kõik kontrollid tuleb teostada läbi riigihangete registri. Seega on vaide esitaja sõnul alusetu väita, et kontrolli ei teostatud, kuna riigihangete registris alates 01.08.2019 kasutusele võetud lahendust ei kasutatud. Vaide esitaja on seisukohal, et riigihanke alusdokumentides ette nähtud alltöövõtjate kontrollimise tingimus „Pakkuja esitab info oluliste alltöövõtjate kohta, kelle maht hankelepingu täitmisel ületab 10% ehitustööde mahust“ on kooskõlas hankemenetluse ajal kehtinud regulatsiooniga ning RTK on tingimuse kooskõlastanud. Vaide esitaja selgitab, et toetuse saajal on tööl üks hankespetsialist, kes peab tegelema kõigi riigihangetega ning ajapuuduse tõttu ei ole võimeline kandma kõiki alltöövõtjate kontrolle riigihangete registrisse. Sellest tingituna sätestati riigihankes alltöövõtjate kontrollimise tingimusena, et kontrollitakse ainult esimese ringi alltöövõtjaid ja esitatakse info oluliste alltöövõtjate kohta, kelle maht hankelepingu täitmisel ületab 10% ehitustööde mahust. Kuna nimetatud tunnustele vastavaid alltöövõtjaid ei olnud, siis riigihangete registris alltöövõtjate kontrolli info ka puudub. Vaide esitaja hinnangul on alltöövõtjaid kontrollitud vastavalt riigihanke alusdokumentides sätestatud tingimustele ja vastavalt RHS-ile ning rakendusüksus ei ole tuvastanud rahalise kahju tekkimist. Vaide esitaja hinnangul on rakendusüksuse seisukohad üliteoreetilised, oletuslikud ja tõendamata iseloomuga ning ei arvesta tegelikku olukorda. Otsuse koostamisel ei ole nõuetekohaselt teostatud kaalutlusõigust ega järgitud proportsionaalsuse põhimõtteid. Väidetavatele rikkumistele omistatud finantskorrektsiooni määr on selgelt ebaproportsionaalne. 4. Vaide lahendaja seisukoht Vastavalt STS § 51 lõikele 1 ning kooskõlas HMS §-ga 83 kontrollitakse vaiet läbi vaadates haldusakti andmise õiguspärasust ja otstarbekust. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Vaide lahendaja hinnangul on rakendusüksus vaidlustatud otsuses selgitanud selle andmise õiguslikke aluseid ning täitnud põhjendamiskohustuse vajalikul määral. FKO-st nähtub, et järgitud on vorminõudeid. FKO on antud pädeva haldusorgani poolt kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne ning kaalutusvigadeta. Seega on vaidlustatud otsus õiguspärane ning tuleb jätta jõusse. Eeltoodust tulenevalt jõudis vaide lahendaja ka järeldusele, et FKO tegemisel ei ole vastuollu mindud hea halduse ja õiguspärase menetluse põhimõtetega. Vaide lahendaja on seisukohal, et otsuse tegemisel on lähtutud õigusaktidest, otsuse tegemise aluseks olev mõttekäik on loogiline ja jälgitav. Teostatud on haldusakti adressaadi ärakuulamine. Vaide lahendaja seisukoht hankes nr 218732 esitatud tingimuse osas, mille kohaselt peab garantiikohustuse tagatisena esitama Eesti krediidiasutuse või kindlustusandja garantii Vaide lahendaja kontrollis FKO õiguspärasust hankes nr 218732 seatud tingimusega seotud rikkumise osas, mille kohaselt peab garantiikohustuse tagatisena esitama Eesti krediidiasutuse või kindlustusandja garantii. Rakendusüksus on jõudnud FKO-s õigesti järeldusele, et hanke nr 218732 lepinguprojektis sätestatud tingimus, mille kohaselt peab garantiikohustuse tagatisena esitama Eesti krediidiasutuse või kindlustusandja garantii, on konkurentsi piirav. Kõnealuse tingimuse seadmine loob riigihangete rahvusvahelist piirmäära ületavas hankes ebavõrdse eelise Eestist pärit pakkujatele. RHS § 3 punkti 2 kohaselt kohtleb hankija kõiki isikuid, kelle elu- või asukoht on Eestis, mõnes muus Euroopa Liidu liikmesriigis, muus Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigis või Maailma Kaubandusorganisatsiooni riigihankelepinguga ühinenud riigis, võrdselt ja jälgib, et kõik isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud. RHS § 3 punkti 3 kohaselt tagab hankija konkurentsi efektiivse ärakasutamise riigihankel. Vaide lahendaja ei nõustu vaide esitajaga, et tuginedes vaid RHS §-ile 3, ei ole FKO-s sisulist RHS rikkumist tuvastatud. Riigihangete üldpõhimõtted ei ole deklaratiivse iseloomuga, neist tuleb lähtuda kõikide riigihankega seotud toimingute tegemisel ja tingimuste seadmisel, et tagada riigihanke õiguspärane läbiviimine. Vaide lahendaja jääb FKO-s toodud selgituse juurde, mille kohaselt on vaidlusaluse tingimuse tõttu eelisseisundis hankija asukohariigist pärit pakkujad, kes olid Eesti Vabariigis registreeritud krediidiasutuse või välisriigi krediidiasutuse Eesti Vabariigis registreeritud filiaali kliendid juba enne riigihanke nr 218732 menetluse algust. Välisriigi pakkujad peavad esmalt tegema endale piisava detailsusastmega selgeks nõude täitmisega seonduva õigusliku regulatsiooni ja tegema läbi potentsiaalse kliendiks saamise menetluse, mistõttu on nad võrreldes Eestist pärit pakkujatega eelduslikult ebavõrdsemas seisus. Vaide lahendaja kontrollis, kas rakendusüksus on FKO tegemisel võtnud arvesse toetuse saaja selgitusi, et lisaks ehitusjärgse garantiikohustuse täitmise tagatiseks esitatavale garantiikirjale võib pakkuja garantiikohustuse täitmise tagamiseks deponeerida garantiisumma tellija arvele. Rakendusüksus on selgitanud FKO-s, et pakkujale on garantiisumma deponeerimine oluliselt koormavam, kui kindlustusandja või krediidiasutuse garantiikirja esitamine, kuna garantiisumma deponeerimisel ei saa pakkuja rahasummat kasutada. Seega on vaide lahendaja seisukohal, et nimetatud võimalus ei vähenda tingimuse, mille kohaselt tuleb esitada just Eesti krediidiasutuse või kindlustusandja garantii, konkurentsi piiravat ja ebavõrdset kohtlemist tekitavat mõju. Vaide lahendaja nõustub vaide esitaja seisukohaga, mille kohaselt ei ole FKO punktis 1.4 korrektne kohaldada finantskorrektsiooni ühendmääruse § 22³ lg 1 punkti 2 ja lg 2 punkti 2 alusel. Ühendmääruse § 25 lõike 5 kohaselt kohaldatakse paragrahve 221–228 alates 1. septembrist 2017. a korraldatud riigihangetele, mille suhtes algatatud finantskorrektsiooni otsuse menetlus algatatakse pärast käesoleva määruse jõustumist. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus tunnistab ühendmääruse § 25 lõike 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, millega nähakse ette, et § 22³ kohaldub toetustaotluste puhul, mis rahuldati enne 9. oktoobrit 2020. Kõnealuse projekti rahuldamise otsus tehti 22.02.2017. Seega tuli FKO tegemisel rikkumise osas, milles tuvastati, et garantiikohustuse tagatisena peab esitama Eesti krediidiasutuse või kindlustusandja garantii, lähtuda projekti rahuldamise otsuse ajal kehtinud ühendmääruse redaktsioonist (RT I, 02.09.2014, 11). Vaide lahendaja on seisukohal, et nimetatud ühendmääruse redaktsiooni kohaselt oleks tulnud finantskorrektsioon teha § 22 lõike 14 alusel. Sätte kohaselt vähendatakse hankelepingule eraldatavat toetust kuni 10 protsenti, kui hankemenetluse korraldamisel ilmneb riigihangete seaduses sätestatud nõuete rikkumine, mida ei ole lõigetes 2–11 ja 13 nimetatud, või kui tegemist on riigihangete korraldamisega, kus hankelepingu maksumus jääb alla riigihangete piirmäära või kui on tegemist lihtsustatud korras teenuste tellimisega või ideekonkursi korraldamisega. Sõltuvalt rikkumise raskusest võib kohaldada 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Vaide lahendaja tuvastas, et FKO-s on näha kaalutlused, mille tulemusena on otsuse tegija jõudnud 10% finantskorrektsiooni määrani. Sealhulgas on kaalutletud, miks tuleb kohaldamata jätta finantskorrektsiooni määr 25%. Samuti on otsuses näha arutluskäik, mis näitab, et isegi juhul, kui õigusaktist tulenevalt oleks võimalik kohaldada väiksemat kui 10% finantskorrektsiooni määra, ei oleks see antud juhul õigustatud. Vaide lahendaja hinnangul on kaalutlus FKO-s teostatud korrektselt ning kõnealusele rikkumisele kohalduv finantskorrektsiooni määr 10% asjakohane. Seetõttu asub vaide lahendaja seisukohale, et FKO tegemisel rikkumise osas, milles tuvastati, et garantiikohustuse tagatisena tuli esitada Eesti krediidiasutuse või kindlustusandja garantii, tugineti FKO-s küll valele ühendmääruse redaktsioonile, kuid see ei too endaga kaasa FKO õigusvastasust. FKO kehtetuks tunnistamine ei ole mõistlik ka menetlusökonoomika põhimõttest tulenevalt, sest asja uuel otsustamisel jõuaks rakendusüksus täpselt sama tulemuseni (10%-se finantskorrektsiooni määra kohaldamine). Riigikohus on 03.10.2017 otsuses 3-15-1022 väljendanud seisukohta, mille kohaselt eksliku õigusliku aluse kasutamine on haldusakti oluline puudus, kuid see ei pruugi tuua siiski vältimatult kaasa akti tühistamist juhul, kui on olemas haldusakti andmiseks asjakohane regulatsioon ning on ilmselge, et esinevad õiguslikud ja faktilised alused haldusakti põhjendamiseks. Käesoleval juhul on nimetatud eeldused täidetud, kaalutlus on teostatud korrektselt ning vaide lahendaja parandab käesoleva otsuse punktiga 5 viited ebakorrektsele ühendmääruse redaktsioonile. Vaide lahendaja seisukoht FKO-s etteheidetud rikkumisele, mille kohaselt ei ole hankija kontrollinud hankelepingu täitmise käigus lisandunud alltöövõtjate osas RHS § 95 lõikes 1 loetletud kõrvaldamise alused Vaide lahendaja kontrollis FKO õiguspärasust hankes nr 218732 tuvastatud rikkumise osas, mille kohaselt hankija ei ole kontrollinud hankelepingu täitmise käigus lisandunud alltöövõtjate osas RHS § 95 lõikes 1 loetletud kõrvaldamise alused. Rakendusüksus on vaide lahendaja seisukohalt jõudnud FKO-s õige järelduseni, et toetuse saaja on rikkunud talle RHS § 122 lõikest 5 tulenevalt kohustust. Hankemenetluse ajal kehtinud riigihangete seaduse redaktsiooni (RT I, 01.07.2017, 1; RT I, 13.03.2019, 145) § 122 lõike 5 kohaselt kontrollib hankija ehitustööde hankelepingu ja ehitustööde kontsessioonilepingu korral hankemenetluse jooksul pakkumuses nimetatud alltöövõtjate suhtes ja pärast hankelepingu sõlmimist hankelepingu täitmisel lisanduva alltöövõtja suhtes RHS § 95 lõikes 1 nimetatud kõrvaldamise aluste puudumist. Seega ei olnud hankijal võimalik valida, kas hankelepingu täitmisel lisanduvate alltöövõtjate suhtes RHS § 95 lõikes 1 nimetatud kõrvaldamise aluste puudumist kontrollida või mitte. Samuti ei näe regulatsioon ette võimalust hankijal seada kriteeriume, milliste alltöövõtjate suhtes kontrolli mitte teostada (näiteks, et kontrollitakse vaid alltöövõtjaid, kelle maht hankelepingu täitmisel ületab 10% ehitustööde mahust). On hankija töökorralduse küsimus, kuidas tagatakse riigihangete seadusest tulenevate kohustuste täitmine. Vaide lahendaja selgitab, et tõendust pole leidnud väide, et RHS § 95 lõikes 1 nimetatud kõrvaldamise aluseid on hankija poolt kõikide alltöövõtjate osas kontrollitud. Alltöövõtjate kooskõlastamine ei ole käsitletav RHS § 95 lõikes 1 nimetatud kõrvaldamise aluste puudumise kontrollina. Isegi, kui Maksu- ja Tolliameti veebilehel käidi alltöövõtjate maksuvõla puudumist kontrollimas, siis ainuüksi sellega ei ole RHS § 95 lõikes 1 nimetatud kõrvaldamise aluste puudumise kontroll teostatud, kuivõrd hankijal tuleb alltöövõtjate osas kontrollida viite erinevat aspekti. Korrektne ei ole vaide esitaja väide, mille kohaselt ei ole rakendusüksus tuvastanud rahalise kahju tekkimist. Vaide lahendaja kontrollis, et otsuses on selgitatud, millistel alustel toimub kahju hindamine juhul, kui struktuuritoetusest rahastatud hangetes tuvastatakse rikkumine. Eelnevast tulenevalt jääb RTK vaidlustatud otsuses esitatud seisukohtade juurde ning FKO kehtetuks tunnistamine ei ole põhjendatud. 5. FKO muutmine Haldusmenetluse seaduse § 64 lõike 1 ja § 66 lõike 1 alusel: Asendada FKO-s läbivalt viited ühendmääruse § 223 lg 1 punktile 2 ja § 223 lg 2 punktile 2 viitega ühendmääruse (RT I, 02.09.2014, 11) § 22 lõikele 14. (allkirjastatud digitaalselt) Urmo Merila peadirektori asetäitja Koostaja: Heli Simson 663 8210 [email protected]