Arvamus PSJV nr 5-19-38

Riigikohus Teie 13.08.2019 nr 5-19-38/4 [email protected] Meie 20.09.2019 nr 10-3/4795 Arvamus PSJV nr 5-19-38 Austatud Riigikohtu esimees Leian, et Riigikogus 29.05.2019 muutmata kujul vastuvõetud, kuid Vabariigi Presidendi (edaspidi: VP) poolt välja kuulutamata jäetud kaitseväe korralduse seaduse muutmise seadus (edaspidi: KKS muudatused) on Eesti Vabariigi Põhiseadusega (edaspidi: PS) kooskõlas. Kaitseväeluure õiguste laiendamisel on seadusandja lähtunud legitiimsest eesmärgist tagada riigi julgeolek. Kaitseväeluurele KKS muudatustega ettenähtud täiendavad volitused, meetmed ja nende kasutamise kord ning järelevalvemehhanism on kooskõlas õigusriigi põhimõtetega. Seadusandja lähtus Eesti õiguskorras analoogseid meetmeid rakendavate asutuste tegevuse järelevalve mudelist, milles koosmõjus rakendub valdkonna eest vastutava ministri (kaitseminister) teostatav täitevvõimu kontroll, sõltumatu institutsiooni järelevalve (õiguskantsler) ning parlamentaarne kontroll (Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve komisjon). Tähtsust omab, et arutluse all olevate KKS muudatustega laiendati parlamendi järelevalvepädevust kaitseväeluure teostamise üle. Selguse huvides pean oluliseks välja tuua, et VP käsitleb Riigikohtule esitatud taotluses ekslikult mitut väga intensiivselt isikute põhiõigusi piiravat meedet, mida seadusandja KKS muudatustega Kaitseväele ette näinud ei ole. Esiteks ei anta KKS muudatustega kaitseväeluurele õigust toiminguteks, mis toovad kaasa Eesti Vabariigi territooriumil isikute sõnumisaladuse piiramise (PS § 43). Teiseks ei käsitle KKS muudatused eluruumi, valduse ja töökoha puutumatuse riivet (PS § 33) võimaldavaid toiminguid (varjatud sisenemine). Seetõttu on viidatud osas taotluses esitatud põhjendused asjassepuutumatud ning tuleks jätta läbivalt tähelepanuta. Teavitan, et ei soovi asja arutamist suulises menetluses. I Asjaolude lühikokkuvõte Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve erikomisjon algatas KKS muutmise seaduse eelnõu 18.12.2018 ning Riigikogu võttis KKS muudatused 20.02.2019 56 poolthäälega vastu. VP jättis seaduse 07.03.2019 otsusega nr 435 välja kuulutamata. Riigikogu uus koosseis arutas välja kuulutamata seadust 29.05.2019 istungil ja võttis selle muutmata kujul 53 häälega vastu. Vabariigi President jättis seaduse taas välja kuulutamata ja pöördus Riigikohtusse taotlusega tunnistada vastuvõetud seadus põhiseadusega vastuolus olevaks. II Taotluse lubatavusest Enne taotluse sisu osas arvamuse esitamist peatun taotluse lubatavuse küsimusel. PS § 107 lõike 2 kohaselt võib VP jätta Riigikogu poolt vastuvõetud seaduse välja kuulutamata ja saata selle koos motiveeritud otsusega 14 päeva jooksul, arvates saamise päevast, Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks. Kui Riigikogu võtab VP poolt tagasi saadetud seaduse muutmata kujul Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 uuesti vastu, kuulutab VP seaduse välja või pöördub Riigikohtu poole ettepanekuga tunnistada seadus põhiseadusega vastuolus olevaks. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus (edaspidi: PSJKS) § 5 sätestab, et VP võib esitada Riigikohtule taotluse tunnistada Riigikogus vastu võetud, kuid tema poolt väljakuulutamata seadus põhiseadusega vastuolus olevaks, kui Riigikogu on selle pärast uueks arutamiseks ja otsustamiseks saatmist muutmata kujul uuesti vastu võtnud. Vastavalt PSJKS § 8 lõikele 1 peab taotlus olema põhistatud ning selles tuleb märkida põhiseaduse sätted või põhimõtted, millele vaidlustatav õigustloov akt, välisleping või Riigikogu otsus ei vasta. Sama paragrahvi lõike 2 järgi peab taotlus olema esitaja poolt allkirjastatud ning taotlusele peab olema lisatud vaidlustatava õigustloova akti, välislepingu või Riigikogu otsuse tekst või selle asjakohased väljavõtted ning muud taotluse aluseks olevad dokumendid. PSst ja PSJKSst tulenevalt on VP taotlus lubatav, kui: 1) VP vaidlustab Riigikogu poolt vastu võetud ja talle välja kuulutamiseks saadetud seadust; 2) VP on enne taotluse esitamist saatnud seaduse Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks ning Riigikogu on seaduse muutmata kujul uuesti vastu võtnud; 3) taotlus on esitatud tähtaegselt;1 4) taotlus on põhistatud; 5) taotlus on Vabariigi VP poolt allkirjastatud; 6) taotlusele on lisatud vaidlustatud seaduse tekst. Menetlusosalistele saadetud materjalidest ilmneb, et VP on taotluse esitamisel järginud eespool loetletud punktides 1 ja 3-6 mainitud nõudeid. VP ei ole aga osaliselt järginud nõuet, mis tuleneb PS § 107 lõikest 2 ja PSJKS §-st 5 ning mille kohaselt ei tohi VP poolt Riigikohtule esitatav taotlus olla laiem motiveeritud otsusest, millega VP saatis seaduse Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks. Nimetatud nõude kohaselt peavad motiivid, mille tõttu VP saadab seaduse tagasi Riigikokku langema kokku motiividega, millest lähtuvalt taotleb VP Riigikohtult seaduse põhiseadusega vastuolevaks tunnistamist. Kui VP taotleb Riigikohtult seaduse põhiseaduse vastaseks tunnistamist põhjustel, millele ta seadust Riigikogule uuesti arutamiseks ja otsustamiseks saates ei ole osutanud, ei ole Riigikogul olnud võimalust neid põhjusi uue arutamise käigus kaaluda ja oma hinnangut vastavalt kujundada. Analoogiliselt on Riigikohus käsitanud õiguskantsleri PS §-s 142 nimetatud ettepaneku tunnistada õigustloov akt põhiseaduse- või seadusevastasuse tõttu kehtetuks lubatavuse eeldusi. 10.05.2013 määruses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-3-13 märkis Riigikohus, et „[p]õhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi hinnangul on PS § 142 lg-s 1 sätestatud menetlusreegel, mille eesmärk on kaitsta õigustloova akti vastuvõtnud organi pädevust. PS § 142 lg 1 eesmärgiga on paremini kooskõlas tõlgendus, mille järgi õiguskantsler peab enne Riigikohtule taotluse esitamist olema õigustloova akti sama sätet vaidlustanud Riigikogus.“ Kuigi õiguskantsleril on võimalik vaidlustada nii õigustloovat akti tervikuna kui ka selle üksikuid sätteid, Vabariigi Presidendil aga üksnes seadust tervikuna, on mõlemal juhul põhiseaduses sätestatud nn eelmenetluse loogika ühesugune – akti vastu võtnud organile tuleb anda võimalus põhiseadusevastased sätted aktist ise kõrvaldada. Selleks aga tuleb nii Vabariigi Presidendil kui ka õiguskantsleril osutada nii konkreetsetele sätetele, mida põhiseadusega vastuolus olevaks peetakse, kui ka põhjendustele, miks põhiseadusevastasust väidetakse. Vabariigi Presidendi puhul rõhutab seda nõuet väljend „motiveeritud otsus“ PS § 107 lõike 2 esimeses lauses. Seejuures ei pea VP otsus, millega Riigikogu poolt vastu võetud seadus välja kuulutamata jäetakse, ning Riigikohtule esitatav taotlus tingimata identsed olema. Riigikohtule esitatavas taotluses võib VP esitada täiendavaid argumente, mis toetavad tema seisukohta, et vaidlustatud säte või sätted on põhiseadusega vastuolus. Võrreldes seaduse välja kuulutamata jätmise otsuses sisalduvaga ei tohi aga laiendada sätete loetelu, mille VP leiab olevat põhiseadusega vastuolus. 1 Kuigi Riigikohtule taotluse esitamise tähtaega ei ole selgesõnaliselt sätestatud ei PSs, PSJKS-s ega üheski muus seaduses, tuleb asuda seisukohale, et PS § 107 lg-s 2 sätestatud 14-päevane tähtaeg, mille jooksul võib Vabariigi President saata seaduse Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks, laieneb ka Riigikohtule taotluse esitamisele. VP jättis 07.03. 2019 otsusega nr 435 Riigikogu poolt 20.02.2019 vastu võetud kaitseväe korralduse seaduse muutmise seaduse välja kuulutamata, motiveerides oma otsust sellega, et KKSi lisatav § 541 on põhiseadusega vastuolus, kuna annab Kaitseväele õiguse julgeolekuala kaitseks edasilükkamatul juhul kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks isikuid varjatult jälgida. VP leidis, et seetõttu on seadus vastuolus põhiseaduse §-dega 13, 26, 33 ja 43. Oma taotluses Riigikohtule kordab VP oma 07.03.2019 otsuses nr 435 märgitut, põhiseaduse vastane on Kaitseväele „põhjendamatult laia võimaluse“ andmine isikute varjatud jälgimiseks, ent osutab teistelegi vaidlustatud seaduse ja kehtiva seaduse sätetele, mis olevat samuti põhiseaduse vastased: volitus koguda ja töödelda isikuandmeid konspiratsioonivõtetega (vaidlustatud seaduse p-d 3, 4, 7, 17 ja 20); isikute ring, kelle suhtes isikuandmete varjatud töötlemist võib rakendada (vaidlustatud seaduse p-d 7, 17 ja 20); õigus varjatult kontrollida isikuandmeid avalik-õigusliku ja eraõigusliku juriidilise isiku andmekogust (vaidlustatud seaduse p-d 7, 16 ja 20); vaidlustatud seaduses sisalduvate mõistete „varjatud jälgimine“ (vaidlustatud seaduse p-d 3, 7, 17, 18 ja 20), „kõrgendatud oht“ (vaidlustatud seaduse p 20) määratlemata jätmine (õigusselgusetus); kaitseväele ettenähtud volituste kasutamise eesmärkide puudulik regulatsioon nii vaidlustatud seaduses kui ka kehtivas õiguses (kaitseväe julgeolekuala kaitse – vaidlustatud seaduse p 2; riigi sõjaline kaitse ja sellega seotud tegevused – KKS § 36 lg 1 p-d 1, 2 ja 4; mittesõjalise iseloomuga tegevused, sh taustakontroll – KKS § 36 lg 1 p 5; vastuluure – KKS § 36 lg 1 p 3; riigi julgeolek ja põhiseadusliku korra kaitse – KKS § 37 lg 1 p 4 ja § 39); päringu tegemine sideettevõtjale (KKS § 411); jälitusteabele juurdepääsu võimaldamine (KKS § 412); teabe, sh isikuandmete kogumine ja töötlemine kaitseväeluure ülesande täitmiseks (KKS § 36). Kokkuvõtvalt võib öelda, et tegelikult vaidlustab VP kogu seadust Kaitseväele seaduses ettenähtud volituste andmise tõttu ning samas seab kahtluse alla ka kehtiva KKSi kaitseväeluure volitusi puudutavate sätete põhiseaduspärasuse. Arvestades eeltoodut tuleb pidada lubatavaks üksnes seda osa VP taotlusest, milles ta vaidlustab kaitseväe korralduse seaduse muutmise seaduse p 20, millega antakse Kaitseväele õigus Kaitseväe julgeolekuala kaitseks edasilükkamatul juhul kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks isikuid varjatult jälgida. See tähendab, et Riigikohus saab kontrollida VP poolt vaidlustatud seaduse põhiseaduspärasust üksnes selliselt piiritletud osas. III Formaalne põhiseaduspärasus A. Pädevus-, menetlus- ja vorminõuded Eelnõu algatajaks on Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve erikomisjon, kellel on PS § 103 lg 1 punktist 3 ja Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 90 lg 1 punktist 3 tulenevalt seaduseelnõude algatamise õigus. Riigikogu juhatus määras eelnõud juhtivkomisjonina menetlema riigikaitsekomisjoni. Riigikogu küsis eelnõu kohta arvamust Vabariigi Valitsuselt 2, kes arutas eelnõud 17.01.2019 istungil ja otsustas seda toetada ning esitada omapoolsed ettepanekud. Samuti pöördus juhtivkomisjon eelnõu kohta arvamuse saamiseks põhiseaduskomisjoni poole, kes andis arvamuse eelnõule. KKS muudatused läbisid Riigikogus kolm lugemist. 20.02.2019 võttis Riigikogu seaduse 56 poolthäälega vastu. Kuna KKS ei kuulu PS § 104 nimetatud konstitutsiooniliste seaduste hulka, ei ole selle muutmiseks nõutav Riigikogu koosseisu häälteenamus. VP otsustas 07.03.2019 seadust mitte välja kuulutada ja saatis seaduse Riigikogule tagasi uueks arutamiseks ja otsustamiseks. Riigikogu pöördus välja kuulutamata seaduse kohta arvamuse saamiseks õiguskantsleri poole, kes andis oma hinnangu seadusele. Samuti kujundas välja kuulutamata seaduse kohta arvamuse põhiseaduskomisjon. 2 KKS muudatustega seonduvad 783 SE menetlusdokumendid on kättesaadavad Riigikogu kodulehelt: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/arvamused/0bdadf4d-e261-43d1-b8a0- 4ffc72749cff/Kaitseväe%20korralduse%20seaduse%20muutmise%20seadus 29.05.2019 arutas Riigikogu välja kuulutamata seadust uuesti täiskogu istungil ning otsustas selle muutmata kujul 53 häälega vastu võtta. B. Õigusselgus Seaduse õigusselguse (PS § 10 ja § 13 lg 2) hindamisel (õigusaktid peavad olema piisavalt määratud selged ja arusaadavad nii adressaatide kui rakendaja vaates 3) on Riigikohus abstraktse normikontrolli kontekstis selgitanud, et põhiseadusvastase õigusselgusetusega on tegemist üksnes juhul, kui normide tõlgendamisel tekkinud küsimusi ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistab seadusest tulenevaid kohustusi kindlaks teha ning täita 4. Vastuvõetud seadus vastab õigusselguse põhimõttele. Eelneva pinnalt saab asuda seisukohale, et seaduse menetlemisel ja vastuvõtmisel järgiti RKKTS ettenähtud korda, sh kaastati ja kuulati vajalikke osapooli. KKS muudatused on vastu võetud piisava vajaliku häälteenamusega (PS § 73). Seadus vastu võetud seega pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid järgides ning kooskõlas õigusselguse põhimõttega. Meile ei ole teada ka muude menetlusnõuete rikkumist, mistõttu saab seadust pidada formaalselt põhiseaduspäraseks. IV Materiaalne põhiseaduspärasus KKS muudatuste põhiseadusvastasuse põhjendamisel on VP oma taotluses esmalt püstitanud üldise küsimuse Kaitseväe rollist Eesti õiguskorras, märkides taotluses: „meie põhiseaduslikus õigusruumis on Kaitseväe pädevus ja volitused tihedalt seotud sõjaseisukorra ja selle ohuga /…/ seetõttu ei ole avaliku korra tagamine üldjuhul Kaitseväe ülesanne./…/ 29.05.2019 vastuvõetud seadusega on seadusandja otsustanud senist õiguskorda oluliselt muuta, andes Kaitseväele julgeolekuasutuste ja korrakaitseorganitega võrreldavad pädevused. /…/ Erinevalt korrakaitse- ning julgeolekuasutustest ei ole Kaitseväe tegevus allutatud ei KorS-is ega JAS-is sätestatud õiguslikule raamistikule, samuti ei saa Kaitseväe personal korrakaitseorganite ning julgeolekuasutuste personaliga võrreldavat väljaõpet. Sellises olukorras tekib ilmselge oht eri funktsiooniga asutuste pidevuse piiritlemisele ning inimeste põhiseaduslikele tagatistele.“. Sellise järeldusega ei saa alljärgnevatel põhjustel nõustuda. 4.1. Riigikaitse lai käsitlus (Kaitseväe rollist tänases õiguskorras) PS § 126 sätestab, et riigikaitse korralduse sätestavad rahuaja riigikaitse seadus ja sõjaaja riigikaitse seadus. Eesti kaitseväe ja riigikaitseorganisatsioonide korralduse sätestab seadus. PSst tulenevalt on seadusandjal õigus ja kohustus kujundada riigikaitse korralduse alused. Riigikogu pädevuses on määrata, milliseid ülesandeid ja millistel tingimustel Kaitsevägi täidab rahuajal ning milliseid sõjaajal. Selles jaotuses väljendub omakorda mõte, et riigikaitset PS § 126 tähenduses ei mõisteta üksnes riigi sõjalise kaitsena. Eesti lähtub riigikaitses laiast käsitusest, mis koondab sõjalised ja mittesõjalised võimed, tegevused ja ressursid nii avalikust-, era- kui ka kolmandast sektorist.5 Julgeoleku kindlustamiseks on oluline tõhus riigi sõjalise kaitse, sisejulgeoleku ja siseturvalisuse eest vastutavate institutsioonide koostöö. Riigikaitse normide sisustamisel on seadusandja otsustusruumi kuuluvaks küsimuseks riigi sõjalise kaitse, sisejulgeoleku ning siseturvalisuse valdkonna eest vastutavate ministeeriumide ja nende valitsemisalas tegutsevate valitsusasutuste rollide täpsema seose ja jaotuse kindlaksmääramine. Riigi sisemine julgeolek ja väline julgeolek on omavahel tihedalt seotud ja järjest enam segunenud. Igasugune olukordade (hädaolukord, eriolukord, erakorraline seisukord, sõjaseisukord), seisundite (rahu- vs sõjaaeg) eristamine on muutunud üha keerulisemaks, kuna nende vahelised eristamise piirid on muutunud häguseks. Viimastel aastatel on Euroopa julgeolekupoliitiline olukord oluliselt muutunud. Terroristlikud rünnakud või nende oht, suurenenud immigratsioon on vaid üksikud märksõnad, mis on 3 RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 31. 4 RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 98. 5 Eesti julgeolekupoliitika alused, lk 3. Kättesaadav:https://www.riigiteataja.ee/aktilisa/3060/6201/7002/395XIII_RK_o_Lisa.pdf# mõjutanud riikide julgeoleku ja avaliku korra kaitse tagamiseks vajalike õigusnormide kujundamist. Tasakaalu leidmine isikute põhiõiguste ja -vabaduste tagamise ning riigikaitse ja Kaitseväe funktsioonide vahel on balansseerimine ühiskonnas tunnetatud ohtude ning nende tõrjumiseks kohaldatavate piirangute vahel. Kaitseväe pädevusi ja volitusi tuleks kohendada, kui ühiskonnas on toimunud arengud, mis ei võimalda, pelgalt seaduse sätteid tõlgendades ja edasiarendades, enam tagada piisavalt tõhusat kaitset julgeolekuohtude eest. Just seetõttu on seadusandja taasiseseisvumisest alates oluliselt muutnud Kaitseväe ülesandeid. Esmalt tuleb tähelepanu juhtida, et juba aastatel 1996–2009 võis Kaitseväge ja Kaitseliitu jõu kasutamise õigusega kasutada, seda küll üksnes eriolukorra ja erakorralise seisukorra ajal. Tavaolukorras neid jõu kasutamise õigusega kaasata siis ei saanud. Tol ajal kehtinud rahuaja riigikaitse seaduse järgi võis Kaitsevägi ilma jõu kasutamise õiguseta osaleda ka pääste- ja hädaabitöödel – inimese või vara päästmises või keskkonna kaitsmises õnnetuse korral, õnnetuse ennetamiseks või õnnetuse järel elutähtsate valdkondade toimimise taastamiseks tehtavas töös. 6 2009. aastal jõustunud hädaolukorra seadus7 (edaspidi HOS) sätestas võimaluse kaasata Kaitseväge ja Kaitseliitu hädaolukorra lahendamisesse, päästetöödele ja turvalisuse tagamisse, sh sunni kasutamise õigusega. 2016. aastal jõustunud riigikaitseseadus (edaspidi RiKS 8) lõi eeldused riigikaitse laia käsituse rakendamiseks, sätestades riigikaitse juhtimise ja planeerimise alused, mis võimaldavad riiki kaitsta ja juhtida sarnastel põhimõtetel nii rahu- kui ka mitterahuajal. Lisaks täpsustas seadusandja RiKSi raames mh kaitseväe avaliku korra kaitsesse kaasamise norme. Seadusandja pidas jätkuvalt oluliseks eristada KV kaasamise võimalust sõltuvalt sellest, kas kaasamine toimub vahetu sunni kasutamise õigusega või õiguseta. Seega ei ole teemapüstitus, kas kaitseväge tohiks Eestis kaasata korrakaitseliste ülesannete täitmisesse, enam ajakohane, kuna põhimõttelised seisukohad on seadusandja selles küsimuses juba kujundanud ja need regulatsioonid on olemasoleva õiguskorra osaks. Tänane arutelude suund seoses lähimineviku näidetega invasioonist Krimmi ja mittekonventsionaalne sõda/konflikt Kagu-Ukrainas ning arvestades NATO liitlaste9 kohalolekut Eestis, liigub suunas, kas ja mis tingimustel võiks kõne alla tulla liitlaste avaliku korra kaitsesse kaasamine. Küsimus puudutab näiteks nendega kaasasoleva eritehnika kasutamise võimalust, logistilist toetust või küberrünnaku tõrjumisel osalemist, samuti välisriigi relvajõudude võimalikku nõustavat rolli kaitseväe spetsiifilistes tegevusvaldkondades, sh kaitseväeluures. Riigikogu poolt 19.06.2008 vastu võetud KKSis sätestati KV õiguslik seisund ja ülesanded, KV ülesehitus, juhtimise alused ja KV poolt jõu kasutamise alused. KV ülesandeid on viimse kümnendi jooksul mitmel korral muudetud ning need kujunenud väga eriilmeliseks: riigi sõjaline kaitsmine ja osalemine kollektiivses enesekaitses; valmistumine riigi sõjaliseks kaitseks ja osalemiseks kollektiivses enesekaitses; osalemine rahvusvahelises sõjalises koostöös riigikaitseseaduses sätestatud korras; lahingumoona kahjutuks tegemine sise- ja territoriaalmeres ning majandusvööndis; demineerimistöö Kaitseväe ja Kaitseliidu territooriumil ning harjutusväljadel; Kaitseväe aktsiisilao pidamine; isikute kaitse käesolevas seaduses sätestatud alustel ja korras. Seadusandja on ülesannete loetelu KKSs jätnud lahtiseks, võimaldades KVle anda ka muude seadusega antud ülesannete täitmist. Kui seaduses sätestatakse kindlad alused ja piirid Kaitseväe kasutamiseks riigi sees, on see kooskõlas demokraatia ja sellest tuleneva võimude lahususe põhimõttega. Demokraatlikus riigis tuleb vältida võimalikku võimu kuritarvitamise ohtu, mis võib kaasneda ükskõik millisele asutusele, sh Kaitseväele, ulatuslike põhiõigusi ja -vabadusi piiravate meetmete kohaldamise volitustega. Kuigi klassikaliselt on Kaitseväe põhiülesanne tagada reageerimine sõjalistele ohtudele ning avalikku korda ja põhiseaduslikku korda tagavad muud pädevad asutused, näiteks PPA ja Kaitsepolitseiamet, ei tulene Kaitseväe riigisisesele kasutamisele, st talle erinevate volituste andmisel, üldist keeldu rahvusvahelisest praktikast. Niisamuti ei tule Eesti õiguskorrast piiranguid, milliseid vahendeid valides 6 Hädaolukorra seaduse käsiraamat. Tallinn, 2018, lk 102. Kättesaadav: https://www.siseministeerium.ee/sites/default/files/dokumendid/Kriisireguleerimine/hos_kasiraamat_veebi.pdf. 7 Hädaolukorra seadus (kehtetu 30.06.2017). Kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/117122015037 8 RiKS jõustus 01.01.2016. Vt ka 772 SE seletuskiri: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/444b1af3-5b34- 424d-bea0-2b211bb1a8b9/Riigikaitseseadus 9 Muuhulgas tuleb arvestades vajadust tagada ka liitlaste ja nende poolt Eestisse toodud relvastuse, taristu, õppuste läbiviimise julgeolek. Nt muutus 2014 Ämari lennubaas seoses liitlaste saabumisega NATO Balti õhuturbebaasiks. tagada julgeolekuohtude ennetamine ja tõrjumine. Eelduseks on, et Kaitseväel on volituste rakendamiseks olemas legitiimne eesmärk, seaduslik alus, nende kasutamisel järgitakse seaduses sätestatud piire ning neid ei kasutata äärmise vajaduseta ning Kaitseväe poolt volituste kasutamisel on tagatud piisav järelevalve. Nimetatud nõuded on KKS muudatuses täidetud. Kaitseväeluurest õiguskorras Kaitseväeluure mõiste, volitused ja meetmed ning järelevalve selle teostamise üle on seadusandja sätestanud KKSga. Kaitseväeluure on Eesti õiguskorras osa Kaitseväest. Kaitseväeluure on defineeritud KKS § 36 loetelu kaudu. Seadusandja on pidanud vajalikuks kujundada kaitseväeluure kui eraldiseiseva/iseseiseva luure liigi, mida eristatakse julgeolekuasutuste poolt teostatavast (vastu)luurest. KKS on selleks õigusaktiks, milles seadusandja on pidanud vajalikuks ammendavalt sätestada kaitseväeluure õigusraamistiku. Seadusandja eesmärgiks KKS muudatuste puhul oli luua kaitseväeluure volituste ja meetmete laiendamisel JASga (samasisuliste meetmete osas) võimalikult sarnane regulatsioon, kuid esitada kõik asjakohased normid KKSs. Seetõttu ei ole kohane taotluses toodud etteheide, et kaitseväeluure ei allu JASi ega KorSi regulatsioonidele/raamistikule. Kaitseväeluure peatükki on täiendatud varasemalt mitmel korral seoses muutunud vajadustega, nt täpsustatud, millised volitused ja meetmed on lubatud luuretegevuses rahvusvahelise sõjalise operatsiooni piirkonnas, millised väljaspool seda välismaal ning milliseid meetmeid ja milliste ülesannete raames võib/ei või kaitseväeluure kasutada Eestis. 01.08.2014 jõustus KKS muudatus, millega täpsustati, et kaitseväeluure eesmärgil teabe kogumisel ja töötlemisel ei koguta ega töödelda teavet Eesti kodaniku kohta, välja arvatud Kaitseväkke kandideeriva, Kaitseväes teeniva või töötava isiku või Kaitseväe julgeolekualale juurdepääsu õigust taotleva isiku kohta. Seega on seadusandja erinevat kaalu omavate seadusmuudatustega kujundanud optimaalset õigusriigile kohast riigikaitse õigusraamistikku, mis vastaks julgeolekukeskkonna võimalikest kiiretest muutustest ning Eesti geopoliitilisest asukohast tulenevatele vajadustele ning arvestaks parimal võimalikul moel riigi võimalusi10. 4.2. KKS muudatusega kaitseväeluurele lisandunud volitustest ja konkreetsetest meetmetest Kuna minu hinnangul on VP taotlus lubatav üksnes osas, milles ta vaidlustab Kaitseväe julgeolekuala kaitseks kaitseväeluurele isiku varjatud jälgimise õiguse andmist, siis käsitlen esmalt vastavat osa. Juhuks, kui RK loeb taotluse lubatavaks laiemas osas, esitan oma argumendid ka andmekaitse ja kaitseväeluure järelevalve küsimuses, kuivõrd need omavad laiemat tähendust ka Kaitseväe julgeolekuala kontekstis. 07.03.2019 otsuses pidas VP põhiseadusvastaseks Kaitseväe (ajutise) julgeolekuala kaitseks edasilükkamatul juhul kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks isikute varjatud jälgimist. VP asus seisukohale, et taolise õiguse andmine Kaitseväele on ebaproportsionaalne ja riivab oluliselt julgeolekualal viibivate tsiviilisikute põhiõigusi. Otsuses on põhjendatud, et isikute varjatud jälgimine võib kaasa tuua PS §-des 26, 33 ja 43 sätestatud perekonna ja eraelu, kodu puutumatuse ning sõnumi saladuse rikkumise. Seaduses ei ole mõistet „varjatud jälgimine“ avatud ega piiritletud, milliseid toiminguid võib Kaitsevägi selle ülesande täitmisel teha. Ebapiisav regulatsioon, mille tagajärjeks võib olla isiku suhtes riigivõimu omavoli võimalus, on vastuolus PS §-s 13 sätestatud õigusselguse põhimõttega. 4.2.1. Kaitseväe julgeolekuala kaitseks teostatav isiku varjatud jälgimine KKS muudatustega täiendati seadust §-ga 541 järgmises sõnastuses: „§ 541. Isikuandmete töötlemine julgeolekuala kaitse eesmärgil (1) Kaitsevägi võib käesoleva seaduse § 36 lõike 1 punktis 6 nimetatud ülesande täitmisel kontrollida olulise ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks isikuandmeid riigi, kohaliku omavalitsuse või muu avalik- õigusliku või eraõigusliku juriidilise isiku andmekogust, sealhulgas varjatult. 10 Käesoleval ajal on Vabariigi Valitsus riigikaitseõiguse revisjoni raames ette valmistamas riigikaitse valdkonna eelnõude paketti, mis 2019 suvel on läbinud ministeeriumide vahelise kooskõlastusringi. (2) Edasilükkamatul juhul kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks võib Kaitsevägi käesoleva seaduse § 36 lõike 1 punktis 6 nimetatud ülesande täitmisel lisaks käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatule: 1) kasutada variandmeid ja konspiratsioonivõtteid; 2) isikut varjatult jälgida. (3) Isiku varjatult jälgimise otsustab Kaitseväe juhataja või tema poolt volitatud pädeva struktuuriüksuse ülem. Otsus kehtib selles märgitud tähtaja jooksul, kuid mitte kauem kui 24 tundi. Kaitsevägi teavitab otsusest viivitamata Kaitsepolitseiametit ja valdkonna eest vastutavat ministrit või tema volitatud ametnikku. (4) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud viisil kogutud isikuandmeid säilitatakse nii kaua, kui see on vajalik käesoleva seaduse § 36 lõike 1 punktis 6 nimetatud ülesande täitmiseks, ning kustutatakse töötlemise vajaduse lõppemisel viivitamata.”. Seadusandja nägi kaitseväeluure ülesandena ette koguda ja töödelda teavet Kaitseväe julgeolekuala kaitseks. Kaitseväe julgeolekuala ohustavate asjaolude väljaselgitamisel sai kaitseväeluure õiguse edasilükkamatul juhul kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks isikut varjatult jälgida. Põhiõiguste piiramise põhiseaduslikud miinimumnõuded eeldavad: 1) riive (põhi)seaduslikku alust; 2) legitiimset eesmärki; 3) riive proportsionaalsust. Normi materiaalse põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb esmajärjekorras määratleda riivatavad põhiõigused ja seejärel analüüsida riivete kooskõla põhiseadusega. Põhiõigused, mille võimalikku riivet isiku varjatud jälgimise meetme kontekstis VPr taotluses toodud põhjendusi arvestades hinnata tuleb, on: PS § 13 igaühe õigus seaduse kaitsele riigivõimu omavoli eest; § 26 lg 1 perekonna- ja eraelu puutumatus; § 33 lg 1 eluruumi, valduse ja töökoha puutumatus; § 43 lg 1 sõnumisaladus. Siinkohal omab esmalt tähtsust, et PS § 43 ettenähtud sõnumisaladuse kaitseala on Riigikohtu praktikas sisustatud kitsalt ning see hõlmab teavet selle posti või tehniliste vahendite abil edastamise protsessis11. Samas eraelu puutumatuse (PS § 26) ning vaba eneseteostuse (PS § 19) riivena tuleb eristada ja käsitleda vahetut sõnumivahetuse pealtkuulamist ja salvestamist 12. Riive intensiivsusest tulenevalt on seadusandja ettenäinud ka nendele toimingutele PS § 43 ettenähtud õigusega samaväärse kaitsemehhanismi kohtu loa näol (KrMS § 1267ning JAS § 25 lg 3 p 3). Isiku varjatud jälgimist on seadusandja luure valdkonna õigusaktides seni käsitlenud eraldi toiminguna, mis kohtu luba ei eelda. Seda eristatakse neist toimingutest, millega riivatakse õigust sõnumisaladusele ja eluruumi, valduse ning töökoha puutumatust. Isiku varjatud jälgimine on JAS regulatsiooni kohaselt võimalik asutuse juhi või tema poolt volitatud ametniku otsusel 13. Samasugune otsustustase on toimingule ettenähtud ka KKS §s 541, milles isiku varjatud jälgimise otsustab Kaitseväe juhataja või tema poolt volitatud pädev struktuuriüksuse ülem. Isiku varjatud jälgimise toiminguga seotud riivete sisu ja ulatust hinnates järeldub, et KV julgeolekuala kaitseks §-s 541 ettenähtud alustel ja korras isiku varjatud jälgimine riivab isiku õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele (PS § 26), mille kaitseala hõlmab kõiki eraelu valdkondi, mis ei ole kaitstud erisättega. Perekonna- ja eraelu puutumatust võib riivata PSga kooskõlas ja § 26 teises lauses nimetatud põhjustel, milleks on mh avaliku korra kaitse, kuriteo tõkestamine või kurjategija tabamine. Eraelu puutumatust võib riivata iga kaitseala ebasoodus mõjutamine riigi poolt, aga ka riigi kaitsekohustuse täitmata jätmine14. Samuti tuleb arvesse võtta, et PS § 26 lg-s 1 tagatud perekonna- ja eraelu puutumatust riivab mitte üksnes varjatud jälgimisega isikuandmete kogumine, vaid ka kogutud andmete edasine töötlemine, sh andmete kasutamine ja säilitamine. 15 PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. 11 PS kommenteeritud väljaanne 2017 § 43, kommentaaride autorid S. Laos ja H. Sepp. 12 RKKKO 21.03.2003, 3-1-1-25-03, p 8.2 13 JAS § 27 lg 3. 14 Vt PS kommentaar 2012, lk 346 15 RKPJKo 24.03.2014, 3-4-1-42-13, p 39 ja 40. PS § 11 kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. PS § 14 sätestab, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Riik peab kehtestama menetluse, mis tagaks isiku õiguste tõhusa kaitse16. Riive eesmärgist Seadusandja otsus lubada Kaitseväel oma julgeolekuala kaitseks teatud tingimustel isikuid varjatult jälgida tähendab olulist isikute põhiõiguste riivet, mida peab õigustama kaalukas eesmärk. KKS muudatused on kantud eesmärgist kaitsta riigi julgeolekut. Muudatuste kitsam eesmärk on kaitsta riigi kaitsevõimekust, mille oluliseks osaks on Kaitseväe julgeolekualal viibivate inimeste, teabe, soetatud vara (sh relvastuse) ja taristu julgeolek. Seletuskirjas on probleemi avamiseks märgitud, et Kaitseväel on täna puudu elementaarsed võimalused kontrollida territooriumi ning objektide ja õppuste vahetus läheduses toimunud julgeolekuintsidentides osalenud isikute isikuandmeid./…/ Kaitsevägi ei saa iseseisvalt ja operatiivselt enda suhtes ohtu hinnata ning isikkoosseisu, territooriumi ja objekti kaitsta. Seda ülesannet ei saa operatiivselt täita ka teised asutused, sest vahetu ohu tuvastamiseks on võtmetähtsusega operatiivne reageerimine, mida saab tagada vaid asutus ise /.../. KKS § 541 muudatus on kantud vajadusest saada julgeolekuala otseselt ohustavate intsidentide kohta aegsasti asjakohast teavet, et tagada Kaitseväe olukorrateadlikkus, mis võimaldaks vajadusel asjaomastel asutustel kiiresti reageerida. Selleks nägi seadusandja ülesande Kaitseväele panemisel täiendavalt ette kohustuse jagada saadud informatsiooni pädeva korrakaitseorganiga (selleks võib sõltuvalt olukorrast olla PPA või Kaitsepolitseiamet) ja hoida teadlikkust olukorra lahenduskäigust ning kasutatud meetmetest. Riive proportsionaalsusest KKS järgselt on Kaitseväe julgeolekuala Kaitseväe territoorium, samuti Kaitseväe laevad, lennuvahendid ja sõidukid. Samuti on selleks territoorium, mille Kaitseväe juhataja või tema poolt volitatud ülem on ajutiselt julgeolekualana määratlenud (ajutine julgeolekuala). Seadusest tuleneb kohustus tähistada julgeolekuala kõrvalisele isikule arusaadaval viisil 17. Seletuskirjas on selgitatud, et ajutised julgeolekualad on sarnaselt alaliste Kaitseväe paiknemise aladega selgelt piiritletud ja märgistatud. KKS § 54 lõikest 3 tulenevalt on Kaitseväel kohustus tähistada ajutine julgeolekuala esimesel võimalusel ning teavitada ajutise julgeolekuala loomisest ja võimaluse korral kestusest viivitamata PPAd ja asukohajärgset kohalikku omavalitust. Märgin siinkohal ära, et VP taotluses (lk 3) on ekslikult KKS § 21 kontekstis viidatud Sõjaväepolitsei pädevusele Kaitseväe julgeolekuala kaitseks ohtude väljaselgitamisel ja süütegude ennetamisel. Viidatud ülesannet seadusandja Sõjaväepolitseile siiski §-s 21 ettenäinud ei ole. Küll aga on seadusandja 01.07.2018 jõustunud KKS muudatustega andnud Kaitseväele õiguse pidada kinni isikuid, kes, asudes ise väljaspool Kaitseväe julgeolekuala, käitavad mehitamata liikumisvahendeid KV julgeolekualal (nt lennutavad droone). Seega on seadusandja tehnoloogia arengust tingitud uusi ohutegureid arvestades pidanud oluliseks tugevdada Kaitseväe rolli julgeolekuala ja selle lähiümbruse kaitsel. Ehk teisisõnu ei ole minu hinnangul kahtlust selles, kas Kaitsevägi peaks saama oma julgeolekuala ja selle lähiümbruse kaitseks olulisi ohte tuvastada. Järgnevalt peatun küsimusel, kas KKS §s 541 ettenähtud isiku varjatud jälgimise sätted on piisavalt määratletud18, et oleks välistatud riigivõimu omavoli võimalus ja tagatud isikute põhiõiguste kaitse. Isiku varjatud jälgimise meetme sisust. VPr on seadusandjale ette heitnud varjatud jälgimise mõiste avamata ja piiritlemata jätmist. Viitan, et Riigikogu menetluse käigus tõusetus küsimus „varjatud 16 RKPJKo 3-4-1-4-03, p 16. 17 Tähistamise täpsem kord on kehtestatud kaitseministri 12.08.2019 nr 14 määrusega nr 14. 18 Vt RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94 jälgimine“ mõiste lahti kirjutamise ja välistava loetelu koostamise vajadusest19. Vastavasisulise ettepaneku oli parlamendile esitanud ka Vabariigi Valitsus eelnõu kohta antud arvamuses20. Riigikogu jõudis pärast kaalumist järeldusele, et sisuline vajadus selle järele puudub, kuna ammendavat loetelu sellest, mida seaduses „varjatud jälgimise all ei mõisteta, ei ole võimalik sätestada, siis ei ole korrektne nimetada ka ainult üksikuid meetmeid.21 Julgeoleku, luure ja vastuluure temaatikas ei hõlma „varjatud jälgimine“ PS § 43 sätestatud sõnumisaladuse piiramist ega ka varjatud sisenemist tähenduses, mis tooks kaasa PS § 33 sätestatud õiguse kodu, eluruumi, valduse ja töökoha puutumatuse piiramise. Õiguskorra süsteemsuse huvides tuli seadusandjal mõiste „varjatud jälgimine“ kasutamisel arvestada, et samasugusel defineerimata kujul on see kehtivas õiguskorras juba kasutusel. Mõistet kasutatakse samasisulisena nii KKSs 22, JAS § 26 lg 6 loetelus, kriminaalmenetluse seadustikus23 kui ka mitmes rakendusaktis. Seega välistas seadusandja teadlikult KKS muudatustest õiguskorras kohtu luba eeldavad PS §-s 33 ja 43 sätesatud põhiõigusi intensiivselt riivavad toimingud. Seadusandja tahe väljendub üheselt nii KKS muudatuste tekstis kui ka eelnõu (783 SE) kohta Riigikogu menetluse käigus koostatud dokumentidest. Meetme kasutamise alustest. KKS muudatuste kohaselt on Kaitseväe julgeolekuala kaitseks kaitseväeluurel isiku varjatud jälgimise kasutamise lubatavus seotud mitme tingimuse samaaegse esinemise kohustusega. Esiteks peab olema tegemist ajakriitilise küsimusega (edasilükkamatul juhul) ning teiseks peab meetme kasutamine olema tingitud kõrgendatud ohu väljaselgitamise ja tõrjumise vajadusest. Seletuskirjas on selgitanud, et „kõrgendatud oht“ puhul on lähtutud KorSs sätestatud mõistest. KorS § 5 lõike 4 kohaselt on kõrgendatud oht on oht isiku elule, kehalisele puutumatusele, füüsilisele vabadusele, suure väärtusega varalisele hüvele, suure keskkonnakahju tekkimise oht või karistusseadustiku 15. peatükis sätestatud I astme kuriteo või 22. peatükis sätestatud kuriteo toimepanemise oht. KorS § 1 lõike 6 kohaselt KorSi ei kohaldata Kaitseväe tegevusele riigi sõjalisel kaitsmisel, sõjalise kaitse ettevalmistamisel, rahvusvahelise sõjalise kohustuse täitmisel või julgeoleku tagamisel Kaitseväe julgeolekualal. Julgeolekuala kaitsemeetmete eesmärgiks on tagada riigi julgeoleku kui õigushüve kaitse. Avaliku korra mõiste KorSi tähenduses sisaldab endas ka laiemat õigushüvede kaitstust (KorS § 4 lg 1), mistõttu on KKSis kasutatud analoogia korras KorSi terminoloogiat (olulise ja kõrgendatud ohu väljaselgitamine ja tõrjumine). Sellega välditakse dubleerivate ohutasemete kehtestamist KKSis ja tagatakse õiguskorras süsteemsus. Lisaks on oluline siinkohal arvestada, et kehtiva KKS § 49 kohaselt kohaldab Kaitsevägi julgeolekuala või sellel viibiva kaitseväelase vastu suunatud ründe tõrjumisel vahetut sundi KorSs sätestatud alusel ja korras. Ehk teisisõnu on julgeolekuala kaitseks ohutõrjes Kaitseväel õigus kohaldada KorS sätestatud haldussunni meedet. Seega on seadusandja teinud otsuse kohaldada julgeolekuala kaitsel KorSi ja selle terminoloogiat. Niisamuti ilmneb KKS muudatustest üheselt seadusandja tahe ja suunis, et kõrgendatud ohu määratlemisel tuleb rakendajal lähtuda KorS mõiste sisust. Täiendavalt peab kaitseväeluure isiku varjatud jälgimise meetme kasutamise otsustamisel arvestama KKS § 36 lõikes 3 ettenähtud põhimõttega, et teabe kogumise ja töötlemise viis ja ulatus ning kohaldatavad korralduslikud ja tehnilised kaitsemeetmed ei tohi kahjustada isiku põhiõigusi ülemäära, võrreldes taotletava eesmärgiga. Üksnes kõigi eeltoodud tingimuste täidetuks lugemise korral on meetme alused täidetud ja isiku varjatud jälgimist Kaitseväe julgeolekuala kaitsel võimalik rakendada. 19 Vt riigikaitsekomisjoni 11.02.2019 protokoll nr 277 ja 14.mai protokoll nr 5. Samuti põhiseaduskomisjoni ja VV arvamused 783 SE kohta. 20 Valitsus tegi mh ettepaneku täpsustada eelnõud ja sõnastada KKS § 541 lõike 2 punkt 2 järgmiselt: „2) isikut varjatult jälgida, välja arvatud piirata tema õigust sõnumi saladusele või piirata kodu, perekonna- või eraelu puutumatust varjatult sisenemisega ruumi, hoonesse, piirdega alale, sõidukisse või arvutisüsteemi teabe varjatud kogumiseks, salvestamiseks või selleks vajalike tehniliste abivahendite paigaldamiseks ja eemaldamiseks.“ Ettepanekuga piiritletakse seda, mida varjatud jälgimiseks pidada. Sõnastusega täpsustatakse, et julgeolekuasutuste seaduse § 27 lg 1 kohaselt nõutavat halduskohtu luba eeldavate toimingute tegemine ei ole selle normiga hõlmatud. 21 Vt riigikaitsekomisjoni 11.02.2019 protokoll nr 277 22 KKS alusel omab Kaitsevägi õigust isikuid varjatult jälgida väljaspool Eesti Vabariigi territooriumi (sh rahvusvahelise sõjalise operatsiooni piirkonnas), mistõttu ei ole KV jaoks tegemist sisuliselt uue tegevusega. 23 Ka Riigikohtu praktikas on isiku varjatud jälgimist kriminaalmenetluse kontekstis käsitletud kui isiku kohta andmete varjatud kogumist visuaalsel teel (RKKKo 3-1-1-14-14). Meetme kasutamise korrast ehk küsimus sellest, kas meetmete kasutamise otsustuse langetamise tasand, teavitussüsteem ja meetme rakendamise ajaline piirang ning kogutud andmete töötlemise sätted on KKSs piisavad. Nagu eespool viitasin on seadusandja isiku varjatud jälgimise otsustusõiguse andnud analoogselt JAS regulatsiooniga asutuse juhi tasandile. Isiku varjatud jälgimise otsustab Kaitseväe juhataja või tema poolt volitatud pädeva struktuuriüksuse ülem. Meedet ei tohi kaitseväeluure kasutada kauem kui 24 tundi (vrdl JASs on lubatud isikut varjatult jälgida kuni 2 kuud24). Lühiajalise jälgimise õigus on kooskõlas meetme kasutamise eesmärgida tuvastada kiirelt julgeolekuintsidendi asjaolud, et hinnata ohtu julgeolekualale ja seejärel pöörduda vajadusel asjaomase asutuse poole. Seadusandja on kaitseväeluurele pannud kohustuse varjatud jälgimise meetme kasutamisest viivitamata informeerida nii Kaitsepolitseiametit kui ka kaitseväeluure üle tsiviilkontrolli teostavat ministrit (so kaitseminister) või tema volitatud ametnikku. Sellega tagatakse asjaomaste asutuste vaheline kiire infovahetus ja esmane kontroll meetme kasutamise üle. KKS muudatustega (p 15) nähti varjatud jälgimise toimingu puhul ette täiendav teavituse ja andmete tutvustuse kohustus. Kaitsevägi teavitab isikut, kelle põhiõigusi /…/ § 54 1 lõike 2 punktis 2 (so isiku varjatud jälgimine) sätestatud viisil piiratakse, kasutatud abinõudest ja põhiõiguste piiramise asjaoludest viivitamata, kui see ei ohusta piirangu eesmärki, või sellise ohu lõppemisel 25. Isiku soovil tutvustatakse talle varjatud jälgimisega kogutud andmeid. Lisaks nägi seadusandja ette kohustuse, et varjatud jälgimise teel kogutud isikuandmeid säilitatakse kaitseväeluure poolt vaid nii kaua, kui see on vajalik ülesande täitmiseks, ning kustutatakse töötlemise vajaduse lõppemisel viivitamata (p 20). Võrdluseks, et JAS § 211 lg 6 sisaldab üldist põhimõtet, mille kohaselt säilitab julgeolekuasutus JAS (või muu seaduse) alusel kogutud teavet nii kaua, kui see on tema JASs sätestatud ülesannete täitmiseks vajalik või kuni vajadust edasiseks töötlemiseks ei saa välistada. Meetme kasutamise järelevalvest. Meetme kasutamise kohta kehtib KKSi kohane aruandluskohustus (§ 43). Kaitsevägi peab esitama iga nelja kuu järel kirjaliku ülevaate kaitseväeluure teostamisel kogutud andmetest ja nende saamiseks kasutatud vahenditest ja meetoditest ning iga kuue kuu järel KKS § 37 lg 1 ja 2 nimetatud volitusi (st Kaitseväe põhimäärusest tulenevalt kehtib kohustus Luurekeskuse ja Erioperatsioonide väejuhatuse puhul) rakendava Kaitseväe struktuuriüksuse ülesannete täitmise aruande. Tõhusa parlamentaarse kontrolli tagamiseks pidas seadusandja vajalikuks KKS muudatustega laiendada parlamendi erikomisjoni järelevalve pädevust kogu kaitseväeluure teostamise üle 26. Isik, kes leiab, et tema õigusi on meetme kasutamisel riivatud ülemääraselt või alusetult, saab õiguskorras olemasolevate normide alusel ja korras pöörduda õiguskantsleri ja kohtu poole. Eelnevat arvestades olen seisukohal, et isiku varjatud jälgimise kui isiku eraelu- ja perekonna puutumatust riivav meede on seadusandja poolt KKS § 541 sätestatud legitiimset eesmärki silmas pidades ning meetme kasutamisega tekkiva põhiõiguste riive intensiivsust arvestades sätestatud piisava detailsuse astmega, mis aitab vältida riigivõimu omavoli ning tagab põhiõiguste tõhusa kaitse. 4.2.2. Muu KKS muudatuste regulatsioon 4.2.2.1. Küsimus üldisest isikuandmete varjatud töötlemise lubatavusest kaitseväeluures VP viitab taotluse sissejuhatavas osas (täpsustamata seejuures, milliseid KKS muudatuste norme silmas peetakse), et põhiõiguste kaitse proportsionaalsuse kontrollimisel tuleb hinnata ka seda, millised eeltingimused on sätestatud andmete kogumisele ja millised menetluslikud ja sisulised tagatised on ette nähtud andmete säilitamisele (sh sellele, kui kaua andmeid säilitatakse ning millistel alustel on neile juurdepääs ja kellel) ja andmete hävitamisele (sh millised tagatised eksisteerivad, et andmed hävitatakse). Taotluse 3. osas märgib VPr, et seaduses on sätestamata proportsionaalsed ja 24 JAS § 27 lg 3. 25 Samasisuline piirang sisaldub JAS §-s 29. 26 KKS muudatus p 19. tõhusad tagatised andmete säilitamise, ligipääsu ja hävitamise kontekstis. /…/ Seadusega nähakse ette intensiivsed ja ulatuslikud võimalused isikute kohta andmete kogumiseks, mille tasakaalustamiseks ei näe seadus ette reeglite kogumit, mis tagaks tõhusa ja konkreetsete toimingute ja tähtaegadega menetluse riive negatiivse mõju vähendamiseks. VPr jõuab järeldusele, et KKS § 36 lg 3 ja 4 jäävad oma sõnastuses deklaratiivseks. Tuleb nõustuda, et luuretegevuse käigus (sh kaitseväeluure) isikuandmete kogumise ja töötlemise piisavad reeglid on põhiõiguste kaitse tagamisel äärmiselt olulise tähtsusega. Nõustuda ei saa aga etteheitega nagu oleks seadusandja vajalikud normid sätestamata jätnud. Selguse huvides tuleb esmalt märkida, et VP taotluses on eksitavalt viidatud mitmes punktis KKS muudatusega sideandmete ligipääsu õiguse laiendamisele. Sellesisulist muudatust seadusandja teinud ei ole. Taotluse lk 7 on väidetud näiteks ekslikult järgmist: „Julgeolekuala raames sideandmete ligipääsu laiendamine uutele olukordadele muudab intensiivsemaks põhiõiguste riive, mis sisaldub kehtivas KKS §-s 401 sideettevõtjale päringu tegemise õiguse näol. 27“. Taotluse punktis/osas III on taas keskendutud sideandmete küsimusele, väites mh: „Seadusega sätestatud meetmed näevad muuhulgas Kaitseväele ette võimaluse salajaseks ligipääsuks elektroonilise side seaduse (ESS) alusel säilitatavatele elektroonilise side metaandmetele julgeolekuala ja eraõiguslike isikute andmekogude kontekstis (ESS § 1111).“. Selgitan, et KKS muudatustega ei laiendatud õigust ligipääsuks ESS alusel säilitatavatele elektroonilise side metaandmetele ei julgeolekuala ega ka eraõiguslike isikute andmekogude kontekstis. Samuti tuleb arvestada, et erinevalt Sõjaväepolitseist puudub kaitseväeluure ülesannet täitval Luurekeskusel õigus jälitustoiminguteks. Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud Kaitseväe põhimääruse § 5 lõike 4 kohaselt on vaid Sõjaväepolitsei ülemal või juhatajal või tema volitatud ametnikul või tegevväelasel on õigus teha Kaitseväe korralduse seaduse § 411 lõikes 1 sätestatud päringuid ja § 412 lõikes 1 sätestatud andmete kogumist.28 Seega on taotluses esitatud väited KKS muudatustega sideandmete ligipääsu õiguse laiendamisest asjassepuutumatud ning kogu sellekohane argumentatsioon tuleks jätta läbivalt tähelepanuta. Kaitseväeluure on defineeritud KKSs § 36 lõikes 1 loetletud ülesannete kaudu ning selle põhiolemuseks on andmete kogumine ja töötlemine. Isikuandmete varjatud töötlemine võib riivata sõltuvalt selleks kasutatava meetme iseloomust erinevaid põhiõigusi. Spetsiifilised riived kõrvale jättes (nt sõnumisaladuse või kodu puutumatuse riive) on isikuandmete varjatud kogumise ja töötlemise puhul küsimus eelkõige isiku perekonna- ja eraelu puutumatusest (PS § 26), mida tohib PSst tulenevalt riigi julgeoleku kaitse tagamise eesmärgil piirata. KKS muudatuste hindamisel andmekaitse aspektist omab tähtust asjaolu, et IKS rakendamise seadusega, mis oli KKS muudatustega samaaegselt 2019.a kevadistungjärgul Riigikogu menetluses, täiendati KKSi kaitseväeluure tegevuse spetsiifikat arvestavate andmekaitse sätetega. VPr taotluse 3. osas viidatud KKS § 36 lõiked 3 ja 4 ongi vastu osana andmekaitsereformi käigus eriseadustesse (sh luurevaldkonna seadustesse) sisse viidud muudatustest, mille seadusandja käesoleval aastal vastu võttis ning mis 15.03.2019 kehtima hakkasid. IKS rakendamise seaduse seletuskirjas29 on seaduse reguleerimisala põhjendades välja toodud, et Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 4 lõikes 2 sätestatakse: „Liit austab liikmesriikide võrdsust aluslepingute ees ning nende rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele, sealhulgas piirkondlikule ja kohalikule omavalitsusele. Liit austab riigi põhifunktsioone, sealhulgas riigi territoriaalse terviklikkuse tagamist, avaliku korra säilitamist ja riigi julgeoleku kaitsmist. Eelkõige riigi julgeolek jääb iga liikmesriigi ainuvastutusse.“ 30 Sellest tulenevalt ei kuulu isikuandmete kaitse selles osas, mis puudutab riigi julgeoleku tagamist, Euroopa Liidu pädevusse. Eelkõige kuuluvad riigi julgeoleku tagamise valdkonda riigi sõjaline kaitsmine ning julgeolekuasutuste tegevus. Vajalike muudatuste tagamaad selgitati seletuskirjas (lk 40) järgmiselt: KKS muudatused sätestavad isikuandmete töötlemise korra Kaitseväes kaitseväeluure ülesande teostamisel. Kaitseväeluure 27 Kuna sellist normi (s.o § 401) KKSs ei sisaldu, siis eeldatavasti on silmas peetud § 411. 28 Vabariigi Valitsuse 21.06.2018 määrus nr 45. 29 Lk 5, vt https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/9d1420bb-b516-4ab1-b337- 17b2c83eedb1/Isikuandmete%20kaitse%20seaduse%20rakendamise%20seadus 30 https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/oj_c_2016_202_full_et_txt.pdf. tegevuse põhimõte sarnaneb mõningate erisustega julgeolekuasutuste poolt ülesannete täitmisele, mistõttu järgib kavandatud regulatsioon julgeolekuasutuste seaduse regulatsiooni, sh eespool toodud muudatusettepanekuid Kaitseväe tegevusest tulenevate eristustega. /…/ Kaitseväeluure on osa riigi sõjalise kaitse ettevalmistamisest ja korraldamisest, millele ei laiene Euroopa Liidu õigus, seega ei kohaldata kaitseväeluure valdkonnas isikuandmete töötlemisele isikuandmete kaitse üldmäärust ja õiguskaitseasutuste direktiivi.31 Seega vajasid luurevaldkonna õigusaktid eriregulatsiooni ning seadusandja viis sellest lähtuvalt KKSi sisse isikuandmete töötlemise üldised põhimõtted 32, mis omavad tähendust ka KKS muudatuste hindamisel. Üldpõhimõtete (§ 36 lõiked 3 ja 4) kohaselt kogub ja töötleb Kaitsevägi kaitseväeluure ülesande täitmisel teavet, sealhulgas isikuandmeid, kui see on vajalik ülesande täitmiseks, lähtudes seejuures järgnevast:  kasutada võib ainult ülesande täitmiseks vajalikke abinõusid või õigusi. Mitme võimaliku abinõu olemasolul tuleb kasutada sellist, mis isikute põhiõigusi seoses kaitseväeluure ülesande täitmisega võimalikult vähe kahjustab;  kasutada võib abinõu, mis ei kahjusta üksikisiku põhiõigusi ülemäära, võrreldes taotletava eesmärgiga;  teabe kogumise ja töötlemise viis ja ulatus ning kohaldatavad korralduslikud ja tehnilised kaitsemeetmed ei või kahjusta isiku põhiõigusi ülemäära, võrreldes taotletava eesmärgiga;  teavet töödeldakse ja säilitatakse nii kaua, kui see on vajalik kaitseväeluure ülesande täitmiseks ja kooskõlas tegevuse eesmärgiga, ning kustutatakse, kui töötlemise vajadus lõpeb;  isikuandmeid kogutakse ja töödeldakse viisil, mis tagab nende turvalisuse, sealhulgas kaitseb loata või ebaseadusliku töötlemise eest ning juhusliku kadumise, hävimise või kahjustumise eest, rakendades asjakohaseid tehnilisi või korralduslikke meetmeid. Kaitseväe korralduse seadusesse lisati § 4110, milles on sätestatud kaitseväeluure ülesande täitmisel töödeldava teabe liigid (isikuandmed, eriliiki isikuandmed, anonümeeritud andmed, üldsusele suunatud ja avalikest allikatest kättesaadavad isikuandmed) ja teabe töötlemiseks õigustatud isikud (isikuandmete töötlemine toimub vahetult Kaitseväe või selleks volitatud asutuse või koostööle kaasatud isiku poolt). Samuti sätestati Kaitseväe ülesannete täitmiseks vajalikud ning isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 alusel lubatud andmesubjekti õiguste piirangud ja selle alused ning erisused kogutud teabe töötlemiseks ja säilitamiseks. Kaitseväeluure eripära arvestades nägi seadusandja ette, et Kaitsevägi võib kaitseväeluure ülesande täitmise raames isikuandmete töötlemisel piirata andmesubjekti õigusi, sealhulgas õigust: 1) saada teada tema isikuandmete automatiseeritud või automatiseerimata töötlemisest, sealhulgas sellest, milliseid isikuandmeid töödeldakse, samuti töötlemise eesmärki, õiguslikku alust, ulatust ja põhjust; 2) saada teada tema isikuandmete vastuvõtjaid ja avaldatavate isikuandmete kategooriaid ning teavet selle kohta, kas tema isikuandmed edastatakse välisriigile või rahvusvahelisele organisatsioonile; 3) saada teada tema isikuandmete säilitamise tähtaega või tähtaja määramise kriteeriumeid; 4) saada teada tema isikuandmete töötlemise tehnilistest ja korralduslikest kaitsemeetmetest; 5) tutvuda kogutud ja töödeldavate isikuandmetega; 6) nõuda tema isikuandmete töötlemise piiramist; 7) nõuda tema isikuandmete ülekandmist; 8) esitada vastuväiteid tema isikuandmete töötlemise kohta; 9) saada teada isikuandmetega seotud rikkumisest. 31 Eelnõu seletuskiri: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/9d1420bb-b516-4ab1-b337- 17b2c83eedb1/Isikuandmete%20kaitse%20seaduse%20rakendamise%20seadus 32 Kuna IKS rakendamise seaduse eelnõu (778 SE) oli KKS muudatustega (783 SE) samaaegselt Riigikogu menetluses otsustas juhtivkomisjon jätta eelnõust välja kaitseväeluure tegevuspõhimõtteid puudutavad üldised sätted (§ 37 lg 3 sõnastus), sest need olid juba detailsemalt sõnastatud 778 SEs (vt riigikaitsekomisjoni 11.02.2019 protokoll nr 277). Viidatud alustel võib piirata andmesubjekti õigusi juhul, kui piiramata jätmine võib kahjustada kaitseväeluure ülesannete täitmist või kahjustada andmesubjekti või teise isiku õigusi ja vabadusi. Samasisulised andmesubjekti õiguste piirangud nähti ette ka JAS §s 211. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas on mööndud, et teavitamiskohustust ja teabele juurdepääsuõigust saab riik julgeoleku kaitse tagamise huvides piirata 33. Eelnevale tuginedes olen seisukohal, et andmekaitse eriregulatsiooni kujundades on järgitud PSst tulenevaid nõudeid ning tagatud seadusliku aluse nõuet ja olulisuse põhimõtet järgiv andmekaitse normistik.34 4.2.2.2. Küsimus kaitseväeluure järelevalvemehhanismist KKS muudatuste põhiseadusvastasuse ühe olulise põhjendusena tõi VP taotluses mh välja, et puuduvad sätted, mis tagaks regulaarse ja süstemaatilise järelevalve seaduses loetletud printsiipide (so kehtiva KKS andmekaitse sätted) täitmise üle praktikas /…/ Ei ole eluliselt usutav, et minister ja Riigikogu komisjon tegelevad või suudavad tegeleda Kaitseväe tegevuse õiguspärasuse tagamisega igapäevaselt ja veenduda näiteks selles, et menetluses ei satu ohtu isikute ärisaladused, advokaatide- arstide- ja notarite kutsesaladused või inimeste terviseandmed. Sellise kahtlusega ei saa nõustuda järgmistel põhjustel. Seadusandja lähtus KKS muudatuse puhul kaitseväeluure järelevalve regulatsiooni kujundamisel järelevalveskeemist, milles toimub koostoimes täidesaatva võimu kontroll (täitevkontroll), parlamentaarne järelevalve (parlamendi erikomisjon), sõltumatu institutsiooni kontroll (õiguskantsler) ning kohtulik kontroll. Järelevalvesüsteemi tõhususe huvides on õiguskorras ühendatud erinevad võimalikud kontrolli liigid ja järelevalvemeetmed selleks, et oleks igakülgselt tagatud kaitseväeluure ülesannete täitmiseks ettenähtud volituste ja meetmete kasutamise nõuetekohasus. KKSi alusel ja korras teostab regulaarset järelevalvet kaitseväeluure üle Kaitseministeerium, kellele on aruandluse ja dokumenteerimise nõuete kaudu tagatud ülevaade kaitseväeluure tegevusest ja meetmete kasutamisest. Kaitseväeluure parlamentaarne kontroll on kehtiva õiguse kohaselt piiratud KKS § 42 lõike 3 tingimusega, et Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve komisjonil on JAS § 36 lõigetes 3 ja 5–7 sätestatud õigused ja kohustused järelevalveks Kaitseväe üle, kui Kaitsevägi väljaspool Eesti Vabariigi territooriumi tegutsemise eesmärgil isikuid küsitleb või varjatult jälgib, kaasab isikut salajasse koostöösse, kasutab variisikut või teeskleb eraõigusliku juriidilise isiku struktuuriüksust või organit või äriühingu filiaali. KKS muudatustega sõnastas seadusandja parlamendi järelevalve ulatuse märkimisväärselt laiemalt, nähes ette Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve komisjoni pädevuse järelevalveks kaitseväeluure teostamise üle.35 Leian, et järelevalvesüsteem, milles on ühendatud täitevvõimu-, parlamendi ja kohtuvõimu ning õiguskantsleri järelevalvepädevused, vastab PS nõuetele. KOKKUVÕTTEKS Justiitsminister ei toeta VP taotlust tunnistada seadus Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus olevaks. 33 EIK, Klass jt vs Saksamaa, nr 5029/71, 06.09.1978. 34 Vt IKS rakendamise seaduse seletuskiri lk 5. 35 Vt KKS muudatused, p 19. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Raivo Aeg minister Signe Reinsalu 620 8130 [email protected] Margit Gross 620 8284 [email protected] Aaro Mõttus 620 8170 [email protected]