Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-19-37

Justiitsministri 30. novembri 2000. a määruse nr 72 „Vangla sisekorraeeskiri“ muutmise määruse seletuskiri 1. Sissejuhatus Määrusega muudetakse vanglas suitsetamise korda. Kõik suitsetatavad tubakatooted ning nendega seonduvad tooted lisatakse keelatud asjade nimekirja. Avavanglas või kinnise vangla avavangla osakonnas (edaspidi lühidalt avavangla) keelatakse tuletikkude omamine. Määruse eesmärk on tagada vanglas kinnipeetavate, vahistatute ja vanglateenistujate tervise kaitse ning julgeolek ja kord. Kavandatud muudatus aitab seda eesmärki täita ning võtta kasutusele õiguslikud meetmed inimeste tervise- ja haigestumisriskist lähtuva kahju ennetamiseks või leevendamiseks ning tubakatoodete ja nende tarvitamisega kaasneva julgeolekuohu vähendamiseks. Määrusega muudetakse justiitsministri 30. novembri 2000. a määruse nr 72 „Vangla sisekorraeeskiri“ redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 21.04.2016, 14. Muudatused on ette valmistanud Justiitsministeeriumi vanglate osakonna taasühiskonnastamise talituse nõunik Liisu Anger (e-post [email protected], tel 620 8217). 2. Määruse sisu ja võrdlev analüüs Alates 2008. aastast pööratakse Eesti vanglates üha rohkem tähelepanu tervislikele eluviisidele. 2010. aastal jõustusid justiitsministri 30. novembri 2000. a määruse nr 72 „Vangla sisekorraeeskiri“ § 8² muudatused, mille kohaselt muudeti vangla siseruumid tubakasuitsuvabaks ja tubakatooteid hakati hoidma spetsiaalsetes kambrivälistes suletud kappides. Seega on vangla sisekeskkond tänaseks suitsuvaba. Võttes arvesse vajadust kaitsta kinnipeetavate ja teenistujate tervist, tagada vanglas julgeolek ja kord ning hõlbustada töökorraldust, tuleks vangla keskkond muuta täielikult suitsuvabaks. 2.1. Suitsetamise piirang ja põhiseadus 2.1.1. Sissejuhatus Eelnõuga tehtavate muudatustega viiakse osaliselt ellu vanglate täiesti tubakavabaks muutmise tegevuskava. Muudatusega lisatakse kinnipeetavale keelatud asjade nimekirja suitsetatavad tubakatooted. Täiendavalt lisatakse keelatud asjade nimekirja tuletikud avavanglas või kinnise vangla avavangla osakonnas viibivatele kinnipeetavatele. Peale muudatuse jõustumist ei ole lubatud tuua vangla territooriumile suitsetatavaid tubakatooteid ja esemeid, millest ja mille abil on võimalik suitsetatavaid tubakatooteid kokku panna või neid suitsetada ning tuletikke. Seega kaasneb käesoleva muudatusega faktiline suitsetamise keelamine nii kinnipeetavatele kui teistele vangla territooriumil viibivatele isikutele. Suitsetamise keelamisega võib aga kaasneda põhiõiguste piirang. Vanglates täielik suitsetamise piirang võib riivata ennekõike Eesti Vabariigi põhiseaduses (edaspidi PS) sätestatud üldist vabaduspõhiõigust (PS § 19). Põhiseaduspärasuse osas on keskseks kriteeriumiks piirangu proportsionaalsus. Piirang on proportsionaalne, kui selle kehtestamisel on arvestatud suitsetamise kui sõltuvushaiguse eripäraga ning tagatud on nõustamine ja minimaalne vajalik asendusravi. Proportsionaalsuse osas aitavad piirangut mõõdukamaks muuta täiendavad aspektid, nagu kinnipeetavate pikaaegne ette teavitamine muudatustest ja suitsetamisest loobuvatele kinnipeetavatele teatavate soodustuste andmine. Põhiõiguste piirangu raamid peavad olema sätestatud seaduses. Tubakatoodete tarbimise keelud ja piirangud sätestab tubakaseadus (edaspidi TubS). TubS § 29 loetleb suitsetamiseks keelatud kohad. Vangla või selle maa-ala ei ole TubS §-s 29 loetletud. TubS § 30 lg 1 kohaselt otsustab TubS §-s 29 nimetamata juhtudel ruumis või piiratud maa- alal suitsetamise lubamise vastavalt ruumi või piiratud maa-ala valdaja enda äranägemisel, arvestades TubS § 30 lg-d 3 ja 4 (nõuded suitsetamisruumile ja suitsetamisalale) ning TubS § 31 (suitsetamine toitlustusettevõttes). TubS § 30 lg 2 p 1 kohaselt on riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuse ruumides suitsetamine lubatud üksnes suitsetamisruumis või suitsetamisalal. Vangistusseaduse § 105 lg-st 1 tulenevalt on vangla Justiitsministeeriumi valitsemisalas olev valitsusasutus, mille ülesandeks on vangistuse, eelvangistuse 1 ja karistusjärgse kinnipidamise täideviimine vangistusseaduses sätestatud korras. Seega on vangla ruumide näol tegemist riigiasutuse ruumidega TubS § 31 lg 2 p 1 mõttes. Eeltoodust tulenevalt näeb kehtiv tubakaseadus ette, et vanglas suitsetamise lubamise otsustab vangla valdaja ning suitsetamist võib lubada vaid suitsetamisruumis või suitsetamisalal. Tubakaseaduse eelnõu seletuskirjas on toonitatud, et ruumide või maa-ala valdajal ei ole kohustust eraldada suitsetamisruumi ja/või -ala. Seega ei tulene tubakaseaduse regulatsioonist suitsetajale õigust nõuda, et TubS § 30 lg-s 2 nimetatud kohas oleks suitsetamisruum või –ala ning seega ka suitsetamine lubatud. Vangistusseaduse (edaspidi VangS) § 15 lg 2 p 3 kohaselt on vanglas kinnipeetavale keelatud ained või esemed, mis võivad ohustada vangla julgeolekut või korda. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt võib ministri määrusega kehtestada keelatud asjade nimekirja. Käesoleva muudatusega soovitaksegi täiendada keelatud esemete nimekirja suitsetatavate tubakatoodetega ja nendega seonduvate toodetega, kuna nimetatud asjadest tuleneb ilmselge oht vangla julgeolekule ja korrale vastavalt VangS § 15 lg 2 p-le 3. Vangistusseadus annab ministrile õiguse keelata määrusega ained või esemed, mis võivad ohustada vangla julgeolekut või korda. TubS § 30 lg-st 1 ei nähtu, millises vormis peaks ruumi või maa-ala valdaja suitsetamise lubamist reguleerima. TubS § 30 lg 1 ja VangS § 15 lg 3 koosmõjus on antud ministrile õigus määrusega keelata vanglas suitsetatavad tubakatooted ning vanglatel on TubS § 30 lg 1 kohaselt õigus keelata suitsetamine vangla territooriumil. Seega on piirid, mille raames on riigiasutusel võimalik oma territooriumil suitsetamine keelata ning kehtestada suitsetatavad tubakatooted keelatud esemetena, sätestatud TubS § 30 lg-s 1 ja VangS § 15 lg-s 3. Täielikud suitsetamispiirangud vanglates ei ole maailma mastaabis uus asi (vt Kaart 1). Näiteks Ameerika Ühendriikides on suitsetamine keelatud 20 osariigi vanglates (nii sise- kui ka välisterritooriumil) ja kõigis föderaalvanglates üle riigi (kinnipeetaval on keelatud omada ja osta sigarette juba alates aastast 2006). Ülejäänud osariikide vanglates (v.a. föderaalvanglates) on kehtestatud osalised piirangud (vt Kaart 2). Samuti on suitsetamine täielikult keelatud Kanada föderaalvanglate territooriumil. Euroopas on suitsetamine täielikult keelatud Mani saare vangla sise- ja 1 välisterritooriumil . Ühe aasta jooksul on planeeritud etapiliselt muuta suitsuvabaks kõik Ühendkuningriigi vanglad. 1 Mani saare Guernsey’s vangla on täielikult suitsuvaba juba aastast 2008 - http://ash.org.uk/files/documents/ASH_740.pdf, lk 2. 2  2 Kaart 1. Suitsetamispiirangud maailma vanglates Legend: Must: suitsetamine on vangla territooriumil täielikult keelatud (nii sise- kui ka välisruumides) Hall: suitsetamisele vangla territooriumil on kehtestatud osalised piirangud Valge: teave puudub 2 Hispaania, Malta, Bulgaaria, Wales - http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/smoke-free_implementation_report_en.pdf, lk 2. Suitsetamine ei ole lubatud vangla kambrites; Poola - http://bmcpublichealth.biomedcentral.com/articles/10.1186/1471-2458-6- 181, suitsetamine on lubatud kambrites, jalutushoovis ja kokkusaamiste ajal; Leedu - http://www.baltictimes.com/lithuanian_prison_inmates_on_hunger_strike_over_smoking_ban/. Ühendkuningriigi vanglad on plaanitud muuta täielikult tubakavabaks käesolevast hetkest ühe aasta jooksul (suuliselt edastatud informatsioon). Kanada - http://www.csc-scc.gc.ca/politiques-et-lois/259-cd-eng.shtml (22.06.2016); EL liikmesriigid (seisuga 22.02.2013) - http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/smoke-free_implementation_report_en.pdf (22.02.2016). Austraalia - http://www.theage.com.au/comment/banning-smoking-in-australian-prisons-has-become-a-nationwide-issue-20150828- gj9wfc.html (NSW ja SA kohta uuemad andmed puuduvad, allika kohaselt peaks täielik keeld rakenduma hiljemalt 2016). 3  3 Kaart 2. Suitsetamispiirangud Ameerika Ühendriikide vanglates Legend: Must: suitsetamine on vangla territooriumil täielikult keelatud (nii sise- kui ka välisruumides) Hall: suitsetamisele vangla territooriumil on kehtestatud osalised piirangud 2.1.2.Riive proportsionaalsus Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb PS §-st 11, mille kohaselt peavad õiguste ja vabaduste piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Riigikohus on mitmes lahendis sedastanud, et proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse kontroll toimub kolmes astmes: kõigepealt hinnatakse abinõu sobivust, seejärel vajalikkust 4 ning viimasena proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdukust. Suitsetamist, laiemalt ka tubakatoodete tarvitamist, ei ole põhiõigusena expressis verbis põhiseaduses sätestatud. Riigikohus on olnud seisukohal, et PS § 19 lõikest 1 tuleneb üldine vabaduspõhiõigus, mille riive vastavust PS-le ei ole vaja kontrollida, kui vaidlusalune säte riivab mõnd spetsiifilist 5 põhiõigust. Suitsetamine ei ole kaitstud mingi spetsiifilise sättega ning selle õiguse paigutamine näiteks eraelu kaitse alla oleks liiga tinglik, sest eraelu rõhuasetus on Eesti kohtupraktikas olnud teine. Seega on asjakohaseks põhiõiguseks PS § 19. 2.1.2.1. Meetme sobivus 6 Riigikohtu hinnangul on abinõu sobiv siis, kui see soodustab piirangu eesmärgi saavutamist. Sobivuse seisukohalt on vaieldamatult ebaproportsionaalne abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta 7 piirangu eesmärgi saavutamist. 3 Suitsetamine on keelatud 20 osariigi vanglates (nii sise- kui ka välisterritooriumil) ja kõigis föderaalvanglates üle riigi (kinnipeetaval on keelatud omada ja osta sigarette juba alates aastast 2006). Ülejäänud osariikide vanglates (v.a. föderaalvanglates) on kehtestatud osalised piirangud. https://www.bop.gov/policy/progstat/1640_005.pdf, lk 3. 4 RKPJKo 3-4-1-1-02, p 15; 3-4-1-6-02, p 12; RKPJKo 3-4-1-6-09, p 21; RKPJKo 3-4-1-25-09, p 24. 5 RKPJKo 25.06.2009, 3-4-1-3-09, p 16. 6 nt: RKPJKo 3-4-1-25-09, p 24. 7 RKPJKo 3-4-1-6-02, p 12. 4 Vanglas suitsetamise keelamise eesmärgid on järgmised: 1) tervise kaitse (tervist toetava, mitte kahjustava, elu- ja töökeskkonna loomine); 2) vabanemine sõltuvusest; 3) riiklike ressursside säästmine (kulud tervishoiuteenustele) ning vangla julgeoleku tagamine. Eelnõu esimese paragrahvi punktidega 1 ja 2 tunnistatakse kehtetuks vanglas ning selle piiratud territooriumil hetkel kehtiv suitsetamise korraldus ning punktiga 4 lisatakse tubakatooted kinnipeetavale keelatud asjade nimekirja. Meetme eesmärgiks on nii kinnipeetavate kui ka personali tervise kaitse. Tubakatoodete tarvitamine ja tubakasuitsuga reostatud keskkonnas viibimine suurendab tõenäosust, et isikute terviseseisund ajas pigem halveneb kui paraneb. 80% mürgisest 8 tubakasuitsust on nähtamatu. Tubakatoodete tarvitamise keelamise näol on tegemist sobiva meetmega, kuna see soodustab üheselt tervisekaitse eesmärkide saavutamist. Meede aitab eesmärgi saavutamisele kaasa seeläbi, et suitsetatavate tubakatoodete keelamine vangla territooriumil toob kaasa tubakatoodete tarbimise lõppemise konkreetsel maa-alal. Meetme eesmärgiks on võimaldada vanglal oma territooriumil tagada veelgi tõhusam korra kaitse ning vähendada tubakatoodete tarvitamisest tulenevaid kahjusid. Tervisliku töö ja elukeskkonna tagamine Suitsetamise korraldus ja vanglates suitsetamiskohtade paigutus oleneb vangla planeeringust ning töökorraldusest. Üldreegel on, et vangla siseruumides on suitsetamine keelatud ning nii kinnipeetavad kui teenistujad saavad suitsetada vaid selleks ette nähtud kohtades väliruumides. Kinnipeetavatel on võimalik suitsetada avatud katuse ja seintega piiratud jalutusboksides, hoonetega piirnevates jalutusaedades või jalutushoovis. Suitsetamisala on eraldatud põrandale või maapinnale märgitud joonega. Suitsetamisalal on olemas tuhatoos ja statsionaarne sigaretisüütaja. Avatud osakondade jalutusaladel käivad koos jalutamas kõik osakonnas viibivad kinnipeetavad. Kinnipeetavad, kellele on kohaldatud täiendavad piirangud, saavad suitsetada jalutusboksides, mis asuvad suletud osakondades. Suitsetavad kinnipeetavad saadetakse suitsetajatele mõeldud jalutusboksi, milles on statsionaarne sigaretisüütaja ning tuhatoos. Võimalusel ja soovi korral jalutavad suitsetavad ja mittesuitsetavad kinnipeetavad eraldi. Vanglateenistuja jagab suitsetavale kinnipeetavale enne jalutuskäiku maksimaalselt kolm sigaretti ilma pakita. Jalutuskäigult tulnud kinnipeetavatele tehakse läbiotsimine, et vältida sigarettide osakonda toimetamine. Jalutuskäigult üle jäänud sigaretid võtab vanglateenistuja kinnipeetavalt uuesti hoiule ja need hoiustatakse spetsiaalselt selle tarbeks mõeldud kapikeses (igal kinnipeetaval oma kapike). Eelnõuga tehtava muudatusega soovitakse vähendada õhus levivast tubakasuitsust tekkivaid tervisekahjusid vanglateenistujatele, kellel ei ole tööülesannete täitmisel igakordselt võimalik eemalduda suitsetamiskohtadest või suitsetavatest kinnipeetavatest. Seintega piiratud jalutusboksides ei ole võimalik tagada tubakasuitsu vaba keskkonda vanglateenistujatele ja kinnipeetavatele ilma märkimisväärseid investeeringuid tegemata. Ilma seinteta suitsetamisala ei paku piisavalt kaitset õhus leviva tubakasuitsu eest ka väliruumis, mistõttu on sunnitud tubakasuitsuga reostatud keskkonnas viibima ka teised kinnipeetavad, kes soovivad jalutusaias viibida värskes õhus. Samuti ei ole hoonetega piirnevates jalutusaedades võimalik tagada, et tubakasuits ja sigaretid ei jõuaks siseruumidesse. Riigil on kohustus tagada, et vanglateenistujad ja kinnipeetavad ei oleks olukorras, kus neil ei ole võimalik vältida tubakasuitsu sissehingamist. Igal isikul on õigus viibida tubakavabas elu- ja 9 töökeskkonnas . 8 Suitsetamise ja passiivse suitsetamise kahjulik mõju kohta on teave leitav näiteks: http://www.tubakainfo.ee/passiivne- suitsetamine/. 9 EIK on pidanud EIÕK artikli 3 rikkumiseks olukorda, kus kinnipeetavale ei ole muuhulgas tagatud tubakasuitsuvabasid kinnipidamistingimusi. Rikkumisele on EIK viidanud näiteks Florea v. Romania (14.09.2010), Elefteriadis v. Romania (25.01.2011) ja Toma Barbu v. Romania (30.07.2013). Samuti on leidnud Riigikohus, et isiku väärikust alandab see, kui isik on pandud olukorda, kus ta on sunnitud suitsu sisse hingama (RKHK 22.05.2014 määrus nr 3-3-1-130-14, p 16). Lisaks on õiguskantsler oma 14.06.2016 kontrollkäigu kokkuvõttes SA Viljandi Psühhiaatrihaigla sundravi osakonda (nr 7- 9/151298/1602606, lk 6) leidnud, et tubakasuits avaldab isikute tervisele ebasoovitavat mõju ning ohustab nii aktiivselt suitsetajaid kui ka passiivseid suitsetajaid. PS § 28 lõike 1 järgi on igaühel õigus tervise kaitsele. Kaitsta tuleb ka sundravil viibivate inimeste tervist ja tagada selleks vastavad tingimused. Tuleb arvestada, et mittesuitsetajate pidev ja pikaaegne 5 Ameerika Ühendriigid, olles üks esimesi riike, mis on keelustanud tubakatoodete tarbimise kõikides vanglates, on ka pidanud vajalikuks kaitsta mittesuitsetavatest kinnipeetavaid ja vanglateenistujaid passiivse suitsetamise eest samadel analoogsetel põhjustel, mida on mainitud käesoleva määruse 10 eelnõus . Ülemkohus on eelöeldut silmas pidades mitmes lahendis toonitanud, et mittesuitsetajate 11 tervisekaitset tagavate sätete kaitseala peab ulatuma ka tulevikku suunatult . Pärast tubaka keelustamist Ühendriikides, on päevakorda kerkinud juhtumeid, kus kinnipeetavad on esitanud kaebusi, mille kohaselt rikutakse suitsetamise keelustamise näol vanglas nende põhiõigusi. Ülemkohus süüdimõistetute kaebuse väidetega ei nõustunud, selgitades et õigus suitsetada pole 12 põhiõigus vaid privileeg, mida saab teise isiku tervisekaitse eesmärgil piirata . Ameerika Ühendriigi Ülemkohus pole ainus kohus, mis on võtnud seisukoha, et suitsetamine ei kuulu 13 isikute kõige olulisemate õiguste hulka . Vanglas on täna ka probleemiks siseruumides suitsetamine, mida vanglateenistusel ei ole alati võimalik vältida. Vastavale probleemile on viidanud ka Austraalia, kui pidas tubakasuitsu keelustamise 14 üheks legitiimseks eesmärgiks vajadust kaitsta vanglateenistujate tervist . Vanglas ebaseaduslikult ringlevad tubakatooted võivad olla nii ebaseaduslikult sisse toodud kui ka ebaseaduslikult edasi antud ja siseruumidesse toodud. Kuivõrd suitsetamise keelamisega on keelatud ka tubakatoodete toomine vangla territooriumile, s.h ei ole võimalik neid osta vangla kauplusest, siis on võimalused tubakatoodete ebaseaduslikuks edasiandmiseks ja siseruumidesse viimiseks väiksemad. Kuigi eelnõuga võib negatiivse mõjuna kaasneda suurem huvi ebaseaduslikult tubakatoodete sissetoomiseks vanglasse, on vanglal täna võimalused ja vahendid, et takistada ebaseaduslikult esemete sissetoomist. viibimine tubakasuitsus võib kaasa tuua nende jaoks ebainimlikud kinnipidamistingimused ning nende väärikust alandada, kui suitsetamisruumist tulev suits kandub osakonna ruumidesse. 10 McKinney v. Andreson, 924 F.2d at 1500. Kaasuses William McKinney v. Andreson märkis kaebaja (McKinney), et vangla ruumide ja korra tõttu on ta pidevalt avatud passiivsele suitsetamisele. Pideva tubakasuitsu sisse hingamise tulemusel tekkisid kaebajal ninaverejooksud, peavalud, rinnavalud, ja energiapuudus. Kaebaja taotles kohtult USA konstitutsiooni kaheksanda muudatuse (ing.k The Constitution of USA Eight Amendment) rikkumise tuvastamist, mis keelab julma ja ebatavalise karistusmeetmete rakendamise. Vt täiendavalt - Avery v. Powell, 695F. Supp 632 (D.N.H. 1988). USA kohus kaalus konstitutsiooni kaheksanda muudatuse tähendust ning märkids, et kui mittesuitsetajast kinnipeetavat sunnitakse sisse hingama tubakasuitsu, on tegemist kõnealuse sätte rikkumisega. Vt täiendavalt - Deshaney v. Winnebago Cty. DSS, 489 U.S 189, 199- 200 (1988)(emphasis added). USA Ülemkohus on tunnustanud asjaolu, et kui riik paigutab inimese kinnipidamisasutusse vastu tema tahtmist, siis paneb konstitutsioon korrespondentse kohustuse – tagada isiku turvalisus ja üldine heaolu. 11 Helling v. McKinney, 113 S. Ct. 2475,2480 (1993). Vt täiendavalt - Helling v. McKinney: Warning . . . Second-Hand Smoke May Be Cruel and Unusual Punisment (USA Constitution Eight Amendment).1994. Lk. 467 ja 474. Kaasuses Helling v. McKinney sedastati Ühendriikide Ülemkohtu poolt, et kui kinnipeetavaid sunnitaks ootama, kuni passiivne suitsetamine hakkab nende tervisele mõju avaldama, oleks konstitutsiooni kaheksas muudatus perspektiivitu. Seega tuleb konstitutsiooni kaheksandat muudatust tõlgendada selliselt, et sätte kaitse laieneks ka isiku tervisele tuleviku perspektiiviks, mitte ainult olevikus. 12 C.Everett Koop, M.D., Preface to Health Consequences of Involuntary Smoking- A Report o The Surgeon General, at ix (1986) (hereinafter Health Consequences of Involuntary Smoking). Ühendriikide kohtupraktikas on kajastamist leidnud ka kaasuseid, kus on esitatud kaebusi suitsuvaba poliitika peale. Ühes lahendis leidis kaebaja, et tubakasuitsuvaba poliitika vanglas rikub kinnipeetavate suhtes konstitutsiooni neljateistkümnendat muudatust (õigus nõuetekohasele menetlusele) ja kaheksandat muudatust (julma ja ebatavalise karistusmeetodi keeld). Kinnipeetavad võtsid seega seisukoha, et suitsetamise täielik keelamine rikub nende konstitutsionaalset õigust suitsetada. Esmalt tegi USA Ülemkohus märkimisväärse järelduse, mille kohaselt ei eksisteeri kinnipeetavatel põhiseaduslikku õigust suitsetada vanglates, vaid tegemist on priviligeeringuga, mida saab piirata ning mille piiramist tuleb hinnata. Suitsetajate õigus suitsetada lõppeb seal, kus nende harjumus mõjutab mittesuitsetajate tervist ja heaolu. Piirangu eesmärgiks on kaitsta mittesuitsetajatest kinnipeetavate ja vanglateenistujate õigusi ja tervist, elimineerides tuleohu ja tagades puhta elukeskkonna. Muuhulgas lükkas kohus tagasi samas lahendis kaebaja ettepaneku, mille kohaselt oleks eraldi suitsetamisalade loomine praktiline lahendus probleemile. Samas punktis täpsustati, et isegi kui mittesuitsetavad kinnipeetavad suudetaks eraldada, siis teised mittesuitsetamise poliitika eesmärgid nurjuksid. Eelöeldu seisneb selles, et mittesuitsetavad valvurid puutuvad tihedalt suitsetavate kinnipeetavatega kokku, tehes kaheteistkümne tunniseid vahetusi. 13 Court of Appeal: R (G) v. Nottinghamshire Healthcare NHS Trust. 24.07.2009.a. Viidatud artiklis: ASH fact sheet. Smokefree Prisons. October 2015. Ühendkuningriigis Ramptoni vangla leidis aset näiteks aga juhtub, kus kinnipeetavad esitasid kaebuse, mille kohaselt leidsid, et suitsetamise piiramine on inimõiguste rikkumine. Ülemkohus märkis aga lahendis, et suitsetamise lubamine ei ole fundamentaalne inimõigus Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni tähenduses. Muuhulgas viitas kohus ka vajadusele kaitsta vanglateenistujaid passiivse suitsetamise eest. Vaata ka viidet: Leigh Day issues legal proceedings on behalf on non-smoking prisoner. Leigh Day & Co. 20.06.2012. Viidatud artiklis: ASH fact sheet. Smokefree Prisons. October 2015. Mitmed kinnipeetavad on esitanud kaebusi ka alusel, mille kohaselt olukord, kus neid sunnitakse tahtevastaselt sisse hingama tubaka suitsu, inimõiguste rikkumine. 14 A. Mackay. Stubbing Out Smoking in Prisons. Bans are an Ineffective Mechanism. A/tLJ Vol 39:2 2014. Peamine argument, mida Austraalias on kasutanud tubaka keelustamiseks vanglates, seisneb vajaduses kaitsta mittesuitsetajate tervist nii kinnipeetavate kui ka vangla töötajate puhul. 6 Tulenevalt eeltoodust tagab suitsetamise täielik keelamine vanglas ja selle piiratud maa-alal märkimisväärselt puhtama ja tervislikuma elu- ja töökeskkonna arvestades vanglate eripära tavaühiskonnaga võrreldes. Riigi ressursside säästmine ja julgeoleku tagamine Tubakatoodete tarvitamise keeluga on võimalik vähendada ressursse, mida kulutatakse, et tagada siseruumides suitsetamise vältimine (läbiotsimised, täiendav järelevalve ning sigarettide kätte andmine suitsukappidest), tulekahjude kustutamine ja kahjude taastamine ning sigarettide ebaseaduslik käitlemine vanglas. Peale jalutuskäiku tuleb kinnipeetavad läbi otsida. Tavapärase läbiotsimise käigus on keeruline, teatud juhul võimatu, peidetud sigarette avastada, mistõttu tuleb pisteliselt või kahtluse korral korraldada täielik läbiotsimine, st vajadusel kontrollida ka kehaõõnsusi. Siseruumidesse toodud sigaretid on ohuks vangla julgeolekule. Kuivõrd kinnipeetavatele ei ole julgeolekukaalutlustel lubatud süütamisvahendid, tekib siseruumidesse sigarettide toomisel vajadus neid süüdata. Selleks kasutatakse erinevaid võimalusi, muu hulgas valmistatakse süütamisvahendid käepärastest elektroonikavahenditest. Nii sigarettide suitsetamisega siseruumides kui ka isetehtud süütamisvahendite kasutamisega ja valmistamisega tekitatakse tuleohtlikke olukordi ning seatakse ohtu vanglateenistujate ja kinnipeetavate tervis. Eelmainitud argumendile tugines ka näiteks Uus- Meremaa, kui otsustas keelata tubakatoodete kasutamise ning süütamistarvikute kasutamise 15 vanglates . Lisaks peab vanglateenistus tagama, et sigarette ei antaks üle kinnipeetavate vahel. Igasuguste asjade vahetamine ja üleandmine tekitab vanglas lisaks järelevalve raskustele ebaseaduslikke võlasuhteid. Sigaretid on jätkuvalt subkultuuri maksevahend, mis tähendab, et tasutakse sigarettidega teenuste eest ja kuna sigarette on võimalik vangla poest osta, on neid lihtne kasutada käibevahendina. Sellise olukorra tekkimine on aga lubamatu, kuna toetab kinnipeetavate hulgas subkultuuriliste ilmingute levimist, mis vastanduvad riiklikule poliitikale ja kehtivale seadusandlusele. Samuti on oluline asjaolu, et kinnipeetavad esitavad vanglale sageli peale jalutuskäiku kaebusi, et 16 nende sigaretid on kadunud . Selleks, et kaitsta vanglas viibivate isikute tervist, tõhustada kinnipeetavate üle teostavat järelevalvet ja piirata sigarettide sattumist ruumidesse, kus ei ole lubatud suitsetada ning ennetada ebaseaduslike võlasuhete tekkimist, on täielik suitsetamise keelamine selliselt, et vangla territooriumile ei ole lubatud sigarettide toomine ega seal nende tarvitamine, eesmärgipärane. Sõltuvusest vabanemine Suitsetajate suhtarv vanglas on ligi kolm korda kõrgem võrreldes vabaduses viibivate isikutega. Kinnipeetavad peavad suitsetamist osaks vangla subkultuurist. Sellest tulenevalt võib olla vanglakeskkonnas suitsetamisest pea võimatu loobuda ka siis, kui kinnipeetav seda ise tegelikult soovib. Suitsetamisest loobumise nõustamise tulemuslikkus koos farmakoteraapiaga võib ulatuda kuni 35%- ni. Tervise Arengu Instituudi hinnangul 80% endistest suitsetajatest hakkab uuesti suitsetama alkoholi tarvitades, mil otsustatakse tõmmata vaid üks sigaret. Kuna vanglas on alkohol keelatud, siis on prognoosime veelgi suuremat tulemuslikkust nõustamisel. Vanglas ei ole olnud seniajani nõustamistegevus tulemuslik, kuna nõustamine on vabatahtlik ning vanglast käib aasta jooksul läbi suur hulk kinnipeetavaid (aasta jooksul vahetub umbes 50% kinnipeetavatest, s.h vahistatud), ning seetõttu ei ole võimalik pelgalt nõustamisega tagada püsivaid tulemusi. 15 A. Mackay. Stubbing Out Smoking in Prisons. Bans are an Ineffective Mechanism. A/tLJ Vol 39:2 2014.. Lk. 102. Uus- Meremaal on lisaks tervise kaitsevajadusele ka välja toodud turvalisuse tõstmine (süütamisohud ning passiivne suitsetamine). Vaata ka: S. Thornley and others, Indoor Air Pollution Levels Were Halved as a Result of a National Tobacco Ban in a New Zealand Prison. 2013. Näiteks on Aucklandi vanglas vähenenud oluliselt õhusaaste (selle arvelt ka passiivne suitsetamine), samuti vähenenud vanglasisesed süütamiste kajastused meedias. Vaata ka: Ash Scotland. Taking Action on Smoking and Health. Smoke-Free Prison Facilities. July 2016.Lk 4. Uuringud näitavad, et pärast tubaka, tikkude ja tulemasinate täielikku keelustamist on vähenenud süütamiste ja tulekahjude arv vanglas (76-lt 2010/11.a 4-le 2014/15.a). 16 Põhjalikumalt selgitatud seletuskirja leheküljel 16 viimases lõigus. 7 Kui kinnipeetav suitsetab iga päev lubatud kolm sigaretti, siis kulub tal kuus tubakatoodetele 15,5 eurot (ühe paki hind 3,4 eurot keskmiselt). Vanglas sõltuvusest vabanedes on kinnipeetaval võimalik varem tubakatoodete soetamisele kulunud vahendeid kasutada toidule jm tarbeesemetele, samuti pikaajalisteks kokkusaamisteks, väljaviimisteks, kõnekaartidele jms, mis täidavad ka taasühiskonnastamise eesmärki. Seega on suitsetamise täielik keelamine sobiv meede vanglas sõltuvusest vabanemiseks. 17 Vanglates on suitsetajaid 64%-90% , mis on üle kahe korra kõrgem samast näitajast tavapopulatsioonist. Kuigi ei saa väita, et suitsetamise keelamine tingimusteta vähendab retsidiivsust, saab nimetatud näitajate pinnalt väita, et tegemist on probleemiga, mis nõuab vanglates teistsugust ja 18 oluliselt suurema efektiivsusega lähenemist kui tavaelus . Teisest küljest leidub üksikuid uuringuid, 19 mis siiski osutavad suitsetamise keelustamise ja retsidiivsuse vähenemise statistilisele seosele . 20 Samuti on olemas statistiline seos suitsetamise ja muude sõltuvuste (näiteks alkohol) vahel . Kinnipeetavate ja tavapopulatsiooni vahel on tuvastatud märkimisväärne erisus nii haridustaseme, 21 tervise kui ka hõivatuse osas . Suitsetamine suurendab seda vahet veelgi, kuna tekkivad tervisekahjud ja tubakatoodetele kuluv osa sissetulekust võib olla üheks põhjuseks eeltoodud 22 sotsiaalmajanduslike probleemide tekkel . 2.1.2.2. Meetme vajalikkus Riigikohus on korduvalt leidnud, et meede on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne 23 teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Lisaks tuleb arvesse võtta, millises ulatuses koormavad erinevad abinõud kolmandaid isikuid, samuti 24 erinevusi riigi kulutustes. Meetme puhul on oluline sotsiaalsete normide muutmine ning eeskuju. Riik peab võtma liidrirolli suhtumise muutmises. Kuna tubakatoodete tarvitamist mõjutavad paljud tegurid (harjumus, kättesaadavus, asendustegevuse puudumine), aitavad mitmed meetmed koosmõjus efektiivsemalt eesmärki saavutada. Alternatiivse meetmena on kaalutud hetkel kehtivate osaliste piirangute jätkumist ning täiendavalt suitsetamisest vabatahtliku loobumise soodustamist, mis paraku ei võimalda täita soovitud eesmärke. Vanglate tubakavabaks muutmise tegevuskava ja käesoleva eelnõu peamisteks eesmärkideks on tervise kaitse (tervist toetava, mitte kahjustava, elu- ja töökeskkonna loomine), vabanemine sõltuvusest, riiklike ressursside säästmine ja julgeoleku tagamine. 17 Prisons and Health, WHO, 2014. http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0005/249188/Prisons-and-Health.pdf , lk 138. 18 Prisons and Health, WHO, 2014. http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0005/249188/Prisons-and-Health.pdf , lk 139. 19 K. Barnsley. Prison Smoking Bans Deter Crime’, Tasmanian Times. 30.08.2010. Isle of Mann’i vanglas keelati suitsetamine ära, pärast mida vabanes neil 40 vangikongi. Samuti on statistiliselt tehtud uuringuid, mille kohaselt pärast suitsetamise täielikku keelustamist vähenes kuritegevus 12 kuu jooksul: varguste osas 35% ja kallaletungide osas 25%. Artiklis intervjueeriti ka ühte anonüümseseks jäänud endist kinnipeetavat, kelle kommentaaride kohaselt pani üksainu juba kuritegevusest loobuma mõte, et vanglas sunnitakse suitsetamisest loobuma. Seega on tõmmatud mõningane statistiline seos suitsetamisest loobumise ja retsidiivsuse vähenemise vahel. 20 Seos suitsetamise ja alkoholi liigtarvitamise vahel on esitatud näiteks: Bobo, JK, Husten, C, „Sociocultural influences on smoking and drinking“. Alcohol Res Health. 2000;24(4):225-32. Alkoholi ja kuritegevuse seose osas on juba tõendid märkimisväärsed, näiteks http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0005/249188/Prisons-and-Health.pdf, 136. 21 Allpool suhtelise vaesuse piiri on igapäevasuitsetajaid meeste ja naiste hulgas keskmiselt 3-6,4 protsenti rohkem kui üle suhtelise vaesuspiiri elavate isikute hulgas. Tervise Arengu Instituut „Suitsetamine viimasel neljal nädalal soo, vanusrühma ja sissetuleku järgi“, 2006, ET117. 22 S Shohaimi jt. „Residential area deprivation predicts smoking habit independently of individual educational level and occupational social class. A cross sectional study in the Norfolk cohort of the European Investigation into Cancer (EPIC- Norfolk)“, J Epidemiol Community Health 2003;57, lk 274. 23 Vt nt: RKPJKo 3-4-1-6-09, p 21. 24 RKPJK 3-4-1-1-02, p 15. 8 Hetkel kehtiva osalise piiranguga, mille kohaselt suitsetatakse ainult välikeskkonnas, ei ole võimalik tagada piisaval tasemel tervise kaitset, sõltuvusest vabanemist ega vahendite otstarbekamat ja eesmärgipärasemat kasutamist ning see ei võimalda vältida tubakatoodetest tulenevat ohtu vangla julgeolekule. Vaid väliskeskkonnas suitsetamine lubamine ei taga piisaval tasemel tervise kaitset, kuna selliselt ei ole võimalik tagada vangla eripärast tulenevat tubakasuitsu levimist piiratud väliruumides, mis on mõeldud värskes õhus viibimiseks. Vangla puhul on tegemist asutusega, kus isik ei saa valida kohta jalutamiseks ja värskes õhus viibimiseks, vaid selleks on ette nähtud piiratud alad. Samuti ei saa isik vangla territooriumilt lahkuda. Seetõttu ei ole võimalik ka hea halduse korral tagada, et isik ei puutuks kokku tubakasuitsuga. Kui jalutusboksides ei suitsetata, siis kinnipeetavate elukeskkond paraneb. Kuna jalutusboksid on väikesed ning seintega piiratud, siis ahel-suitsetav kinnipeetav ei pruugigi tegelikult viibida ühe tunni vältel “värskes õhus” ja oma immuunsust tugevdada. Osalise piirangu korral on kinnipeetavatel ajal, mil neile on jagatud kätte sigaretid, olenemata julgeolekumeetmetest, võimalik neid üle anda või peita nende siseruumidesse toimetamiseks. Sigarettide toimetamine siseruumidesse tekitab olulisi julgeolekuohte. Põlengud ja subkultuurilised suhted ning tubakatoodete suitsetamine siseruumis on märkimisväärne oht tervisele. Täna on kinnipeetavatele kehtestatud osaline piirang selliselt, et kinnipeetaval on võimalik suitsetada päevas 1 tunni jooksul piiratud arv sigarette. Tunni jooksul kolme sigareti tarbimine tõstab organismi nikotiinitaset ning järgmise 23 tunni jooksul võivad tekkida organismis võõrutusnähud. Võõrutusnähud kestavad kuni järgmise nikotiini manustamiseni. Sõltuvusest vabanemiseks on vaja organismile stabiilsust. Kas tulemuslik on suitsetamisest päevapealt loobumine ning tekkinud võõrutusnähtudega aktiivselt tegelemine või suitsetatavate sigarettide koguse järkjärguline vähendamine sõltub individuaalsetest eripäradest. Osalist piiramist ei peeta sama edukaks ka mujal maailmas, kui täieliku 25 keelu rakendamist . Täieliku keelamisega paraneb vanglateenistujate töökeskkond, sest teenistusülesannete täitmisel tuleb teatud juhtudel viibida jalutusboksis või suitsetava kinnipeetava vahetus läheduses (nt teostades järelevalvet jalutuskäigul olevate kinnipeetavate üle). Siinkohal on ka vanglateenistujal õigus puhtale sissehingatavale õhule ja tema tervise kaitsele, mis on PS § 28 lõikes 1 sätestatud õigus. Vanglasse saabudes, võttes arvesse varasemaid eluviise, on kinnipeetavate tervis kahjustatud. Seega on õigustatud, et vanglad teevad pingutusi, et tervisekahjustusi vanglas ära hoida. Siia alla kuuluvad suitsetamisest tekkinud tervisekahjustused, nt südame-veresoonkonnahaigused ja vähktõved, mille ravi on äärmiselt kulukas. Riik ei saa seesugust ennast kahjustavat tegevust keelata ära väljaspool vanglat. Kui isik soovib oma kodus suitsetada, on see tema otsus. Vanglas on aga põhjendatud, et selle otsuse teeb riik, arvestades nii üksikisiku kui ka avalikke huve. Seega on vangla ülesandeks tagada vanglas vähemalt eluviis, mis ei kahjusta tervist, mistõttu on ka õigustatud, et tervisega seotud küsimuses tehakse mittesuitsetamise otsus kinnipeetavate eest. Kuna sageli viibivad kinnipeetavad vanglas pikaaegselt, on võimalik oluliselt kokku hoida kulusid tubakakahjustustele. Alternatiivse meetmena kaalutud osaliste piirangute jätkumine ja täiendav suitsetamisest loobumise toetamine ei võimalda saavutada soovitud eesmärke. 2.1.2.3. Meetme proportsionaalsus kitsamas tähenduses ehk mõõdukus Riigikohus on selgitanud, et abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt 26 põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt piirangu eesmärgi tähtsust. Piirang on mõõdukas, kui kasutatud vahendid on proportsionaalsed soovitud eesmärgi suhtes. Piirangud ei 27 tohi kahjustada kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see on normi legitiimse eesmärgiga põhjendatav. Kaaludes riivatavate õigushüvede tähtsust, tuleb hinnata, kas vanglas kaalub igaühe õigus vabale eneseteostusele tubakatoodete tarvitamise näol üle igaühe õiguse tervise kaitsele. Aktsepteerida tuleks põhimõtet, et sõltuvusest vabanemist, tervet elu- ja töökeskkonda, vangla julgeolekut ning riiklikke tervishoiukulutuste kokkuhoidu tuleb eelistada isiku ennast kahjustavale 25 http://ash.org.uk/files/documents/ASH_740.pdf, lk 4. 26 RKPJKo 3-4-1-6-09, p 21. 27 RKPJKo 3-4-1-2-01, p 16. 9  28 tegevusele, milleks on suitsetamine . Kuna keelu peamiseks eesmärgiks on vanglateenistujate ja kinnipeetavate tervise kaitse, siis põhiõiguste kollisiooni korral tuleks eelistada olulisemat õigushüve. Suitsetamine kuulub PS § 19 sätestatud vabaduspõhiõiguse kaitsealasse ning tegemist on seega lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega, millest tulenevalt võib seda piirata mis tahes põhjusel, 29 mis ei ole PS-ga otseselt keelatud . Piirang peab olema mõõdukas, arvestama ka suitsetamise kui sõltuvushaiguse eripäradest tulenevalt sellega, et vanglas viibiv ja tubakatooteid tarvitav kinnipeetav vajab nõustamist ja ravi. Seega on piirang mõõdukas, kui vangla tagab suitsetamisest loobumisel nõustamise ja tugeva sõltuvuse korral ka vajaliku ravi. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 35 kohaselt on igaühel õigus ennetavale tervishoiule ning ravile siseriiklike õigusaktide ja tavadega ettenähtud tingimustel. Kõigi liidu poliitika ja meetmete 30 määratlemisel ja rakendamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse . Seega on inimeste elu ja tervis aluslepinguga kaitstud hüvede ja huvide hulgas esikohal. Liikmesriigid võivad otsustada, milliste meetmetega nad tervise kaitse tagavad. Vangistusseaduse (edaspidi VangS) § 49 lõike 1 kohaselt on tervishoid vanglas riigi tervishoiusüsteemi osa. Tervishoidu vanglas korraldatakse tervishoiuteenuste korraldamise seaduse (edaspidi TTKS) alusel. TTKS § 2 lõikele 1 vastavalt on tervishoiuteenus tervishoiutöötaja tegevus haiguse, vigastuse või mürgistuse ennetamiseks, diagnoosimiseks ja ravimiseks eesmärgiga leevendada inimese vaevusi, hoida ära tema tervise seisundi halvenemist või haiguse ägenemist ning taastada tervist. VangS § 49 koosmõjus TTKS §-ga 2 panevad vanglale kohustuse kaitsta nii kinnipeetavate kui ka vanglateenistujate tervist ning hoida ära terviseseisundi halvenemine seoses karistuse kandmisega või töötamisega vanglas. Alates maist 2016 rakendatakse vanglates suitsetamisest loobuvatele ja mittesuitsetavatele kinnipeetavatele motivatsioonipaketti, mille raames pakutakse näiteks lisatoitlustamist ja täiendavaid vaba aja sisustamise võimalusi. Kuigi tavaühiskonnas ei kehti üldist keeldu suitsetamisele, ei ole see siiski võrreldav vanglas esinevate eripäraste tingimustega. Kui isik kasutab PS §-s 19 sätestatud põhiõigust, ei tohi ta seda tehes asuda teiste isikute õigusi rikkuma. Õigus puhtale õhule ja tervise kaitsele seda kahtlemata on. Vanglas ei ole võimalik tubakavaba elu ja töökeskkonda tagada teisti, kui suitsetamise täieliku keelamisega vangla piiratud territooriumil. Vangla keskkond on kinnine ning kinnipeetavate liikumine piiratud. Samuti peab kinnipeetavate üle olema pidevalt tagatud järelevalve ning julgeolek. Antud juhul ei ole eesmärgi saavutamine ilma PS §-s 19 kehtestatud vaba eneseteostuse riiveta võimalik. Tervise kaitseks ning vangla julgeoleku tagamiseks on valitud võimalikult tõhus meede, mis ei riiva vaba eneseteostuse võimalust rohkem kui eesmärgi saavutamiseks on vaja. Tervisekaitsepõhiõiguse nimel rakendatavad sobivad ja vajalikud meetmed kaaluvad üles vaba eneseteostuse riive. 31 Riik on juba tubakapoliitika rohelises raamatus teinud väärtusotsustuse, leides, et tervisekaitsepõhiõiguse nimel rakendavate tubakakahjude ennetamise meetmed kaaluvad üles vaba eneseteostuse riive. Otsustus on väljendatud tubakapoliitika rohelises raamatus. Samasuguse otsuse on teinud riik tubakaseaduse § 30 lg 1 kehtestades, millega on antud otsustusõigus suitsetamise keelamise üle ruumi või piiratud maa-ala valdajale. 28 Sarnasele seisukohale on jõudnud ka õiguskantsler, http://oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri_margukiri_suitsetamise_regulatsioon_vanglas.pdf , p 39. 29 Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, kättesaadav ka http://www.pohiseadus.ee/ptk-2/pg-19/, § 19 komm. p 3.4.2. 30 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A12012P%2FTXT 31 https://www.sm.ee/sites/default/files/content-editors/eesmargid_ja_tegevused/Tervis/Tervislik_eluviis/tubakas_2014.pdf 10 Vanglate tubakavabaks muutmisel arvestatakse suitsetamise kui sõltuvushaiguse eripäraga ning sellest tulenevalt pakutakse suitsetavatele kinnipeetavatele igakülgset nõustamist ja vajaduse korral ka nikotiinasendusravi. Ka praegu nõustatakse vanglates tubakast loobumiseks ning kõikides vanglates on olemas spetsiaalse koolituse läbinud suitsetamisest loobumise nõustajad. Lisaks on kõik vanglates töötavad kontaktisikud, sotsiaaltöötajad ja psühholoogid omandanud motiveeriva intervjueerimise meetodi, mis võimaldab samuti kinnipeetavaid nõustada ja motiveerida tubakast loobuma. Asendusravi korraldamisega tegeleb meditsiiniosakond, kus tervishoiutöötaja teeb kindlaks ravi vajaduse ning määrab ravi. Seetõttu võib antud piirangut pidada proportsionaalseks. Piirangu mõõdukuse hindamisel on tähtis, et tänapäevases vanglas on igavuse peletamiseks ja stressi leevendamiseks olemas oluliselt sobivamad ja tervislikumad vahendid kui suitsetamine. Seoses kinnipeetavate arvu vähenemisega on paranenud süüdimõistetute ja ametnike suhtarv, mis võimaldab vanglateenistujatel rohkem aega pühendada toetavatele tegevustele. Samuti on töötatud välja ja käesolevaks hetkeks ka rakendatud motivatsioonisüsteem, millega toetatakse suitsetamise asendamist tervislike eluviisidega. Motivatsioonisüsteemi loomisel on arvestatud ka vajadusega leevendada kinnipidamisasutuses viibimisega kaasnevat stressi, nt pakutakse võimalusel soodustusi suitsetamisest loobumise toetamiseks nagu sportimise ja vaba aja suurendamine ning lisatoitlustamist. Peale keelu jõustumist vabaneb haldusressurss valvurite ja inspektor-kontaktisikute tööajana, mida on võimalik rakendada stressi maandavate tegevuste laiendamiseks, näiteks täiendavate huvitegevuste, lisa kaupluse külastuse, raamatukogu teenuse kasutamise või täiendava sportimise aja võimaldamiseks. Muudatusel on kavandatud piisavalt pikk jõustumisaeg. Juba käesolevalt on vanglad alustanud vanglateenistujate ning kinnipeetavate teavitamist tubakasuitsu kahjulikust mõjust ning vanglas olevatest võimalustest saada suitsetamisest loobumisel igakülgset informatsiooni ja abi. Tubakast loobumise nõustamise koolitus on piisavale hulgale vanglateenistuse ametnikele läbi viidud detsembris 2015. 2.2. Kehtiv regulatsioon Vanglate tubakavabaks muutmine on 30.01.2014 Vabariigi Valitsuse poolt heaks kiidetud tubakapoliitika rohelise raamatu meede. Rohelise raamatu tekstis lk 16 soovitatakse kaaluda vangla 32 tubakavabaks muutmist : „Võttes arvesse globaalseid tulevikutendentse, vangide ja ametnike tervise kaitset ning töökorralduse hõlbustamist, tasub kaaluda vangla keskkonna täielikult suitsuvabaks muutmist (analoogselt ei ole vanglas lubatud ka alkoholi tarbimine).“ Täna kehtiva regulatsiooni kohaselt ei ole tubakatooted ja nendega seonduvad tooted kinnipeetavale 1 1 keelatud asjade nimekirjas. VSkE § 64 punkti 3 kohaselt on kinnipeetavale vanglas keelatud lahtine tubakas ja esemed, millest ja mille abil on võimalik tubakatooteid kokku panna või neid suitsetada. 2 1 VSkE § 8 lg 2 kohaselt on kinnipeetaval lubatud suitsetada üksnes tootja poolt kokku pandud sigarette (edaspidi tubakatooted). Seega tähendab üldmõiste „tubakatooted“ kehtiva määruse kohaselt vaid sigarette. Kehtiva määruse kohaselt on kinnipeetavale juba keelatud lahtine tubakas ja esemed, millest on võimalik tubakatooteid (sigarette) kokku panna. Keelatud on ka esemed, mille abil on võimalik tubakatooteid suitsetada ja esemed, millest on võimalik selliseid esemeid kokku panna. Eeltoodust tulenevalt keelab kehtiv regulatsioon kõik suitsetatavad tubakatooted, välja arvatud tootja poolt kokku pandud sigaretid. Vanglad on kodukordades keelanud täiendavalt ka teistsuguseid tubakatooteid ja nendega seonduvaid tooteid VangS § 15 lg 4 alusel. Näiteks on keelatud elektroonilised sigaretid. 2 Tubakatoodete tarvitamise ja enda juures hoidmise regulatsioon on sätestatud VSkE § 8 lg-s 2, mille kohaselt võib kinnipeetav vanglas suitsetada üksnes selleks ettenähtud ja vastavalt märgistatud kohtades ja ajal, millal kinnipeetaval on õigus seal viibida. Sama paragrahvi lg 3 kohaselt ei ole kinnipeetaval õigust enda juures hoida tubakatooteid. Tubakatooted võetakse vanglateenistuse ametniku poolt hoiule. Vanglateenistus väljastab tubakatooted kinnipeetavale vaid ajaks, millal tal on õigus viibida kohtades, kus on lubatud suitsetada. Kinnipeetavate sigarettide hoiustamine vanglateenistuse järelevalve all on vajalik et tagada, et kinnipeetavatel ei oleks võimalik suitsetada 32 https://www.sm.ee/sites/default/files/content-editors/eesmargid_ja_tegevused/Tervis/Tervislik_eluviis/tubakas_2014.pdf 11 selleks mitteettenähtud ajal ja kohas. Kinnipeetavate päevakava on sätestatud vanglate kodukordades. 2.3. Muudatuse sisu Määrus koosneb kahest paragrahvist. Esimesega tehakse järgmistes lõikudes kirjeldatud sisulised muudatused ja teise paragrahviga sätestatakse määruse jõustumine. Määruse § 1 punktidega 1 ja 2 muudetakse vanglas kehtivat suitsetamise korraldust ning 1 tunnistatakse kehtetuks VsKE § 8 lg-s 2 sätestatud regulatsioon, mille kohaselt on kinnipeetaval vanglas lubatud suitsetada vaid selleks ette nähtud ajal ja kohas. Samuti tunnistatakse kehtetuks 1 1 VsKE § 8 lg-s 2 sätestatud regulatsioon, mille kohaselt on kinnipeetaval õigus suitsetada vaid tootja poolt kokku pandud sigarette. Kuna eelnõu eesmärgiks on keelata suitsetamine vangla piiratud territooriumil ning punktiga 4 lisatakse suitsetatavad tubakatooted kinnipeetavale vanglas keelatud asjade nimekirja, muutub kinnipeetavale suitsetamist vaid kindlal ajal ja kohas lubav regulatsioon sisutühjaks. Vangla piiratud territooriumil ei ole suitsetamine kinnipeetavale pärast käesolevas eelnõus sätestatud muudatuste jõustumist enam lubatud. Vaid tootja poolt kokku pandud sigarettide suitsetamist lubav regulatsioon on samuti vastuolus käesoleva eelnõu eesmärgiga, kuna kinnipeetavale keelatakse vanglas kõik suitsetatavad tubakatooted. Tulenevalt eeltoodust on eelnõu eesmärgiga kooskõlas nimetatud regulatsiooni kehtetuks tunnistamine. Keeluga kaasnevate õiguste piirangud ja põhjendused on esitatud eelnõu vastavas punktis. 2 Määruse § 1 punktiga 3 tunnistatakse kehtetuks kehtiva määruse § 8 lg 3 esimeses lauses sätestatud keeld, mis keelab kinnipeetaval hoida enda juures tubakatooteid. Kehtestatakse kord, mille kohaselt annab avavanglas või kinnise vangla avavangla osakonnas viibiv kinnipeetav tubakatooted ja tuletikud vanglateenistusele hoiule ning vanglateenistuse ametnik väljastab tubakatooted ja tuletikud avavangla kinnipeetavale ajaks, mil ta viibib kohas, kus on suitsetamine lubatud. Vangistuse avatud täideviimise korral on kinnipeetaval rohkem võimalusi viibida väljaspool vanglat, sealhulgas ka kohtades, kus suitsetamine ei ole täna keelatud. Kui avatud täideviimise korral toimitaks kinnipeetavale kuuluvate tubakatoodete ja tuletikkudega vastavalt VsKE §-dele 63 ja 64, tõstaks see oluliselt vangla halduskoormust, kuivõrd vanglateenistus peaks iga kord, kui kinnipeetav vanglast lahkub, menetlema kinnipeetavale isiklike asjade laost tubakatoodete ja tuletikkude väljastamise taotlusi. Täna on avavanglates olemas suitsukapid, kuhu pannakse vastavalt kehtivale regulatsioonile hoiule tubakatooted ajaks, kui kinnipeetav ei viibi kohas (sh. vangla territooriumil asuvates kohtades), kus võib suitsetada. Samasugune kord jätkub ka eelnõuga tehtavate muudatuste jõustumisel. Ainuke erisus võrreldes praegu kehtiva korraga on see, et vangla piiratud territooriumil suitsetamiseks ei väljastada tubakatooteid enam ka avavangla kinnipeetavale. Kinnises vanglas viibivate kinnipeetavate vanglast väljaspool viibimine on oluliselt harvem, mistõttu ei tekita nende võimalike taotluste lahendamine märgatavat töökoormuse suurenemist. Samuti ei pruugi väljaviimine, kui üks väljaspool vanglat viibimise juht, toimuda kohtadesse, kus on suitsetamine lubatud (kohtusaal). Seega ei ole ette näha, et sellisel juhul tubakatoodete ja tuletikkude isiklike asjade laost väljastamise taotluste menetlemine tõstaks oluliselt vangla töökoormust. Määruse § 1 punktiga 4 lisatakse suitsetatavad tubakatooted kinnipeetavatele keelatud asjade nimekirja. Vanglate tubakavabaks muutmise tegevuskava kohaselt ning lähtudes eesmärgist keelata kogu vangla piiratud territooriumil suitsetamine, lisatakse suitsetatavad tubakatooted kinnipeetavatele keelatud asjade nimekirja. Suitsetatavate tubakatoodete definitsioon on sätestatud tubakaseaduse (edaspidi TubS) § 3 lõikes 3. Nimetatud definitsioonist lähtutakse ka käesolevas eelnõus. Lisaks sellele keelatakse avavanglas kinnipeetavatel tuletikkude omamine. Vangistusseaduse (edaspidi VangS) § 15 lg 2 p 3 kohaselt on vanglas kinnipeetavale keelatud ained või esemed, mis võivad ohustada vangla julgeolekut või korda. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt võib ministri määrusega kehtestada keelatud asjade nimekirja. Käesoleva muudatusega soovitaksegi täiendada keelatud esemete nimekirja suitsetatavate tubakatoodetega ja nendega seonduvate toodetega, kuna nimetatud asjadest tulenev oht vangla julgeolekule ja korrale vastavalt VangS § 15 lg 2 p-ile 3 on ilmselge. 12 Vanglateenistus võib tulenevalt VangS § 15 lg-st 4 keelata täiendavalt tubakatooteid või nendega seonduvaid tooteid, kui need vastavad nimetatud paragrahvi lõikes 2 sätestatud tingimustele. Tubakatoodete definitsiooni sätestab TubS § 3 lg 1. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt rühmitatakse tubakatooted suitsetatavateks ja suitsuvabadeks. Suitsetatavad tubakatooted on sellised, mille tarvitamiseks on vajalik põlemisprotsess ning kasutamiseks vajalik süütamine. Olenemata piirangutest suitsetamiskohtade ja suitsetatavate sigarettide arvu osas on vanglateenistusel raske kontrollida, et kinnipeetavad üksteisele sigarette üle ei annaks. Igasugune asjade vahetamine ja üleandmine tekitab vanglas lisaks järelevalve raskustele ebaseaduslikke võlasuhteid. Sellise olukorra tekkimine on aga lubamatu, kuna toetab kinnipeetavate hulgas subkultuuriliste ilmingute levimist, mis vastanduvad riiklikule poliitikale ja kehtivale seadusandlusele. Kuna esineb juhtumeid, kus kinnipeetavad suitsetavad selleks mitteettenähtud ajal ja kohas ehk väljaspool jalutuskäigu aega, siis võib eeldada, et kinnipeetavatel õnnestub olenemata järelevalvemeetmetest jalutusboksist või jalutushoovist sigarette salaja kambrisse viia. Vangla peab tagama nii vanglas viibivate isikute, teenistujate kui ka kinnipeetavate julgeoleku. Kambrites ja ühiselt kasutatavates ruumides suitsetamine seab lisaks vangla kodukorra reeglite rikkumisele ka otseselt ohtu ühist ruumi kasutavate isikute ja teenistujate tervise. VangS § 15 lõike 2 punktis 3 nimetatud vangla julgeolek hõlmab endas ka ohte vanglas viibivate inimeste tervisele ning mõistet „julgeolek“ 33 tuleb selle sätte kontekstis mõista väga laialt . Tubakatoodete sattumine siseruumidesse loob ka märkimisväärse tulekahjuohu, kuna siseruumidesse toodud sigarettide üritatakse süüdata kasutades erinevaid kättesaadavaid vahendeid (süütamisvahendeid on kinnises vanglas kinnipeetavale ka praegu keelatud). Samuti on oluline asjaolu, et kinnipeetavad esitavad vanglale sageli peale jalutuskäiku kaebusi, et nende sigaretid on kadunud. Kui kinnipeetaval on jalutuskäigule minnes kaasas enam sigarette kui nad isiklikuks tarbimiseks vajavad, on vanglateenistuse ametnikel võimatu tuvastada, kas kinnipeetav on ise oma sigarette teistele isikutele andnud või on sigaretid muul põhjusel kadunud. Käesoleval hetkel on sigaretid vangla kaupluses müüdavate toodete nimekirjas. Kui tubakatooted lisatakse kinnipeetavale keelatud asjade nimekirja, siis ei ole võimalik neid soetada enam ka vangla kauplusest. Piirangute jõustumisel eelduslikult vanglas enam sigarette ei ringle, mida ebaseaduslikult oleks võimalik siseruumidesse toimetada või kinnipeetavate vahel üle anda. Selleks, et kaitsta vanglas viibivate isikute tervist, tõhustada kinnipeetavate üle teostatavat järelevalvet ja piirata sigarettide sattumist ruumidesse, kus ei ole lubatud suitsetada, ning ennetada ebaseaduslike võlasuhete tekkimist, on vaja keelata tubakatooted ja nendega seonduvad tooted. Tuletikud kujutavad süütamisvahendina otsest ohtu vangla julgeolekule ja korrale. Eeltoodust tulenevalt ei ole põhjendatud pidada süütamisvahendeid kinnipeetavale lubatud esemeks ning seetõttu ei ole avavangla või kinnise vangla avavangla osakonnas viibivatele kinnipeetavatele erandi tegemine põhjendatud. Vanglas ei või kinnipeetaval neid olla. Mõistliku töökorralduse tagamiseks aga luuakse määruse § 1 punktiga 3 avavangla kinnipeetavale võimalus anda tuletikud vanglas viibimise ajaks turvaliselt hoiule (muid süütamisvahendeid vangla hoiule ei võta) ja saada need avavanglast väljapoole minnes kaasa. 2.4. Muudatusega kaasnevad piirangud suitsetamisele Justiitsministri 05.09.2011 määruse nr 44 „Järelevalve korraldus vanglas“ § 21 lg 1 kohaselt ei ole vanglasse siseneval isikul lubatud kaasa võtta kinnipeetavale vanglas keelatud esemeid ja aineid ning ebaotstarbekaid, suuremõõtmelisi või vangla julgeolekut ohustavaid asju, kui nimetatud määruses ei ole sätestatud teisiti. Nimetatud määrus tubakatoodetele ja nendega seonduvatele toodetele erandit ei sätesta. Tulenevalt eeltoodust kaasneb täiendava keeluga nii kinnipeetavate, vanglateenistujate kui ka vangla piiratud territooriumil viibivate muude isikute võimatus suitsetada vangla piiridest seespool. Suitsetamisalad ja –kohad nii teenistujatele, külastajatele kui ka kinnipeetavatele kaotab iga vangla eraldi ning sätestab kodukorras seisukohavõtuna, et „Vangla territooriumil on suitsetamine keelatud“. Tubakaseaduse eelnõu seletuskirjas on toonitatud, et ruumide või maa-ala valdajal ei ole kohustust suitsetamisruumi ja/või -ala eraldamiseks. Seega ei tulene TubS regulatsioonist suitsetaja õigust 33 P. Pikamäe. Kommentaarid §-le 15. - L. Madise, P. Pikamäe, J. Sootak. Vangistusseadus. Kommenteeritud väljaanne. Teine, täiendatud ja ümbertöötatud väljaanne, Tallinn 2013, § 15, lk 63. 13 nõuda, et TubS § 30 lõikes 2 nimetatud kohas oleks suitsetamisruum või -ala ning seega ka suitsetamine lubatud. 3. Määruse vastavus Euroopa Liidu õigusele Määrusel ei ole vahetut puutumust Euroopa Liidu õigusega. 4. Määruse mõjud Kavandatav muudatus – kehtiva suitsetamiskorra kehtetuks tunnistamine ning suitsetatavate tubakatoodete lisamine keelatud asjade nimekirja, tuletikkude lisamine keelatud asjade nimekirja ka avavanglas või kinnise vangla avavangla osakonnas Muudatuse eesmärk on vähendada tubakatoodetega kaasnevat negatiivset tervisemõju vanglateenistujatele ja kinnipeetavatele. Samuti on eesmärgiks vähendada tubakatoodete lubamisega kaasnevaid ohte julgeolekule ja korrale vanglas. Tubaka tarbimise vähendamine vähendab varajast suremust ja haigestumist tubaka tarbimisega seotud ennetatavatesse kroonilistesse haigustesse ning otseseid ja kaudseid tervishoiukulutusi, samuti parandab inimeste elukvaliteeti ja seeläbi ka riigi majanduslikku jõukust. Samuti on oluline vähendada julgeolekuohte, mis kaasnevad ebaseaduslikult siseruumidesse viidavate tubakatoodetega. Tehtavate muudatusega kaasneb võimatus omada ja tarvitada tubakatooteid vangla piiratud territooriumil. I Sotsiaalne mõju Mõju sihtrühm I: vanglateenistujad Mõju avaldumine Igaühel on õigus töötada tubakavabas keskkonnas. WHO soovitab inimeste tervise kaitseks 100% suitsuvaba elu- ja töökeskkonda. Tervisele ohutut tubakasuitsu sisaldust õhus ei ole olemas. Lisaks töökeskkonna märkimisväärsele parandamisele annab vanglates ja nende maa-alal suitsetamise keelamine positiivse signaali ka suitsetavatele vanglateenistujatele tervislike eluviiside, sh suitsetamisest loobumise eelistamiseks. Vanglates tehtud küsitluse kohaselt suitsetab 346 vanglateenistujat, mis moodustab 21% kõigist vanglateenistujatest. Vanglateenistujad puutuvad töökeskkonnas kokku tubakasuitsuga, viibides teenistuskohustusi täites koos suitsetava kinnipeetavaga või suitsetamiskoha läheduses. Samuti esineb oht kokku puutuda tubakasuitsu kahjuliku mõjuga, kui teenistuja viibib kinnipeetava läheduses, kelle riietelt ja ihult tuleb tubakalõhna. Eesmärgist muuta vanglad täielikult tubakavabaks töökeskkonnaks on vanglateenistujad teadlikud. Tubakavaba vanglate projekti kulgu on korduvalt tutvustatud ka valvurite esindusorganis Valvurite Nõukogus. Samuti eelneb muudatuse jõustumisele teavitustöö ning toetavad tegevused. Vanglateenistujad, kes soovivad suitsetamisest loobuda, võivad pöörduda abi saamiseks perearsti poole või nõustamiskabinettidesse. Mõju ulatust ei saa hinnata märkimisväärseks, kuna muudatus puudutab vaid suitsetamist töökeskkonnas. Vangla piiratud territooriumilt lahkudes vanglateenistujale keeld enam ei kohaldu. Ebasoovitava mõju risk Ebasoovitava mõju risk võib väljenduda vanglateenistujate kohanemisprobleemides, kui töökeskkonnas enam suitsetada ei ole võimalik. Ei saa välistada, et see võib soodustada mõne teenistuja töölt lahkumist. Samas on igal teenistujal siinkohal vaba õigus valida. Ebasoovitava mõju riski aitab kindlasti vähendada pikk etteteatamisaeg ning tervislike eluviiside soodustamine. 14 Vanglateenistus suunab pidevalt ametnikke tegelema rohkem spordiga, jälgima oma toitumist ja on loonud selleks ametnikele toetava süsteemi, sh on teenistuses eraldi kehalise ettevalmistise peaspetsialistid, kelle ülesandeks eeltoodu on. Teenistujad saavad kasutada näiteks sportimisvõimalusi, mida pakutakse vanglas sees ning vanglaametnikud saavad sportida tööandaja kulul ka spordiklubides väljaspool vanglat. Järeldus mõju olulisuse kohta Muudatusega kaasneb oluline positiivne mõju, kuna sellega luuakse suitsuvaba töökeskkond, mis 34 toetab tervislikku ja aktiivset eluviisi . On küll risk, et väike arv teenistujaid läheb töölt ära, aga mõnede inimeste lahkumine toimub pidevalt ja ei ole ette näha, et muudatus tooks kaasa probleemse arvu äraminekuid. Mõju sihtrühm II: kinnipeetavad Mõju avaldumine Kinnipeetavatele mõjub vanglas suitsetatavate tubakatoodete keelamine ulatuslikumalt, kuna nii kinnises vanglas kui ka kinnise vangla avavangla osakonnas viibivatel kinnipeetavatel ei ole lubatud tubakatooteid tarbida kogu vanglas viibimise ajal. 2015. a maikuu seisuga oli suitsetavate kinnipeetavate arv 2126, mis moodustab 77% kõigist kinnipeetavatest. Mõjud on eelkõige seotud just keeluga kaasneva võimatusega suitsetada. Tubakatoodete enda juures hoidmine on piiratud juba kehtiva regulatsiooni kohaselt. Käesoleva määrusega tunnistatakse kehtetuks regulatsioon, mille kohaselt on kinnipeetaval 2 justiitsministri 30. novembri 2000 määruse nr 72 „Vangla sisekorraeeskiri“ § 8 lg 2 kohaselt lubatud suitsetada üksnes selleks ettenähtud ja vastavalt märgistatud kohtades ja ajal, millal kinnipeetaval on õigus seal viibida. 1 35 VangS § 105 lg 2 p 2 kohaselt reguleeritakse kinnipeetava päevakava vangla kodukorras . Vanglate kodukordade kohaselt võib kinnipeetav suitsetada vaid jalutusboksides ühe tunni jooksul päevas värskes õhus viibimise ajal. Suitsetada soovivale kinnipeetavale väljastatakse jalutuskäigu alguses esimesel võimalusel maksimaalselt kolm sigaretti ilma pakita. Jalutuskäigu ajal sigarette täiendavalt ei väljastata. Alates 03.04.2014 väljastati suitsetada soovivale kinnipeetavale Harku ja Murru vangla kodukorra kohaselt maksimaalselt kolm sigaretti ilma pakita. Käesolevalt kehtib samasugune sigarettide piirarv kõikides vanglates. Tegevuskava kohaselt tunnistatakse koos käesoleva määruse jõustumisega kehtetuks suitsetamist võimaldav regulatsioon vanglate kodukordades. Kuivõrd kinnipeetavatele avaldab muudatus võrdlemisi suurt mõju, on oluline välja tuua, et praegu kehtiv regulatsioon, mille kohaselt saab suitsetav kinnipeetav suitsetada iga päev maksimaalselt kolm sigaretti ja seda jalutuskäigu ajal, ei taga mittesuitsetavate kinnipeetavate ega vanglateenistujatele efektiivset kaitset tubakasuitsu eest. Samuti ei ole võimalik tagada, et vanglateenistujad ei peaks läbi otsima kinnipeetavat, kelle ihult ja riietelt tuleb tugevat tubakalõhna. Kinnipeetavatele kaasnev mõju on positiivne nii mittesuitsetavatele kui ka suitsetavatele kinnipeetavatele. Mittesuitsetavatele kinnipeetavatele on tagatud, et õhust ja isikutelt leviv tubakasuits ei kahjusta nende tervist. EIK on pidanud võimalikuks lugeda EIÕK art 3 rikkumiseks mittesuitsetava kinnipeetava paigutamisel ühte kambrisse suitsetava kinnipeetavaga (vt EIK 30.07.2013 otsus asjas nr 19730/10: Toma Barbu vs. Rumeenia, p 61). Riigikohus on asunud seisukohale, et isiku hoidmine vastu tema tahtmist ruumis, kus suitsetatakse, on käsitatav tervise õigusvastase kahjustamisena ja see toob kaasa õiguse nõuda kahju hüvitamist (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-6-14, p 13). Tubakasuits ei 34 Tubakavaba töökeskkonna olulist positiivset mõju nii tööandjale kui ka töötajatele on kajastatud Tervise Arengu Instituudi juhises „Tubakavaba töökoht – abiks tööandjale“, kättesaadav arvutivõrgust (21.10.2015): https://intra.tai.ee/images/prints/documents/142314426975_Tubakavaba_tookoht.pdf. 35 http://www.vangla.ee/sites/www.vangla.ee/files/elfinder/dokumendid/tartu_vangla_kodukord_alates_20_04_2015_viimane_muu datus_01_12_2015.pdf http://www.vangla.ee/sites/www.vangla.ee/files/elfinder/dokumendid/8._viru_vangla_kodukord_muudetud_18.12.2015_kk_1-1- 1661.pdf 15 ole kahjulik mitte ainult vahetult suitsetava isikuga ühes ruumis viibides, vaid kahjulik on ka riietelt ja ihult leviv tubakalõhn. Suitsetavatele kinnipeetavatele on muudatuse mõju positiivne nii tervisele kui ka sotsiaal- majanduslikule olukorrale. Kuigi kinnipeetavatele tuleb võimaldada võimalikult suurt otsustusõigust oma tervist puudutavates küsimustes, on põhjendatud suitsetamise keelustamise otsuse tegemine kinnipeetava eest suitsetamise keelamisega vanglas ja selle piiratud maa-alal. Lisaks mittesuitsetavate kinnipeetavate ja vanglateenistujate tervise kaitse ja töö- ning elukeskkonna parandamisele on olulised veel järgmised asjaolud. Kui suitsetamine on vanglates võimalik, siis puudub kinnipeetavatel pealehakkamine suitsetamisest loobumiseks. Seda kinnitab asjaolu, et alates 2009. aastast ei ole suitsetajate suhtarv vanglates vähenenud, isegi kui suitsetatavad kogused on vähenenud. Sõltuvus(t)est vabanemisele aitab kaasa see, kui kõikidele sõltuvustele (narkootikumid, alkohol, tubakas) lähenetaks ühtselt. Kui jalutusboksides ei suitsetata, siis kinnipeetavate elukeskkond paraneb. Kuna tihti on jalutusboksid väikesed, siis ahelsuitsetav kinnipeetav ei pruugigi tegelikult viibida ühe tunni vältel värskes õhus ja oma immuunsust tugevdada. Kui mittesuitsetajaks loetakse isikut alles aasta pärast suitsetamisest loobumise päeva, siis kaasnev positiivne mõju isiku tervisele on kohene. Sotsiaal-majanduslikult väljendub positiivne mõju eelkõige otseses rahalises kokkuhoius. Kui kinnipeetav suitsetab iga päev lubatud kolm sigaretti, siis kulub tal kuus tubakatoodetele 15,5 eurot (ühe paki hind 3,4 eurot keskmiselt). Kinnipeetaval on võimalik varem tubakatoodete soetamisele kulunud vahendeid kasutada toidule jm tarbeesemetele, samuti pikaajalisteks kokkusaamisteks, väljaviimisteks, kõnekaartidele jms. Positiivse mõjuna tuleb välja tuua ka selliste ulatuslike invasiivsete läbiotsimiste vähenemine, mis riivavad kinnipeetavate isikupuutumatust. Vangla ei pea suitsetamise täielikul keelamisel enam jalutuskäigult tulevaid kinnipeetavaid peidetud sigarettide leidmiseks nii ulatuslikult läbi otsima. Ebasoovitava mõju risk 36 Ebasoovitava mõjuna võib nimetada võimalikke ärajäämanähtusid . Juba vanglas viibivad kinnipeetavad saavad suitsetada maksimaalselt kolm sigaretti päevas, mistõttu ei tohiks nende ärajäämanähud olla tugevad. Küll võivad ajutised tervisehäired esineda vanglasse saabuvatel kinnipeetavatel, kellel on välja kujunenud suur nikotiinisõltuvus. 37 Terviseinfo veebilehel avaldatud teabe kohaselt on abstinentsinähud individuaalsed ja üldjuhul intensiivsed vaid esimestel päevadel pärast tubakast loobumist ning võivad vähemal määral kesta mitu nädalat, avaldudes mitmesuguste tervisehäiretena nagu unehäired, südametegevuse korratus, meeleolulangus, peavalu, seedehäired, kõrgenenud ärrituvus ja rahutus, liighigistamine, söögiisu muutused, üldine ärevus, tähelepanuvõime ja töövõime langus jms. Samasugustest häiretest 38 räägitakse ka tubakainfo veebilehel . Kõik need nähud ei ilmne korraga, vaid varieeruvad intensiivsuselt, ajaliselt ja individuaalselt. 36 Tubaka tarvitamisel tekib kohene efekt: mõnu, eufooria, hea enesetunne ja rahunemine. Selline lühiajaline toime tekib nikotiini suure kontsentratsiooni korral aju arteriaalses veres ja on tingitud dopamiinergilisest stimulatsioonist mesolimbilises süsteemis. Ühekordse tubakatarvitamise toimet saab võrrelda „indiaanlaste rahupiibuga“. Tänapäeval aga on tubaka tarvitamine muutunud rutiiniks – „rahupiipu“ suitsetatakse 10...20 (...60) korda ööpäevas, mille tulemusel organism harjub dopamiini suure kogusega. Kui viimasest tubakadoosist on möödunud piisav aeg (enamasti juba 30 min pärast), tunneb nikotiinisõltlane, et tema elutegevus on häiritud. Järgnevate dooside tarvitamisega suureneb dopamiinivajadus järjest enam. Neurobioloogilise sõltuvuse arenedes on järjest raskem taluda nikoiininälga ja võõrutusnähte, mille käigus võib välja kujuneda depressioon ja/või ärevus. Nikotiinasendusravi plaastrite kasutamisel jäävad ära nikotiini kontsentratsiooni kiired tõusud ja langused. Sellest tulenevalt ei tunneta patsiendid sama efekti nagu tubakat tarvitades, kuid see ongi eesmärk – nikotiini ühtlase kontsentratsiooni puhul kohaneb organism järjest madalama nikotiinitasemega. Suitsetamisest loobumisel väheneb risk haigestuda: • 20 min – vererõhk ja pulss normaliseeruvad, käed ja jalad soojenevad; • 8 tundi – vingugaasi sisaldus veres väheneb ja hapnikusisaldus taastub; • 1 ööpäev – südamelihase infarkti risk on juba vähenenud; • 2 ööpäeva – maitse- ja lõhnatunne paranevad; • 1…12 kuud – „suitsumehe köha” kaob, koormustaluvus ja vereringe paranevad, tromboosi tekke risk väheneb; • südamelihase infarkti risk väheneb poole võrra; • 5 aastat hiljem – kopsu-, kõri- ja söögitoruvähi ning ajuinfarkti risk on vähenenud poole võrra; • 10 aastat hiljem – vähki haigestumise risk on sama madal kui mittesuitsetajal. 37 http://www.terviseinfo.ee/et/valdkonnad/tubakas/tubakast-loobumine/abstinentsinahud 38 http://www.tubakainfo.ee/loobu-suitsetamisest/loobumisplaan/ 16 Vanglas tegeleb tervishoiuteenuse korraldamisega meditsiiniosakond ja tervishoiuteenust osutab meditsiinipersonal. Kõik kinnipeetavad läbivad saabumisel tervisekontrolli, kus muu hulgas tehakse 39 kindlaks ka nikotiinisõltuvus ja määratakse vajaduse korral ravi . Lisaks vajalikule ravile on võimalik ka nõustamine ja toetavad tegevused. Ebasoovitava mõju vähendamiseks on suitsetamisest loobumise toetamiseks planeeritud toetavad tegevused: võimalusel sportimise ja vaba aja suurendamine, lisatoitlustamise paketi pakkumine. Käesoleva eelnõuga keelatakse vanglas suitsetatavad tubakatooted. Arestimajades jääb pärast vanglates keelu jõustumist suitsetamine lubatuks. Kuivõrd vanglas olevad kinni peetavad isikud võivad ajutiselt viibida ka arestimajades, võib sealne suitsetamise korraldus mõjutada negatiivselt vanglas juba saavutatud tulemusi suitsetamisest loobumise osas. Ebasoovitava mõju vähendamiseks pakutakse kinnipeetavale loobumisel igakülgset abi ning vajadusel korratakse nii nõustamist kui ka asendusravi arestimajast naasmisel. Arestimajja liikumisel annab vangla määratud asendusravi jätkamiseks kaasa vajalikud abivahendid. Lisaks on alates maist 2016 rakendatud täiendavaid toetavaid tegevusi, mida võimaldatakse suitsetamisest loobujatele (kinnipeetav peab deklareerima ennast mittesuitsetajana ja vangla kauplusest enam sigarette osta ei saa) ja mittesuitsetajatele. Toetavate meetmete rakendamisega on näiteks Tartu Vanglas vähenenud 40 suitsetavate kinnipeetavate arv umbes 170 kinnipeetava võrra . Seetõttu võib eeldada, et kõik kinnipeetavad, kes on ennast määratlenud suitsetajana, et neile oleks lubatud vangla kauplusest sigarettide ostmine, tegelikult suitsetajad ei ole. Järeldus mõju olulisuse kohta Kaasnev positiivne mõju on oluline, kuna vabaneva tööressursi arvelt on võimalik eesmärgipärasemalt läbi viia taasühiskonnastavaid ja toetavaid tegevusi. II. Majanduslik mõju Sihtrühm I: vanglad Mõju avaldumine Seoses muudatusega on vaja täiendavalt nõustada suitsetamisest loobumiseks, sest suitsetamisest loobujate arv kasvab. Kui vanglateenistujad ja muud vanglas lühiajaliselt viibivad isikuid võivad suitsetamisest loobumiseks otsida abi ka tervishoiusüsteemist, siis kinnipeetavatele tuleb vanglatel tagada nii suitsetamisest loobumise nõustamine kui vajaduse korral nikotiinasendusravi. Nõustamise tulemuslikkus koos farmakoteraapiaga võib ulatuda kuni 35%-ni. Lisaks on oluline välja tuua, et 39 Enamik suitsetajatest teavad, et suitsetamine on kahjulik, loobuda aga ise ei suuda. Suitsetamisest loobumist toetav lühi- ja pikaaegne interventsioon koos farmakoteraapiaga on mõlemad kuluefektiivsed. Suitsetamisest loobumise eneseabiks koostatud trükistel, audio-videotel ja arvutiprogrammidel ei ole iseseisvalt mingeid eeliseid, võrreldes lühi ja pikaaegse interventsiooniga. Küll on nad aga vajalikud täiendavaks abivahendiks interventsiooniprotsessis. Suitsetamisest võõrutamine kestab 2 kuud või vajadusel kauem (kokku 8-10 nädalat) ja vajab kestvat patsiendi ja nõustaja omavahelist koostööd - seda kogu järgneva aasta vältel pärast loobumist. Mittesuitsetajaks loetakse patsient alles aasta pärast suitsetamisest loobumise esimest päeva. Kui ilma nõustamiseta loobub suitsetamisest ja saab püsivalt mittesuitsetajaks ainult 3-6 % sõltlastest, siis nõustamise korral 20% ja enam. Allolevas loetelus on toodud suitsetamisest loobumise erinevate võimaluste efektiivsus. Parimad tulemused saavutatakse intensiivse nõustamisega nõustamiskliinikus (kabinetis) koos ravimite kaasamisega, kusjuures tähelepanuväärne on, et perearsti väljakirjutatuna on ravimitelt oodatav lisaväärtus 1%, kuid nõustaja soovitatuna lisandub 10%-line efektiivsus. 12 kuu efektiivsus protsentides on järgmine: • ainult oma tahtejõul 3%; • kirjalikud abimaterjalid 4%; • soovitused perearstilt 5%; • soovitused perearstilt + ravimid 6%; • suitsetajate nõustamise kliinik/kabinet 10%; • suitsetajate nõustamise kliinik/kabinet + ravimid 20%. Nikotiinasendusravi plaastrite kasutamisel jäävad ära nikotiini kontsentratsiooni kiired tõusud ja langused. Sellest tulenevalt ei tunneta patsiendid sama efekti nagu tubakat tarvitades, kuid see ongi eesmärk – nikotiini ühtlase kontsentratsiooni puhul kohaneb organism järjest madalama nikotiinitasemega. 40 Tartu Vanglas 05.04.2016.a seisuga viibinud 903 kinnipeetavatest isikutest oli mittesuitsetajaid 264 ja 23.05.2016.a 967 vanglas viibivviibivast kinnipeetavast isikust oli mittesuitsetajaid 442. 17 Tervise Arengu Instituudi hinnangul hakkab 80% endistest suitsetajatest uuesti suitsetama alkoholi tarvitades, mil otsustatakse tõmmata vaid üks sigaret. Kuna vanglas on alkohol keelatud, siis võib nõustamisel prognoosida veelgi suuremat tulemuslikkust. Praegu on vanglates kokku 35 spetsiaalse koolituse läbinud suitsetamisest loobumise nõustajat. Vajaduse korral koolitatakse nõustajaid juurde. Nõustajate koolitusi korraldab Tervise Arengu Instituut tasuta. Lisaressursse ei ole vanglatel vaja selleks planeerida. Kui tõstatada küsimus, miks nõustajate tegevus ei ole siiani vanglates andnud märkimisväärset tulemust, siis põhjus on selles, et nõustamine on praegu olnud vanglates kinnipeetavate jaoks üksnes võimalus, mitte kohustus. Kinnipeetava jaoks ei ole olnud piisavalt mõjusat välismõju, mis oleks viinud tal seesmise soovi tekkimiseni, et suitsetamisest loobuda. Seetõttu ei ole teenuse kasutamine olnud aktiivne. Suitsetamisest loobumise nõustamise metoodika on välja töötatud maailmas erinevate tõenduspõhiste materjalide baasil. Nõustajate selgitustöö ei piirdu mitte üksnes loobujale suitsetamise kahjulikkusest rääkimises. Esmane ülesanne on aidata suitsetajal leida motivatsioon, miks loobuda ning edaspidi toetada, et motivatsioon püsiks. Seda psühholoogilist poolt toetab vajadusel nikotiinasendusravi. Vanglasüsteemil ei ole kavas välja töötada nõustamisele uut lähenemist, vaid järgitakse neid lahendusi, mida kasutatakse ülemaailmselt ja mille mõjusid on hinnatud. Samuti võib suureneda vajadus nikotiiniplaastrite järele kuni neli korda. Seda aga eelkõige muudatuse jõustumise järgselt. Hiljem vajadus väheneb. Justiitsministeeriumi hinnangul võib kuni 20% vanglasse saabuvatest kinnipeetavatest vajada nikotiinasendusravi. Nikotiinasendusravi määratakse arsti ettekirjutusel ja Fagerströmi testi alusel. Nikotiiniplaastrite määramisel teeb meditsiiniosakond kindlaks ravi vajaduse ning seejärel määrab nikotiiniplaastrid. Plaastreid kasutatakse vanglates ka juba praegu ning neid on võimalik hõlpsasti juurde soetada vangla apteegi vahendusel. Viimastel aastatel on vanglad tellinud aastas keskmiselt 180 originaali nikotiiniplaastreid, millest arvestuslikult peaks jätkuma 60 inimese ravikuuriks. Kuna kinnipeetavatele jagatavate sigarettide arv on piiratud, siis ei ole ette näha ulatuslikku vajadust asendusravi määramiseks, sest sõltuvus suitsetamisest ei tohiks olla nii tugev. Nikotiiniplaastrid on vajalikud üldjuhul siis, kui isikul on tubakast välja kujunenud väga tugev sõltuvus. Kinnipeetavad, kes viibivad ajutiselt arestimajas, saavad vajalikud meditsiinilised abivahendid kaasa vanglast. Vanglate muutmine tubakavabaks säästab kaugemas perspektiivis ka riiklikke ressursse, sest vähenevad tubakast tulenevad lühi- ja pikaajalised vaegused ning tervisekahjustused, mille ravimiseks riik peab kulutusi tegema. Samuti väheneb oluliselt nii vanglateenistujate tööajakulu, kes ei pea enam suitsetajatele jalutuskäigule minnes tubakatarbeid kätte jagama, seejärel neid tagasi kappi paigutama ja tegema läbiotsimist avastamaks peidetud tubakatooteid. Planeeritav muudatus välistab ajakulukad vaidlused vanglateenistujate ja kinnipeetavate vahel. Praktika on näidanud, et kinnipeetavad väidavad tihti, et nende sigaretid on kadunud. Põhjus seisneb selles, et sigarette on kinnipeetaval lihtne ära peita ja hiljem lihtne väita, et sigaretid on vanglateenistuse süül kadunud. Kuna aga vanglal lasub tõendamiskoormis ja ei ole ajaliselt võimalik sigarette arvuliselt kirja panna, ei ole vanglal võimalik ka vastupidist tõendada. Lisaks veel ajakulu argument, mis tuleneb distsiplinaarmenetluse läbiviimisest. 2013. a fikseeriti Tartu vanglas 821 intsidenti seoses tubakatoodete või süütamisvahendite omamise ja leidmisega. Neist 721 puhul alustati distsiplinaarmenetlus. Menetlemata jätmise valdavaks põhjuseks oli asjaolu, et tubakatoodete omanikku ei olnud võimalik tuvastada. Tartu Vangla puhul on olemas ka andmed selle kohta, et kogu intsidentide arvust 512 juhul üritati tubakat toimetada eluosakonda jalutuskäigult. Viru Vanglas leidis 2013. a jooksul aset 381 tubakaga seotud intsidenti, mille puhul viidi menetlus läbi 289 juhul. Tallinna Vanglas olid vastavad arvud 1124 intsidenti ja 570 menetlust ning Harku ja Murru Vanglas oli 169 intsidenti ja 155 menetlust. Tabel 1. Suitsetamisega seotud intsidendid ja menetlused VANGLA Harku ja Murru Tallinna Vangla Tartu Vangla Viru Vangla Vangla Intsidentide arv 169 1124 821 381 18 2013. a Menetluste arv 155 570 721 289 2013. a Aastas on vanglates suitsetamise ja tubakatoodetega seotud keskmiselt kokku 1800 distsiplinaarmenetlust. Ühele distsiplinaarmenetlusele kulub keskmiselt 3 tundi inspektori-kontaktisiku tööaega. Seega kulub päevas keskmiselt 15 tundi inspektori-kontaktisikute tööaega tubakatoodetega seotud distsiplinaarmenetlustele. Valvurid jagavad suitsukappidest päevas keskmiselt 1000 kinnipeetavale sigarette, paigutavad ülejäänud sigaretid tagasi suitsukappidesse, vajaduse korral teostavad kinnipeetava läbiotsimise. Keskmiselt kulub päevas eelnimetatud tegevustele kõigis vanglates kokku valvuritel 85 tundi. Vabanevat ressurssi on võimalik ära kasutada tubakast loobumisega kaasneva ebasoovitava mõju riski vähendamisel toetavate tegevuste võimaldamisega (võimalusel täiendavad huvitegevused, lisavõimalus kasutada kaupluse- ja raamatukoguteenust ning külastada spordisaali). Ebasoovitava mõju risk Muudatuste jõustumisel võib töökoormus suureneda teavitustöö, nõustamise ja toetavate tegevuste rakendamisel. Ebasoovitav mõju võib seisneda ka keelu vastu protestimises, muu hulgas ka vaiete ja kaebuste esitamise näol. Selle ilmnemist on võimalik ennetada ajaliselt ja kvalitatiivselt piisava teavitustöö, toetuse ja nõustamise võimaldamisega. Samas on kinnipeetaval õigus esitada vaideid ja kaebusi, mistõttu mõnevõrra suureneb kindlasti vanglate töökoormus. Kohtusse jõudvad kaebused võivad mõjutada kohtute töökoormust, kuid selle suurust ei ole võimalik täpselt prognoosida. Arenenud riikides, eelkõige ingliskeelsete riikide vanglates, on peamised massirahutuste põhjused ülerahvastatud alad vanglates, vangla arhitektuur ja jõugud koosmõjus. Eesti vanglates sellised massikorratusi soodustavad tingimused puuduvad. Kinnituseks, et vanglas suitsetamise keelamine ei too kaasa olulisi probleeme, on tõsiasi, et 2010. a rakendatud olulised muudatused, mis lõpetasid vanglas ahelsuitsetamise ja kehtestasid suitsetatavate sigarettide arvu piirangu, ei toonud kaasa olulisi meelsuse väljendusi. Eelöeldu tõenduseks nähtub Ameerika Ühendriikide praktikast fakt, mille kohaselt on hirm 41 kinnipeetavate suurekasvulise massirahutuste kasvu ees müüt. Vanglasüsteemi on pidevalt arendatud, et vangistuse täideviimise eesmärke tõhusamalt saavutada. Sellega seoses on mitmel korral tehtud muudatusi kinnipeetavate harjumuspärasesse rutiini. Need muudatused ei ole üldist julgeolekut vanglas mõjutanud. Ka teistes riikides, kus kinnipeetavate elu-olu ümberkorraldamine üldjuhul massilist allumatust ei põhjusta, ei ole ka suitsetamispiirangud neid käivitanud. Teavitustööks on planeeritud kasutada infovoldikuid tubaka kahjuliku mõju kohta, teabematerjale, mis käsitlevad vanglates aset leidvaid muudatusi (õigusliku ja praktilise poole pealt) ning infot selle kohta, millist tuge ning teavet ja kellelt on vanglas võimalik saada. Samuti teavitatakse kõiki uusi saabuvaid kinnipeetavaid nende kohustustest ja õigustest. Protestiks näiteks toidust loobumine ei too kaasa distsiplinaarmenetluste arvu kasvu. Samuti võib ebasoovitav mõju ilmneda ebaseaduslikus tubakatoodete sissetoomises vanglasse, kättesaadavatest vahenditest isevalmistatud sigarettide suitsetamise suurenemises. Riski ilmnemise vältimiseks rakendab vangla tavapäraseid meetodeid julgeoleku tagamiseks, kuna ka praegu on tubakatoodete sissetoomine ning isevalmistatud tubakatoodete suitsetamine vanglas keelatud. 41 S. Michaels Vaughn and Roland V. Del Carmen, Legal and Policy Issues From the Supreme Courts’s Decisions on Smoking in Prisons. 1993. Lk. 37. Ühendriikide praktikast on päevakorda kerkinud ka uudiseid, mille kohaselt on müüt, et vanglate tubakavabaks muutmine tõstab vägivaldsusprotsenti kinnipeetavate hulgas. Viimast eriti, kui viiakse läbi aegne teavitustöö ja suitsetamisest võõrutamiseks vajalikud abinõud ehk rehabiliteerimine. 19 Järeldus mõju olulisuse kohta Muudatusega suureneb oluliselt vanglate haldusressursi otstarbekam kasutamine taasühiskonnastavate ning kinnipeetavatel stressi vähendamist toetavate tegevuste rakendamiseks. III. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele, kuludele ja tuludele Mõju sihtrühm: vanglad Mõju avaldumine Vanglate tervishoiukulud võivad suureneda, kuna rohkem võib olla vaja nikotiiniplaastreid. Arvestuslikult võib nikotiiniplaastrite vajadus suureneda neli korda, sest ravi võib vajada kuni 20% saabuvatest suitsetavatest kinnipeetavatest. Seega võivad kulud nikotiiniplaastritele aastas suureneda seniselt 2300 eurolt 9360 euroni. Kulud suurenevad eelkõige vahetult muudatuse jõustumise järgselt, kui minnakse üle täielikule keelule. Edaspidi on plaastreid vaja nendele kinnipeetavatele, kes saabuvad vanglasse karistust kandma ja peavad oluliselt muutma oma seniseid harjumusi. Juba karistust kandvate süüdimõistetute osas nikotiiniplaastrite vajadus aga väheneb, kuna nad on juba suitsetamisest loobunud ja täiendavat ravi ei ole vaja. Kuivõrd muudatuse jõustumisel ei ole võimalik tubakatooteid osta vangla kauplusest, siis kahanevad võimalused tubakatoodete ebaseaduslikuks edasiandmiseks ja siseruumidesse viimiseks. Seeläbi väheneb ka vangla töökoormus. Tervishoiukulutuste suurenemist võib pidada ebaoluliseks, kuna sihtgrupp on väike. Muudatuste jõustumise järgselt on puudutatud vaid kolme valitsusasutuse, Tartu Vangla, Viru Vangla ja Tallinna Vangla (Harku ja Murru Vangla liideti Tallinna Vanglaga alates 01.06.2016) ravimite eelarve. Ka mõju sellele eelarvele on väike, kuna kulu nikotiiniplaastritele moodustab umbkaudu 3% nimetatud eelarvest. Vanglate muutmine suitsuvabaks võib vähendada riigieelarve laekumist (tubakaaktsiis koos käibemaksuga) umbes 0,2 mln euro võrra. 5. Määruse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud Määruse rakendamine toob kaasa täiendavad kulutused, sest suureneb nikotiiniplaastrite vajadus. Arvestuslikult võib nikotiiniplaastrite vajadus suureneda vanglates neli korda, sest ravi võib vajada kuni 20% saabuvatest suitsetavatest kinnipeetavatest. Seega võivad kulud nikotiiniplaastritele suureneda aastas senise 2300 euro asemel 9360 euroni. Kulud kaetakse olemasolevatest vahenditest. 6. Määruse jõustumine Määrus jõustub 1. oktoobril 2017. aastal. Jõustumisele eelneval perioodil on planeeritud vanglateenistujate ja seejärel kinnipeetavate teavitamine tubakasuitsu kahjulikust mõjust ning vanglas olevatest võimalustest saada suitsetamisest loobumisel igakülgset informatsiooni ja abi. Ülemineku soodustamiseks tuleb anda vanglatele piisav aeg positiivsete meetmete väljatöötamiseks ja rakendamiseks. 7. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon Määrus esitati kooskõlastamiseks Sotsiaalministeeriumile ja Siseministeeriumile ning arvamuse avaldamiseks õiguskantslerile. Sotsiaalministeerium kooskõlastas ja esitas kaks märkust, millest ühte arvestati osaliselt ja teine võeti teadmiseks koos selgitustega. Siseministeerium kooskõlastas vaikimisi. Õiguskantsler esitas arvamuse, millele on eelnõu ettevalmistaja vastanud kooskõlastustabelis. 20 Priit Kama Asekantsler Lisa 1 Kooskõlastustabel 21  Alla laetud aadressilt http://tobaccocontrol.bmj.com/ 4. jaanuaril 2018 – Avaldas group.bmj.com UURIMISTÖÖ Inimõigused ja eetilised kaalutlused tubakavaba põlvkonna teemal AVATUD Yvette van der Eijk,1 Gerard Porter2 JUURDEPÄÄS 1 Centre for Biomedical Ethics, National RESÜMEE TFG2000 ettepanek pälvis tähelepanu ka mujal maailmas. University of Singapore, Singapur, Viimastel aastatel on välja pakutud tubaka tarvitamise uus lõpetamisviis – Selle aasta alguses võttis Tasmaania ülemkoda sama ettepaneku Singapur tubakamüügi keelustamine kõigile pärast teatud aastat sündinud ühehäälselt vastu.4Samuti kaalutakse kõnealust ideed ka 2 School of Law, University of Edinburgh, Edinburgh, UK kodanikele, luues nii uued tubakavabad põlvkonnad. Ettepanek ei Guernseys.5Ka Soomes6 ja Uus-Meremaal7 tahetakse tubaka mõjutaks otseselt praeguseid suitsetajaid, vaid kehtestaks piirangu tarvitamist lõpetada, kuid nende strateegiad selle saavutamiseks Edastatud suitsetajate potentsiaalsetele tulevastele põlvkondadele. Selles ei ole veel paika pandud. Siinkohal tasub välja tuua, et kõigis Yvette van der Eijk, Centre for uurimistöös keskendutakse ettepanekuga seotud peamistele juriidilistele ja nimetatud kohtades on ranged tubakavastased poliitikad, mis Biomedical Ethics, National University of Singapore, 10 Medical Drive 02-01, eetilistele küsimustele, hinnates selleks kriitiliselt, kas riikide kohustus on suunatud suitsetamise alustamise vastu noorte seas, ning Singapur 117597, Singapur; kaitsta inimõiguseid piirab või toetab tubaka tarvitamise järkjärgulist kõnealustes riikides ei toodeta tubakat. Seega on need kohad [email protected] kõrvaldamist. tõenäolisemad TFG2000 kandidaadid võrreldes riikidega, kus tubaka kasvatamine oluliselt majandusse panustab või kus Vastu võetud 29. aprillil 2013 suitsetamine on kultuuriliselt laialdaselt heakskiidetud. Samas Revideeritud 16. augustil 2013 Kinnitatud 20. septembril 2013 kerkib ettepanekuga koos ka olulisi küsimusi selle kohta, kas SISSEJUHATUS Esmakordselt internetis avaldatud 10. selle eesmärk – suitsetamise järkjärguline täielik kõrvaldamine – Enamuse tubakavastaste poliitikate ja õigusaktide, mis on vastu oktoobril 2013 on eetiline ja juriidiliselt põhjendatav lähtuvalt praegustest võetud Maailma Terviseorganisatsiooni tubaka tarbimise leviku inimõigustest ning kas on võimalik ületada ettepaneku vähendamise raamkonventsiooni alusel, eesmärk on vähendada rakendamisega seotud praktilisi probleeme. Samuti on oluline suitsetamise levimust. Viimastel aastatel on aga välja pakutud ka probleem maksutulu kadumine ning ettepaneku kooskõla lõpetamise ettepanekuid, mille abil suitsemine täielikult maailmakaubanduse ja investeerimisõigusega. Need teemad kõrvaldada.1Ühe sellise kohaselt, mis on saanud nimeks Tobacco jäävad aga väljapoole selle uurimistöö ulatust, mis keskendub Free Generation 2000 (tubakavaba põlvkond 2000, TFG2000), inimõigustega seotud küsimustele. keelustataks lisaks praegustele piirangutele tubakamüük teatud Meie keskne väide on, et TFG2000 on kooskõlas inimõiguste kuupäeval või pärast seda (antud juhul 1. jaanuari 2000) põhimõtetega ja võib isegi moodustada osa edukast inimõigustel sündinud kodanikele, jõudes nii järk-järgult tubaka tarvitamise põhinevast strateegiast tubaka tarbimise leviku vähendamiseks. täieliku kõrvaldamiseni. Ettepanekule saadaks avalikku toetust hariduslike algatuste kaudu ja TFG2000 ettepanekut pärast 2000. aastat sündinute seas tutvustades. Sellesse konkreetsesse liikumisse on praeguseks kõige enam kaasatud Singapur, SUHE INIMÕIGUSTE JA TUBAKA TARBIMISE LEVIKU Tasmaania (Austraalia) ja Guernsey (Ühendkuningriik). Projekt VÄHENDAMISE VAHEL algatati, sest kuigi Maailma Terviseorganisatsiooni tubaka Inimõigused on määratletud selleks, et kaitsta põhiväärtuseid, nt tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni alusel vastu võimalust elada, saada perekond ja olla vaba julmast võetud poliitikate abil on suitsetamise levimust vähendatud kohtlemisest. Selles uurimistöös analüüsime TFG2000 (olenevalt riigist umbes 15–25%), ei ole muud ettepanekut nelja rahvusvahelise inimõiguse dokumendi saavutatud.2Suitsetamine tapab üle maailma igal aastal endiselt vaatepunktist – inimõiguste ülddeklaratsioon8, kodaniku- ja umbes kuus miljonit inimest, kellest märkimisväärne osa ei ole poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt9, majanduslike, ise kunagi suitsetanud.2Lisaks on paikades nagu Singapur sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline pakt 10 ning suitsetamine nooremate põlvkondade seas levimas. 3Sellest võib lapse õiguste konventsioon11. Kuigi nimetatud õigusaktid ise ei järeldada, et lisaks tubaka tarbimise leviku vähendamise tingi otseseid õiguslikke tagajärgi, siis need dokumendid raamkonventsioonile on suitsetamisest rahvatervisele tingitud allkirjastanud riigid on nõustunud kaasama vastavad õigused koorma vähendamiseks vaja ka teisi, eelkõige just noortele oma õigussüsteemidesse. Seega võivad kannatanud isikud suunatud meetmeid. pöörduda inimõigustega seotud probleemide korral oma 2010. aastal avaldati selles ajakirjas Singapuri TFG2000 riiklikesse kohtutesse ja sarnastesse asutustesse. Inimõiguste ettepanek.3Singapuris teostatud elanikkonna uuringutes on lepingutes sätestatud põhimõtete järgimist riikide poolt leitud, et ettepanekut toetatakse laialt – 60,0% uuringutes jälgitakse regulaarsete variaruannete kaudu, mille esitavad osalenud suitsetajatest ja 72,7% mittesuitsetajatest on selle ÜRO-le mitteriiklikud asutused (nt valitsusvälised rakendamise poolt. Koostajad selgitasid, et nende ettepanek organisatsioonid). edastab noortele selgemalt sõnumi, et suitsetamine ei ole sobilik sotsiaalne käitumine mis tahes vanuses. Samuti saavad valitsused nii jätkata tubakamüügilt teenitava maksutulu CrossMark kogumist mitme aastakümne vältel ja ettepanek ei kehtesta praegustele suitsetajatele täiendavaid piiranguid. Keelu Viidata: van der Eijk Y, Porter G. Tob kehtestamine ainult kodanikele ja alalise elaniku elamisloaga Control 2015;24:238-242. inimestele tähendab, et see ei mõjuta turismi ega välismaist tööhõivet. Seega hinnati tubaka tarvitamise järkjärgulist kõrvaldamist tänu avalikkuse toetusele „teostatavaks järgmiseks sammuks tubaka tarvitamise vähendamisel“. 3 1 van der Eijk Y, et al. Tob Control 2015;24:238-242. doi:10.1136/tobaccocontrol-2013-051 125 BMJ  Alla laetud aadressilt http://tobaccocontrol.bmj.com/ 4. jaanuaril 2018 – Avaldas group.bmj.com UURIMISTÖÖ Varasemalt on selles ajakirjas väidetud, et „tubaka tarbimise leviku tervisekahjustusi.16Samas peaksid lapse õiguste konventsiooni artikli 6 kohaselt vähendamise õiguse“ alusena tuleks lähtuda inimõigustest elule, tervisele ja „osalisriigid tagama lapse ellujäämise ja arengu“.11Seega võib väita, et valitsustel tervislikule keskkonnale.12See tähendaks riigile vastava kohustuse kehtestamist, on kohustus kaitsta lapsi aktiivselt suitsetama hakkamise ja nikotiinisõltuvuse millega tubaka tarvitamist erinevate meetodite kaudu piirama hakataks. tekkimise eest. Inimõiguste argumente on aga kasutatud nii selle eesmärgi toetuseks kui ka selle Lisaks on majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise vastu vaidlemiseks. Suitsetamise toetajad on „suitsetamise õiguse“ toetamiseks pakti artikli 12 kohaselt täiskasvanutel õigus „maksimaalsele füüsilisele ja lähtunud õigustest vabadusele, enesemääramisele ja privaatsusele. Kas psüühilisele tervisele“, sealhulgas õigusele „ära hoida ja ravida epideemilisi, „tubakavaba põlvkonna“ seadused rikuksid või oleksid nende õigustega endeemilisi, kutse- ja teisi haigusi ja võidelda nendega“. 10Aktiivne suitsetamine kooskõlas? on epideemia, mis nõuab igal aastal üle kuue miljoni elu, ning nikotiinisõltuvus Uurime järgnevalt teatud peamiseid inimõiguseid ja nende olulisust TFG2000 võib oluliselt mõjutada inimese vabadust, tervist ja psüühilist heaolu. Maailma ettepaneku vaatepunktist – õigus elule ja tervisele, õigus vabadusele ja Terviseorganisatsiooni tubaka tarbimise leviku vähendamise enesemääramisele, õigus privaatsusele ning õigus võrdsusele ja raamkonventsiooni alusel tunnustatud õigus elule ja tervisele võib seega mittediskrimineerimisele. Lõpetuseks esitame mõned praktilised soovitused tähendada ka laste ja täiskasvanute kaitsmist aktiivse suitsetamise ja edasiseks. nikotiinisõltuvuse eest. TFG2000 kaitseks tervet elanike põlvkonda aktiivse suitsetamise eest nii INIMÕIGUS ELULE JA TERVISELE – LASTE KAITSMINE PASSIIVSE nooruki- kui ka kogu nende täiskasvanueas. See tegeleks nn üleminekuriituse SUITSETAMISE EEST probleemiga, mistõttu paljud alaealised suitsetama hakkavad, toetades nii laste Inimõigus elule on põhiõigus, mida on tunnustatud inimõiguste õigust ellujäämisele ja arengule. Kaitse jätkuks ka täiskasvanueas, toetades seega ülddeklaratsiooni artikliga 3, kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise õigust maksimaalsele füüsilisele ja psüühilisele tervisele. pakti artikliga 6 ning laste puhul lapse õiguste konventsiooni artikliga 6. Neist argumentidest hoolimata on oluline välja tuua, et inimõiguste artiklite Inimõigust tervisele on tunnustatud majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste täpse tähenduse osas on palju ebaselgust ja vaidluseid, seda eelkõige õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 12. Inimõigused võivad olla rahvatervise osas.17–19Artiklite mitmemõttelisuse tõttu on raske väita, et riikidel „positiivsed“ või „negatiivsed“, näiteks õigus riigi osutatavatele ja on kohustus tubaka tarbimine järkjärguliselt kõrvaldada, et vältida seeläbi rahastatavatele head tervist soodustatavatele programmidele (positiivne) või täielikult oma kodanike tervise mõjutamist aktiivse või passiivse suitsetamise õigus olla vaba teiste sellisest käitumisest, mis võib tervist kahjustada tõttu. Riikides, kus selline kõrvaldamise lähenemine aga valitakse, saab seda (negatiivne).13Seega võib mittesuitsetajatele passiivsest suitsetamisest tingitud õigustada inimõiguste põhimõtetele viidates. Sellisel juhul kerkib aga ohud lugeda mittesuitsetaja negatiivsete õiguste rikkumiseks. Siinkohal on põhimõtteline küsimus – kuidas peaks riik tasakaalustama oma kohustust asjakohane välja tuua passiivse suitsetamise mõjud, seda eelkõige lastele – kaitsta elu ja tervist ning kohustust austada isiklikku vabadust? kokkupuude vanemate suitsetamisega põhjustab keskkõrvapõletikke, hingamisteede haiguseid (sh astma), raskete haiguste (nt tsüstiline fibroos ja astma) süvenemist ning teatud juhtudel surma. 14Seega võib väita, et kui last ei INIMÕIGUS VABADUSELE JA ENESEMÄÄRAMISELE – kaitsta passiivse suitsetamisega kokkupuute eest, mõjutab see tema põhiõigust TASAKAALUSTAMINE TEISTELE TEKITATAVA KAHJUGA elule ja tervisele ning tema õigust „puhtale ja turvalisele keskkonnale“ (lapse Inimõigust vabadusele tunnustatakse inimõiguste ülddeklaratsiooni artikliga 3 õiguste konventsiooni artikkel 24).11 ning õigust enesemääramisele majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste Teatud määral valitused juba kaitsevad mittesuitsetajaid avalike õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 1 ning kodaniku- ja poliitiliste õiguste suitsetamiskeeldude kaudu. Kuigi sellised meetmed on kasulikud, ei välista rahvusvahelise pakti artikliga 1, mille kohaselt inimesed „kindlustavad vabalt need passiivset suitsetamist täielikult, tingides paljudele mittesuitsetajatele ja oma majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise arengu“. 9–10Suitsetamisõiguse eelkõige lastele endiselt ohu privaatsetes kohtades, nt kodus. Eriti suur pooldajad tõlgendavad neid kaht õigust sageli aga „õigusena suitsetada“. hingamisteede haiguste tekke risk on astmaga lastel, kuid ka riikides nagu USA, Õigust enesemääramisele võib tõlgendada õigusena suitsetada, kui kus avalik suitsetamine on enamasti keelatud, puutub enamus astmaga lapsi suitsetamist peetakse oma majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise arengu (53,2%) endiselt passiivse suitsetamisega kokku. 15Seega võiksid valitsused kindlustamiseks. Kuna nii inimesele endale kui ka teistele äärmiselt kahjuliku seaduseid veelgi karmimaks muutma ja keelata suitsetamise kodudes, kuigi tegevuse kirjeldamine „sotsiaalse ja kultuurilise arenguna“ on parimal juhul selliste seaduste rakendamine oleks väga keeruline. Teisisõnu võib öelda, et kuni nõrk argument, on keeruline väita, et suitsetamine langeks enesemääramise sigaretid on vabalt kättesaadavad ja kokkupuude passiivse suitsetamisega on õiguse alla. endiselt võimalik, on peaaegu võimatu välistada laste kokkupuudet passiivse Kui vaadelda tervist valikuna, võiks väita, et õigust suitsetada võib suitsetamisega isegi siis, kui selleks võetakse vastu väga rangeid seaduseid. tõlgendada õigusena vabadusele. Kuid ka selle puhul kerkib mitu küsimust. TFG2000 ettepanek ei kaitseks kohe kõiki lapsi passiivse suitsetamise eest, Tubakaga seotud haigused ja surmad põhjustavad perekondadele, sest vahetult pärast 2000. aastat sündinud võiksid endiselt enne 2000. aastat kogukondadele, tervishoiusüsteemidele ja avalikele ressurssidele ebasoodsaid sündinud suitsetajate passiivse suitsetamisega kokku puutuda. Küll aga võib see sotsiaalmajanduslikke tagajärgi ning passiivne suitsetamine võib mõjutada lapsi aidata kaitsta lapsi passiivse suitsetamise eest pikaajaliselt ja tagada seega nende ja mittesuitsetajaid. Seega mõjutab suitsetamine teisi nii otseselt kui ka kaudselt. õiguse olla vaba passiivse suitsetamise tervisemõjudest, kuna tubaka Sellisel juhul võimaldavad inimõiguste seadused põhimõtete tasakaalustamist, tarvitamine kõrvaldatakse järkjärguliselt ja järgmised põlvkonnad ei puutu kuna õiguste ja vabaduste teostamist võib piirata, et tagada „moraalist, avalikust enam kokku endast vanemate pärast 2000. aastat sündinute passiivse korrast ja üldise heaolu õigustatud nõuetest kinnipidamine demokraatlikus suitsetamisega. ühiskonnas“.8 Lisaks võib tubaka sõltuvustekitavate omaduste tõttu väita, et suitsetamine ei INIMÕIGUS ELULE JA TERVISELE – KAITSE AKTIIVSE SUITSETAMISE JA vasta vabaduse põhimõttele, kuna sõltlane ei ole oma valikus suitsetamist jätkata SÕLTUVUSE EEST või lõpetada täielikult vaba. Samuti piiravad riigid tegelikult juba vabadust, et Inimõiguste põhimõtete alusel saab õigustada ka inimeste kaitsmist aktiivse kaitsta oma kodanikke kahjulike ja sõltuvust tekitavate psühhoaktiivsete suitsetamise kahjude eest. Enamasti hakatakse suitsetama enne täiskasvanuks narkootikumide (nt oopium, heroiin ja kokaiin) mõju eest, millest ükski ei ole saamist ehk vanuses, kus suutlikus teha ratsionaalseid ja pikaajaliselt tubakaga võrreldes ligilähedaseltki sama palju surmasid põhjustanud. Seega läbimõeldud otsuseid ei ole veel täielikult välja arenenud. Paljud noorukid oleks tubaka tarvitamise järkjärguline kõrvaldamine kooskõlas põhimõttega, hakkavad suitsetama justkui üleminekuriitusena täiskasvanuikka, seda mille alusel reguleeritakse teisi ohtlikke ja sõltuvust tekitavaid aineid. enamasti oma eakaaslaste survestamisel, kuigi nad ei suuda täielikult mõista Sellest tulenevalt võib väita, et TFG2000 ettepanek hõlmab pärast 2000. aastat nikotiini sõltuvusttekitavat olemust ega sellest hilisemalt tingitud sündinud potentsiaalsete suitsetajate vabaduse piiramist, kuid kaalul olevate van der Eijk Y, et al. Tob Control 2015;24:238-242. doi:10.1136/tobaccocontrol-2013-051 125 2  Alla laetud aadressilt http://tobaccocontrol.bmj.com/ 4. jaanuaril 2018 – Avaldas group.bmj.com UURIMISTÖÖ huvide tasakaalu arvestades ei ületa see piiri, mis rikuks põhjendamatult nende kaasata ka teisi aluseid, nt sünnikohorti. Seaduse suunamine pärast 2000. aastat õiguseid vabadusele. sündinud kohortidele võib tekitada pingeid 1999. ja 2000. aastal sündinud gruppide vahel, kuna võib jääda mulje, et esimestel on teistega võrreldes ebaaus INIMÕIGUS PRIVAATSUSELE – SÕLTUMATUS JA IDENTITEET „eelis“ (või vastupidi). Õigust privaatsusele on tunnustatud inimõiguste ülddeklaratsiooni artikliga 12 Neile väidetele on kaks vastuargumenti. Esiteks võib riik väita, et mis tahes ning kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 17, mille rahvusest tingitud eristaval kohtlemisel on mõistlik ja objektiivne põhjendus kohaselt „kellegi era- ja perekonnaellu, kodupuutumatusse ... ei tohi ning seaduslik eesmärk, milleks antud juhul on riikliku tervishoiupoliitika ja meelevaldselt sekkuda“.8–9Järgnevalt esitatud kolm kohtuasja (üks Inglismaal ja teiste oluliste sotsiaalsete vajaduste tasakaalustamine (nt soov mitte kahjustada kaks Uus-Meremaal) illustreerivad, kuidas võib õigust privaatsusele väidetava turismitööstust või takistada välismaise tööjõu sissevoolu). Teiseks on TFG2000 „suitsetamise õiguse“ mõistes tõlgendada. ettepanekul põhjendatud ja mõistlik alus – kaitsta tulevasi põlvkondi aktiivse ja Inglismaa juhtumi puhul – R. (N kohaldamise kohta) vs tervishoiuminister – passiivse suitsetamise tervisemõjude eest. Sellisel juhul võib väita, et tubakas andsid rangete režiimiga haigla patsiendid sisse hagi, millega nõudsid erandit tuleks keelustada kõigile, et vältida diskrimineerimist erinevate gruppide vahel. siseruumides suitsetamise keelule.20Nende viibimiskoha äärmiselt ranged See mõjutaks aga praeguseid suitsetajaid, tingides paljudel potentsiaalselt reeglid tähendasid, et suitsuvaba poliitika tõttu pidi enamus patsiente võõrutusnähtude teket (olenevalt nikotiiniasendajate ja muude ravimeetodite suitsetamise maha jätma. Apellandid väitsid, et see ei vasta Euroopa inimõiguste kättesaadavusest ja kasutamisest), mida võib pidada „ebainimlikuks“ (vt ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 8 p 1 kohasele kodu ja eraelu eelnevalt kirjeldatud privaatsuse õiguse argumenti). Seega on põhjendatud austamise õigusele. Tegemist on artikliga, mida kasutatakse sageli sõltumatusel meetme rakendamine ainult neile, keda nikotiinisõltuvuse tagajärjed vähem põhinevate inimõiguste argumentide alusena. 21 mõjutavad. Samas võib küsimust vaadelda ka vabaduse võrdsuse vaatepunktist – ühel grupil on seaduslik õigus suitsetada, teisel grupil mitte. Nagu aga eelnevalt juba Nende nõue lükati aga tagasi alusel, et õigused privaatsusele on piiratud selle mainitud, ei piirataks pärast 2000. aastat sündinute vabadust põhjendamatus osas, millele neid kohaldatakse. Suitsetamist ei loetud nende kaitstavate esemete ulatuses ning arvestades tubakatoodete sõltuvustekitavaid omadusi, võib väita, hulka – 2/1 häälteenamus otsustas, et suitsetamine ei ole piisavalt seotud et suitsetamine ei ole „vabadus“. identiteedi terviklikkuse, isiksuse arengu ega suutlikkusega luua ja arendada suhteid teiste inimestega, et seda Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse TFG2000 ETTEPANEKU INTEGREERIMINE INIMÕIGUSTE konventsiooni artikli 8 p 1 all kaitsta. Lisaks sellele nõustus enamus, et artikli 8 SÜSTEEMIDESSE p 1 kehtimisel oleks suitsetamiskeeld artikli 8 p 2 alusel põhjendatud, kuna see Kokkuvõtvalt oleme seni väitnud, et TFG2000 ettepanek on inimõigustega lubab artikli 8 p 1 piiramist, kui see on kooskõlas seadusega ning kooskõlas. See ei piira põhjendamatus ulatuses õiguseid vabadusele, „demokraatlikus ühiskonnas vajalik ... tervise ... või kaasinimeste õiguste ja enesemääramisele ega privaatsusele. Kuna TFG2000 ettepanek toetab õiguseid vabaduste kaitseks“.21Järeldati, et kuna suitsetamise kahjude kohta suitsetajatele elule, tervisele ja tervislikule keskkonnale, siis see hoopis toetaks inimõigustel ja passiivse suitsetamisega kokkupuutujatele on kindlaid tõendeid, on põhinevat lähenemist tubaka tarbimise leviku vähendamisele. Inimõiguste ja suitsetamiskeeld teatud juhtudel õigustatud. Keeld tingis patsientidele tubakatoodete tarbimise piiramise võrgustik tahab sellist lähenemist juba märkimisväärseid tervisekasusid ja selle tingitud kahjud ei olnud praegu rakendada ning seda on tegelikult ka varem välja pakutud, kuid mitte märkimisväärsed. tubaka tarvitamise järkjärgulise kõrvaldamise kontekstis. 12 Uus-Meremaa esimese juhtumi puhul – Taylor vs Attorney-General ja Ors – Milline oleks inimõigustel põhinev lähenemine tubakavabale põlvkonnale? esitas Aucklandi vangla vang sarnase nõude suitsetamiskeelu erandi Riigid saaksid tubaka tarvitamise lõpetamise jälgimiseks kasutada inimõiguste kehtestamiseks. Vastupidiselt Inglismaa kohtuasjale erand aga kehtestati aruandluse meetodeid, näiteks kohalike valitsusväliste organisatsioonide muuhulgas selle alusel, et vangide sundimine nikotiini võõrutusnähtude variaruandeid. Nende abil saaks tegeleda TFG2000 ettepaneku rakendamise kogemiseks „ei ole inimlik“. Vangide tubakast, mis loetakse „muidu praktiliste probleemidega (kirjeldatud täpsemalt allpool), nt seaduse järgimisega. seaduslikuks aineks“, ilma jätmist peeti „liiga piiravaks“.22 Regulaarsete aruannete abil saaks jälgida ka avalikkuse arvamust, et tagada Samas jõuti Uus-Meremaa teise kohtuasja puhul – B vs Waitemata District nende piisavad teadmised uue seaduse ja selle põhjuste kohta. Health Board – teistsuguse tulemuseni, kuigi ka see sarnanes Inglismaa juhtumile. Inglise apellatsioonikohtu otsusest lähtudes otsustati, et suitsetamiskeelul on EETILISED PROBLEEMID SEOSES AVALIKKUSE VASTUSEISUGA märkimisväärseid eeliseid ja põhjustab apellantidele suhteliselt väikeseid kahjusid. Lisaks leiti, et kui see piiritleb kuidagi inimõiguseid ja -vabadusi, siis Kuigi TFG2000 ettepanek toetab teatud põhilisi inimõiguseid, võivad mõned viisil, mille kohta saab tõestada, et see on vabas ja demokraatlikus ühiskonnas inimgrupid siiski selle vastu olla, nt pärast 2000. aastat sündinud, kes tahavad põhjendatud.23 suitsetada. Ka nende argumendid lähtuksid tõenäoliselt juba kirjeldatud Nende kohtuasjade pretsedentlik tähendus TFG2000 ettepaneku suhtes on inimõigustest ehk nad väidaksid, et poliitika piirab põhjendamatult sõltumatust, ebaselge, kuna tulemusi mõjutas oluliselt kaebuse esitajate viibimine turvatud vabadust või privaatsust või soodustab ebavõrdsust inimgruppide vahel. Kuigi asutustes. Suitsetamiskeeld tingis suitsetajatel võõrutusnähtude esinemise, kuid TFG2000 ettepanek ei piira otseselt praeguseid suitsetajaid, võivad ka nemad TFG2000 ettepanek ei mõjuta neid, kes juba suitsetavad. Sellest hoolimata on end siiski diskrimineeritult või tubaka tarvitamise järkjärgulise kõrvaldamise oluline välja tuua, et Inglismaa juhtumi ja Waitemata otsuse puhul ei tunnustatud suhtes ebamugavust tunda. TFG2000 ettepanekule vastanduvaid argumente juba suitsetavate inimeste õigust suitsetada ilma riiklikku sekkumiseta nende toetaks ja propageeriks tõenäoliselt ka tubakatööstus. Kui avalikkus on õigusena privaatsusele. Sellest tulenevalt on väide, et alaealisel, kes on praegu järkjärgulise kõrvaldamise vastu, võib see põhjustada seaduse mittejärgimise, suitsude ostmiseks liiga noor, on inimõigus kaaluda suitsetamise riske ja eeliseid, musta turu tekke ja protestid, mis vähendaksid kõrvaldamise edu. Tasmaanias kui ta saab suitsude ostmiseks seaduslikult piisavalt vanaks, äärmiselt nõrk. on ettepanek juba mõninga kriitika osaliseks saanud, mille tulemusel nimetatakse Tasmaaniat „lapsehoidja osariigiks“.24Sellise mõtteviisi tõttu võivad inimesed kartma hakata, et ettepaneku jõustumisel hakkab valitsus ka teisi PROBLEEMID DISKRIMINEERIMISE JA EBAVÕRDSUSEGA ebatervislikke tooteid ära keelama. Seaduslikke võrdsusõiguseid on tunnustatud inimõiguste ülddeklaratsiooni Seega tuleb tarvitamise järkjärgulise kõrvaldamise eduks avalikkuse artiklitega 2 ja 7, kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artiklitega teadmiseid täiendada. Eelkõige tuleks pärast 2000. aastat sündinutele tutvustada 2 ja 26 ning majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise järkjärgulise kõrvaldamise põhjuseid ja selgitada, kuidas see aitab nende pakti artikliga 2: „ilma igasuguse diskrimineerimiseta rassi, nahavärvuse, soo, peamisi inimõiguseid tagada. See teave tuleks kaasata koolidele, vanematele ja keele, religiooni, poliitiliste või muude tõekspidamiste, rahvusliku või sotsiaalse avalikkusele suunatud haridusprogrammidesse, milles käsitletakse tubaka päritolu, varandusliku seisundi, sünni või mõne muu asjaolu põhjal“.8–10Tubaka tarbimise leviku vähendamise erinevaid aspekte, nt inimõiguseid, passiivse keelamisel kodanikele ja alalise elamisloaga elanikele, kuid lubamisel välisriigi suitsetamise mõjusid ja tubakatööstuse mõju. Sellist lähenemist kasutatakse juba kodanikele võib väita, et see on diskrimineerimine rahvuse alusel. „Mõne muu Singapuris, kus TFG2000 ettepaneku toetajad teevad koolidega aktiivset asjaolu“ kaasamine viitab, et loetelu ei ole lõplik ja sellesse kategooriasse võib van der Eijk Y, et al. Tob Control 2015;24:238-242. doi:10.1136/tobaccocontrol-2013-051 125 3  Alla laetud aadressilt http://tobaccocontrol.bmj.com/ 4. jaanuaril 2018 – Avaldas group.bmj.com UURIMISTÖÖ koostööd. Avalikkusele suunatud teabes tuleks välja tuua ka see, et TFG2000 ei 2013). 3 Khoo D, Chiam Y, Ng P, et al. Phasing-out tobacco: proposal to deny access to tobacco for those born vii teiste toodete järkjärgulise kõrvaldamiseni, kuna ettepaneku näol on tegemist from 2000. Tob Contro 2010;19:355-60. meetmega, millega peegeldatakse korrektselt tubaka suhteliselt ohtlikkust teiste 4 ABC News. Tasmania considers phasing out cigarette sales. 2012. http://www.abc. net.au/news/2012-08- ainetega võrreldes.16Näiteks on alkohol nikotiinist tunduvalt vähem 21/upper-house-moves-motion-to-ban-the-sale-of-cigarettes/ sõltuvusttekitav, muutes alkoholi kontrollitud tarbimise nikotiini kontrollitud 4214016 (avatud 23. oktoober 2012). tarbimisest tunduvalt tõenäolisemaks. 5 The Guernsey Press. Guernsey may adopt similar cigarette ban to Tasmania. 2012. http://www.thisisguernsey.com/news/2012/08/29/guernsey-may-adopt-similar-cigarette-ban-to-tasmania/ Avalikust teabetööst hoolimata on kindlasti ka neid, kes seadust ei järgiks. (avatud 23. oktoober 2012). Üks võimalus selle lahendamiseks oleks suurendada uute müügipiirangute 6 Ministry of Social Affairs and Health. MSAH oversees tobacco control in Finland. 2010. riiklikku järelevalvet ja rakendamist. Teine, vähem piirav võimalus oleks avaliku http://www.stm.fi/en/welfare/substance_abuse/tobacco (avatud 23. oktoober arvamuse kohta uuringuid teostada ja pakkuda rohkem abi suitsetamisest 2012). 7 SmokeFree New Zealand 2025. Smokefree 2025. 2011. http://smokefree.org.nz/ smokefree-2025 (avatud loobumiseks, seda eriti pärast 2000. aastat sündinute seas. See aitaks leida 24. oktoober 2012). strateegia puudujääke ja aitaks suuremat tähelepanu vajavaid konkreetseid 8 Ühinenud Rahvaste Organisatsioon. Inimõiguste ülddeklaratsioon. 1948. http://www.un. alampopulatsioone. Näiteks kui leitakse, et teatud koolide või perekondade org/en/documents/udhr/index.shtml (avatud 7. jaanuar 2013). noored olid suitsetama hakanud enne TFG2000 seaduse kehtestamist ja peaksid 9 Ühinenud Rahvaste Organisatsioon. Kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt. 1976. http:// seega tubakat ebaseaduslikult hankima, võiks neile pakkuda abiprogramme www2.ohchr.org/english/law/ccpr.htm (avatud 7. jaanuar 2013). 10 Ühinenud Rahvaste Organisatsioon. Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline tubaka tarvitamise lõpetamiseks. Need võivad hõlmata näiteks tasuta ravi ning pakt. 1976. http://www2.ohchr.org/english/law/cescr.htm (avatud 7. jaanuar 2013). nõustamist eakaaslaste ja perekonnaga, et aidata suitsetamist maha jätta. 11 Ühinenud Rahvaste Organisatsioon. Lapse õiguste konventsioon. 1990. http://www2.ohchr. Singapuris on sellised programmid juba kasutusele võetud ja need on väga org/english/law/crc.htm (avatud 7. jaanuar 2013). edukad olnud.25 12 Dresler C, Lando H, Schneider N, etal. Human rights-based approach to tobacco control. Tob Control 2012;21:208-11. JÄRELDUSED JA JUHISED EDASISEKS 13 Bradley A. Positive rights, negative rights and health care. J Med Ethics 2010;36:838-41. Kokkuvõtvalt võib öelda, et väitsime, et tubakavaba põlvkonna ettepanek on 14 Cook DG, Strachan DP. Summary of effects of parental smoking on the respiratory health of children and kooskõlas inimõiguste põhimõtetega. See toetab teatud põhiõiguseid, sealhulgas implications for research. Thorax 1999;54:357-66. õigust elule, tervisele ja puhtale keskkonnale, ega riku põhjendamatult õigust 15 Kit BK, Simon AE, Brody DJ, et al. US prevalence and trends in tobacco smoke exposure among children and adolescents with asthma. Pediatrics 2013;131:407-14. vabadusele, enesemääramisele, privaatsusele ega võrdsusele. Kui see on tõene, 16 Berrick AJ. The tobacco-free generation proposal. Tob Control 2013;22:i22-6. on TFG2000 ettepanekut rakendada soovivate riikide peamine takistus piisava 17 Tobin J. The right to health in International Law. Oxford: Oxford University Press, avaliku toetuse saavutamine ja vastuvõetud seaduste järgimise tagamine. 2012. Avalikkuse teadlikkuse suurendamisel ja seeläbi tubakavaba põlvkonna 18 Wolf J. The human right to health. New York: W W Norton & Co., 2012. eesmärgi saavutamisel mängivad olulist rolli hariduslikud algatused, eelkõige 19 Yamin A, Gloppen S. Litigating health rights: can courts bring more justice to health? Cambridge, MA: Harvard University Press, 2011. need, mis on suunatud pärast 2000. aastat sündinutele. 20 [2009] EWCA Civ 795; R. (G kohaldamise kohta) v Nottinghamshire Healthcare NHS Trust apellatsioonkaebuse kohta [2008] EWHC 1096. Kommentaare vt Coggon J. Public health, responsibility and English law: are there such things as no smoke without ire or needless clean needles? Med L Rev 2009;17:127-39. 21 Euroopa Nõukogu. Euroopa inimõiguste konventsioon. 2010. http:// Antud uurimistöö kasutegur conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/005.htm (avatud 28. märts 2013). 22 Taylor v Attorney-General & Ors [2013] NZHC 1659. 23 B v Waitemata District Health Board [2013] NZHC 1702. Käesoleva uurimistöö näol on tegemist esimese kriitilise analüüsiga, mis 24 The Telegraph. Tasmania considers cigarette ban for anyone born after 2000. 2012. käsitleb tubakavaba põlvkonna saavutamiseks esitatud tubaka tarbimise http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/australiaandthepacific/australia/ 9492504/Tasmania- lõpetamise ettepaneku inimõigustega seotud küsimusi. Kuigi teame, considers-cigarette-ban-for-anyone-born-after-2000.html (avatud 7. jaanuar 2013). 25 Kit PL, Teo L. Quit Now! A psychoeducational expressive therapy group work approach for at-risk and inimõiguste argumente saab kasutada mõlema seisukoha toetuseks, väidame delinquent adolescent smokers in Singapore. J Specialists Group Work 2011;37:2-28 – eelnevate kohtulahendite ja inimõiguste eetilise käsitlemise alusel –, et doi:10.1080/01933922.2011.60655 ettepanek Tobacco Free Generation 2000 on kooskõlas inimõiguste põhimõttega ning võib isegi moodustada osa edukast inimõigustel lähtuvast strateegiast tubaka tarbimise leviku vähendamiseks. Täpsustav märge Artiklit on pärast selle avaldamist väljaandes Online First parandatud. Lisatud on rahastamise teave. Tänusõnad Täname dr. Ben Cappsi, professor Graeme Lauriet ja nelja anonüümset retsensenti nende väärtuslike kommentaaride eest käesoleva käsikirja koostamisel. Kaasautorid Mõlemad autorid kirjutasid ja koostasid selle uurimistöö ning kontrollisid käsikirja lõppversiooni enne iga esitamist. Rahastus Uurimistööd rahastas Singapuri National Cancer Centre. Konkureerivad huvid Ei ole. Andmete lähtekoht ja vastastikune eksperdihinnang Ei tellitud, väliselt vastastikuselt eksperthinnatud. Avatud juurdepääs Tegemist on avatud juurdepääsu artikliga, mida levitatakse kooskõlas Creative Commons Attribution Non Commercial (CC BY-NC 3.0) litsentsiga, mille kohaselt võivad teised seda tööd mittekaubanduslikel eesmärkidel levitada, muuta, kohandada ja sellel põhinevaid töid kirjutada ning litsentseerida oma tuletatud töid teistel tingimustel eeldusel, et originaaltööle on korrektselt viidatud ja kasutamisel ei ole kaubanduslikku eesmärki. Vt http://creativecommons.org/ licenses/by-nc/3.0/ VIITED 1 Malone RE. Imagining things otherwise: new endgame ideas for tobacco control. Tob Control 2010;19:349- 50. 2 World Health Organization. Mortality attributable to tobacco. 2012. http:// whqlibdoc.who.int/publications/2012/9789241564434_eng.pdf (avatud 28. märts van der Eijk Y, et al. Tob Control 2015;24:238-242. doi:10.1136/tobaccocontrol-2013-051 125 4  Occasional Paper no. 25 December 2015 Evidence on smoking and smoking restrictions in prisons. A scoping review for the Scottish Prison Service’s Tobacco Strategy Group. Helen Sweeting & Kate Hunt www.gla.ac.uk/sphsu  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Table of Contents Page Table of Contents i 1. Summary 1 2. Introduction 3 2.1 Background and rationale 3 2.2 Literature review strategy 3 3. Prevalence of Smoking in Prisons 6 3.1 Prevalence of smoking among prisoners and prison staff 6 3.2 Explanations for high smoking rates among prisoners 6 4. Health Impacts of Smoking in Prisons 8 4.1 Impacts on the health of smokers 8 4.2 Impact on the health of non-smokers 8 5. Prison Smoking Bans 10 5.1 History 10 5.2 Rationale for prison smoking bans 10 5.3 Impacts of prison smoking bans – second-hand smoke 11 5.4 Impacts of prison smoking bans - physical health 11 5.5 Anticipated and observed impacts of prison smoking bans – behavioural or unintended consequences 12 Violence or riots 12 Enforcement and smoking behaviour 12 Contraband 13 5.6 Impacts of prison smoking bans - longer-term cessation 14 5.7 Impacts of prison smoking bans – economic and environmental 14 5.8 Arguments against prison smoking bans 15 5.9 Individual case study experiences of partial and total bans in prisons and high security hospitals 15 Partial smoking bans in prisons 15 Victoria, Australia 15 Quebec, Canada 16 Total smoking bans in prisons 16 Isle of Man 16 New Zealand 17 California, US 17 Smoking bans in UK high-security psychiatric hospitals 18 Carstairs 18 Broadmoor 19 Rampton 19 Total bans in UK Young Offenders’ Institutions 20 HMYOI Wetherby 20 HMYOI Ashfield 20 HMYOI Warren Hill 21 Page i - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 5.10 Implications of detailed case studies 21 5.11 Conclusions in respect of prison smoking bans 21 6. Smoking Cessation Services in Prisons 22 6.1 Do prisoners want to quit? 22 6.2 Provision of cessation services 23 6.3 Evidence from prison smoking cessation interventions 23 6.4 Factors impacting on the success of prison smoking cessation interventions 26 7. Electronic Cigarettes 28 8. Summary 30 References 32 Appendices 45 Appendix 1 - Literature review strategy 45 Appendix Table A1 - Details of reviews and opinion pieces 47 Table A2 - Papers referred to in sections of review / opinion pieces relating to prevalence of smoking in prisons. 50 Table A3 - Papers referred to in sections of review / opinion pieces relating to the place of smoking in prison culture. 54 Table A4 - Papers referred to in sections of review / opinion pieces relating to health impacts of smoking in prisons. 56 Table A5 - Papers referred to in sections of review / opinion pieces relating to the experience of prison smoking bans. 57 Table A6 - Papers referred to in sections of review / opinion pieces relating to smoking cessation in prisons. 60 Page ii - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 1. Summary The findings of this review of evidence on smoking and smoking restrictions in prisons can be summarised as follows: Prevalence of smoking in prisons • Smoking rates among prisoners are very high, at around two to four times those of the general population, in all studies internationally. • Evidence of smoking rates among prison staff is scarce, but with some suggestions of higher rates than among the general population. • High prisoner smoking rates can be explained by both: prisoner characteristics (generally from population groups with high smoking rates and high resistance to cessation; and prison characteristics (smoking is a part of prison culture, historically permitted/encouraged, cigarettes/tobacco are used as currency and prisons are challenging settings for cessation services). Health impacts of smoking in prisons • The impact of tobacco on health is well-known, and some studies draw on this to suggest the impact of smoking on prisoner health. • The small number of studies to examine direct associations all show negative impacts of smoking on the health of prisoners who smoke. • Objective measurements show high levels of second-hand smoke (SHS) in prisons. • Evidence that SHS causes diseases and death has been used to make the point that prisoner smoking will impact on the health of all prisoners and prison staff, regardless of their own smoking status. Prison smoking bans • Prison smoking bans vary in respect of who (staff and/or prisoners) and where (all/some indoor/outdoor areas) they cover, and have been gradually introduced, in a number of countries, over the past 25 years. • Rationales for bans include health, economic costs, and concerns about litigation and safety. • The few studies to have taken objective measurements have generally found reductions in SHS following implementation of indoor bans. • There is evidence of positive impacts on prisoner health following the introduction of prison smoking bans. • Pre-ban concerns relating to violence or riots generally prove unfounded. • Tobacco black markets are the most frequently reported negative outcome following a ban. • Staff enforcement is key to the success of any ban. • The little available evidence suggests that simply banning smoking has no impact on longer-term cessation. • A series of detailed case studies suggests that: total bans are more effective both managerially and in terms of reducing SHS exposure; it is possible to identify processes associated with successful introduction of a smoking ban; there is no evidence that smoking bans significantly increase disorder; it has been established that there is no legal right to smoke (Rampton case); bans should be accompanied by cessation support. Page 1 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Smoking cessation services in prisons • A majority of prisoners report that they want to quit smoking. • Although prison represents an ideal opportunity to quit, cessation service provision tends to be patchy and inconsistent. • Studies of prison-based smoking cessation interventions suggest that it is possible to identify operational, staff-related and cessation service/support-related factors which impact on their success. Electronic cigarettes • Although relatively new phenomena, rates of e-cigarette use have increased rapidly in the general population. • E-cigarette use is associated with both smoking and with quit-smoking attempts. • There is evidence of e-cigarette use within criminal justice settings internationally (US) and in England and Wales. • While one recent opinion piece suggests prisoners who smoke should have access to e- cigarettes, another urges caution; this disagreement reflecting divided opinion among public health researchers and advocates about e-cigarettes more generally. Page 2 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 2. Introduction 2.1 Background and rationale In Scotland, at the time of writing (late 2015), prisoners are permitted to smoke only in cells indoors and specified areas outdoors. The latter vary between prisons, e.g. exercise yards, but not football pitches; exercise yards away from doors and windows. Governors can designate cells as ‘smoking’/’non-smoking’, and designations may change in accordance with prisoner wishes 1. The Scottish Government has described “creating a smoke-free prison service” as “a key step on our journey to creating a smoke-free Scotland” and made a commitment to working “in partnership with the Scottish Prison Service and local NHS Boards to have plans in place by 2015 that set out how indoor smoke-free prison facilities will be delivered” 2. In September 2015, the Westminster Government announced that a smoke-free policy will be implemented in all prisons in Wales from January 2016, and in four English prisons from March 2016, with the eventual intention of banning smoking in all English and Welsh prisons. Media reports of this also noted the Scottish Prison Service’s intention to have plans in place by December 2015 on how indoor smoke-free prison facilities would be delivered 3. This literature review was written in response to acknowledgement by the Scottish Prison Service Tobacco Strategy Group that any action plan on smoke-free prison facilities should be based on evidence in respect of: • Rationale for restrictions on prisoner smoking: health; safety; economic/legal. • Current position: culture (meaning of tobacco, pricing strategies, alternative currencies, New Psychoactive Substances), examples of other cultural changes; provision of cessation support. • Types of restriction; implementation process; stakeholder engagement, consultation and communication; cessation services; benefits and risks (health, behavioural, financial, legal, etc) and their mitigation/management. • Evidence/measurement of change or success (performance, outcome, qualitative) from jurisdictions which have introduced bans. 2.2 Literature review strategy Papers were identified via two literature searches conducted in July-August 2015 (one by NHS Scotland’s Health Management Library and Information Service, the other by the MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow) using search terms relating to prisons, smoking, smoke-free and health. (See Appendix 1 for further details.) These searches identified 24 reviews and opinion pieces based on or including brief reviews (summarised in Table 1 and in more detail in Appendix Table A1). Next, literature included in these reviews was identified. (Appendix Tables A2 to A5 detail this in respect of empirical sources related to the various sections of this review, thus providing a more extensive list of references to those who are interested). 1 Scottish Prison Rules Smoking Direction 2014. Scottish Prison Service (February 2014). See http://www.sps.gov.uk/Corporate/Information/PrisonRulesandDirections.aspx 2 Scottish Government (2013) Creating a Tobacco-Free Generation: A Tobacco Control Strategy for Scotland (P26). Edinburgh: The Scottish Government. See http://www.gov.scot/resource/0041/00417331.pdf 3 BBC News (29 September 2015) Prison smoking ban to begin in 2016. See http://www.bbc.co.uk/news/uk-34395034 Page 3 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Table 1: Details of reviews and opinion pieces. Ref Author Date Title Author country [1] ASH (2014) Smokefree prisons UK [2] Awofeso (2002) Reducing smoking prevalence in Australian prisons; a Australia review of policy options [3] Baybutt et al (2014) Tobacco use in prison settings: a need for policy UK implementation. [4] Bonita (2013) New Zealand leads the way in banning smoking in prisons New Zealand [5] Butler et al (2007) Should smoking be banned in prisons Australia [6] Butler et al (2011) National summit on tobacco smoking in prisons: report Australia on the summit [7] Collier (2013) Prison smoking bans: clearing the air Canada [8] Collinson et al (2012) New Zealand’s smokefree prison policy appears to be New Zealand working well: one year on [9] Cork (2012) Tobacco behind bars: policy options for the adult US correctional population [10] Djachenko et al (2015) Smoking cessation in male prisoners: a literature review Australia [11] Donahue (2009) Tobacco smoking among incarcerated individuals: a US review of the nature of the problem and what is being done in response [12] Eldridge et al (2009) Smoking bans and restrictions in US prisons and jails: US consequences for incarcerated women [13] Gautam et al (2011) Smoke-free prisons in New Zealand: maximising the New Zealand health gain [14] Globalsmokefree (2009) Reducing tobacco smoke exposure in prisons Switzerland Partnership [15] Hartwig et al (2008) Report on tobacco smoking in prison Germany [16] Jakeman et al (2014) Smoking in prisons in England and Wales: an examination UK of the case for public health policy change [17] Kennedy et al (2015) Smoke-free policies in US prisons and jails: a review of the US literature [18] MacDonald et al (2010) Rapid literature review of smoking cessation and tobacco UK control issues across criminal justice system settings [19] Public Health (2015) Reducing smoking in prisons: management of tobacco use UK England and nicotine withdrawal [20] Ritter et al (2011) Smoking in prisons: the need for effective and acceptable Germany interventions. [21] Ritter (2012) Tobacco use and control in detention facilities: a Germany literature review [22] Ritter (2014) Tobacco use in prisons: none is best, but a complete ban Germany is not the answer [23] Sullivan (2014) Smoking bans in secure psychiatric hospitals and prisons Australia [24] Taylor et al (2012) Tobacco smoking and incarceration - expanding the ‘lost UK poor smoker thesis’: an essay in honour of Dr David Ford A small number of sub-sections in this review draw mainly from the 24 review or opinion pieces. These 4 cover areas where great detail was not thought necessary. All other sections are more detailed, and include individual empirical studies, including some published too recently to have been picked up by the other reviews. These cover areas where it was thought that more in-depth information might be of use to the Scottish Prison Service as it formulates plans on how indoor smoke-free prison facilities will be delivered. In the text which follows: 4 Sub-sections include: explanations for high smoking rates among prisoners; history of prisons smoking bans; rationale for prison smoking bans. Page 4 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow • The reviews/opinion pieces are consistently referred to as reviews and the original empirical papers as studies. • Study descriptions include date of publication and country, given the impact that social context and attitudes towards tobacco control might have had on the results (e.g. adult smoking rates in Scotland were 23% in 1999[25] and 22% in 2014[26]; it might be hypothesised that lower population smoking rates might mean lower prisoner smoking and higher desire to quit rates among prisoners). • Numbered referencing is used, with reference numbers 1-24 referring to the reviews, so allowing them to be easily distinguished from the studies. Page 5 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 3. Prevalence of Smoking in Prisons 3.1 Prevalence of smoking among prisoners and prison staff The 2013 Scottish Prisoner Survey found 74% prisoners reported being a smoker [27]. This is consistent with the vast literature on prevalence drawn on by previous reviews (see Table 1). Broadly, this highlights very high smoking rates among prisoners, at around two to four times that of the general population, in all studies internationally. The two most detailed reviews provide figures of 77-97% [3] and 50-97% [21] in studies of male prisoners across Canada, the US, Australia, Asia and Europe and, although based on fewer studies, of around 40-90% among female prisoners across a similar spread of countries. The UK studies on prevalence included in the reviews include: a Royal College of Physicians and Psychiatrists report of studies conducted 2005-10 which found smoking rates of over 80% in both male and female prisoners [28]; a 2007 study of oral health in male remand prisoners which reported 78% smoked [29]; 89% smokers in a 2009 study of smoking cessation among English and Welsh male prisoners [30]; rates of 85% among male sentenced and 78% among male remand prisoners and of 83% (sentenced) and 81% (remand) among females in the 1997 ONS survey of psychiatric morbidity among prisoners in England and Wales [31]; a rate of 85% among prisoners in NHS Information Centre 2011 Statistics on Smoking [32]; 60-80% of male and 34-99% of female prisoners in a 2007 UK Department of Health South West Region report (now unavailable) [33]; 85% in a 2009 study of cardiovascular disease factors among women prisoners [34]; and 66% in a 2005 study of imprisoned pregnant women [35]. There is also some evidence of high rates in other areas of the UK Criminal Justice Service (CJS) system: a 2008 study found that 83% of offenders on probation caseloads in two English counties were smokers [36] and 63% of London police custody offenders in a 2010 study reported dependence on cigarettes [37]. In addition to high rates, prisoners who smoke have been shown to have high levels of nicotine dependence [5, 21, 23]. Scottish Prisoner Survey data are drawn on by some reviews to show no change in rates between 2004 (80%), 2006 (78%) and 2008 (79%) [38, 39] at a time when rates continued to fall in the general population. The 2013 Scottish Prisoner Survey report (not included in any of the reviews) includes the rates found in 2009 (76%), 2011 (76%) and 2013 (74%) [27], suggesting only a slight reduction over the total period. Evidence of smoking rates among prison staff is scarce. One review cites a survey conducted in HMP Bowhouse in 2002 (report now unavailable) which found rates of 75% among staff [40], while two reviews note a 2007 UK Department of Health South West Region report (now unavailable) which found rates of only 17% among staff [33]. The few studies available from other countries tend to report somewhat higher rates among prison staff than among the general population [3, 21] 3.2 Explanations for high smoking rates among prisoners In attempting to explain very high rates, the reviews draw on characteristics of both prisoners and prisons. Prisoner characteristics The prison population contains many (overlapping) vulnerable groups. Prisoners are drawn disproportionately from those who are from more deprived backgrounds, are poorer and have less Page 6 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow education; rates of both mental health problems and substance abuse are also high. All these characteristics are associated not only with smoking, but also with resistance to cessation [1-3, 5, 9, 17, 19-21, 23]. The 2015 Public Health England (PHE) review also points out that associations between smoking, deprivation and use of cheaper illicit tobacco, increase the likelihood of getting drawn into criminal groups and so, possibly, (re)offending [19]. Prison characteristics Several reviews describe the impact of the prison setting on prisoner smoking and discuss reasons for this in either more [3, 11, 21, 24] or less detail [2, 9, 10, 12, 14, 16-20, 23] (see Table 2). The reviews note that although some prisoners reduce or quit smoking on prison entry due to limited access to, or high cost of tobacco, increased smoking is more likely. Increases occur both in terms of rates (due to relapse of ex-smokers and initiation of never-smokers) and, among current smokers, frequency and heaviness of smoking [3, 11, 14, 18, 19, 21]. The expense of obtaining cigarettes mean many prisoners switch to much cheaper roll-you-own, often unfiltered cigarettes, resulting in higher tar and nicotine intake [12, 21]. Historically, two reviews note that until the 1980s, many prison systems actually issued free tobacco as rations to both prisoners and staff (although there is no evidence from the literature that this ever occurred in UK prisons). This was viewed as a way of managing prisoner behaviour, providing them with a reward, and to help staff cope with work-related stress [9, 17, 21]. Smoking is a strong part of prison culture, and high rates mean that prisoner smoking is a social norm, unlike the contemporary world outside, where, particularly following bans on smoking in public places, smoking has become increasingly marginalised and/or stigmatised [3, 11, 16, 21]. In prison, the opposite may be the case: cigarettes may provide a sense of group membership, and act as a social lubricant, while being a non-smoker may be socially isolating [10, 19-21]. Smoking is described by prisoners as a way of dealing with boredom, lengthy periods locked in cells without purposeful – or indeed any – activity, and isolation from family and friends [3, 10, 12, 18-21, 23, 24]. Smoking may be almost the only pleasure experienced by some prisoners, outbalancing any concerns for health [24]. There is also a strong belief by both prisoners and staff that smoking helps prisoners cope with stress (e.g. in relation to court appearances, transfers or bad news from home) [2, 3, 10, 12, 18-21]. Some staff may also have believed that permitting smoking (or, in the past, smoking together), improved their relationship with prisoners [23]. Cigarettes have been described as both property, in a context where this is sparse, and privilege [24]. Both cigarettes and tobacco are used as currency within prison black market economies. They may simply be used for barter, or as a gambling stake, or as protection from violence, bullying or trouble with other prisoners, with some evidence that this may lead to trading, including in the form of sexual favours, for cigarettes [3, 10, 11, 13, 19-21, 23, 24]. Finally, smoking rates are high in prisons because they are a challenging setting for cessation services. Smoking cessation has tended to be given low priority over other health issues, such as illicit drug use, mental illness and violent behaviours; one review describes how smoking is perceived as a lesser evil [3, 9, 14, 15, 21, 22]. Some prisoners may have low motivation to quit due to social and interpersonal difficulties, lack of access to or understanding of health education materials [3, 21], and the transient nature of prison stays for many means the opportunity for consistent, supportive cessation input is significantly reduced [3, 21]. Page 7 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 4. Health Impacts of Smoking in Prisons Smoking impacts not only on the personal health of individual smokers but also on the health of both non-smokers and smokers exposed to second-hand smoke (SHS)’. 4.1 Impacts on the health of smokers Tobacco is the world’s leading cause of avoidable poor health and premature death [41]. It has been estimated that around half those who smoke will die as a result [42]. Within the UK, smoking causes 19% of all new cancer cases [43]; in 2010 27% of UK cancer deaths and 22% of all deaths were attributable to smoking [44]. Several reviews cite general references such as these on the personal health impacts of smoking. In some others, personal health impacts are simply assumed rather than referred to. Although a few reviews [5, 9, 11, 17, 20, 23] also cite studies of smoking and prisoner health, examination of the original papers drawn on by these reviews, shows not all make explicit reference to smoking. For example, a 2009 US study reported that around 40% of prisoners had at least one chronic medical condition, however this study did not separate out smoking-related conditions [45]. Some original studies suggest the importance of smoking. For example, a 2001 UK study of the health of older male prisoners found higher rates of cardiovascular and respiratory disease (for both of which smoking is a contributory factor) than in a community sample of older men [46], and analysis of 2001-4 US state prisoner deaths found 27% were due to heart diseases and 23% to cancer, with lung cancer alone accounting for 8% of all deaths [47]. A 2014 US survey (not included in the reviews) found 38% prisoners reported an illness that had been worsened by smoking and 53% had smoking-related health concerns [48]. However, a small number of studies (none from the UK) make direct links between a prisoner’s health and their smoking. A 2006 US study found high rates of oral disease among a large, randomly selected prisoner sample, with smokers having the worst dental outcomes [49]. In 2007, a large Australian study found the standardised mortality ratios for smoking-related cancers were 1.7 among men and 2.4 among women who had served time in prison compared with the expected local population rates [50] and, importantly, a 2009 US study found these higher rates of all-cause cancer among prisoners than the general population could be accounted for by smoking status [51]. 4.2 Impact on the health of non-smokers Breathing in SHS also causes diseases and death [52]. It has been estimated that second-hand smoke exposure causes around 1% of total worldwide mortality [53]; it also significantly increases the risk for cardiovascular disease [54]. Following introduction of smoke-free legislation in Scotland there was evidence of reduced hospital admissions for both acute coronary syndrome (among both non-smokers and smokers) [55] and childhood asthma [56]. Similar legislation in England was also associated with an immediate drop in adult emergency admissions for asthma [57] and a small but significant drop in the number of emergency admission for myocardial infarction [58]. As with the personal health impacts of smoking, several reviews cite general references on the health impacts of SHS exposure and others cite none; some simply make the point that SHS risks are particularly high in prisons because of the high smoking prevalence, combined with overcrowding and the impossibility of going elsewhere to avoid exposure. However, a few [1, 8, 12, 14, 16, 18, 21] include prison-related SHS studies. Page 8 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow In respect of indoor air quality, a 2005 US study in two prisons prior to the introduction of an indoor ban found airborne nicotine levels in living and sleeping areas were around 3-4 times higher than those found in most smokers’ homes; levels in a gym being used as a bunkroom were over 10 times higher [59]. A 2008 US study also found high levels of respirable suspended particulates (PM2.5 - a marker for SHS) in the indoor areas of several prisons before introduction of a smoking ban [60]. One review [21] cites a 2010 study ([61], original in French) which found 65-92% of prison staff reported SHS exposure at work, around 3-4 times general population levels. The review also notes this study as suggesting that prisons were considered to be the places with the highest SHS risk in the US in 2006. Consistent with this, a 2012 Irish study found that 44% of non- smoking prison officers had carbon monoxide levels similar to those of light to heavy smokers in their exhaled breath [62]. A recent (2015) study of English and Welsh prisons found evidence of SHS in smoking (and occasional non-smoking) cells and all prison wing samples measured, with higher levels during meal-times, periods of association and weekends. Personal monitors showed staff exposure to SHS across the work-shift, with around one-sixth of work-time spent in excess of the World Health Organisation (WHO) guidance value for PM2.5, and short-term peaks associated with entering smoking cells [63]. In respect of the health impacts of prison SHS, a 2007 US study estimated that over twice as many prisoners died annually from SHS (N=115) as had been legally executed the preceding year (N=53) [64] and a 2011 US study found high levels of awareness among prisoners that SHS could cause lung cancer (83%) and heart disease (48%) [65]. Page 9 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 5. Prison Smoking Bans Bans on smoking in prison vary in respect of: whether they apply to prisoners only or also include staff; and whether they are ‘total’ (all indoor and outdoor areas) or ‘partial’ (which may mean smoking is: only allowed in designated indoor areas, typically, but not exclusively, cells; only outdoors; only in designated outdoor areas; or any combination of these). It is important to bear this in mind when drawing conclusions on the basis of research on the impact of bans, particularly since some studies include prison samples with different types of bans but do not report the results separately. 5.1 History Several reviews cite a 2007 survey of tobacco policies in US prisons which includes historical data showing that in 1986, 58% provided free tobacco to prisoners, 5% offered smoke-free living areas and none had a total ban. Ten years later, considerable changes were already apparent: in 1996 only 27% provided free tobacco, while 85% had smoke-free living areas and 14% a total ban. These changes had solidified further by 2007 when none provided free tobacco, 96% had smoke-free living areas and 60% a total ban [66]. The greatest impetus within the US for introduction of prison smoking bans was fear of litigation from non-smoking prisoners and staff following a 1993 Supreme Court ruling describing exposure of prisoners to second-hand smoke as a “cruel and unusual punishment” and so violating a prisoner’s Eighth Amendment rights (“‘Excessive bail shall not be required, nor excessive fines imposed, nor cruel and unusual punishments inflicted”); counter-claims that banning smoking also violated rights, were not upheld [5, 9, 10]. In 2005, the WHO Framework Convention on Tobacco Control (FCTC), which aimed to ensure protection from tobacco consumption and exposure, came into force. The UK was one of the first group of countries to accept the convention, and so is legally bound by its provisions. Several reviews [3, 14, 15, 21] cite FCTC Article 8: “Careful consideration should be given to workplaces that are also individuals’ homes or dwelling places, for example, prisons, mental health institutions or nursing homes. These places also constitute workplaces for others, who should be protected from exposure to tobacco smoke”. One of these reviews [21] notes related recommendations made by WHO in 2007 that: there should be a 100% smoke-free environment (not ventilation); legislation requiring all indoor workplaces to be 100% smoke-free was needed (ensuring protection for all); legislation must be properly implemented and adequately enforced; and educational strategies should be provided. In March 2006 legislation banning smoking in public places was implemented in Scotland. Although prisons did not fall within the scope of the legislation, Prison Rules were changed to support its principles, restricting smoking to prisoners’ cells and during outdoor recreation. This meant Scotland became only the second European country to introduce any smoking ban in prisons (the Netherlands had introduced a partial ban (smoking for prisoners only in their cells and special rooms; smoke free cells for non-smoking prisoners) two months earlier [15]. 5.2 Rationale for prison smoking bans Several reviews note the results of a 2007 survey of the 52 US Departments of Correction on prison tobacco policies which provided a list of reasons for bans, including: concerns for prisoner and staff health; concerns about legal challenges from non-smokers (prisoners and staff); lower fire Page 10 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow risks; lower maintenance (e.g. cleaning) costs; and lower insurance rates [66]. Further reasons for bans cited in the reviews include prevention of initiation of smoking in non-smoking prisoners [21], making it easier for prisoners to quit smoking [1], reducing the risks of infectious disease outbreaks accelerated by smoking [13], and reducing prisoner health care costs [12]. 5.3 Impacts of prison smoking bans – second-hand smoke The reviews present consistent evidence that levels of SHS are reduced when indoor bans, particularly total bans, are introduced; four studies are frequently mentioned. The earliest was a 2005 study which measured nicotine concentrations in air samples from various areas within prisons in Vermont, finding significant reductions after the introduction of an indoor smoking ban, particularly in overcrowded areas. However, the study also noted that post-ban nicotine levels were still higher than those found in the homes of smokers, suggesting that this may have reflected poor enforcement of the ban [59]. Two other studies had very similar results. A 2008 study, conducted in North Carolina, which tested the air quality in dormitory and common areas before and after an indoor smoking ban, found average levels of respirable suspended particulates (PM2.5) were 77% lower post-ban. No decreases were seen in areas which were tobacco-free before the ban [60]. Likewise, a more recent study (2013) reported a “rapid” (immediate) halving of PM2.5 concentrations in a monitor placed in a staff base of a New Zealand maximum security prison following implementation of the country-wide total ban [67]. In contrast, a 2015 Australian study (too recent for inclusion in any of the reviews) reported an increase in indoor pollutants following a total indoor smoking ban; prisoners could still smoke in the outdoor yard area. This “unexpected” finding was attributed to an inexplicable increase in (clandestine) indoor smoking [68]. More complicated results were reported in a 2012 study of a Swiss prison before and after a partial ban (cigarettes could still be bought by prisoners or brought in by visitors; and smoking was allowed in cells and designated outdoor areas). This study found large and significant reductions in nicotine concentrations but not particulate matter (PM10). The authors suggested this was because of both air movements between cells and shared rooms and poor enforcement of the ban, concluding that “a partial ban is an insufficient protection measure in this setting” (p491) [69]. 5.4 Impacts of prison smoking bans - physical health The reviews cite several studies demonstrating positive health impacts following the introduction of bans. The earliest (1990), largely anecdotal, study, reported one US prison as finding a smoking ban resulted in fewer smoking-related medical problems and a 33% drop in medical calls [70]. A fairly small study from 2010 found 67% of its male participants from a minimum security Wisconsin prison, all prior smokers, thought their health status improved following introduction of a total ban [71], and a 2014 study found a similar proportion (69%) of patients in an Australian forensic psychiatry unit also perceived that their health had improved as a result of not smoking [72]. A more robust paper, published too recently (2015) for inclusion in any of the reviews, examined changes in smoking-related symptoms, reported via a well- validated respiratory instrument, both immediately prior to imprisonment, and recently, among prisoners in a US prison with a total ban. It found that all symptoms significantly improved, with the greatest changes for ‘cough first thing in the morning’ and ‘phlegm production’ [73]. Two reviews [9, 17] cite a US PhD study which found significantly higher heart attack rates in a prison with an indoor-only smoking ban compared with one where smoking was banned both indoors and outdoors and another US study which found a total ban in a women’s prison eliminated differences between smokers and non-smokers in complications following dental extractions. Page 11 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow However, the most important evidence in respect of positive health impacts is a 2014 study, cited by the reviews to which it was available, which used survey data to assess the impact of US smoking bans on deaths due to smoking and years of potential life lost from smoking among prisoners. It found that in prisons with any (partial/total) ban, the mortality rate from smoking-related causes was significantly lower following the ban (prisons with bans had a 9% reduction in smoking-related deaths) and bans in place for longer than nine years had significantly reduced cancer mortality [74]. One review highlights the ‘robust statistical analyses’ used in this study [22]. 5.5 Anticipated and observed impacts of prison smoking bans – behavioural or unintended consequences Violence or riots Suggestions as early as 1990 that “the belief that smoking bans lead to violence appears to be a myth” (p1515)[70] were confirmed in the 2007 survey of tobacco policies in US prisons which reported that no department reported violence or riots associated with transition to a stricter tobacco policy [66]. Based on evidence from English mental health and young offender institutions (see case studies below), the ASH review concludes that pre-ban concerns that they would result in disorder were proved unfounded [1]. Most other reviews present similar conclusions, based on evidence from other countries and including studies in secure hospitals [9, 14, 16, 17, 21, 23]. However, a small number report more mixed findings, including riots in a Queensland (Australia) prison in 1997 and a hunger strike in an Ontario (Canada) prison in 2000, at the same time contrasting this with successful implementations in other places [2, 8]. Enforcement and smoking behaviour Several reviews make the point that staff support is key to enforcement of any ban, some going on to cite a 2001 survey of prison staff in Vermont which at that time had a partial ban. The survey found, unsurprisingly, that support for a total ban was much more likely among non-smokers than smokers: a total ban among prisoners was supported by 56% non-smoking staff, 49% ex-smokers and 15% current smokers; a total ban also including staff was supported by 38% non- and ex- smokers and 3% current smokers. Staff who smoked were also more likely to predict negative outcomes following further smoking restrictions [75]. Many reviews link this with a number of studies reporting high levels of prisoner smoking after bans had been implemented. For example, a 2005 study in Indiana following a total ban found that 76% of smokers reported continuing to smoke a month after the ban began, and that this group were more nicotine dependent and reported more withdrawal symptoms than those who quit following the ban. The authors attributed the “surprising” lack of compliance with the ban to poor staff enforcement, particularly by staff who smoked and so were also affected by the ban [76]. A 2007 study in a South Dakota prison found that despite its “smoke-free” status (unclear whether partial or total), 24% of women prisoners reported smoking [77]. A 2011 study in prisons in Quebec following a partial ban (indoor smoking banned, but smoking during exercise in a courtyard allowed) found 93% of smokers reported still continuing to smoke indoors and 48% reported no reduction in use at all. Fewer than half had been caught smoking indoors, disciplinary consequences were unlikely and staff commented on the difficulty of enforcement because prisoners were allowed to bring their tobacco indoors. The authors make the point that these prisoners remained nicotine dependent and so were highly motivated to continue smoking throughout the day [78]. Another 2011 study, of recently arrived prisoners in low-medium secure units in Ohio with partial bans (indoor smoking banned), found no significant change in the overall number of smokers before and after imprisonment, but average cigarette consumption reduced. The authors suggest this finding Page 12 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow “raises questions about the public health impact of such policies” (p453)[65]. One review [9] suggests greater problems with enforcement in partial ban situations, consistent with findings reported in another review that prisoners’ smoking rates, in a prison with a total ban, were “high” (42%), but not as high as in a prison with a partial (indoor only) ban (64%) [17]. It is also suggested that partial bans may be harder to enforce and more likely to result in unequal treatment: for example. staff may give some prisoners smoking privileges or allow them to ‘get away with’ violations of the ban [9]. Contraband Many of the reviews cite evidence of increasing tobacco black markets following prison smoking bans. A 2001 survey of US adult male prisons found that of those which had implemented a total ban, increased contraband tobacco smuggled into prison was by far the most frequently reported negative outcome, leading the authors to suggest that this “new and lucrative industry” may have been the reason why some other expected outcomes (e.g. violence) had not occurred, since it meant prisoners had not actually stopped smoking [79]. The 2007 survey of the 52 US Departments of Correction on prison tobacco policies reported that several departments with total bans reported tobacco became the dominant contraband item [66]. A qualitative study conducted in 2001, of 16 US prisons and jails with a mix of total and partial bans, suggested the introduction of smoking bans could “transform largely benign cigarette ‘grey markets’ where cigarettes are used as currency, into more problematic black markets, where cigarettes are a highly priced commodity” (p142)[80]. Interestingly, this study also found levels of illegal drugs often dropped following tobacco bans, because the high demand for tobacco products meant that profit margins were higher. The study identified several factors associated with greater black market activity: older facilities (due to the nature of the architecture and more limited opportunities for supervision); less secure facilities with greater opportunities for smuggling; staff who allowed smoking violations; staff who actively smuggled or helped smugglers; and greater black-market skills among prisoners (e.g. those who were in prison for drug crimes). It also found contraband tobacco to be associated with increases in riskier smoking practices (e.g. rolling tobacco with pages from books containing inks which were harmful when burned or removing filters to increase the potency of manufactured cigarettes) [80]. A recent study, prompted by reports of NRT patch misuse associated with prison smoking bans has identified that using the patches as alternatives to cigarettes (eg shredding or boiling them with tea leaves then consuming the product dried and smoked) has the potential to release health-damaging toxins [81]. Several reviews note additional problems of tobacco-associated black markets within prisons, including prisoner-on-prisoner intimidation, arguments, violence, accumulating debt, trading toiletry items or sex for tobacco, the need to police another illegal substance and the possibility that the high prices involved may corrupt staff [5, 9, 12, 13]. Set against this, a 2012 US qualitative study of male prisoners in a minimum security prison with a total ban found that, although some chose to contravene the ban as a signal of defiance, many others described the unavailability of cigarettes as making it easier to cope with abstinence. This latter group chose to go along with the ban not only because of the penalties of not doing so, but also because of negative perceptions of both contraband tobacco (expensive, poor quality), smoking (as secretive, rushed and unpleasant) and contraband smokers (as addicted), and positive personal changes (feeling they had a choice, replacing smoking with other activities or ways of coping) [82]. Page 13 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 5.6 Impacts of prison smoking bans - longer-term cessation Up until about five years ago, reviews were noting only sparse evidence [6] on longer-term smoking outcomes following imprisonment under a smoking ban regime, in part because of difficulties of tracking prisoners following release [14]. However, one review published in 2007 summarised what evidence there was by concluding: “banning and quitting are not the same thing … there is no evidence that simply banning smoking is effective in reducing smoking rates over the long term” (p292)([5]. The evidence base is now much stronger, and despite variation in the dates of studies, length of stay within prisons and prevalence of (male) smoking in the general population at the time of release, conclusions remain largely the same. A very small, early (1992) US study of prisoners from two prisons, one with a total and the other with a partial smoking ban, found over 80% of those who were contemplating stopping smoking continued or resumed smoking within two weeks of release [83], and a 2003 survey of US medical directors from prisons, most of which had some sort of smoking ban, reported that between 76% and 100% of prisoners returned to smoking after release [84]. A much-cited US study (referred to in earlier reviews as a 2002 poster presentation, so unavailable, but subsequently published in 2009) found that among 129 smokers with chronic health conditions released from a jail with a total smoking ban (median stay just over two months), 63% smoked on the day they were released and 97% smoked six months after release [85]. More recent findings include a Taiwanese 2010 qualitative study highlighting the “banning and quitting are not the same” issue: prisoners in a total ban situation perceived themselves as having been forced to stop, but not as having quit and therefore intended to smoke as soon as they were released [86]. Several US studies have now reported smoking rates following release from prisons with total bans, including: a small 2010 study which found rates of only 39% four weeks post-release [71]; a 2013 study which found 93% had returned to smoking three weeks after release [87]; and two (from 2013 and 2014) which both found rates of 84% three weeks after release, with the 2013 study also reporting 6.4 days on average to the first cigarette and highlighting the lack of non- smoking role models among family and friends as contributing to difficulties remaining abstinent following release [88] [89]. Finally, and importantly, the most recent (2015) ‘Report on the Health of Australia’s Prisoners’ [90] notes that the gradual introduction of smoking bans into Australian prisons since 2013 meant data analysis was possible according to whether or not a total ban was in place. The report only presents such analyses in respect of discharge data. Although there were no differences in the proportions who had been smokers on entry (reported by 72% from prisons with a total ban and 75% from prisons without), being a current smoker was reported by a far smaller proportion (18%) of those in prisons with total ban than those in prisons without a total ban (74%). Smoking more since imprisonment was reported by 4% of those in prisons with a total ban compared with 16% of those in prisons without, and smoking less by 56% (with ban) compared with 22% (without). Importantly, intending to smoke after release was reported be a smaller proportion (47%) of those in prisons with a total ban reported than those in prisons without a total ban (55%), which the authors suggest might indicate “that the reduction in smoking from being in a prison in which smoking is banned may flow through to the community” (p93). 5.7 Impacts of prison smoking bans – economic and environmental There is almost no evidence in this area: a 2015 review of US smoking bans specifically notes that no published studies were identified on the economic impacts of prison smoking bans in their Page 14 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow search [17]. The ASH review [1] cites a 2010 report, produced before the introduction of the New Zealand country-wide ban, suggesting that a total smoking ban in the country’s prisons could potentially save the economy over $113 million dollars annually [91]. Another notes that incidents of fire reduced by 80% in a US prison following introduction of a smoking ban (partial/total not specified) [2]. 5.8 Arguments against prison smoking bans Several reviews note that from a civil rights perspective, a smoking ban represents inhumane treatment on the basis that it represents removal of one of the few freedoms or pleasures available to an already disenfranchised group, although this issue is partially alleviated by partial bans [5, 11, 20, 22, 23]. Somewhat related to this, one review points out that continuing perceptions of tobacco as different from other addictive substances mean that public support for a prison smoking ban might be lower than for other substances [23]. Reviews also suggest other potential negative consequences, including: higher costs resulting from increased security and enforcement (e.g. searches to reduce smuggling) [2]; increased tensions between prisoners and staff (e.g. around searches for hidden tobacco and disciplinary procedures following violations of the ban) and resulting loss of prisoner freedoms (e.g. parole eligibility or work opportunities) [2, 12]; and difficulties in identifying individuals for disciplinary action if several in a group of prisoners are smoking [17]. 5.9 Individual case study experiences of partial and total bans in prisons and high security hospitals The 2014 review conducted by the Offender Health Research Network [16] includes a detailed series of case studies, based on both published material and personal correspondence, reflecting the experiences and perspectives of those working in prisons and high security hospitals which had introduced partial or total smoking bans. These are summarised below in some depth, because of their implications for the Scottish Prison Service’s prospective moves towards a smoke-free policy. Partial smoking bans in prisons Victoria, Australia: • Introduced a policy in 2004 in which staff and prisoners could only smoke in designated outdoor areas or, with special permission for prisoners in “exceptional circumstances” (e.g. acute mental illness) in cells. • All prisoners and staff must be informed of the policy and associated disciplinary procedures for prisoners, visitors and staff. • Prisoner penalties include fines and accommodation moves, while visitors may be asked to leave or refused entry if violating smoking rules. • Prisons are also required to promote the benefit of a smoke-free environment, provide information and cessation programmes to all smokers and provide those who wish to quit with NRT and a place on a group programme (or on the waiting list). • Evidence on impact is sparse, but disciplinary actions were lower in respect of smoking compared with a number of other issues. In 2012 Corrections Victoria were considering implementing a total smoking ban. • (UPDATE – in June 2015, a riot broke out at Victoria’s Ravenhall maximum security prison, apparently after prisoners became angered by the introduction of a smoking ban - Page 15 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow http://www.theguardian.com/australia-news/2015/jun/30/prisoners-riot-at-melbournes-ravenhall- remand-centre-over-smoking-ban.) Quebec, Canada: • Introduced a total tobacco ban in prison buildings and grounds in 2008, which was amended after three days to allow prisoners to smoke outside in courtyards during their one-hour daily exercise. News reports that this policy reversal was the result of a prison riot have never been officially confirmed. • A 2011 paper on implementation of the ban [78] noted poor enforcement because there had been little instruction on how staff should enforce the ban, and little enthusiasm from staff to do so, either because they were disappointed the ban was not total or, conversely, because they were sympathetic to smoking prisoners. • Because prisoners were allowed to buy a limited amount of tobacco and keep it with them at all times, it was hard to prevent them from smoking it and there were no indications of disciplinary actions. • There was little evidence of effectiveness: 93% prisoners reported continuing to smoke inside (although most said they smoked fewer cigarettes than previously) and increases in prisoner-staff tensions were reported by 85% of prisoners and 76% of staff. Total smoking bans in prisons Isle of Man: • This small prison (around 100 prisoners) introduced a total smoking ban in 2008, with neither staff nor prisoners allowed to smoke on any parts of prison premises. The total ban option was chosen on the grounds that it would be easier to police and that allowing some smoking opportunities would increase conflict and compromise cessation attempts. • Two weeks before the ban started, prisoners had their last chance to buy tobacco. The opportunity was provided to surrender tobacco and smoking paraphernalia before the ban began, at which point it was removed during searches. • Staff were told that anyone possessing smoking paraphernalia would be subject to disciplinary procedures and visitors warned of a heavy fine (£5,000) for anyone caught trying to smuggle tobacco into the prison. • All prisoners received a newsletter outlining support available for nicotine withdrawal, including: a 14-week withdrawal plan with nicotine patches or inhaler cartridges exchanged new-for-old, extra healthcare staff support, cessation specialist drop-in sessions and cessation support from prison staff who had received additional training. • Adverse incidents following the ban included prisoners smoking alternative items (e.g. tea leaves), a hunger strike by a small number of prisoners and an incident when prisoners refused to return to their cells. Both the latter were reported to have been quickly and fairly easily resolved. • However an unannounced Inspectorate of Prisons visit in 2011 noted bullying to obtain nicotine patches, non-adherence of the new-for-old NRT policy, smoking of alternative substances, dangerous ignition practices, collusion with some staff over illicit smoking and insufficient cessation/withdrawal support. • Despite this, an unpublished study found a 75% reduction in second-hand smoke concentrations (PM2.5) and in 2012, prison management reported improvements over time, with strict enforcement of reducing numbers of disciplinary incidents, reductions in the use of other illicit drugs and prisoners stating the ban had provided an incentive to quit. • In 2013 the Manx government rejected an appeal by a prisoner to use e-cigarettes. Page 16 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow New Zealand (section includes additional material from three other reviews/opinion pieces [4, 8, 13]): • Introduced the first country-wide ban in 2011 on smoking within prisons and outside areas (including prisoners in open-type prisons, who were not allowed to smoke even outside prison grounds). Reasons for the ban included the broader New Zealand objective of a smoke-free nation by 2025 and, within the prison context, reduced risks of fire, litigation from non-smokers (prisoners and staff), violence/bullying associated with tobacco, and the opportunity to impact on health of not only prisoners but also their families. • Careful preparatory work included information-gathering in relation to the experiences of other jurisdictions which had introduced bans, preparation of a detailed communications strategy to increase awareness of changes, and cessation support and planning in relation to potential security issues. • In the year before the ban: prisoners received educational materials; psychological and pharmacological support was offered to both prisoner and staff smokers, a Quitline was promoted; staff had the opportunity to train as “workplace champions” to promote comprehensive cessation and provide advice and support to prisoners and colleagues; and police stations promoted the up-coming ban. Following the ban, families and communities were educated to provide post-release support. • Many prisons increased the availability of group activities (e.g. art, sport), recreational equipment (e.g. board games, gym equipment) and healthy food options (e.g. carrot sticks as snacks, aiming to reduce potential weight gain in those who quit). • Two months before the ban started, prisoners had their last chance to buy tobacco. When the ban began, all tobacco and smoking paraphernalia had to be surrendered; the policy is to search and seize such items from prisoners and visitors. • Nine months before the ban started, voluntary smoke-free units were established, receiving unexpected levels of prisoner support. • Following the ban, negative incidents included: increases in contraband tobacco and a doubling of the black-market price; smoking of alternative substances (e.g. nicotine patches, tea leaves); increased reported violence between prisoners in one prison; and ‘niggles’ from some prisoners who had not been involved in the year-long lead-up. However, no major incidents were reported, prevention of tobacco smuggling improved over time, second-hand smoke concentrations (PM2.5) reduced by 63% compared with pre-ban levels, and both fires and arson- related incidents decreased (from 18 in the month before introduction of the ban to four the month after its introduction and one the month after that – attributed to the prohibition of lighters). Prisoners were also reportedly more concerned about relapse following release. A year post-ban, independent evaluation noted: staff understood its purpose and were committed to its success; tension between prisoners and staff had reduced; staff-reported improved working conditions; and some staff had reduced or quit smoking. California, US: • Introduced a total ban within all prison sites in 2005, following a partial ban (allowing smoking outside prison buildings) which had been in place since 1998. The partial ban had not eliminated covert smoking, and legal claims in respect of second-hand smoke had been filed by staff and prisoners. • Six months before it started, prisoners and staff were informed about the up-coming ban, and provided with educational materials. However, neither NRT (which was seen as expensive, potentially subject to misuse and unnecessary, given the short nicotine withdrawal period) nor psychological support (which was seen as unnecessary, given that all prisoners would be withdrawing together) were provided. Page 17 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow • Three months before the ban, prisoners had their last chance to buy tobacco. • On the day of the ban, no extra staff were provided, nor were there extra searches. • After the ban, anyone smoking was subject to disciplinary procedures and staff caught smuggling tobacco were dismissed. • It has been reported that: the Californian ban has had almost no problems (no incidents or rioting), attributed to a strong ‘top-down’ approach; some prisoners quit before the ban and others described an increased sense of empowerment following successful post-ban quitting; health outcomes have improved (40% reduction in cardiology visits); and health costs have reduced. Smoking bans in UK high-security psychiatric hospitals Hospitals were given an extra year before having to adopt the smoking bans in public places which were introduced in Scotland in 2006 and England Wales in 2007. Carstairs (based on an NHS Scotland report [92]) • Carstairs State Hospital is part of the NHS in Scotland. It has 140 high-secure beds and employs around 650 staff. • In 2011 it was rebuilt and as part of the business case around its redevelopment, the Scottish Government agreed it would be a smoke-free environment, both internally and externally. The hospital had an existing Smoking Cessation service. • A partial (indoor) ban was introduced on 1st August 2011, the move to the new hospital site occurred on 21st September and the total ban began on 5th December. • From March 2011: a multi-disciplinary Smoking Cessation Taskforce was formed and two full time Smoking Cessation Advisors were seconded to the service; there was wide communication and consultation, with results from patients including: (1) only 14% favoured a total (rather than partial) ban, and (2) 73% suggested they would need NRT to help them quit and (3) 40-57% (ordered highest to lowest) thought they would need more activities available on wards, smoking cessation groups, increased opportunities to access fresh air, increased opportunities to be active, and support with weight management. • Information provided in the run-up to the ban included: information patient leaflets on stopping smoking, a smoking resource pack for all patients (smokers and non-smokers) and visitor leaflets (patients declined smoking ‘countdown posters’ because they might cause unnecessary panic). • In the run-up, Cessation Service-related activities included: profile-raising activities and initiatives; referral rates increased; a new NRT prescribing protocol was developed, including a wider variety of products; Smoking Cessation staff engaged with every smoker-patient and held NRT awareness days to explain and allow patients to try available NRT products and choose the most appropriate; escorted walks and diversionary activities were offered (with variable take-up). • During the partial ban: efforts directed towards supporting patients to stop smoking intensified; smoke rooms were closed and visual smoking cues (e.g. ashtrays) removed. • During the partial ban: patients went to smoke outside regardless of the weather, congregating around the one external lighter that had been provided; patients tended to ‘power smoke’ and daily schedules revolved around cigarette breaks; there were requests for electronic cigarettes although these were known to be prohibited. • Although patients stated that the non-smoky environment was helpful to those trying to give up smoking, staff concerns over passive smoking continued. • There were staff education and awareness initiatives which included a focus on concerns about increases in patient aggression levels following a total ban. • There was a further consultation, at which 36% (i.e. an increased proportion) of patients stated a preference for a total ban. Page 18 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow • The day before the total ban, the Hospital shop stopped selling tobacco products, following a phased brand-by-brand removal. • Following the total ban: there were no significant problems in respect of implementation and no significant incidents or breaches of security recorded directly related to smoking. There was some patient agitation and aggression, partly attributed to nicotine withdrawal. • Around 90% patients required a reduction in their clozapine (anti-psychotic medication) dose after they stopped smoking. • Patients reported satisfaction with their quit smoking achievements and surprise at their ability to cope; within four weeks, 19 of 70 patients smoking before 5th December stopped their NRT prescription. • The State Hospital’s report on the process concluded that crucial success factors included: appropriate leadership, funding and resources; continual support and encouragement provided to all stakeholders; effective planning and preparation; continual communication with, consultation and involvement of all key stakeholders; provision of appropriate information including research materials; consistent application and enforcement of the smoking policy; and support from key stakeholders. Broadmoor: • Introduced a total ban for patients and staff in 2008. • The lead-in period was reportedly “long”. Information was provided to patients, staff and visitors, and smoking cessation organisations were invited in, to encourage quitting by both patients and staff. • In the months leading up to the ban, staff were asked not to smoke in the hospital and a staff smoking shelter was built outside the gates. • Before the ban, smoking rooms were decommissioned, extra sports and leisure activities provided, and patient rooms searched. • After the ban, NRT (delivered under supervision on a replacement basis to patients) and smoking cessation support continued for patients and staff. Staff received training to help support patients. • A pre-ban negative outcome was excessive smoking by some patients. However, implementation was described as a “non-event” with no major incidents. Initial post-ban issues included: staff smuggling and patient stockpiling of tobacco; covert smoking; smoking of inappropriate alternatives; and patients buying extra food and so gaining weight. However, once hidden supplies ran out, patients were forced to quit, and between 2009 and 2012 there was a marked decrease in smoking-related incidents. Associated drug-use also reportedly reduced. Rampton (section includes additional material from a publication on the impact of the ban [93]): • Introduced a total ban in all buildings and grounds, covering patients, staff and visitors, in 2007, and so was the first smoke-free UK high secure hospital. • Three months before the ban: patients were informed; patients and staff were encouraged to offer ideas for successful implementation; cessation support was offered to patients and staff. • When the ban began, all wards were fully staffed, additional patient activities were provided and all tobacco and smoking paraphernalia were removed. Following the ban; prohibition of tobacco and smoking paraphernalia were rigorously enforced, with dedicated searches if required; psychological and pharmacological support continued; staff smoking cessation training became mandatory; and care-plans for new patients specifically considered smoking cessation at the pre- admission stage. Page 19 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow • Reported outcomes include only a small number of minor issues, including smoking alternative items, using alternative forms of ignition (e.g. toasters, hand-dryers), visitor smuggling and difficulties with compliance among some staff. However the ban has reportedly helped both patients and staff quit. Pre-ban concerns about increased patient self-harm, behavioural disturbances and psychotropic medication use were largely unfounded. Although violent incidents increased among smokers, they did not among all patients (because of a drop among non-smokers), the mean dose of regular anti-psychotic medication dropped in the month the ban was introduced and seclusion rates remained stable. There were no incidents of fire or major indiscipline in the four months following the ban. Surveys showed that following its implementation, the proportions of both patients and staff in favour of the ban increased, while prisoner concerns about health impacts and staff concerns about aggressive behaviours, self- harm and medication requirements all decreased. • In May 2008 some patients brought a human rights legal case, arguing a right to smoke in their ‘home’. The High Court ruled that patients had no legal right to smoke and that the ban was rational on the grounds of reducing workplace second-hand smoke exposure. The Court of Appeal also judged that patients had no legal right to smoke. Total bans in UK Young Offenders’ Institutions The 2014 review conducted by the Offender Health Research Network [16] did not include YOIs among their case studies. These examples come from other papers. HMYOI Wetherby, Yorkshire [94] • This institution had a pro-active Governor who decided to implement a total ban in January 2005, over two years before it was legally required. • A participatory approach was taken, including both staff and offenders. • There was early contact with local NHS smoking cessation services, resulting in their input to large-scale staff education on the health impacts of smoking and cessation training for smaller numbers. • Six months before it started, efforts were made to “inundate all [offender, staff and visitor] areas” with information on the ban and no-smoking literature. • Two months before it started, offenders were asked what sort of support they anticipated requiring. • In the month before it started: NHS cessation services held a no-smoking event at the institution, which featured on local tv news; NRT (patches) was supplied to any staff member who requested it; information was sent to courts, visitors and receiving establishments; a staff smoking shelter was built outside the grounds; a protocol was established, requiring assessment of all new offenders for nicotine dependence on admission; and offenders were not allowed to buy tobacco. • The paper describes the implementation of the ban as “successful”, and notes that it has been recognised as an example of good practice, but provides no further details. HMYOI Ashfield, Gloucestershire [95] • This YOI also introduced a total ban over two years before it was legally required (in February 2005). • Local NHS cessation service staff trained prison staff to provide advice to offenders and other staff. • Staff who smoked were provided with NRT (patches/lozenges) for use while at work, and were allowed to leave the prison to smoke on day-shift (but not night-shift) breaks. Page 20 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow • Threatened disruption by offenders did not materialise, but minor disagreements increased in the month after the ban was introduced, perhaps due to nicotine withdrawal. • There were only two fires in the ten months following the ban, compared with 27 in a ten- month period before it. HMYOI Warren Hill, Suffolk [96] • A study at this YOI in Suffolk which compared rates of bullying six months before, and six months after the introduction of a total smoking ban in April 2007, found that rates had decreased. It also identified currency used within bullying, including toiletries, biscuits/crisps, sweets/chocolate, drinks, rosary beads and stamps [96]. 5.10 Implications of detailed case studies The 2014 review conducted by the Offender Health Research Network [16] concludes its detailed case studies with a section on their implications. These ([16], p28-29) can be summarised as: • Partial bans appear less effective both managerially and in terms of reducing second-hand smoke exposure. Total bans should therefore be considered. • Successful introduction of a smoking ban policy is associated with: thorough planning; a long lead-in; clear communication and consultation with all involved; clear managerial instruction; comprehensive cessation support (prisoners and staff); provision of alternative activities; and strong staff support. • The Rampton case, establishing that there is no legal right to smoke, would inform any future case against a UK prison service following a total ban. A total ban would prevent litigation in respect of second-hand smoke exposure within prisons. • There is no evidence that smoking bans significantly increase disorder. • High prisoner smoking rates will translate into high need for cessation support which should include NRT, helplines, educational materials and professional support. Such services should be available to staff as well as prisoners. • Good prisoner-staff relationships are helped by: clear communication; inviting prisoner involvement in policies and planning; and high levels of staff training and support. • At the start of any ban, activities related to its enforcement are likely to cause disruptions to daily routines. 5.11 Conclusions in respect of prison smoking bans On the basis of such evidence, most (but not all, e.g. [5, 20, 22]) reviews and opinion pieces conclude that, with sufficient careful preparation and communication with both prisoners and prison staff, total bans can be successfully implemented in prisons and/or are preferable to partial bans [1, 7, 8, 14, 23]. Page 21 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 6. Smoking Cessation Services in Prisons Most reviews make the point that to promote the most effective longer term impact, prisons need tobacco-related policies related to both supply (e.g. smoking bans) and demand (e.g. cessation support) [2]). While smoking is associated with significantly reduced life expectancy, cessation (even at older ages) helps to reverse these effects. For example, the UK Doctors’ Study which contributed much early evidence on smoking and mortality, showed that cessation at ages 30, 40, 50 or 60 resulted in gains of about 10, nine, six or three years of life expectancy respectively [42]. Several reviews note that prison represents an opportunity to promote smoking cessation to a “captive audience” [19]. This section draws on the studies most commonly cited in the reviews to address whether prisoners want to quit smoking, to provide a brief international and historical perspective on provisions of cessation services and to provide evidence from cessation interventions. 6.1 Do prisoners want to quit? The 2013 SPS prisoner survey found 60% of smokers wanted to quit [27]. Many reviews cite similar figures or note that large proportions of prisoners would like to stop smoking [1, 3, 6, 9, 11, 14, 18, 19, 21]. Relevant studies 5 from the UK include a 2003 survey of Welsh male prisoners which found 79% wanted to quit [97], and a 2005 study of patients in a forensic psychiatry service which reported that 97% said they would consider quitting sometime in the future [98]. Elsewhere, a 2006 study of male and female Australian prisoners found 58% of smokers had plans to quit [99], a 2011 US survey of male prisoners in prisons with indoor smoking bans reported 70% wanted to quit and 64% thought they were likely to try quitting in the next year [65], and a 2010 study of US prisoners serving community sentences found 60% were thinking about quitting [100]. The 2013 SPS prisoner survey also found 39% had tried to give up in the past year [27] and, again, many reviews cite figures from other studies. Within the UK, the 2005 study of forensic psychiatry patients found 88% had tried to quit in the past, with the most significant barrier (identified by 79%) being seeing other patients smoking [98]. A UK study of prisoner cessation highlighted the sense of accomplishment among those who were successful, with quitting described as “a big achievement to them” by a healthcare provider and a prisoner who reported “I feel good about this achievement” [101]. Elsewhere, a 2006 study of Polish male prisoners found 75% of smokers had tried to quit in the past (54% while in prison), and 48% had tried to quit on more than five occasions [102]. In Australia, a 2006 study of male and female prisoners found 52% of smokers had tried to quit or reduce the amount smoked in the past year [99] and a survey of male and female prisoners found 70% of smokers had tried to quit at some point (63% while in prison), with 74% of this group saying it was harder to quit in prison than in the community [103]. In the US, a 2003 study of female prisoners who smoked found that 52% had attempted to quit in the past year and 80% reported it had been (very) difficult [104], a small 2010 study of male prisoners in prisons with indoor bans reported 86% of smokers had previously attempted to quit on between one and five occasions [71] and a 2011 survey of male prisoners in prisons with indoor bans found 64% had made at least one 24-hr quit 5 Note that since desire to quit might be related to imprisonment in institutions with a smoking ban, study descriptions in this section note if bans were reported. If this is not noted then either the study was conducted in an institution without a ban, or the study report does not mention a ban. Desire to quit might also be related to imprisonment in institutions in the run-up to a ban, but no study mentioned this. Page 22 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow attempt before their arrest, generally stopping cold turkey (77%) and 29% had made at least one 24-hour quit attempt in prison, again generally stopping cold turkey (77%) [65]. None in this last study reported participating in available group cessation sessions or using NRT and only 6% reported success in quitting in prison. 6.2 Provision of cessation services Several reviews note that, despite the fact “prison arguably presents an ideal opportunity to quit smoking” [13](p100), provision of smoking cessation services, varies considerably (like other health- promotion opportunities [105]) but is often poor and, as noted above, tends to be given low priority. Many reviews highlight how, in the US, the introduction of prison smoking bans was sometimes associated with reductions in cessation services. This was because it was believed that such services were not only costly, but would also be unnecessary since tobacco products had been removed [9, 11, 12, 21]. Thus, the 2007 survey of tobacco policies in US prisons reported tobacco cessation programmes in around half of prisons without a total ban, but in 39% of those with a total ban; similarly, cessation aids (e.g. NRT) were available in 65% of prisons without, and 35% with, a total ban [66]. Within Europe, an example of variability in cessation services comes from a Swiss study of three prisons, all of which restricted smoking to cells and outdoors but offered very different cessation support: 28%, 69% and 38% prisoners in the different prisons reporting ever having been asked if they wanted to quit, and 20%, 46% and 21% had been offered help to quit [106]. The PHE review [19] notes variability in provision of smoking cessation in England and the 2015 Scottish Specification for a National Prison Smoking Cessation Service highlights “the need for an equitable, consistent and person-centred smoking cessation service to be delivered to all prisoners who want to stop smoking” [107](p5). 6.3 Evidence from prison smoking cessation interventions Several reviews note that evidence is scarce in respect of prison-based smoking cessation interventions. Several (e.g. [2, 19]) include general discussion of factors contributing to cessation success more generally; that is not covered here. This section describes specific studies (or series of studies) on smoking cessation in prisons from the UK, US, Australia and elsewhere. UK prison smoking cessation interventions • A very small (N=10) 2002 report of a pilot study in a Worcestershire category A prison described a group run for eight prisoners and two staff members by a Specialist Quit Smoking Advisor, in consultation with prison healthcare staff. The programme, which included NRT (patches/inhalators), psychological support and, unusually, physical measurements (including blood pressure and respiratory function), resulted in five quitters who all expressed an interest in helping other prisoners to quit [108]. While of interest, this study is too small to permit firm conclusions. • A series of studies, beginning in 2002, have investigated the impact of NRT, social marketing and the introduction of a Criminal Justice Service Tobacco Control Co-ordinator in English prisons [30, 101, 109, 110]. Overall, these studies by MacAskill et al demonstrate that cessation can be achieved in prison settings, although none have included long-term follow-up. The group translated their work into a “best practice checklist”, including the needs for: effective healthcare-prison partnerships; a range of cessation delivery models; protected staff time and Page 23 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow role development; clear record keeping; assessment and exploitation of prisoner and staff wishes to quit; ring-fenced/clearly identified NRT budgets; straightforward NRT prescribing and dispensing; staff training and ongoing support; additional support approaches (e.g. peer support, access to exercise programmes); clear care pathways; wider tobacco control (i.e. prison smoking bans); and awareness and anticipation of relevant legislation and guidance [101]. A more recent (2010) paper describes barriers and facilitators to the work of a regional CJS Tobacco Control Co-ordinator, reporting that although they were able to enhance cessation service delivery within prisons, this was more difficult in probation settings and impossible in police custody settings because tobacco control issues were not on the agenda. The authors conclude that while such posts may have potential, more strategic cross-CJS approaches are required [109]. • The 2002 MacAskill et al report describes a pilot smoking cessation project in five prisons, operated alongside local NHS smoking cessation services. The aim was to provide an evidence- based service at the same level as offered to the local community, including: staff training as cessation advisors, six weeks of group/individual support, free NRT and staff cessation support. Four-week quit rates among 158 prisoners were 66% for those receiving group and 18% for those receiving individual support; 88% of the 38 staff who participated had also quit. The report notes that these rates are equal to, or higher, than those in community settings. It also describes the importance of NRT provision and support at prison management level [110]. • A one-year study, reported by MacAskill in 2005 (including some detailed case studies), examined cessation services and NRT provision in 16 English prisons finding an average four- week quit rate of 41%, but with a vast range (8-64%) between prisons. All prisons provided NRT in the form of new-for-old patches, but varied in respect of additional support (group/individual/enhanced), and there was no clear relationship between type of support and success. High quit rates were associated with: staff experience, commitment and enthusiasm (“champions”); time and organisational support; prisoner mutual support and recognition of successes; and clearer care pathways, including continued NRT provision on transfer or release [111]. • A later (2008) paper by MacAskill et al describes a smoking cessation programme conducted with 159 prisoners in four prisons which included a mix as described above (six weeks group/individual support plus NRT), but with an emphasis on ‘the Ps’ of social marketing. The focus was therefore on enhancing the product (quitting success), emphasising its (high) price (in terms of both health and economic costs), awareness of place (in particular, facilitating access to smoke-free places), use of promotion (materials, word-of-mouth, buddying) and involvement of partners (advisors, seen as separate from prison staff). An unintended negative consequence which required management was the development of an internal market for nicotine patches. However, positive results included four-week quit rates averaging 66% (range 56-100%) following group, and 25-40% following individual support, and a number of long-term outcomes related to awareness of smoking and receptivity to cessation within the prisons [30]. • One review [18] describes two Scottish smoking cessation initiatives ([40, 112] – original reports unavailable). The first [40], reported in 2006, occurred in HMP Bowhouse, Kilmarnock. The prison offered cessation support to both staff and prisoners, delivered via a Smoking Cessation Advisor and trained prison staff and comprising NRT (prisoners only) and rolling 10-week group/individual support programmes, promoted via written materials and a DVD, because of low literacy levels. The review does not report quit rates, but highlights that it was difficult for staff to attend, leading the authors to suggest that if staff cannot have time off for prison-based cessation support then community/pharmacy-based services may be more appropriate. The second initiative [112], reported in 2009, occurred in HMYOI Polmont and comprised a 12- week group/individual support and NRT programme. Novel aspects included emphasis on peer Page 24 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow support and participant ownership (input into decisions on order of session delivery), plus brief interventions offered at prison entry and exit. Again, the review does not report quit rates. US prison smoking cessation interventions • A very early (1978) paper reporting on two small studies (N=14, N=28) of male prisoners found significant reductions in smoking at one-week follow-up after four 90-minute (study 1) and ten 30-minute (study 2) weekly group sessions focusing on self-control techniques [113]. This study highlights that recognising the importance of understanding how best to intervene in respect of prisoner smoking is not a new issue. • Cropsey at al (2008) conducted a randomised controlled trial of smoking cessation among female prisoners [114]. The intervention comprised a 10-week group “standard behavioural” and mood management training intervention plus NRT. Quit rates in the intervention group were 18% immediately after the intervention, falling to 14% at 6-months and 12% at 12-month follow-up; rates were significantly higher in the intervention group than a waiting list control group from 4 weeks into the intervention until 6 months post-intervention. The study also found that successful cessation was related to number of sessions attended, and that short- but not long-term cessation was related to compliance with NRT. The authors conclude their study shows smoking interventions with female prisoners are feasible, acceptable and quit rates are “commensurate with those seen in non-prisoner samples exposed to similar smoking cessation interventions” (p1899). • An intervention comprising six weekly sessions of motivational interviewing and cognitive behavioural therapy, designed to prevent return to smoking following release from a smoke-free prison, is described in papers by Clarke et al [87, 115]. Three weeks after release, 25% of the intervention and 7% of the control group (who had watched health-related DVDs) were abstinent; abstinence rates three months after release were 12% and 2% respectively. The study also found continued abstinence was more likely among those who had not smoked for 6 months or longer at the time of the intervention, allowing them to conclude both that intervention to prevent smoking relapse after release can be effective, and that “prolonged forced abstinence can improve smoking outcomes” [87](p793). The motivational interviewing component of this intervention may have been particularly important, given US evidence of associations between: self-initiated smoking reduction prior to participation in a cessation intervention and initial higher quit rates [116]; thinking about quitting and actually managing to quit among prisoners in prisons with a total smoking ban [117]; and pre-release intention to quit and actually managing to continue abstinent from tobacco following release from such prisons [71] Australian prison smoking cessation interventions • A series of studies have been reported by Awofeso et al. A 2001 paper mentions a pilot cessation programme including NRT (no other details given) which, after six months, resulted in four of 24 participants having completely quit and nine having reduced the amount smoked [118]. A 2003 discussion paper on implementation of prison smoking cessation programmes suggests the need to make sure they are tailored for the prisoner population and describes a social marketing approach as appropriate to achieve change in both prison culture and individual smokers’ behaviour. This includes framing smoking as a behaviour (rather than as a habit), raising awareness of the costs (health and financial) of smoking and the benefits of attempting to quit, and using “the Ps” of social marketing as also suggested by MacAskill et al’s 2008 paper. Although based on experience in developing cessation programmes in eight prisons, no results Page 25 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow are included [119]. In contrast a 2008 paper does include evidence of the benefits (in terms of reduced long-term quit rates and increased self-initiated attempts to quit), of the addition of “positive deviance” techniques (drawing attention to non-smokers and quitters and promoting their success strategies) to standard cessation programmes [120]. • Another series of cessation studies is described by Richmond, beginning with a pilot and ending in a randomised controlled trial. A 2006 paper describes the pilot: 30 prisoners received NRT, bupropion (Zyban), two brief cognitive behavioural therapy sessions and self-help materials. At six-month follow-up, six (22%) remained continuously abstinent which the authors described as “encouraging” [121]. This was followed by a qualitative paper, based on focus groups with prisoners, identifying many of the characteristics of prisons as barriers to cessation [122]. Lessons learnt from these earlier studies fed into the development of a multicomponent smoking cessation intervention described in a 2009 paper. The intervention, which was tested in a randomised controlled trial, comprised the addition of antidepressant medication to more standard cessation support (NRT, two brief cognitive behavioural therapy sessions, supportive quitline access and self-help materials). It did not improve abstinence rates compared to those who only received standard support [123, 124]. • In 1998, a tailored prisoner smoking cessation programme, ‘Quitters are Winners’, comprising six two-hour sessions including social marketing and behavioural strategies plus NRT, was developed in Victoria. An evaluation covering 2002-7, based on an intention-to-treat analysis found quit rates of 13% and 7% at one- and three-month follow-ups respectively. Continued smokers had reduced the amount smoked and felt better prepared to quit in future. The authors concluded that the course “demonstrated that a prison based cessation course can be effective in assisting prisoners to quit smoking, to reduce consumption, and to feel better prepared to quit in the future” [125](p2). European evidence on prisoner smoking cessation • A Polish survey identified factors associated with prisoners’ cessation attempts (both in and outside prison) including anxiety about health, wanting to show strength and saving money, [102] and a small Greek study found characteristics associated with successful cessation attempts within prison were older initiation, previous reductions in smoking while in prison, previous quit attempts, no other substance use, fewer cellmates and fewer who were smokers [126]. 6.4 Factors impacting on the success of prison smoking cessation interventions Based on the results of the studies described above and the associated commentaries on process, several reviews [6, 9, 18, 19, 21] draw together factors which impact on the success of smoking cessation interventions. These can be summarised as suggesting that cessation success will be increased by: Operational factors • Adoption of a social marketing framework in the broader presentation and process of prisoner smoking cessation. • A supportive atmosphere, with quit achievements celebrated by both staff and other prisoners and “healthy competition” among quitters. • Using existing groups, committees and management structures to raise awareness. • Offering access to alternative activities and/or facilities to reduce stress or boredom and providing incentives (e.g. sport, private meetings). Page 26 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow • Ensuring consistent messages about, and approaches to, cessation throughout the CJS (e.g. provision of NRT in police stations, court cells and during transfers). • Providing assessment, information and appropriate support on arrival. • Delivering “joined up care”, ensuring pharmacotherapy and any behavioural or counselling support are maintained on transfer to other prisons and that medical records are transferred with the prisoner. • Providing pre-release support (e.g. ways to avoid common triggers; information about local services). Staff-related factors • Ensuring staff understand the requirement for cessation services and that, with appropriate support, prisoners can quit smokingl. This will require appropriate education of all new staff. • Training staff in smoking cessation. • Supporting staff who choose to make a cessation attempt themselves. • Ensuring dedicated staff time for delivery of, and/or organisation related to, cessation programmes (e.g. managing waiting lists, distributing patches). Cessation service and support-related factors • Involvement of prison staff in cessation support and including external Cessation Advisors. • Managing waiting lists to ensure motivation has not disappeared by the time support is offered. • Interventions which combine pharmacological and behavioural support. • Adopting a new-for-old NRT replacement policy to ensure it is not misused. • Tailoring support materials, particularly addressing low literacy levels. • Considering whether cessation support attendance should be mandatory for all prisoners who smoke (and indeed whether this is feasible given available resources). • Establishing peer support groups for both prisoners and any staff attempting to quit, to facilitate the sharing of experiences and increase a sense of empowerment. • Addressing concerns about weight gain, perhaps by combining smoking cessation and weight interventions. • Providing appropriate additional support to those with mental health and or substance use problems, particularly given evidence that stopping smoking is unlikely to exacerbate their problems and may actually reduce them [127, 128]. • Promoting encouragement from, and involvement of, family members. This might include linking with community cessation programmes to offer support to prisoners’ families. • Linking community cessation and prison programmes and referring automatically on release, to ensure continued support. Page 27 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 7. Electronic Cigarettes Electronic cigarettes (e-cigarettes) first appeared on the market around 2005 [129]. By 2014, 5% of adult (age 16 and over) Scottish Health Survey participants were current e-cigarette users and 10% previous users. Ever use was highest amongst younger age groups (20% of 16-24 year olds) and current use was highest amongst middle age-groups (6-7% among 35-64 year olds) [26]. E-cigarette use is strongly associated with smoking, with very low rates among never-smokers. E-cigarettes are now also associated with quit smoking attempts: among 2014 Scottish Health Survey participants who had attempted (successfully or unsuccessfully) to quit in the past year, 32% had used e- cigarettes [26]. The 2013 Scottish Prisoner Survey found 72% had heard of e-cigarettes and (16%) had used them, but 69% said they would use them if they were available in prison [27]. Few reviews are recent enough (i.e. 2014-15) to include discussion of e-cigarette use in prisons (either generally or in conjunction with a tobacco ban). Opinions, both in terms of evidence and reviews or opinion pieces, are mixed in terms of their support for the use of electronic cigarettes in prisons. In respect of availability of e-cigarettes in prisons, a 2014 US paper notes that e-cigarette manufacturers have begun to lobby criminal justice settings (e.g. providing samples, suggesting that allowing e-cigarettes will eliminate contraband tobacco) and some US prisons have begun to sell e- cigarettes. This paper notes the unique risks of such products in prisons (e.g. for hiding illicit substances or making weapons) and describes three new brands targeted specifically at prisons (Crossbar, Lock-up and Precision Vapor e-cigarettes have soft and/or clear plastic, rather than hard metal casings so cannot be used as weapons and are less likely to be used to hide illicit substances) [130]. Within the UK, in December 2014, BBC news reported that e-cigarettes were being sold in a small number of English prison shops, quoting National Offender Management Service officials as suggesting the e-cigarette pilot scheme had been set up to prepare the ground for a total smoking ban 6. The September 2015 announcement of total smoking bans in all four Welsh prisons and four English prisons in 2016 as the start of the process towards smoke-free prisons in all English and Welsh prisons was accompanied by the statement that “Prisoners will have access to e-cigarettes and other support to stop smoking" 7. Evidence on the potential benefits and harms of e-cigarettes is limited, and the views of public health researchers and advocates are divided [131-133]. The 2015 PHE review [19] refers to a 2014 PHE report describing the hazards associated with both use and passive exposure to electronic cigarettes as “likely to be extremely low” [134](p14). However, the conclusion of a more recent (2015) PHE report, that e-cigarettes are “around 95% safer than smoking” [129](p6) has been criticised on the basis of reliance on poor-quality evidence [135]. In respect of their use as a cessation aid, a 2014 Cochrane review concluded, on the basis of only two available trials, that nicotine-containing e-cigarettes “help smokers to stop smoking long-term” compared with e- cigarettes without nicotine (p2), but that the available high-quality evidence was low [136]. The 2012 review by Ritter [21] makes general reference to the importance of harm reduction for those unable or unwilling to completely quit, and her 2014 opinion piece suggests that prisoners who smoke “should have access to less hazardous tobacco products (such as electronic cigarettes and smokeless tobacco), just as they would have outside of prison” [22] (p1). In contrast, a 2015 US opinion-piece questions whether e-cigarettes in prisons are “a panacea or a public health 6 http://www.bbc.co.uk/news/uk-30596976 7 http://www.bbc.co.uk/news/uk-34395034 Page 28 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow problem”, suggesting that although less harmful than tobacco, they may “cue craving among former smokers in this vulnerable population, prolong nicotine dependence, and possibly increase return to traditional cigarettes after leaving jail” [137](p103). The piece also suggests that e-cigarettes may not bring benefits in terms of reduced psychological distress and increased positive mood which are associated with long-term nicotine abstinence and that the likelihood of relapse to tobacco on release may be higher among e-cigarette users than prisoners who have achieved long-term nicotine abstinence [137]. Page 29 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 8. Summary This review of evidence on smoking and smoking restrictions in prisons, produced for the Scottish Prison Service Tobacco Strategy Group, aimed to identify and describe literature relating to: the rationale for restrictions on prisoner smoking; the current position and culture; types of restriction and associated processes; and the experiences of jurisdictions which have introduced bans. The review is divided into five sections: prevalence of smoking in prisons; health impacts of smoking in prisons; prison smoking bans; smoking cessation in prisons; and electronic cigarettes. There was far more empirical evidence in respect of some areas (e.g. prevalence of prisoner smoking) than others (e.g. health impacts of prisoner smoking). The findings of the review can be summarised as follows: Prevalence of smoking in prisons • Smoking rates among prisoners are very high, at around two to four times those of the general population, in all studies internationally. • Evidence of smoking rates among prison staff is scarce, but with some suggestions of higher rates than among the general population. • High prisoner smoking rates can be explained by both: prisoner characteristics (generally from population groups with high smoking rates and high resistance to cessation; and prison characteristics (smoking is a part of prison culture, historically permitted/encouraged, cigarettes/tobacco are used as currency and prisons are challenging settings for cessation services). Health impacts of smoking in prisons • The impact of tobacco on health is well-known, and some studies draw on this to suggest the impact of smoking on prisoner health. • The small number of studies to examine direct associations all show negative impacts of smoking on the health of prisoners who smoke. • Objective measurements show high levels of second-hand smoke (SHS) in prisons. • Evidence that SHS causes diseases and death has been used to make the point that prisoner smoking will impact on the health of all prisoners and prison staff, regardless of their own smoking status. Prison smoking bans • Prison smoking bans vary in respect of who (staff and/or prisoners) and where (all/some indoor/outdoor areas) they cover, and have been gradually introduced, in a number of countries, over the past 25 years. • Rationales for bans include health, economic costs, concerns about litigation and safety. • The few studies to have taken objective measurements have generally found reductions in SHS following implementation of indoor bans. • There is evidence of positive impacts on prisoner health following the introduction of prison smoking bans. • Pre-ban concerns relating to violence or riots generally prove unfounded. • Tobacco black markets are the most frequently reported negative outcome following a ban. • Staff enforcement is key to the success of any ban. • The little available evidence suggests that simply banning smoking has no impact on longer-term cessation. Page 30 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow • A series of detailed case studies suggests that: total bans are more effective both managerially and in terms of reducing SHS exposure; it is possible to identify processes associated with successful introduction of a smoking ban; there is no evidence that smoking bans significantly increase disorder; it has been established that there is no legal right to smoke (Rampton case); bans should be accompanied by cessation support. Smoking cessation services in prisons • A majority of prisoners report that they want to quit smoking. • Although prison represents an ideal opportunity to quit, cessation service provision tends to be patchy and inconsistent. • Studies of prison-based smoking cessation interventions suggest that it is possible to identify operational, staff-related and cessation service/support-related factors which impact on their success. Electronic cigarettes • Although relatively new phenomena, rates of e-cigarette use have increased rapidly in the general population. • E-cigarette use is associated with both smoking and with quit-smoking attempts. • There is evidence of e-cigarette use within criminal justice settings internationally (US) and in England and Wales. • While one recent opinion piece suggests prisoners who smoke should have access to e- cigarettes, another urges caution; this disagreement reflecting divided opinion among public health researchers and advocates about e-cigarettes more generally. Page 31 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow References 1. ASH UK: Smokefree Prisons. In. Edited by ASH Action on Smoking and Health UK; 2014. 2. Awofeso N: Reducing smoking prevalence in Australian prisons: a review of policy options. Applied Health Economics and Health Policy 2002, 1:211-218. 3. Baybutt M, Ritter C, Stover H: Tobacco use in prison settings: a need for policy implementation. In: Prisons and Health. edn. Edited by Engqist S, Moller L, Galea G, Udesen C. Copenhagen: WO Regional Office for Europe; 2014. 4. Bonita R: New Zealand leads the way in banning smoking in prisons. BMJ 2013, 346:f3923. 5. Butler T, Richmond R, Belcher J, Wilhelm K, Wodak A: Should smoking be banned in prisons? Tobacco Control 2007, 16:291-293. 6. Butler T, Stevens C: National Summit on Tobacco Smoking in Prisons: report on the summit. In. Perth, Western Australia: National Drug Research Institute, Curtin University; 2011. 7. Collier R: Prison smoking bans: clearing the air. Canadian Medical Association Journal 2013, 185:E474. 8. Collinson L, Wilson N, Edwards R, Thomson G, Thornley S: New Zealand’s smokefree prison policy appears to be working well: one year on. New Zealand Medical Journal 2012, 125:164-168. 9. Cork K: Tobacco Behind Bars: policy options for the adult correctional population. In. St Paul, Minnesota: Public Health Law Center; 2012. 10. Djachenko A, St John W, Mitchell C: Smoking cessation in male prisoners: a literature review. International Journal Of Prisoner Health 2015, 11(1):39-48. 11. Donahue JJ: Tobacco Smoking Among Incarcerated Individuals: A review of the nature of the problem and what is being done in response. Journal of Offender Rehabilitation 2009, 48:589-604. 12. Eldridge G, Cropsey KL: Smoking bans and restrictions in U.S. prisons and jails: consequences for incarcerated women. American Journal of Preventive Medicine 2009, 37:S179-S180. 13. Gautam J, Glover M, Scott A, Welch D: Smoke-free prisons in New Zealand: maximising the health gain. New Zealand Medical Journal 2011, 124:100-106. 14. Globalsmokefree Partnership: Reducing Tobacco Smoke Exposure in Prisons. In. Switzerland: Globalsmokefree Partnership, World Heart Federation; 2009. 15. Hartwig C, Stover H, Weilandt C: Report on Tobacco Smoking in Prison: Final report workpackage 7. In.: Directorate General for Health and Consumer Affairs (DG SANCO). DG SANCO/2006/C4/02.; 2008. 16. Jakeman S, Humber N, Shaw J, Senior J: Smoking in Prisons in England and Wales: An examination of the case for public health policy change. In. Manchester: Offender Health Research Network; 2014. 17. Kennedy SM, Davis SP, Thorne SL: Smoke-Free Policies in U.S. Prisons and Jails: A Review of the Literature. Nicotine & Tobacco Research 2015, 17:629-635. 18. MacDonald L, Angus K, MacAskill S, Eadie D: Rapid Literature Review of Smoking Cessation and Tobacco Control Issues Across Criminal Justice System Settings. In. Stirling: Institute for Social marketing, University of Stirling; 2010. 19. PHE (Public Health England), King's College London: Reducing Smoking in Prisons: management of tobacco use and nicotine withdrawal. In. London: Public Health England; 2015. Page 32 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 20. Ritter C, Stöver H, Levy M, Etter JF, Elger B: Smoking in prisons: the need for effective and acceptable interventions. Journal of Public Health Policy 2011, 32:32-45. 21. Ritter C: Tabakgebrauch und Kontrolle in Gefängnissen: ein Literatur Review (Tobacco use and control in detention facilities : a literature review). In: Schriftenreihe "Gesundheitsförderung im Justizvollzug"; Band 23 (Series Health promotion in prisons; volume 23). edn. Oldenburg, Germany: BIS-Verag der Carl von Ossietzky Universität Oldenburg; 2012: 95-179. 22. Ritter C: Tobacco use in prisons: None is best, but complete bans are not the answer. BMJ 2014, 349:g4946. 23. Sullivan DH, Rees MA: Smoking bans in secure psychiatric hospitals and prisons. Journal of Law & Medicine 2014, 22:22-30. 24. Taylor P, Ogden C, Corteen K: Tobacco Smoking and Incarceration: Expanding the 'Last Poor Smoker' Thesis An Essay in Honour of Dr David Ford. Internet Journal of Criminology 2012:1-19. 25. ASH Scotland: Smoking in Scotland - where are we now? Key facts, figures and trends. In. Edinburgh: ASH Scotland; 2014. 26. Campbell-Jack D, Hinchliffe S, Bromley C (eds.): The Scottish Health Survey 2014. Edinburgh: Scottish Government; 2015. 27. Scottish Prisoner Service: Prisoner Survey 2013. In. Edinburgh: Scottish Prison Service; 2013. 28. Royal College of Physicians and Royal College of Psychiatrists: Smoking and Mental Healrh: a joint report of the Royal College of Physicians and the Royal College of Psychiatrists. In. London: Royal College of Physicians; 2013. 29. Heidari E, Dickinson C, Wilson R, Fiske J: Oral health of remand prisoners in HMP Brixton, London. British Dental Journal 2007, 2002:1-6. 30. MacAskill S, Lindridge A, Stead M, Eadie D, Hayton P, Braham M: Social marketing with challeging target groups: smoking cessation in prisons in England and Wales. International Journal of Nonprofit and Voluntary Sector Marketing 2008, 13:251-261. 31. UK Office for National Statistics: Substance misuse among prisoners in England and Wales. In. London: Office for National Statistics; 1999. 32. NHS Health Information Centre: Statistics on smoking: England 2011. In. London: NHS Health Information Centre; 2011. 33. UK Department of Health South West Regional P.H.G.: Implementation of smoke free prison service instruction: survey of prisons in the South West region. Final results. In.: UK Department of Health South West Regional P.H.G.; 2007. 34. Plugge E, Foster C, Yudkin P, Douglas N: Cardiovascular disease risk factors and women prisoners in the UK: the impact of imprisonment. Health Promotion International 2009, 24:334-343. 35. Knight M, Plugge E: Risk factors for adverse perinatal outcomes in imprisoned pregnant women: a systematic review. BMC Public Health 2005, 5:111. 36. Brooker C, Fox C, Barrett P, Styson-Nibbs L: A Health Needs Assessment of Offenders on Probation Caseloads in Nottingham and Derbyshire: report of a pilot study. In. Lincoln: University of Lincoln, Criminal Justice and Mental Health; 2008. 37. Payne-James J, Green P, Green N, McLachlan G, Munro M, Moore T: Healthcare issues of detainees in police custody in London, UK. Journal of Forensic and Legal Medicine 2010, 17:11-17. 38. Scottish Prison Service: 9th prisoner survey. In. Edinburgh: Scottish Prison Service; 2006. 39. Scottish Prison Service: 11th prisoner survey. In. Edinburgh: Scottish Prison Service; 2008. 40. Knox B, Black C, Hislop E: Smoking cessation in HMP Bowhouse, Kilmarnock: final project report. In. Ayr: Fresh Air-shire, NHS Ayrshire & Arran; 2006. Page 33 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 41. Koplan J, Mackay J: Curtailing tobacco use: first we need to know the numbers. The Lancet 2012, 380:629-630. 42. Doll R, Peto R, Boreham J, Sutherland I: Mortality in relation to smoking: 50 years’ observations on male British doctors. BMJ (Clinical research ed) 2004, 328:1519. 43. Parkin D, Boyd L, Walker L: The fraction of cancer attributable to lifestyle and environmental factors in the UK in 2010. British Journal of Cancer 2011, 105:S77-S81. 44. Peto R, Lopez A, Boreham J, Thun M: Mortality from smoking in developed countries 1950 - 2005 (or later). Interactive link (accessed Sept 2015) http://www.ctsu.ox.ac.uk/~tobacco/index.htm. 45. Wilper A, Woolhandler S, Boyd JW, Lasser K, McCormick D, Bor D, Himmelstein D: The Health and Health Care of US Prisoners: Results of a Nationwide Survey. American Journal of Public Health 2009, 99:666-672. 46. Fazel S, Hope T, O'Donnell I, Piper M, Jacoby R: Health of elderly male prisoners: worse than the general population, worse than younger prisoners. Age and Ageing 2001, 30:403-407. 47. Mumola C: Medical Causes of Death in State Prisons, 2001-2004, Bureau of Justice Statistics Data Brief 1. In. Washington DC: US Department of Justice; 2007. 48. Parker DR, Fallone D, Martin RA, Stein LAR, Bock B, Martin SA, Roberts MB, Lopes CE, Clarke JJ: The Relation Between Smoking Status and Medical Conditions Among Incarcerated Adults. J Addict Med 2014, 8(2):90-95. 49. Cropsey KL, Crews K, Silberman S: Relationship between smoking and oral health in a prison population. Journal of Correctional Health Care 2006, 12:240-248. 50. Kariminia A, Butler T, Corben S: Extreme cause-specific mortality in a cohort of adult prisoners - 1988 to 2002: a data-linkage study. International JournaL of Epidemiology 2007, 36:310-316. 51. Binswanger I, Krueger PM, Steiner JF: Prevalence of chronic medical conditions among jail and prison inmates in the USA compared with the general population. Journal of Epidemiology & Community Health 2009, 63:912-919. 52. Her Majesty's Government: Smoking Kills: a White Paper on tobacco. In. London: Her Majesty's Stationery Office; 1998. 53. Öberg M, Jaakkola M, Woodward A, Peruga A, Prüss-Ustün A: Worldwide burden of disease from exposure to second-hand smoke: a retrospective analysis of data from 192 countries. The Lancet 2011, 377:139-146. 54. Lv G, Sun J, Bi Y, Xu M, Lu J, Zhao L, Xu Y: Risk of all-cause mortality and cardiovascular disease associated with secondhand smoke exposure: A systematic review and meta-analysis. International Journal of Cardiology 2015, 199:106- 115. 55. Pell J, Haw S, Cobbe S, Newby D, Pell A, Fischbacher C, McConnachie A, Pringle S, Murdoch D, Dunn F et al: Smoke-free Legislation and Hospitalizations for Acute Coronary Syndrome. New England Journal of Medicine 2008, 359:482-491. 56. Mackay D, Haw S, Ayres J, Fischbacher C, Pell J: Smoke-free Legislation and Hospitalizations for Childhood Asthma. New England Journal of Medicine 2010, 363:1139-1145. 57. Sims M, Maxwell R, Gilmore A: Short-term impact of the smokefree legislation in England on emergency hospital admissions for asthma among adults: a population-based study. Thorax 2013, 68:619-624. 58. Sims M, Maxwell R, Bauld L, Gilmore A: The short-term impact of smokefree legislation in England: a retrospective analysis on hospital admissions for myocardial infarction. BMJ 2010, 340:c2161. Page 34 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 59. Hammond SK, Emmons KM: Inmate exposure to secondhand smoke in correctional facilities and the impact of smoking restrictions. Journal of Exposure Analysis and Environmental Epidemiology 2005, 15(3):205-211. 60. Proescholdbell SK, Foley KL, Johnson J, Malek SH: Indoor air quality in prisons before and after implementation of a smoking ban law. Tobacco Control 2008, 17:123-127. 61. Guyon L, Brochu S, Royer A, Cantinotti M, Chayer L, Lasnier B: Interdiction de fumer en etablissement de detention Quebecois. In. Quebec: Institut National de Sante Publique du Quebec; 2010. 62. McCaffrey M, Goodman P, Gavigan A, Kenny C, Hogg C, Byrne L, McLaughlin J, Young K, Clancy L: Should Any Workplace Be Exempt from Smoke-Free Law: The Irish Experience. Journal of Environmental and Public Health 2012, 2012:Article ID 545483. 63. Semple S, Galea K, Walsh P, Tucket-Jones P: Report on Second-Hand Smoke in Prisons: Final Report (Prepared for UK National Offender Management Service). In. Cardiff: Parsons Brickerhof; 2015. 64. Wilcox S: Second-hand smoke signals from prison. Michigan Law Review 2007, 105:2081-2103. 65. Kauffman RM, Ferketich AK, Murray DM, Bellair PE, Wewers ME: Tobacco use by male prisoners under an indoor smoking ban. Nicotine & Tobacco Research 2011, 13:449-456. 66. Kauffman RM, Ferketich AK, Wewers ME: Tobacco Policy in American Prisons, 2007. Tobacco Control 2008, 17:357-360. 67. Thornley S, Dirks KN, Edwards R, Woodward A, Marshall R: Indoor air pollution levels were halved as a result of a national tobacco ban in a New Zealand prison. Nicotine & Tobacco Research 2013, 15:343-347. 68. He C, Knibbs LD, Tran Q, Wang H, Laiman R, Wang B, Gu Y, Morawska L: Unexpected increase in indoor pollutants after the introduction of a smoke-free policy in a correctional center. Indoor Air 2015:n/a-n/a. 69. Ritter C, Huynh CK, Etter J, Elger B: Exposure to tobacco smoke before and after a partial smoking ban in prison: indoors air quality measures. Tobacco Control 2012, 21:488-491. 70. Skolnik A: Jails lead prisons in smoking bans. Journal of the American Medical Association 1990, 264:1514. 71. Thibodeau L, Jorenby DE, Seal DW, Kim SY, Sosman J: Prerelease intent predicts smoking behavior postrelease following a prison smoking ban. Nicotine & Tobacco Research 2010, 12:152-158. 72. Lawn S, Hehir AM, Indig D, Prosser S, Macleod S, Keller A: Evaluation of a totally smoke-free forensic psychiatry in-patient facility: practice and policy implications. Australian Health Review 2014, 38:476-482. 73. Clarke JG, Martin SA, Martin RA, Stein L, van den Berg JJ, Parker D, McGovern AR, Roberts M, Bock B: Changes in smoking-related symptoms during enforced abstinence of incareration. Journal of Health Care for the Poor and Underserved 2015, 26:106-118. 74. Binswanger I, Carson EA, Krueger PM, Mueller SR, Steiner JF, Sabol W, J.: Prison tobacco control policies and deaths from smoking in United States prisons: population based retrospective analysis. BMJ 2014, 349:g4542. 75. Carpenter M, Hughes J, Solomon L, Powell T: Smoking in correctional facilities: a survey of employees. Tobacco Control 2001, 10:38-42. 76. Cropsey KL, Kristeller JL: The effects of a prison ban on smoking behavior and withdrawal symptoms. Addictive Behaviors 2005, 30:589-594. 77. Khavjou O, Clarke JJ, Hofeldt R, Lihs P, Loo R, Prabhu M: A captive audience: bringing the WISEWOMAN program to South Dakota prisoners. Women's Health Issues 2007, 17:193-201. Page 35 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 78. Lasnier B, Cantinotti M, Guyon L, Royer A, brochu S, Chayer L: Implementing an indoor smoking ban in prison: enforcement issues and effects on tobacco use, exposure to second-hand smoke and health of inmates. Canadian Journal of Public Health 2011, 102:249-253. 79. Patrick S, Marsh R: Current tobacco policies in U.S. adult male prisons. Social Science Journal 2001, 38(1):27. 80. Lankenau S: Smoke 'em if you got 'em: cigarette black marketsin U.S. prisons and jails. The Prison Journal 2001, 81:142-161. 81. Morrissey H, Ball P, Boland M, Hefler M, Thomas DP: Constituents of smoke from cigarettes made from diverted nicotine replacement therapy patches. Drug And Alcohol Review 2015. 82. Thibodeau L, Seal DW, Jorenby DE, Corcoran K, Sosman JM: Perceptions and influences of a state prison smoking ban. Journal of Correctional Health Care 2012, 18:293-301. 83. Pezzino G, Remington P, Anderson H, Lantz P, Peterson D: Impact of a smoke-free policy on prisoners in Wisconsin. Tobacco Control 1992, 1:180-184. 84. Chavez RS, Oto-Kent D, Porter J, Brown K, Quirk L, Lewis S: Tobacco Policy, Cessation and Education in Correctional Centres. In. Chicago, IL: National Commission on Correctional Health Care and National network on Tobacco Prevention and Poverty; 2005. 85. Lincoln T, Tuthill RW, Roberts CA, Kennedy S, Hammett TM, Langmore-Avila E, Conklin TJ: Resumption of smoking after release from a tobacco-free correctional facility. Journal of Correctional Health Care 2009, 15:190-196. 86. Chang C, Huang C, Chen C: The Impact of Implementing Smoking Bans Among Incarcerated Substance Users: A Qualitative Study. Evaluation & the Health Professions 2010, 33:473-479. 87. Clarke JG, Stein L, Martin RA, Martin SA, Parker D, Lopes CE, McGovern AR, Simon R, Roberts M, Friedman P et al: Forced Smoking Abstinence Not Enough for Smoking Cessation. JAMA Internal Medicine 2013, 173:789-794. 88. Bock B, Lopes CE, van den Berg JJ, Roberts MB, Stein L, Martin RA, Martin SA, Clarke JG: Social support and smoking abstinence among incarcerated adults in the United States: a longitudinal study. BMC Public Health 2013, 13:859. 89. van den Berg JJ, Bock B, Roberts MB, Stein L, Friedmann PD, Martin SA, Clarke JG: Cigarette smoking as an expression of independence and freedom among inmates in a tobacco-free prison in the United States. Nicotine & Tobacco Research 2014, 16:238-242. 90. Australian Institute of Health and Welfare: The health of Australia's Prisoners 2015. In. Canberra: Australian Institute of Health and Welfare; 2015. 91. Williams C: Extending NZ prison smoking bans: should we quit while we're ahead? In. Auckland: University of Auckland; 2010. 92. The State Hospital (Carstairs): Working Towards a Smoke-free Environemt: An account of the journey undertaken at The State Hospital. In.: NHS Scotland http://www.tsh.scot.nhs.uk/Official%20Visitors/Docs/ASH%20Scotland%20- %2022%20Feb%2012%20-%20final.pdf; 2012. 93. Cormac I, Creasey S, McNeill A, Ferriter M, Huckstep B, D’Silva K: Impact of a total smoking ban in a high secure hospital. The Psychiatrist 2010, 34:413-417. 94. Thomson H, Wilson T: Giving up the habit: HMYOI Wetherby, a No Smoking Establishment. Prison Service Journal 2007, 172:29-31. 95. Kipping R, Martin J, Barnes L: UK experience of smoke-free young offenders institute. BMJ 2006, 332:120. Page 36 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 96. Lawrence S, Welfare H: The effects of the introduction of the no-smoking policy at HMYOI Warren Hill on bullying behaviour. International Journal of Prisoner Health 2008, 4:135-145. 97. Lester C, Hamilton-Kirkwood L, Jones N: Health indicators in a prison population: asking prisoners. Health Education Journal 2003, 62:341-349. 98. Dickens G, Stubbs J, Popham R, Haw C: Smoking in a forensic psychiatric service: a survey of inpatients' views. Journal of Psychiatric and Mental Health Nursing 2005, 12:672- 678. 99. Belcher J, Butler T, Richmond R, Wodak A, Wilhelm K: Smoking and its correlates in an Australan prisoner population. Drug and Alcohol Review 2006, 25:343-348. 100. Cropsey KL, Jones-Whalley S, Jackson D, Hale G: Smoking characterisitcs of community corrections clients. Nicotine & Tobacco Research 2010, 12:53-58. 101. MacAskill S, Hayton P: Stop Smoking Support in HM Prisons: the impact of nicotine replacement therapy. In. London: Department of Health; 2007. 102. Sieminska A, Jassem E, Konopa K: Prisoners' attitudes towards cigarette smoking and smoking cessation: a questionnaire study in Poland. BMC Public Health 2006, 6:181. 103. Indig D, Topp L, Ross B, Mamoon H, Border B, Kumar S, McNamara M: 2009 NSW Inmate Health Survey: Key Findings Report. In. Sydney: Justice Health; 2010. 104. Cropsey KL, Eldridge G, Ladner T: Smoking among female prisoners: an ignored public health epidemic. Addictive behaviors 2004, 29:425-431. 105. Condon L, Hek G, Harris F: Choosing health in prison: prisoner's views on making healthy choices in English prisons. Health Education Journal 2008, 67:155-166. 106. Etter J, Ritter C, Christie DH, M. K, Rieder J, Humair J, Wolff H, Eytan A, Wahl C, Elger B: Implementation and impact of anti-smoking interventions in three prisons in the absence of appropriate legislation. Preventive Medicine 2012, 55:475-481. 107. NHS Health Scotland: Specification for national prison smoking cessation service in Scotland. In. Edinburgh: NHS Health Scotland; 2015. 108. Jenkins L: Quitting in prison: a pilot study in Worcestershire. Practice Nurse 2002, 23:40. 109. Eadie D, MacAskill S, McKell J, Baybutt M: Barriers and facilitators to a criminal justice tobacco control coordinator: an innovative approach to supporting smoking cessation among offenders. Addiction 2012, 107 (S2):26-38. 110. MacAskill S, Eadie D: Evaluation of a pilot project on smoking cessation in prisons: final report. In. Glasgow: University of Strathclyde; 2002. 111. MacAskill S: The Impact of DH unded Provision of NRT in HM Prisons: revised findings. In. Stirling: Institute for Social Marketing, University of Stirling; 2005. 112. Platt S, Amos A, Bitel M, Bowen G, Gnich W, Jones L, Parry O, Sheehy C: External evaluation of the NHS Health Scotland / ASH Scotland Young People and Smoking Cessation Pilot programme. In. Edinburgh: NHS Health Scotland; 2009. 113. Edinger J, Nelson W, Davidson K, Wallace J: Modification of smoking behaviors in a correctional institution. Journal of Clinical Psychology 1978, 34:991-998. 114. Cropsey KL, Eldridge G, Weaver M, Villalobos G, Stizer M, Best A: Smoking cessation intervention for female prisoners: addressing an urgent public health need. American Journal of Public Health 2008, 98:1894-1901. 115. Clarke JG, Martin RA, Stein L, Lopes CE, Mello J, Friedmann P, Bock B: Working Inside for Smoking Elimination (Project W.I.S.E.) study design and rationale to prevent return to smoking after release from a smoke free prison. BMC Public Health 2011, 11:767. Page 37 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 116. Cropsey KL, Jackson D, Hale G, Carpenter M, Stizer M: Impact of self-initiated pre-quit smoking reduction on cessation rates: results of a clinical trial of smoking cessation among female prisoners. Addictive Behaviors 2011, 36:73-78. 117. Cropsey KL, Kristeller JL: Motivational factors related to quitting smoking among prisoners during a smoking ban. Addictive Behaviors 28 (2003) 1081–1093 2003, 28:1081-1093. 118. Awofeso N, Levy M, Morris S: Managing a tobacco control program in NSW correctional centers. NSW Public Health Bulletin 2001, 12:193-195. 119. Awofeso N: Implementing smoking cessation programmes in prison settings. Addiction Research & Theory 2003, 11:119-130. 120. Awofeso N, Irwin T, Forrest G: Using positive deviance techniques to improve smoking cessation outcomes in New South Wales prison settings. Health Promotion Journal of Australia 2008, 19:72-73. 121. Richmond R, Butler T, Belcher J, Wodak A, Wilhelm K: Promoting smoking cessation among prisoners: feasibility of a multi-component intervention. Australian and New Zealand Journal of Public Health 2006, 30:474-478. 122. Richmond R, Butler T, Wilhelm K, Wodak A, Cunningham M, Anderson I: Tobacco in prisons: a focus group study. Tobacco Control 2009, 18:176-182. 123. Richmond RL, Butler TG, Indig D, Wilhelm KA, Archer VA, Wodak AD: The challenges of reducing tobacco use among prisoners. Drug & Alcohol Review 2012, 31:625-630. 124. Richmond R, Indig D, Butler T, Wilhelm K, Archer V, Wodak A: A randomised controlled trial of a smoking cessation intervention conducted among prisoners. Addiction 2013, 108:966-974. 125. McCarthy M, Brewster J: Evaluation of the ‘Quitters are Winners’ course: a prison- based cessation program, 2002-2007. CBRC Research Paper Series No. 38. . In. Melbourne, Australia: Centre for Behavioural Research in Cancer, The Cancer Council Victoria; 2009. 126. Makris E, Gourgoulianis KI, Hatzoglou C: Prisoners and cigarettes or ‘imprisoned in cigarettes’? What helps prisoners quit smoking? BMC Public Health 2012, 12:508. 127. Baca C, Yahen C: Smoking cessation during substance abuse treatment: what you need to know. Journal of Substance Abuse Treatment 2009, 36:205-219. 128. Barnham L, Gilbody S: Smoking cessation in severe mental illness: what works? Addiction 2010, 105:1176-1189. 129. McNeill A, Brose L, Calder R, Hitchman S, Hajek P, McRobbie H: E-cigarettes: an evidence update A report commissioned by Public Health England. In. London: Public Health England; 2015. 130. Curry L, Lee YO, Rogers T: E-cigarettes made especially for inmates. Tobacco Control 2014. 131. Cobb NK, Byron MJ, Abrams DB, Shields PG: Novel Nicotine Delivery Systems and Public Health: The Rise of the “E-Cigarette”. American Journal of Public Health 2010, 100:2340-2342. 132. McKee M, Capewell S: Evidence about electronic cigarettes: a foundation built on rock or sand? BMJ 2015, 351. 133. Wagener TL, Siegel M, Borrelli B: Electronic cigarettes: achieving a balanced perspective. Addiction 2012, 107:1545-1548. 134. Britton J, Bogdanovica I: Electronic Cigarettes: A report commissioned by Public Health England. In., vol. Public Health England: London; 2014. 135. The Lancet (Editorial): E-cigarettes: Public Health England’s evidence-based confusion. The Lancet 2015, 386:829. Page 38 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 136. McRobbie H, Bullen C, Hartmann-Boyce J, Hajek P: Electronic cigarettes for smoking cessation and reduction. Cochrane Database of Systematic Reviews 2014, Issue 12. A rt. No.: CD010216. DOI: 10.1002/14651858.CD010216. pub2. 137. Young-Wolff KC, Karan LD, Prochaska JJ: Electronic cigarettes in jails: A panacea or public health problem? JAMA Psychiatry 2015, 72(2):103-104. 138. Awofeso N, Testaz R, Wyper S, Morris S: Smoking prevalence in NSW correctional facilities. Tobacco Control 2001, 10:84-85. 139. Kauffman RM, Ferketich AK, Murray DM, Bellair PE, Wewers ME: Measuring tobacco use in a prison population. Nicotine & Tobacco Research 2010, 12:582-588. 140. Lekka N, Lee K, Argyriou A, Beratis S, Parks R: Association of cigarette smoking and depressive symptoms in a forensic population. Depression and Anxiety 2007, 24:325- 330. 141. Papadodima S, Sakelliadis E, Sergentanis T, Giotakos O, Sergentanis I, C. S: Smoking in prison: a hierarchical approach at the crossroad of personality and childhood events. European Journal of Public Health 2009, 20:470-474. 142. Sannier O, Gignon M, Defouilloy C, Hermant A, Manaouil C, Jardé O: [Obstructive lung diseases in a French prison: results of systematic screening - Article in French]. Revue de Pneumologie Clinique 2009, 65:1-18. 143. Tielking K, Becker S, Stöver H: Entwicklung gesundheitsfördern der Angebote im Justizvollzug. In. Eine Untersuchung zur gesundheitlichen Lage von Inhaftierten der Justizvollzugsanstalt Oldenburg; 2003. 144. Narkauskaitè L, Juozulynas A, Mackiewicz Z, Surkiene G, Prapiestis J: The prevalence of psychotropic substance use and its influencing factors in Lithuanian penitentiaries. Medical Science Monitor 2007, 13:CR131-135. 145. Rezza G, Scalia Tomba G, Martucci P, Massella M, Noto R, De Risio A: [Prevalence of the use of old and new drugs among new entrants in Italian prisons]. Annali dell' Istituto Superiore di Sanita 2005, 41:239-245. 146. Durrah T: Correlates of daily smoking among female arrestees in new York City and Los Angeles, 1997. American Journal of Public Health 2005, 95:1788-1792. 147. Holmwood C, Marriott M, Humeniuk R: Substance use patterns in newly admitted male and female South Australian prisoners using the WHO-ASSIST (Alcohol, Smoking and Substance Involvment Screening Test). International Journal Of Prisoner Health 2008, 4:198-207. 148. Narkauskaite L, Juozulynas A, Mackiewicz Z, Venalis A, Utkuviene J: Prevalence of psychoactive substances use in a Lithuanian women's prison revisited after 5 years. Medical Science Monitor 2010, 16:PH91-96. 149. Butler T: Preliminary findings of the NSW inmate health survey. In. Sydney: NSW Corrections Health Service; 1997. 150. Butler T, Milner L: The 2001 inmate health survey. In. Sydney: NSW Corrections Health Service; 2003. 151. Butler T, Papanastasiou C: National prison entrants' bloodborne virus and risk behaviour survey report 2004 and 2007. In. Perth, WA: National Drug Research Institute; 2008. 152. Australian Institute of Health and Welfare: The health of Australia's prisoners 2010. In. Canberra: Australian Institute of Health and Welfare; 2010. 153. Conklin TJ, Lincoln T, Tuthill RW: Self-reported health and prior health behaviors of newly admitted correctional inmates. American Journal of Public Health 2000, 90:1939- 1941. Page 39 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 154. Cropsey KL, Eldridge G, Weaver M, Villalobos G, Stizer M: Expired carbon monoxide levels in self-reported smokers and non-smokers in prison. Nicotine & Tobacco Research 2006, 8:653-659. 155. New Zealand Ministry of Health: Results from the prisoner health survey 2005. In. Wellington, NZ: Ministry of Health; 2006. 156. UK Department of Health and HM Prison Service: Acquitted - best practice guidelines for developing smoking cessation services in prisons. In. London: UK Department of Health and HM Prison Service; 2003. 157. Sahajian F, Lamothe P, Fabry J: [Psychoactive substance use among newly incarcerated prison inmates]. Sante Publique 2006, 18:223-234. 158. US Centers for Disease Control and Prevention: Current cigarette smoking among adults aged >= 18 years - United States. Morbidity and Mortality Weekly Report 2005, 54:1121-1124. 159. Nihawan A, Salloway R, Nunn A, Poshkus M, Clarke JG: Preventive health care for underserved women:results of a prison survey. Journal of Women's Health 2010, 19:17- 22. 160. Scottish Prison Service: Prisoner survey 2009. In. Edinburgh: Scottish Prison Service; 2010. 161. Scottish Prison Service: Female offenders 2009. In., vol. Scottish Prison Service: Edinburgh; 2010. 162. Singleton N, Farrell M, Meltzer H: Substance misuse among prisoners in England and Wales. In. London: Office for National Statistics; 1999. 163. Scollo M, Winstanley M: Tobacco in Australia: facts and figures. In. Melbourne: Cancer Council Victoria; 2008. 164. D'Souza R, Butler T, Petrovsky N: Assessmrnt of cardiovascular disease risk factors and diabetes mellitus in Australian prisons: is the prisoner population unhealthier than the rest of the Australian population? Australian and New Zealand Journal of Public Health 2005, 29:318-323. 165. Stuart G, Meehan J, Temple J, Moore T, Hellmuth J, Follansbee K, Morean M: Readiness to quit cigarette smoking, intimate partner violence, and substance abuse among arrested violent women. American Journal of Addiction 2006, 15:396-399. 166. Heng C, Badner V, Freeman K: Relationship of cigarette smoking to dental caries in a population of female inmates. Journal of Correctional Health Care 2006, 12:164-174. 167. Australian Office of the Inspector of Custodial Services: Smoking in prison. Issues paper #1. In. Perth, Western Australia: Office of the Inspector of Custodial Services; 2008. 168. Stover H, Thane K: Towards a continuum of care in the EU criminal justice system. A survey of prisoner's needs in four countries (Estonia, Hungary, Lithuania, Poland). Oldenburg: BIS-Verlag der Carl von Ossietzky Universitat Oldenburg; 2011. 169. US National Center on Addiction and Substance Abuse at Columbia University: Substance abuse and America's prison population. In. New York: US National Center on Addiction and Substance Abuse at Columbia University; 2010. 170. Stuart G, Moore T, Kahler C, Ramsey S, Strong D: Cigarette smoking and substance use among men court-referred to domestic violence treatment programs. American Journal of Addiction 2004, 13:319-320. 171. Lai S, Chang W, Liao K: Assessment of health status among incarcerated men. American Journal of Medical Science 2008, 335:465-468. 172. Dupont P: [Is it possible to help prisoners to quit smoking?]. La Revue de Medecine Interne 2008, 29:355-356. Page 40 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 173. Pauly V, Frauger E, Rouby F, Sirere S, Monier S, Paulet C: [Analysis of addictive behaviours among new prisoners in France using the OPPIDUM program]. L'Encephale 2010, 36:122-131. 174. Nobile C, Flotta D, Nicotera G, Pileggi C, Angelillo I: Self-reported health status and access to health services in a sample of prisoners in Italy. BMC Public Health 2011, 11:529. 175. Elger B: Management and evolution of insomnia complaints among non substance-misusers in a Swiss remand prison. Swiss Medical Weekly 2004, 134:486- 499. 176. Eytan A, Haller E, Wolff H, Cerutti B, Sebo P, Bertrand D: Psychiatric symptoms, psychological distress and somatic co-morbidity among remand prisoners in Switzerland. International JournaL of Law and Psychiatry 2010, 34:13-19. 177. Wolff H, Sebo P, Haller E, Eytan A, Niveau G, Bertrand D: Health problems among detainees in Switzerland: a study using the ICPC-2 classification. BMC Public Health 2011, 11:245. 178. Jamrozik K: ABC of Smoking Cessation: Policy Priorities for Tobacco Control. BMJ 2004, 328:1008. 179. Stuart G, Moore T, Kahler C, Ramsey S, Strong D: Cigarette smoking, alcohol use and psychiatric functioning among women arrested for domestic violence. American Journal of Addiction 2005, 14:188-190. 180. Allsworth J, Clarke JJ, Peipert J, Hebert M, Cooper A, Boardman L: The influence of stress on the menstrual cycle among newly incarcerated women. Women's Health Issues 2007, 17:202-209. 181. Young M, Waters B, Falconer T, O'Rourke P: Opportunities for health promotion in the Queensland women's prison system. Australian and New Zealand Journal of Public Health 2005, 29:324-327. 182. Nara K, Igrashi M: Relationship of prison life style to blood pressure, serum lipids and obesity in women prisoners in Japan. Industrial Health 1998, 36:1-7. 183. WHO: The European Tobacco Control Report 2007. In. Geneva: World Health Organisation; 2007. 184. WHO: Protection from exposure to second hand smoke:: policy recommendations. In. Geneva: World Health Organisation; 2007. 185. Lavigne E, Bourbonnais R: Psychosocial work environment, interpersonal violence at work and psychotropic drug use among correctional officers. International JournaL of Law and Psychiatry 2010, 33:122-129. 186. Baker A, Ivers R, Bowman J, Kay-Lambkin F, Wye P: Where there's smoke, there's fire: high prevalence of smoking among some sub-populations and recommendations for intervention. Drug & Alcohol Review 2006, 25:85-96. 187. Bond L: The health, wellbeing and work satisfaction of New South Wales?? correctional officers: a pilot study of randomly selected correctional officers in one NSW prison. In. Sydney: University of New South Wales. Public Health & Community Medicine; 2010. 188. Australian Institute of Health and Welfare: Smoking and quitting smoking among prisoners - Bulletin No 119. In. Canberra: Australian Institute of Health and Welfare; 2013. 189. Lawn S: Systematic barriers to quitting smoking among institutionalised public mental health service populations: a comparison of two Australian sites. International Journal of Social Psychiatry 2004, 50:204-215. Page 41 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 190. C. L, K. J: Issues in running smoking cessation groups with forensic psychiatric inpatients: results of a pilot study and lessons learnt. The British Journal of Forensic Practice 2005, 7:22-28. 191. Sykes G: The society of captives: a study of a maximum security prison. Princeton, NJ: Princeton University Press; 1958. 192. Liebling A: Doing research in prison: breaking the silence? Theoretical Criminology 1999, 3:47-173. 193. de Viggiani N: Unhealthy prisons: exploring structural determinants of prison health. Sociology of Health & Illness 2007, 29:115-135. 194. UK Prison Reform Trust: Bromley Briefings Prison Factfile. In. London: Prison Reform Trust; 2011. 195. Clark C, Dugdale G: Literacy Changes Lives: the role of literacy in offending behaviour. In. London: National Literacy Trust; 2008. 196. Cancer Institute NSW: Literature Review: Smoking and Mental Illness, other drug and alcohol addictions and prisons. In. Sydney NSW: Cancer Institute; 2008. 197. Douglas N, Plugge E: A Health Needs Assessment of Young Women in Young Offender Institutions. In. London: Youth Justice Board 2006. 198. Fischer E, Brownson R, Heath A, Luke D, Sumner W: Cigarette smoking. In: Handbook of clinical health psychology: Volume 2 - Disorders of behavior and health. edn. Edited by Raczynski J, Leviton L. Washington DC: American Psychological Association; 2004: 75-120. 199. Darrall K, Figgins J: Roll-your-own smoke yields: theoretical and practical aspects. Tobacco Control 1998, 7:168-175. 200. Romero C, Connell F: A survey of prison policies regarding smoking and tobacco. Journal of Prison and Jail Health 1988, 7:27-36. 201. Vaughn MS, Del Carmen RV: Smoke-free prisons: policy dilemmas and constitutional issues. Journal of Criminal Justice 1993, 21:151-171. 202. Douglas N, Plugge E, Fitzpatrick R: The impact of imprisonment on health: what do prisoners say? Journal of Epidemiology & Community Health 2009, 63:749-754. 203. Awofeso N: Controlling tobacco use within prisons. International Journal of Tuberculosis and Lung Disease 1999, 3:547-548. 204. Clemmer D: The Prison Community. New Braunfels, US: Christopher Publishing; 1940. 205. Liebling A: Prisons and their Moral Performance: A study of values, quality and prison life. Oxford: Oxford University Press; 2004. 206. Crawley E, Sparks R: Hidden injuries? Researching the experiences of older men in English prisons. The Howard Journal of Criminal Justice 2005, 44:345-356. 207. Farnworth L, Nikitin L, Fossey E: Being in a secure forensic psychiatric unit: every day is the same, killing time or making the most of it. he British Journal of Occupational Therapy 2004, 67:430-438. 208. Williams V, Fish M: Convicts, Codes and Contraband: The prison life of men and women. Cambridge, US: Ballinger; 1974. 209. Greer K: The changing nature of interpersonal relationships in a women's prison. The Prison Journal 2000, 80:442-468. 210. Medlicott D: Surviving the Prison Place. Aldershot: Ashgate; 2001. 211. Dittmar H: Material possessions as stereotypes: material images of different socio-economic groups. Journal of Economic Psychology 1994, 15:561-585. 212. Crewe B: The Prisoner Society: Power, adaptation and social life in an English prison. Oxford: Oxford University Press; 2009. 213. Beck G: Bullying among young offenders in custody. Issues in Criminological and Legal Psychology 1995, 22:54-70. Page 42 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 214. Edgar K, O'Donnell I, Martin C: Tracking the pathways to violence in prison. In: Researching Violence: Essays on methodology and measurement. edn. Edited by Lee R, Stanko E. London: Routledge; 2003. 215. Ireland J: Bullying among prisoners: a review of research. Aggression and Violent Behaviour 2000, 5:201-215. 216. File S, Fluck E, Leahy A: Nicotine has calming effects on stress-induced mood changes in females, but enhances aggressive mood in males. The International Journal of Neuropsychopharmacology 2001, 4:371-376. 217. Australian Institute of Health and Welfare: Smoking and quitting smoking among prisoners 2012. In. Canberra: Australian Institute of Health and Welfare; 2013. 218. Leigh Day issues legal proceedings on behalf of non-smoking prisoner. In.; 2012. 219. Voglewede JP, Jr., Noel NE: Predictors of current need to smoke in inmates of a smoke-free jail. Addictive Behaviors 2004, 29(2):343-348. 220. Spurgeon D: Canadian prisoners strike over smoking ban. BMJ 2000, 321:402. 221. Raemisch R, Listug D, Norwick J, Black J, Loveland R, Krause H, Anderson H: Cigarette smoking bans in county jails. Morbidity and Mortality Weekly Report 1992, 41:101-103. 222. Felding J: Banning worksite smoking. American Journal of Public Health 1986, 76:957-959. 223. Wodak A: Cigarettes or syringes: which is the best model for frug policy. Health Promotion Journal of Australia 2000, 10:95-99. 224. NSW Department of Juvenile Justice: Young people in custody health survey. Key findings report. In. Sydney: NSW Department of Juvenile Justice; 2003. 225. Foley KL, Proescholdbell S, Malek SH, Johnson J: Implementation and Enforcement of Tobacco Bans in Two Prisons in North Carolina: A Qualitative Inquiry. Journal of Correctional Health Care 2010, 16:98-105. 226. Falkin G, Strauss S, Lankenau S: Cigarette Smoking Policies in American Jails. American Jails 1998, 12:9-14. 227. Connell A: Tobacco-free Prison Policies and Health Outcomes Among Inmates, Doctoral Dissertation. University of Kentucky; 2010. 228. Drach L, Morris D, Cushing C, Romoli C, Harris R: Promoting smoke-free environments and tobacco cessation in residential treatment facilities for mental health and addictions. Prevention of Chronic Disease 2012, 9:110080. 229. O'Dowd A: Smoking ban in prisons would lead to more assaults on staff. BMJ 2005, 331:1228. 230. Lincoln T, Chavez RS, Langmore-Avila E: US experience of smoke-free prisons. BMJ 2005, 331:1473. 231. Awofeso N: Why fund smoking cessation programmes in prison? BMJ 2005, 330:852. 232. Sweda E: Litigation on behalf of victims of exposure to environmental tobacco smoke. The experience from the USA. European Journal of Public Health 2001, 11:201. 233. Vaughn MS, del Carmen RV: Research Note: Smoking in Prisons—A National Survey of Correctional Administrators in the United States. Crime & Delinquency 1993, 39:225-239. 234. Heng C, Badner V, Clemens D, Mercer L, Mercer D: The relationship of cigarette smoking to postoperative complications from dental extractions among female inmates. Oral Surgery, Oral Medicine, Oral Pathology, Oral Radiology, and Endodontology 2007, 104:757-762. 235. Levy M: Prisons: issues to ponder. Of Substance - the national magazine on alcohol, tobacco and other drugs 2010, 8:12-13. 236. Lawn S, Pols R: Smoking bans in psychiatric inpatient settings? A review of the research. Australian and New Zealand Journal of Psychiatry 2005, 39:866-885. Page 43 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow 237. Campiona J, Lawn S, Brownliea A, Huntera E, Gynthera B, Polsc R: Implementing smoke- free policies in mental health inpatient units: learning from unsuccessful experience. Australasian Psychiatry 2008, 2:92-97. 238. Ratschen E, Britton J, McNeill A: Implementation of smoke-free policies in mental health in-patient settings in England. The British Journal of Psychiatry 2009, 194:547-551. 239. Hehir AM, Indig D, Prosser S, Archer VA: Implementation of a smoke-free policy in a high secure mental health inpatient facility: staff survey to describe experience and attitudes. BMC Public Health 2013, 13:315. 240. Perka E: A Targeted Training and Technical Assistance Initiative Affects Tobacco-Related Attitudes and Beliefs in Addiction Treatment Settings. Health Promotion and Practice 2011, 12:159S-165S. 241. Long C, Jones K: Issues in running smoking cessation groups with forensic psychiatric inpatients: results of a pilot study and lessons learnt. British Journal of Forensic Practice 2005, 7:22-28. 242. Jones L, Hayes F, MacAskill S, Angus K, Stead M, Amos A: Evaluation of the impact of the PATH Support Fund - Final Report. In. Edinburgh: ASH Scotland; 2007. 243. Chassin L, Knight G, Vargas-Chanes D, Losoya S, Naranjo D: Substance use treatment outcomes in a sample of male serious juvenile offenders. Journal of Substance Abuse Treatment 2009, 36:183-194. 244. Condon L, Hek G, Harris F: Public health, health promotion and the health of people in prison. Community Practitioner 2006, 79:19-22. Page 44 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Appendices Appendix 1 - Literature review strategy Papers were identified via two literature searches conducted in July-August 2015. The first was conducted by NHS Scotland’s Health Management Library and Information Service in response to the search question “Literature on smoke-free prisons i.e. tobacco bans introduced in prisons, detention centres or secure hospitals in other countries” and covered six databases (Medline; Embase; CINAHL Cumulative Index to Nursing & Allied Health Literature; PsychInfo; Social Services Abstracts; ASSIA Applied Social Sciences Indexes & Abstracts). The second was conducted by the MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow using the search terms “smok*”; “tobacco”; “prison*”; “jail”; “e-cig*”; “electronic cig*”; “inmate”; “smoke free prison”; and “health” and covering seven databases (Medline; Embase; Web of Science; Psychinfo; Socindex; Planex – useful for grey literature; and Google Scholar – useful for very new material). Following this, there were two stages: 1. Twenty-four review or opinion pieces (based on reviews) were identified and, in order to make the task of reviewing the literature manageable, it was decided to use these to guide the present review. The reviews are summarised in Table 1, with more detail of each being provided in Appendix Table A1. However, what is presented here is much more than a review of reviews. 2. Literature included in these reviews was identified. Appendix Tables A2 to A5 detail this in respect of empirical sources related to the various sections of this review: Table A2 – Prevalence of smoking in prisons; Table A3 - the place of smoking in prison culture; Table A4 – Health impacts of smoking in prisons; Table A5 – Experience of prison smoking bans; Table A6 - Smoking cessation in prisons. (Note these tables include published journal papers and reports, but not smaller local reports or news pieces available via web-links.) The aim of the Appendix tables is to provide a more extensive list of references to those who are interested. A small number of sub-sections in this review draw mainly from the 24 review or opinion pieces. These (explanations for high smoking rates among prisoners; history of prisons smoking bans; rationale for prison smoking bans) cover areas where great detail was not thought necessary. All other sections are more detailed, and include individual empirical studies, including some published too recently to have been picked up by the other reviews. These cover areas where it was thought that more in-depth information might be of use to the Scottish Prison Service as it formulates plans on how indoor smoke-free prison facilities will be delivered. The aim was not to produce a systematic review 8, but rather one based on the strongest evidence in relation to the key questions 8 “The purpose of a systematic review is to sum up the best available research on a specific question. This is done by synthesizing the results of several studies. A systematic review uses transparent procedures to find, evaluate and synthesize the results of relevant research. Procedures are explicitly defined in advance, in order to ensure that the exercise is transparent and can be replicated. This practice is also designed to minimize bias. Studies included in a review are screened for quality, so that the findings of a large number of studies can be combined. Peer review is a key part of the process; qualified independent researchers control the author's methods and results.” – see http://www.campbellcollaboration.org/what_is_a_systematic_review/ While systematic reviews are strong form of evidence, they are extremely time-consuming and often very long and detailed. Steps include: (1) Formulating the review question; (2) Defining literature inclusion and exclusion criteria; (3) Developing a search strategy and locating studies; (4) Selecting studies; (5) Extracting data; (6) Assessing study quality; (7) Analysing and interpreting results; (8) Disseminating findings. For more details, see, for example: Uman L (2011) Page 45 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow identified by the Scottish Prison Service. Several of the included reviews were systematic and/or aimed to identify all relevant literature [10, 17, 20, 21], so it is unlikely that significant relevant material has been missed. This review is divided into five sections, four of which (Prevalence of smoking in prisons; Health impacts of smoking in prisons; Prison smoking bans; Smoking cessation in prisons) are covered in other reviews, the fifth (electronic cigarettes) is not. In the text: • The reviews/opinion pieces are consistently referred to as reviews and the original empirical papers as studies. • Study descriptions include date of publication and country, given the impact that social context and attitudes towards tobacco control might have had on the results (e.g. adult smoking rates in Scotland were 23% in 1999[25] and 22% in 2014[26]; it might be hypothesised that lower population smoking rates might mean lower prisoner smoking and higher desire to quit rates among prisoners). • Numbered referencing is used, with reference numbers 1-24 referring to the reviews, so allowing them to be easily distinguished from the studies. Systematic reviews and meta-analyses. Journal of the Canadian Academy of Child and Adolescent Psychiatry; 20: 57–59 - http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC3024725/ Page 46 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Appendix Table A1 - Details of reviews and opinion pieces Ref Author Date Title Author Details country [1] ASH (2014) Smokefree prisons UK A four-page ASH UK fact sheet reviewing the rationale for making prisons smokefree and identifying which jurisdictions have smokefree prisons, the impact of smokefree policies in prisons and related issues. [2] Awofeso (2002) Reducing smoking prevalence in Australian Australia A paper examining the appropriateness of policy options for prisons; a review of policy options reducing smoking prevalence in Australian prisons, including supply-side policies (prohibition of tobacco products; other restrictive tobacco policies; limiting the range of available tobacco brands) and demand-side policies (unstructured and structured smoking cessation interventions). [3] Baybutt et al (2014) Tobacco use in prison settings: a need for UK A chapter from a WHO ‘Prisons and Health’ publication, covering policy implementation. prevalence, significance of tobacco use in prison and how the issue has been addressed, including a case study of local action for tobacco control in a UK criminal justice setting and an outline of tobacco control policy in German prisons. [4] Bonita (2013) New Zealand leads the way in banning New A letter reviewing the approach taken by New Zealand in relation smoking in prisons Zealand to the 2011 country-wide complete ban on smoking in prison. [5] Butler et al (2007) Should smoking be banned in prisons Australia A commentary outlining arguments for and against banning smoking, noting that banning and quitting are not the same, and discussing future policy options. [6] Butler et al (2011) National summit on tobacco smoking in Australia A report from an Australian summit which aimed to reach a prisons: report on the summit consensus on the best way to approach high rates of smoking among prisoners and to reduce harms caused by tobacco in custodial settings and including a list of recommendations and priority themes. [7] Collier (2013) Prison smoking bans: clearing the air Canada A medical journal news piece comparing smoking bans Internationally. [8] Collinson et al (2012) New Zealand’s smokefree prison policy New A paper comparing the outcomes of the New Zealand 2011 appears to be working well: one year on Zealand country-wide complete ban on smoking in prison with experiences from other countries. Page 47 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Ref Author Date Title Author Details country [9] Cork (2012) Tobacco behind bars: policy options for the US A US policy brief covering tobacco control policies in US local and adult correctional population state prisons and jails, the healthcare cost, regulatory challenges, policy options and opportunities in relation to tobacco use among inmates. [10] Djachenko et al (2015) Smoking cessation in male prisoners: a Australia A systematic review of literature relating to smoking cessation literature review among male prisoners. [11] Donahue (2009) Tobacco smoking among incarcerated US A narrative review of literature relating to smoking in correctional individuals: a review of the nature of the institutions, including the impacts on inmates and wider society and problem and what is being done in response actions to address the issue. [12] Eldridge et al (2009) Smoking bans and restrictions in US prisons US A commentary summarising the literature relating to smoking and jails: consequences for incarcerated among male inmates, with the implication that there may be women similar, but as yet unexplored issues among female inmates. [13] Gautam et al (2011) Smoke-free prisons in New Zealand: New A paper reviewing the literature on smoking in prisons, noting maximising the health gain Zealand lessons from experience internationally, describing the situation in New Zealand and areas for action in the lead-up to the New Zealand 2011 country-wide complete ban on smoking in prison. [14] Globalsmokefre (2009) Reducing tobacco smoke exposure in prisons Switzerland One in a series of background papers on challenging issues in e Partnership smokefree air policy not fully addressed by the Framework Convention on Tobacco Control (FCTCT) and covering prevalence, variations in prison smoking restrictions, the impact of smokefree prisons on air quality and evidence on smoking cessation support in prisons. [15] Hartwig et al (2008) Report on tobacco smoking in prison Germany An EU report covering the literature on prevalence of smoking in prisons, regulations, smoking ban policies in EU prisons, prevention and cessation programmes and experiences of prison smoking bans. [16] Jakeman et al (2014) Smoking in prisons in England and Wales: an UK A report prepared for the UK Offender Health Research Network examination of the case for public health covering existing research evidence, describing a small policy change International case series of prisons and high security hospitals which had implemented bans and identifying areas of best practice. [17] Kennedy et al (2015) Smoke-free policies in US prisons and jails: a US A paper reviewing the extent, nature and impact of smoke-free review of the literature policies in US prisons and jails. Page 48 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Ref Author Date Title Author Details country [18] MacDonald et al (2010) Rapid literature review of smoking cessation UK A review (undertaken to inform the development of the Regional and tobacco control issues across criminal Criminal Justice Coordinator role in North West England) which justice system settings describes smoking cessation initiatives implemented within criminal justice settings (mainly, but not exclusively prisons) in the UK and internationally. [19] Public Health (2015) Reducing smoking in prisons: management of UK A report reviewing UK evidence on tobacco use in prisons, England tobacco use and nicotine withdrawal interventions to support smoking cessation across the criminal justice system and treatment for nicotine dependence. [20] Ritter et al (2011) Smoking in prisons: the need for effective and Germany A paper, based on a systematic literature search, summarising acceptable interventions. recent US, Australian and UK data on smoking in prisons and discussing examples of policies for responding to second-hand smoke. [21] Ritter (2012) Tobacco use and control in detention Germany A lengthy and detailed review of the literature on prevalence of facilities: a literature review smoking in prisons and factors relating to this, tobacco control and smoking cessation in detention facilities. [22] Ritter (2014) Tobacco use in prisons: none is best, but a Germany An editorial briefly reviewing the impact of prison tobacco bans complete ban is not the answer on health against the background of more holistic tobacco control policies. [23] Sullivan (2014) Smoking bans in secure psychiatric hospitals Australia A review covering prevalence, issues, objections and and prisons implementation experiences associated with smoking bans in secure institutions. [24] Taylor et al (2012) Tobacco smoking and incarceration - UK A sociological paper covering literature on the culture of smoking expanding the ‘lost poor smoker thesis’: an in prisons. essay in honour of Dr David Ford Page 49 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Table A2 - Papers referred to in sections of review / opinion pieces relating to prevalence of smoking in prisons. (ITALICS = a review - i.e. one review citing another review.) REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re prevalence of smoking in prisons et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Ritter et al (2011) [20] X X UK RC Physicians & RC Psychiatrists (2013) [28] X Awofeso et al (2001) [138] X X X X X Patrick et al (2001) [79] X X Lincoln et al (2009) [85] X X Kauffman et al (2010) [139] X X X Butler et al (2007) [5] X X Lekka et al (2007) [140] X X X Papadodima et al (2010) [141] X X X Sannier et al (2009) [142] X X X Tielking et al (2003) [143] X X X X Narkauskaite et al (2007) [144] X X X X Etter et al (2012) [106] X X Sieminska et al (2006) [102] X X X X X Heidari et al (2007) [29] X X X X MacAskill et al (2008) [30] X X Rezza et al (2005) [145] X X Eldridge et al (2009) [12] X X X Durrah (2005)[146] X X X X Holmwood et al (2008) [147] X X X Narkauskaite et al (2010) [148] X X Plugge et al (2009) [34] X X X X X Knight et al (2005)[35] X X X Butler (1997) [149] X Butler et al (2003)[150] X Page 50 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re prevalence of smoking in prisons et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Butler et al (2008) [151] X Lasnier et al (2011) [78] X Thibodeau et al (2010) [71] X Chavez et al (2005) [84] X X X Australian Inst of Health & Welfare (2010) [152] X Conklin et al (2000) [153] X Cropsey et al (2004) [104] X X X Cropsey et al (2006) [154] X X X X NZ Ministry of Health (2006) [155] X Hartwig et al (2008) [15] X X UK Dept of Health & HM Prison Service (2007) X X X [156] UK Office for National Statistics (1999) [31] X Sahajian et al (2006) [157] X X X Scottish Prison Service (2006) [38] X Belcher et al (2006) [99] X X X X Carpenter et al (2001) [75] X X X NHS Health Information Centre (2011) [32] X Binswanger et al (2009) [51] X X US Centers for Disease Control and Prevention X (2005) [158] Nihawan et al (2010) [159] X Cropsey et al (2005) [49] X Cropsey et al (2010) [100] X Scottish Prison Service (2010a) [160] X Scottish Prison Service (2010b) [161] X Brooker et al (2008) [36] X X Payne-James et al (2010) [37] X X Page 51 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re prevalence of smoking in prisons et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Knox et al (2006) [40] X Singleton et al (1999) [162] X Lester et al (2003) [97] X MacDonald et al (2010) [18] X UK Department of Health SW Regional P.H.G. X X (2007) [33] Richmond et al (2009) [122] X X Scollo et al (2008) [163] D’Souza et al (2005) [164] Scottish Prison Service (2008) [39] X X Stuart et al (2006) [165] X X Heng et al (2006) [166] X X Office of the Inspector of Custodial Services (2008) X [167] Cropsey et al (2011) [116] X Stover et al (2011) [168] X Guyon et al (2010) [61] X Cropsey et al (2008) [114] X Hammond et al (2005) [59] X Kauffman et al (2011) [65] X US National Center in Addiction & Substance Abuse X (2010) [169] Proescholdbell et al (2008) [60] X Kauffman et al (2008) [66] X Stuart et al (2004) [170] X Awofeso et al (2008) [120] X Lai et al (2008) [171] X Chang et al (2010) [86] X Page 52 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re prevalence of smoking in prisons et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Dupont (2008) [172] X Pauly et al (2010) [173] X Nobile et al (2011) [174] X Elger (2004) [175] X Eytan et al (2010) [176] X Wolff et al (2011) [177] X Jamrozik (2004) [178] X Khavjou et al (2007) [77] X Stuart et al (2005) [179] X Allsworth et al (2007) [180] X Young et al (2005) [181] X Nara et al (1998) [182] X WHO (2007a) [183] X WHO (2007b) [184] X Lavigne et al (2010) [185] X Baker et al (2006) [186] X Bond (2007) [187] X Butler et al (2011) [6] X Australian Inst of Health & Welfare (2013) [188] X Lawn (2004) [189] X Page 53 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Table A3 - Papers referred to in sections of review / opinion pieces relating to the place of smoking in prison culture. (ITALICS = a review - i.e. one review citing another review.) REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re the place of smoking in prison culture et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Butler et al (2007) [5] X X X Richmond et al (2009) [122] X X X X X Long et al (2005) [190] X Sykes (1958) [191] X X Liebling (1999) [192] X De Viggiani (2007) [193] X X X Narkauskaite et al (2007) [144] X Plugge et al (2009) [34] X Papadodima et al (2010) [141] X X Richmond et al (2006) [121] X X X Lawrence et al (2008) [96] X Heidari et al (2007) [29] X MacAskill et al (2007) [101] X X UK Prison Reform Trust [194] X Clark et al (2008) [195] X NSW Cancer Institute (2008) [196] X Douglas et al (2006) [197] X X Kauffman et al (2008) [66] X X Richmond et al (2012) [123] X Fischer at al (2004) [198] X Awofeso (2003) [119] X X Belcher et al (2006) [99] X X Baker et al (2006) [186] X Sieminska et al (2006) [102] X X X Darrall et al (1998) [199] X Page 54 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re the place of smoking in prison culture et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Cropsey et al (2004) [104] X Lankenau (2001) [80] X X Cropsey et al (2008) [114] X Gautam (2011) [13] X MacDonald et al (2010) [18] X X Romero et al (1988) [200] X Vaughn et al (1993) [201] X Condon et al (2008) [105] X UK Dept of Health and HM Prison Service (2003) X X [156] Eldridge et al (2009) [12] X Douglas et al (2009) [202] X MacAskill et al (2008) [30] X Awofeso (1999) [203] X Lawn (2004) [189] X Clemmer (1940) [204] X Liebling (2004) [205] X Crawley et al (2005) [206] X Farnworth et al (2004) [207] X Williams et al (1974) [208] X Greer (2000) [209] X Medlicott (2001) [210] X Dittmar (1994) [211] X Crewe (2009) [212] X Beck (1995) [213] X Edgar et al (2003) [214] X Ireland (2000) [215] X File et al (2001) [216] X Page 55 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Table A4 - Papers referred to in sections of review / opinion pieces relating to health impacts of smoking in prisons. REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re the health impacts of smoking in prisons et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Personal smoker health Kariminia et al (2007) [50] X X Wilper et al (2009) [45] X X X Mumola (2007) [47] X Conklin et al (2000) [153] X Binswanger et al (2009) [51] X D’Souza et al (2005) [164] X Fazel et al (2001) [46] X Cropsey et al (2006) [49] X Australian Inst of health & Welfare [217] X SHS and non-smoker health Proescholdbell et al (2008) [60] X X X X Hammond et al (2005) [59] X X X McCaffrey et al (2012) [218] X Wilcox (2007) [64] X X Kauffman et al (2011) [65] X Guyon et al (2006) [61] X Page 56 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Table A5 - Papers referred to in sections of review / opinion pieces relating to the experience of prison smoking bans. (ITALICS = a review - i.e. one review citing another review.) REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re experience of prison smoking bans et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Kauffman et al (2008) [66] X X X X X X X X X X X X Collier (2013) [7] X Collinson et al (2012) [8] X X Proescholdbell et al (2008) [60] X X X X X X X X Hammond et al (2005) [59] X X X X X X X X Binswanger et al (2014) [74] X X X Lasnier et al (2011) [78] X X X X X Jakeman et al (2014) [16] X Cork et al (2012) [9] X Lankenau (2007) [80] X X X X X X X Kipping et al (2006) [95] X X X X Voglewede et al (2004) [219] X X Eldridge et al (2009) [12] X X X X X Williams (2010) [91] X Skolnik (1990) [70] X Spurgeon (2000) [220] X Raemisch et al (1992) [221] X Felding (1986) [222] X Awofeso et al (2001) [118] X Wodak (2000) [223] X Carpenter et al (2001) [75] X X X X Ritter et al (2012) [69] X X X X NSW Dept of Juvenile Justice (2003) [224] X X Cropsey et al (2004) [76] X X X Lincoln et al (2009) [85] X X X X X Page 57 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re experience of prison smoking bans et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Foley et al (2010) [225] X X Chang et al (2010) [86] X X Globalsmokefree Partnership (2009) [14] X Falkin et al (1998) [226] X X Connell (2010) [227] X X Drach et al (2012) [228] X Kauffman et al (2011) [65] X X X Ritter et al (2011) [20] X Romero et al (1988) [200] X X Chavez et al (2005) [84] X X X X Cropsey et al (2005) [76] X X X X X X X X X Patrick et al (2001) [79] X X X X Cropsey et al (2003) [117] X X Awofeso (2003) [119] X X X Khavjou et al (2007) [77] X X X Cropsey et al (2008) [114] X Richmond et al (2006) [121] X Butler et al (2007) [5] X X X X X X Hartwig et al (2008) [15] X X X Plugge et al (2009) [34] X O’Dowd (2005) [229] X X Lincoln et al (2005) [230] X X Awofeso (2005) [231] X Sweda (2001) [232] X Thornley et al (2013) [67] X Vaughn et al (1993) [233] X X Heng et al (2007) [234] X Thibodeau et al (2010) [71] X X X Page 58 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re experience of prison smoking bans et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Pezzino et al (1992) [83] Bock et al (2013) [88] Clarke et al (2013) [87] X Van den Berg et al (2014) [89] Thomson et al (2007) [94] X MacAskill et al (2007) [101] X MacAskill et al (2002) [110] X UK Dept Health SW Region P.H.G. (2007) [33] X Levy (2010) [235] X Belcher et al (2006) [99] X Guyon et al (2010) [61] X Richmond et al (2009) [122] X X Lawrence et al (2008) [96] X Kauffman et al (2010) [139] X Lawn et al (2005) [236] X Campion et al (2008) [237] X Ratschen et al (2009) [238] X Cormac et al (2010) [93] X Hehir et al (2013) [239] X Page 59 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Table A6 - Papers referred to in sections of review / opinion pieces relating to smoking cessation in prisons. (ITALICS = a review - i.e. one review citing another review.) REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re smoking cessation in prisons et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Indig et al (2010) [103] X MacAskill et al (2008) [30] X X X X Awofeso et al (2001) [118] X X MacAskill et al (2007) [101] X X X X Condon et al (2008) [105] X X Douglas et al (2006) [197] X X Richmond et al (2006) [121] X X X X X X X Butler et al (2011) [6] X X X Plugge et al (2009) [34] X Kauffman et al (2011) [65] X X Clarke et al (2011) [115] X Thibodeau et al (2010) [71] X X X Perka (2011) [240] X Richmond et al (2012) [123] X McCarthy et al (2009) [125] X X Makris et al (2012) [126] X Jenkins (2002) [108] X Sieminska et al (2006) [102] X X X Richmond et al (2013) [124] X X Cropsey et al (2004) [104] X X Voglewede et al (2004) [219] X Chavez et al (2005) [84] X X Cropsey et al (2008) [114] X X X X X X Edinger et al (1978) [113] X Awofeso (2003) [119] X X X X Page 60 - Occasional Paper Number 25  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow REVIEWS / OPINION PIECES ASH (2014) [1] Awofeso (2002) [2] (2014) [3] Baybutt Bonita (2013) [4] [5] Butler et al (2007) [6] Butler et al (2011) Collier (2013) [7] (2012) [8] Collinson et al Cork (2012) [9] [10] Djachenko (2015) [11] Donahue (2009) [12] Eldridge (2011) [13] Gautam [14] Partnership (2009) Globalsmokefree (2008) [15] Hartwig (2014) [16] Jakeman (2015) [17] Kennedy (2010) [18] MacDonald et al [19] England Public [20] Ritter et al (2011) Ritter (2012) [21] Ritter (2014) [22] [23] Sullivan [24] Taylor et al (2012) Studies cited re smoking cessation in prisons et et et et et et Health (2009) (2014) (2015) al al al al al al Kauffman et al (2008) [66] X X X X Awofeso (2005) [231] X Carpenter et al (2001) [75] X Hartwig et al (2008) [15] X Richmond et al (2009) [122] X X X X UK Dept of Health and HM Prison Service (2007) X [156] Romero et al (1988) [200] X Falkin et al (1998) [226] X Cropsey et al (2003) [117] X X Clarke et al (2013) [87] X Dickens et al (2005) [98] X Long et al (2005) [241] X Knox et al (2006) [40] X Jones et al (2007) [242] X Platt et al (2009) [112] X Chassin et al (2009) [243] X MacAskill et al (2008) [30] X X Lawrence et al (2008) [96] X Awofeso et al (2008) [120] X MacAskill et al (2002) [110] X UK Dept of Health (2003) [156] X Eadie et al (2012) [109] X Lester et al (2003) [97] X Condon et al (2006) [244] X Barnham et al (2010) [128] X Baca (2009) [127] X UK Dept of Health South West Regional P.H.G. X X Page 61 - Occasional Paper Number 25  Taylor et al (2012) [24] Sullivan (2014) [23] Ritter (2014) [22] Ritter (2012) [21] X X X Ritter et al (2011) X X X X [20] Public Health England (2015) [19] MacDonald et al (2010) [18] Kennedy et al (2015) [17] Jakeman et al REVIEWS / OPINION PIECES (2014) [16] Hartwig et al (2008) [15] Globalsmokefree MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow Partnership (2009) [14] Gautam et al (2011) [13] Eldridge et al (2009) [12] Donahue (2009) Page 62 - Occasional Paper Number 25 [11] Djachenko (2015) [10] Cork (2012) [9] Collinson et al (2012) [8] Collier (2013) [7] Butler et al (2011) [6] Butler et al (2007) [5] Bonita (2013) [4] Baybutt et al (2014) [3] Awofeso (2002) [2] ASH (2014) [1] Studies cited re smoking cessation in Cropsey et al (2010) [100] Cropsey et al (2011) [116] Proescholdbell (2008) [60] Belcher et al (2006) [99] Etter et al (2012) [106] (2007) [33] prisons  MRC/CSO Social and Public Health Sciences Unit, University of Glasgow, 200 Renfield Street, Glasgow, G2 3QB. Tel: 0141 353 7500 Fax: 0141 332 0725 email: [email protected] A University Unit funded by the Medical Research Council and the Scottish Government Chief Scientist Office, at the University of Glasgow.  Teie 03.07.2019 nr 5-19-37/2 Riigikohus Meie 14.08.2019 nr 10-3/4117-1 [email protected] Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-19-37 Austatud kohus Tartu Halduskohus tunnistas 12.06.2019. a kohtuotsusega haldusasjas nr 3-17-2607 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata justiitsministri määruse „Vangla sisekorraeeskiri” § 64 1 p 31. Riigikohus on 03.07.2019 põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 10 lõike 1 punkti 6 ja lõike 2 esimese lause kohaselt küsinud justiitsministri arvamust vaidlusaluse sätte põhiseaduspärasuse kohta. Käesolevaga annan arvamuse vaidlustatud justiitsministri 30.11.2000. a määruse nr 72 „Vangla sisekorraeeskiri“ (edaspidi ka VSkE) § 641 punkti 31, mis keelab vanglas kinnipeetavale suitsetatavad tubakatooted ja esemed, millest ja mille abil on võimalik suitsetatavaid tubakatooteid kokku panna või neid suitsetada, põhiseaduspärasuse kohta (punktid 2.1 ja 2.2). Märgin, et vanglakaristuse määramine ja kandmine tähendab isiku jaoks juba karistuse olemusest tulenevalt mitmete põhiõiguste piiramist. Selliseks põhiõiguseks võivad olla ka omandipõhiõigus ja õigus vabale eneseteostusele. Vanglas vangistust kandev kinnipeetav ei saa eeldada samasugust ulatuslikku omandi puutumatust ja vaba eneseteostuse võimalust, nagu seda võimaldab elu vabaduses. Seda eriti olukorras, kus isiku õiguse riive kaaluvad üles muud hüved. Käesolevas vastuses järgnevalt kajastuvate seisukohtade taustal pean oluliseks, et Eesti kohtupraktikas on suitsetamise asjades samasisulised kaebused jäetud enamasti rahuldamata, seega pidades piirangut nii formaalselt kui materiaalselt õiguspäraseks 1. Eesti õiguses ei ole tunnustatud suitsetamist iseseisva põhiõigusena, mida peaks isikutele igas olukorras tagama. Samuti ei ole sellisel seisukohta väljendatud rahvusvahelises õiguses. See ei ole kooskõlas ka rahvatervise huvidega ega rahvusvaheliste organisatsioonide, nt Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) soovitustega. Vangla kohustus tagada kinnipeetavate õiguskuulekas käitumine ja ära hoida vangistuses tekkivaid kinnipeetavate omavahelisi äri- võlasuhteid, mis võivad kahjustada isiku taasühiskonnastamist ja kinnipidamise eesmärke, õigustab praeguse juhtumi asjaolusid arvestades piirangu kohaldamist.2 Äärmiselt kaalukas põhjus on ka vanglas töötavate ja muude vanglas viibivate isikute passiivse suitsetamise vältimise vajadus, s.o vajadus tagada tervislik töö- ja elukeskkond. Vähemoluliseks ei saa pidada inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) kohaldamisalas kohtupraktikas suitsetamist puudutavas küsimuses antud EIÕK artikli 8 tõlgendust, mille kohaselt ei saa suitsetamist pidada selliseks tegevuseks, mis oleks piisavalt tugevalt seotud isiku identiteediga (ja kuvandiga endast), et seda tunnustada EIÕK artikli 8 all kaitstavaks. Täpsemalt, kohtupraktikas3 on leitud, et suitsetamine ei ole piisavalt seotud identiteedi terviklikkuse, 1 Vt ka jõustunud kohtuotsused haldusasjades nr 3-18-1467, nr 3-18-214, nr 3-18-381. 2 Vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 20.06.2019. a otsus haldusasjas nr 3-18-1467. 3 Inimõigused ja eetilised kaalutlused tubakavaba põlvkonna teemal, Yvette van der Eijk,1 Gerard Porter2, vt lisa nr 2. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 isiksuse arengu ega suutlikkusega luua ja arendada suhteid teiste inimestega, et seda EIÕK artikli 8 p 1 all kaitsta. Arvestades, et suitsetamist ei peeta artikli 8 kontekstis vaikimisi loomuomaseks tegevuseks, puudub ka alus kaitsta suitsetamist vaba eneseteostusõigusena või pidada seda kaalukamaks vangla julgeoleku ning tervisliku töö- ja elukeskkonna tagamise vajadusest. 1. Vaidlustatud sätte asjassepuutuvas 1.1. Kuna käesolevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas on tegemist konkreetse normikontrolliga, tuleb vastavalt Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-le 15, PSJKS § 14 lõikele 2 ning Riigikohtu enda praktikale (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p 10; 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, p 15) esmalt võtta seisukoht vaidlustatud sätte asjassepuutuvuse kohta. 1.2. PSJKS § 14 lg 2 kohaselt on kohtu algatavata konkreetse normikontrolli lubatavuse eelduseks esitatud sätte asjassepuutuvus. Asjassepuutuv on säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega.4 Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseaduspärasuse korral (nt RKPJKm 03.07.2008, 3-4-1-9-08, p 16). Nõustun, et Tartu Halduskohtu 12.06.2019. a otsusega haldusasjas nr 3-17-2607 põhiseadusevastaseks tunnistatud ja kohaldamata jäetud norm on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Märgin, et kuna VSkE-ga ja vanglate kodukordadega suitsetamise keelamine tugineb lisaks VangS § 15 lg 2 p-le 3, lg-le 3 ka TubS § 30 lg-le 1, võiks tõusetuda küsimus ka TubS § 30 lg 1 asjassepuutuvusest. 2. Vaidlustatud sätte põhiseaduspärasus 2.1. Formaalne põhiseaduspärasus 2.1.1. Põhiõigusi piirav õigustloov akt on põhiseaduspärane, kui see on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas. Formaalne põhiseaduspärasus tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt peab vastama pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning määratuse ja seadusereservatsiooni põhimõtetele (RKPJK 13. juuni 2005. aasta otsus asjas nr 3-4-1-5-05 – RT III 2008, 33, 222, punkt 8). 2.1.2. Põhiõiguste piirangu raamid peavad olema sätestatud seaduses. Suitsetamise keeld riivab nii omandipõhiõigust (PS § 32) kui õigust vabale eneseteostusele (PS §19). Mõlemad viidatud põhiõigused on nn lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigused, mille piiramise õigustamiseks on iseenesest kasutatavad kõik eesmärgid, mis pole põhiseadusega vastuolus (nt Riigikohtu 30.04.2004. a otsus asjas nr 3-4-1-3- 04, p 27; 14.12.2010. a otsus asjas nr 3-4-1-10-10, p 49; 17.04.2012. a otsus asjas nr 3-4-1-25-11, p 37). Tubakatoodete tarbimise keelud ja piirangud sätestab tubakaseadus (TubS) ning vanglas kinnipeetavale esemete või ainete piiramise alused ja volitusnormi ministrile esemete ja ainete keelamiseks sätestab vangistusseadus (VangS). Ministrile on antud õigus määrusega keelata vanglas suitsetatavad tubakatooted TubS § 30 lg 1 ja VangS § 15 lg 3 koosmõjus. Ministri õigusest kehtestada kinnises või avavanglas kinnipeetavale keelatud asjade loetelu (VangS § 15 lg-d 2, 3 ja VSkE § 641 lg 31, PS §-d 32, 19). 2.1.3. PS §-ga 32 on tagatud omandipõhiõigus. Riigikohus on nentinud: „PS § 32 lõike 2 teine lause näeb ette omandiõiguse piiramiseks lihtsa seadusereservatsiooni. Lihtne seadusereservatsioon tähendab, et üldjuhul võib omandiõigust piirata mis tahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus. 5 Tegemist on üldise varalisi õigusi kaitsva normiga, mille kaitse ulatub kinnis- ja vallasasjade kõrval ka rahaliselt hinnatavatele õigustele ja nõuetele. Seega kuulub vanglas esemete omamise õigus (või esemete 4 RKÜKo 22.12.2000, nr 3-4-1-10-00, p 10. 5 RKPJKo, 30.04.2004, nr 3-4-1-3-04, p 27. 2  keelamine) olemuslikult omandipõhiõiguse kaitsealasse. Kinnipidamisasutuses viibiva isiku omandipõhiõigus ei ole piiramatu. VangS § 41 lg 2 järgi allutatakse kinnipeetava vabadus seaduses toodud piirangutele. 2.1.4. PS § 32 lõike 2 teine lause näeb ette, et omandi kitsendused sätestab seadus. Seega võib omandipõhiõigust piirata igal eesmärgil, mis on põhiseadusega kooskõlas. Õiguses omandipuutumatusele väljendub omandipõhiõiguse negatiivne, st tõrjeõiguslik funktsioon, mille kohaselt sätestab PS § 32 põhiõiguste adressaadile suunatud keelu seda, mis omandi alla kuulub, riivata6. Riigikohus on PS § 32 lõikeid 1 ja 2 silmas pidades nentinud, et: „Tegemist on üldise varalisi õigusi kaitsva normiga, mille kaitse ulatub kinnis- ja vallasasjade kõrval ka rahaliselt hinnatavatele õigustele ja nõuetele.“ 7 Riigikohtu praktikas on eristatud omandipõhiõiguse riivet läbi seisukoha, et omandikitsendusteks saab ja tuleb pidada kõiki selliseid riiveid, mis ei kujuta endast omandi omaniku nõusolekuta võõrandamist.8 Tuleb rõhutada, et Riigikohus on seoses PS § 32 kaitsealaga väljendanud spetsiifiliselt vangla kontekstis tõdemust, et kinnipeetava huvi kasutada oma omandit, sh isiklikke asju kõikjal vangla territooriumil, ei kuulu PS § 32 lõike 2 kaitsealasse ja kinnipeetavale vanglas lubatud isiklike asjade kasutamine ei pea olema ühetaoliselt lubatud kõigis vangla ruumides.9 2.1.5. Põhiseaduse § 3 lg 1 järgi teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigivõimu teostamine on täidesaatva riigivõimu teostamine. Põhiseaduse kohaselt on täidesaatev võim volitatud andma üksnes seadust täpsustavaid ehk intra legem määrusi. Täitevvõimu tohib teostada, kui selleks on seaduse volitus Täitevvõimu üldakti andmiseks peab seaduses olema vastavasisuline volitusnorm, milles täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning talle antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus 10. Seadusele vastavus tähendab seejuures nõuet, et volitusest ei astutaks üle ega asutaks reguleerima küsimusi, mis pole volitusest hõlmatud […]. Volitusnormi nõue tuleneb ka haldusmenetluse seadusest, mille § 90 lõike 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ning kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Volitusnormi vajalikkusele määrusandluse puhul viitab ka HMS § 89 lõige 1 11. 2.1.6. VangS § 15 lg 2 p 3 kohaselt on kinnipeetavale muu hulgas keelatud esemed, mis võivad ohustada vangla julgeolekut või korda. VangS § 15 lg-st 3 tuleneva volitusnormi alusel kehtestab kinnises või avavanglas kinnipeetavale keelatud asjade loetelu vastava valdkonna minister määrusega. Õigusteoorias leitakse, et VangS § 15 lg 2 sisaldab kooskõlas PS § 32 lg-tega 1-2 omandipõhiõigusesse sekkumise aluseid kinnipidamiskohas (vt Madise, L, Pikamäe P. Sootak J. Vangistusseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2014“, lk 62). Riigikohus on leidnud, et vanglas esemete keelamine on lubatav VangS § 15 lg-s 2 loetletud põhjustel ning halduskolleegiumi senises praktikas on tunnustatud vangla olulist hindamisruumi esemete lubatavuse ning neist lähtuva ohu määratlemisel (RKHK 25.10.2012. a otsus asjas nr 3-3-1-28- 12, p 14). Isikute ja vangla julgeolekule ning varale ei saa alati ja igasuguste piirangute õigustamisel olla vaieldamatult ülekaalukas argument. Julgeolekuohu tähendus sõltub kaalumisel olevate hüvede olulisusest. 12 Vangistuse täideviimise eripärast tulenevalt on kinnipeetava omandiõiguse ulatuslikud piirangud vanglas vaieldamatult vajalikud. 6 M. Ernits jt. Kommentaarid §-le 32. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2012, § 32 komm 3. Kättesaadav arvutivõrgus: http://www.pohiseadus.ee/ptk-2/pg-32/. 7 RKÜKo 17.06.2004, nr 3-2-1-143-03, p 18. 8 RKPJKo 17.04.2012, nr 3-4-1-25-11, p 35. Vt ka M. Ernits jt. Kommentaarid §-le 32. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2012, § 32 komm 5.2 ja 7. Kättesaadav arvutivõrgus: http://www.pohiseadus.ee/ptk-2/pg-32/. 9 RKHKo 21.06.2007, nr 3-3-1-29-07, p 19 10 RKPSJKo 13.02.2007, nr 3-4-1-16-06, p 21 11 RKPJKo 25.06.2009, nr 3-4-1-3-09, p 19 12 RKHKo 25.10.2012, nr 3-3-1-28-12, P 20: https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-3-1-28-12 3  2.1.7. VangS § 15 lg-d 2 ja 3 võimaldavad justiitsministril kehtestada määrusega esemete loetelu, mille omamine vanglas kinnipeetava poolt on keelatud. Seadusandja on selleks kehtestanud selge volitusnormi, mille all saab eelkõige mõista ministrile seadusega antud õigust kehtestada vanglas keelatud esemete loetelu. Keelatud asjade loetelu saab seega olla eeskätt vaid nimekiri konkreetsetest asjadest või nende gruppidest, mis on kinni peetavale isikule vanglas keelatud (nii nagu see on kirjeldatud VSkE §-s 641). Sama paragrahvi lõike 4 alusel saaks vanglateenistus keelata ka esemed ja ained, mis ei ole keelatud asjade loetelus, kuid vastavad lõike 2 tingimustele. Praegusel juhul välistab VSkE § 82 lg 31 ja § 641 p 31 vangla kaalutlusruumi. Siinjuures on oluline, et sättega ei ole lubatud asju mitte üksnes omada, vaid keeld hõlmab ka nende esemete kasutamist. 2.1.8. VangS § 15 lg 2 sisaldab omandiõigusesse sekkumise alused vanglas, kooskõlas PS § 32 lg-ga 1-2. Riigikohus on leidnud, et eseme ohtlikkuse hindamisel ja VSkE § 64 p-s 1 märgitud keelatud esemena käsitamisel on vanglal ulatuslik hindamisruum.13 Vangla julgeolekut ohustavate asjadena VangS § 15 lg 2 p 3 mõttes tuleb mõista asju, mis suurendavad vangla julgeolekuriske või raskendavad oluliselt vanglarežiimi. Vangla julgeoleku all tuleb mõista kinnipeetavate, vangla töötajate ning vanglat külastavate isikute elu ja tervise, samuti vangla inventari kaitstust. Rõhutan, et keelatud esemete loetelu eesmärk on ennetada ja ära hoida nende esemete kasutamisest või ainete tarvitamisest tekkida võiv kahju. Esemed iseenesest ei pruugi kujutada ohtu, vaid oht realiseerub eelkõige just eseme või aine kasutamisel. Loogiline on, et kui mingi ese on vangile keelatud, siis ei saa ta seda ka kasutada. Seega on volitusnormi juba sisse kirjutatud eeldus, mis piirab valdaja õigusi midagi teha, st asja kasutada ja käsutada. Seadusandja on läbi esemete keelamise andnud vanglateenistusele ka volituse keelata nende esemete kasutamise, arvestades, et vangile kaasneb sellega teatud tegevuspiirang, s. o keeld midagi teha (nt keeld suitsetada). 2.1.9. VangS § 15 lg 2 sätestab kirjelduse, millele vastavad esemed ja ained on kinnipeetavale keelatud ning VangS § 15 lg 3 annab justiitsministrile volituse kehtestada määruses kinnises või avavanglas kinnipeetavale keelatud asjade loetelu. Justiitsministri 06.10.2016. a määrusega nr 21 „Justiitsministri 30. novembri 2000. a määruse nr 72 „Vangla sisekorraeeskiri” muutmise määrus“, avaldamismärkega 14 RT I, 11.10.2016, 5, jõustus 01.10.2017, keelati kinnipeetavale suitsetatavad tubakatooted ja esemed, millest ja mille abil on võimalik suitsetatavaid tubakatooteid kokku panna või neid suitsetada. 2.1.10. Vanglate tubakavabaks muutmise tegevuskava ja VSkE muudatuse peamisteks eesmärkideks on tervise kaitse (tervist toetava, mitte kahjustava, elu- ja töökeskkonna loomine), vabanemine sõltuvusest, riiklike ressursside säästmine ja julgeoleku tagamine. VangS § 15 lg 2 p 1 kohaselt on kinnipeetavale keelatud ained ja esemed, mis ohustavad inimese julgeolekut. Inimese julgeolekut lg 2 p 1 tähenduses ohustavad on eelkõige asjad, mille kasutamine võib seada ohtu inimese elu ja tervise. 15 VangS § 15 lg 2 p 3 kohaselt on vanglas kinnipeetavale keelatud ained või esemed, mis võivad ohustada vangla julgeolekut või korda. Vangla julgeolekut või korda ohustavate asjadena lg 2 p 3 mõttes tuleb mõista asju, mis süvendavad vangla julgeolekuriske või raskendavad oluliselt vanglas kehtestatud režiiminõuete täitmist. Vangla julgeolekut tuleb siinkohal mõista kõige laiemas tähenduses, sh ohtu kinnipeetavate ja vangla personali elule ja tervisele. 16 Keelatud esemete nimekirja täiendati suitsetatavate tubakatoodetega ja nendega seonduvate toodetega, kuna nimetatud asjadest tulenev oht vangla julgeolekule ja korrale vastavalt VangS § 15 lg 2 p-ile 3 on ilmselge. Mõlemad eesmärgid paigutuvad kinnipeetavale asja või eseme keelamisel selgelt VangS § 15 lg 2 p 3 alla. 13 RKHK 3-3-1-24-10, p 12 14 Riigi Teatajas avaldatud 10.10.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/111102016005 15 Vangistusseadus. Kommenteeritud väljaanne. Juura 2014. Paragrahv 15 lg 2 kommentaar, p 3.2, lk 62. 16 Vangistusseadus. Kommenteeritud väljaanne. Juura 2014. Paragrahv 15 lg 2 kommentaar, p 3.2, lk 63. 4  2.1.11. VangS § 41 kohaselt koheldakse kinnipeetavat, arestialust või vahistatut viisil, mis austab tema inimväärikust ning kindlustab, et karistuse kandmine või vahi all viibimine ei põhjusta talle rohkem kannatusi või ebameeldivusi kui need, mis paratamatult kaasnevad vanglas või arestimajas kinnipidamisega. Kinnipeetava, arestialuse või vahistatu vabadus allutatakse seaduses toodud piirangutele. Kui seadus ei sätesta konkreetset piirangut, võib vangla, Justiitsministeerium või arestimaja kohaldada vaid selliseid piiranguid, mis on vajalikud vangla või arestimaja julgeoleku kaalutlustel. Piirangud peavad vastama täideviimise eesmärgile ja inimväärikuse põhimõttele ega tohi moonutada seaduses sätestatud teiste õiguste ja vabaduste olemust. VangS § 66 lg 1 kohaselt korraldatakse kinnipeetavate järelevalve viisil, mis tagab VangS-i ja vangla sisekorraeeskirjade täitmise ja üldise julgeoleku vanglas. Järelevalve täpsema korralduse kehtestab valdkonna eest vastutav minister. 2.1.12. Määrus, millega muudeti VSkE-d, kehtestades suitsetamisega seotud piirangud, on vastu võetud 06.10.2016 ja Riigi Teatajas avaldatud 11.10.2016. Määruse kehtestamisel on järgitud menetlus- ja vorminõudeid. Määruse normid on piisavalt selged ja arusaadavad ning vastavad seega määratuse põhimõttele. Samuti on vaidlusalune VSkE säte kooskõlas ka seadusereservatsiooni põhimõttega, kuivõrd PS §-s 19 ja 32 sätestatud põhiõigused on lihtsa seadusreservatsiooni ehk piiriklausliga põhiõigused, mida on võimalik piirata igal põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil ning milleks sobib seega ka vajadus tagada vangla julgeolek (ehk laiemas plaanis avalik huvi) ning tervislik töö- ja elukeskkond. Muu hulgas tähendab lihtne piiriklausel formaalõiguslikult seda, et vastavat põhiõigust saab piirata kas seadusega või seaduse alusel. Seejuures ei ole oluline, kas riive toimub seadusega või seaduse alusel. Nõutav on ainult, et ka iga täitevvõimu riive peab olema lõppastmes taandatav seaduses sisalduvale volitusnormile17. 2.1.13. Samuti on justiitsminister jäänud määruse kehtestamisel volitusnormi piiresse, kuivõrd VangS §15 lg 3 annab laiaulatusliku õiguse vanglas esemete ja ainete keelamiseks. Kuna VangS andis justiitsministrile õiguse keelata määrusega vanglas teatud esemete omamine ja korraldada vanglas suitsetamise piiranguid ning keelatud esemete nimekirja täiendamisega seonduvat, ning piirangute kehtestamise õigus on ka vanglal (VangS § 4¹ lg 2, VangS § 15 lg 4), siis on suitsetamise keelu ning sigarettide ja süütamisevahendite soetamise piirangud kehtestanud pädevad isikud. 2.1.14. Riigikohus on vanglas on kambrites suitsetamise keelu küsimuses põhjendustes tuginenud nii VSKE § 82 lg-le 2 kui ka TubS § 30 lg 2 p-le 1.18 Seega on Riigikohus varasemates vaidlustes vaikimisi möönnud, et vanglates ministri määrusega kehtestatud suitsetamist puudutav regulatsioon tugines TubS § 30 lg 2 p-l 1, olgugi, et vaidluse ese viidatud kohtuasjades erines käesoleva vaidluse esemest. Ruumi või piiratud maa-ala valdaja, s.o vangla, õigusest otsustada suitsetamise lubamine või selle keelamine enda äranägemisel (TubS § 30 lg 1 ja seonduvad sätted, PS § 19) 2.1.15. Riigivõimu sekkumine kaebuse esitaja PS § 19 lõikes 1 sätestatud üldisesse vabaduspõhiõigusesse ei tähenda veel selle õiguse rikkumist. Riigikohtu tsiviilkolleegium on oma 13.01.2010. a otsuses nr 3-2-152-09 (p 11) sõnaselgelt väljendanud, et PS § 19 on lihtsa seaduse reservatsiooniga põhiõigus, millest tulenevalt võib seda piirata mistahes põhjusel, mis ei ole PS-ga otseselt keelatud. Igaüks peab oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust. PS § 19 tagab igaühele vaba eneseteostuse õiguse tingimusel, et austatakse ja arvestatakse kolmandate isikute õigusi, põhiseaduslikku korda ning häid kombeid. TubS § 1 lg 1 kohaselt on seaduse esmaseks eesmärgiks tagada inimeste tervisekaitse. TubS seletuskirja kohaselt on tubakatoodete tarbimine 17 Eesti Vabariigi põhiseadus, II peatükk, p 47. 18 RKHKo 28.02.2014, nr 3-3-1-6-14, p 12; RKHKm 22.05.2014, nr 3-3-1-30-14, p 10. 5  muutunud kogu maailmas globaalseks sotsiaalmajanduslikuks probleemiks, ohustades inimeste tervist ja pidurdades riigi majandusarengut.19 Seega lähtuvad TubS-i alusel kehtestatud piirangud esmalt TubS-is sätestatud tervise kaitse eesmärgist ning samas arvestades konkreetse asutuse vajadust tagada temale seadusega pandud muude kohustuste täitmine. Vanglate puhul on nendeks vajadus tagada vangistuse täideviimise eesmärgid (VangS § 6 lg 1) ja vangla julgeolek (VangS § 66 lg 1), mida tuleb käsitleda laiemas mõistes avaliku huvina. 2.1.16. TubS § 29 loetleb suitsetamiseks keelatud kohad. Vangla või selle maa-ala ei ole TubS §-s 29 loetletud. TubS § 30 lg 1 kohaselt otsustab TubS §-s 29 nimetamata juhtudel ruumis või piiratud maa-alal suitsetamise lubamise vastavalt ruumi või piiratud maa-ala valdaja enda äranägemisel, arvestades TubS § 30 lg-d 3 ja 4 (nõuded suitsetamisruumile ja suitsetamisalale) ning TubS § 31 (suitsetamine toitlustusettevõttes). TubS §-d 29 ja 30 sätestavad suitsetamise keelu ja piirangud, st kohad, kus ei tohi üldse suitsetada, ja kohad kus suitsetamine on lubatud üksnes suitsetamisruumis, ning igal muul juhul on seadusandja andnud otsustusõiguse valdajale. 2.1.17. TubS § 30 lg 2 p 1 kohaselt on riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuse ruumides suitsetamine lubatud üksnes suitsetamisruumis või suitsetamisalal. VangS § 105 lg-st 1 tulenevalt on vangla Justiitsministeeriumi valitsemisalas olev valitsusasutus, mille ülesandeks on vangistuse ja eelvangistuse täideviimine vangistusseaduses sätestatud korras. Vangla ruumid on riigiasutuse ruumid TubS § 31 lg 2 p 1 mõttes. Seega ei tulene tubakaseaduse regulatsioonist suitsetajale õigust nõuda, et TubS § 30 lg-s 2 nimetatud kohas oleks suitsetamisruum või –ala ning seega ka suitsetamine lubatud. Seetõttu ei pea ka TubS § 30 lg-s 2 nimetatud kohas suitsetamisruumi nõuetele vastava ruumi olemasolul valdaja võimaldama sellises ruumis suitsetamist, erandina TubS § 30 lg-st 1. Ka TubS eelnõu seletuskirjas on toonitatud, et ruumide või maa-ala valdajal ei ole kohustust eraldada suitsetamisruumi ja/või -ala. Sellest järeldub, et: 1) vanglas suitsetamise lubamise otsustab vangla valdaja; 2) suitsetamist võib lubada (kui seda lubatakse ja sel juhul) vaid suitsetamisruumis või suitsetamisalal. 2.1.18. TubS § 29 lg-s 1 sätestatud loetelu pinnalt on näha, et keeld hõlmab kohad ja asutused, kus inimesed peavad kas viibima pikemat aega või seonduvalt mõne riigi või kohaliku omavalitsuse ülesande täitmisega nende ruumides või maa-alal või piirkonnas, kus suitsetamine tõstaks oluliselt tulekahju-, plahvatus-, või mõnd muud sarnast ohtu, või lihtsalt sageda inimliiklusega kohad. Seega nähtub TubSi normiloogikast selgelt, et seadusandja on eelistanud keelata suitsetamine täielikult, seejärel piirata suitsetamist teatud kohtades ja suitsetamise lubamine on pigem erand ja tingimuslik (nt suitsetamisruumi tingimus). Sellist seadusandja soovi saab tõlgendada eelkõige kui soovi kaitsta isikute elu ja tervist. Riigil on õigus ja kohustus suunata jätkusuutlikut tervishoiupoliitikat ja TubSi kõnealused sätted toetavad seda eesmärki. Rõhutan siinjuures, et TubS § 29 lg 1 p 20 kohaselt on suitsetamine keelatud ka siis, kui see keeld on ette nähtud õigusaktis. Sellega on seadusandja muuhulgas pidanud otstarbekaks ja õiguspäraseks lahendust, et avaliku võimu kandjad, kellel on õigus anda välja õigusakte, saavad enda valdkonnas ja valduses olevas ruumis ja maa- alal otsustada ka täielikult tubakavaba lahenduse kasuks. 2.1.19. TubS § 30 pealkirjast „Kohad, kus suitsetamine on piiratud“ ei saa järeldada, et suitsetamist neis kohtades tuleb igal juhul lubada, kuid üksnes suitsetamisruumis. Kuivõrd sätte teine lõige juba nimetab need kohad, kus suitsetamine on lubatud üksnes suitsetamisruumis, siis saaks valdaja otsustada suitsetamise lubamist vaid piiratud maa- 19 Tubakaseaduse eelnõu seletuskiri, lk 14, kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/857fc86b-4ebe-3a82-a2b5-b16e5091f252/Tubakaseadus. 14.01.2019. 6  alal. Selline tõlgendus muudaks aga paragrahvi esimese lõike sisutuks. Kahtlemata on TubS § 30 lg 2 tõlgendatav tingimusliku sättena. Sõnastusest ei saa välja lugeda kohustust, et neis ruumides peab igal juhul suitsetamist võimaldama. Lõike 2 tõlgenduseni jõuab normi rakendaja alles siis, kui on otsustanud kohaldada lõikes 1 sätestatud kaalutlusõigust ja leidnud, et suitsetamine ruumis või piiratud maa-alal on lubatav. Alles seejärel tuleb normi rakendajal, s. o valdajal, kontrollida, kas valduses olev koht on teises lõikes sätestatud loetelus. Kui jah, siis võib valdaja suitsetamist lubada vaid suitsetamisruumis. 2.1.20. Normiloogika ja piirangu mõttega kooskõlas olev tõlgendus tähendab, et kui kohta ei ole nimetatud TubS § 29 lg 1 loetelus, siis otsustab nii ruumis kui piiratud maa-alal suitsetamise lubamise (seega ka selle keelamise) valdaja. Juhin tähelepanu, et samale seisukohale on asunud ka Tartu Ringkonnakohus 20.06.2019. a kohtuotsuses asjas nr 3-18-1467. Nimetatud otsuses pidas kohus üldteadaolevaks, et kõigis TubS § 30 lg-s 2 nimetatud kohtades (sh spordihoonetes, rongides, kontoriruumides ja kultuuriasutuste ruumides) ei ole suitsetamisruume rajatud. TubS § 30 eesmärk ei ole luua õiglast ja tasakaalustatud lahendust suitsetajate ja mittesuitsetajate huvide tasakaalustamiseks, vaid piirata inimese tervise huvides (TubS § 1 lg 1) suitsetamiseks lubatud kohti (p 12). 2.1.21. Kõik piirangud ei pea sisalduma seaduses eneses, sest “kuigi teatud intensiivsusega põhiõiguste piiranguid saab kehtestada üksnes formaalses mõttes seadusega, ei ole see põhimõte absoluutne.20 Vanglates suitsetamise keeld on sätestatud kõikide vanglate kodukordades, st kehtestatud vangla direktori käskkirjaga (üldkorraldus). Seadusest ei tulene, et vangla valitsusasutusena ei saaks oma äranägemise järgi suitsetamise lubamist otsustada. Lisaks ei näe seadus ette ka ühtegi reeglit, millises õiguslikus vormis peaks olema ruumi või piiratud maa-ala valdaja otsus suitsetamise lubamise osas, mistõttu võib vangla kui territooriumi valdaja otsus suitsetamise keelamiseks tuleneda ka vangla kodukorrast. Kodukorra seletuskirjast21 nähtuvalt on need põhjendused tervise kaitse, vangla julgeoleku tagamine ja riiklike ressursside säästmine, vabanemine sõltuvusest. 2.1.22. Määrus on kehtestatud kehtivas seaduses sätestatud volitusnormi alusel ja sellega kooskõlas. Seega on 30. novembri 2000. a määruse nr 72 „Vangla sisekorraeeskiri” § 641 lg 31 formaalselt õiguspärane. 2.2. Materiaalne põhiseaduspärasus 2.2.1. Materiaalses plaanis peab riivel olema legitiimne eesmärk ja riive peab olema proportsionaalne. Materiaalne kooskõla põhiseadusega tähendab, et põhiõigust riivav õigusakt on kehtestatud põhiseadusega lubatava eesmärgi saavutamiseks ning on selle saavutamiseks proportsionaalne abinõu (RKPJKo 26.03.2009, 3-4-1-16-08, p 28). Teisisõnu, norm on materiaalselt põhiseaduspärane, kui riive eesmärk on legitiimne ja riive on proportsionaalne legitiimse eesmärgi suhtes (RKÜKm 18.06.2013, 3-2-1-169-12, p 49)22. Proportsionaalsuse põhimõttele vastavust kontrollib kohus järjestikku kolmel astmel – kõigepealt abinõu sobivust, siis vajalikkust ja vajadusel ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdukust. Piirangu põhiseaduspärasust on Justiitsministeerium põhjalikumalt analüüsinud justiitsministri 30. novembri 2000. a määruse nr 72 „Vangla sisekorraeeskiri“ muutmise määruse seletuskirjas, mis on lisatud käesolevale vastusele. 20 Vt PS kommenteeritud väljaanne, § 3 kommentaar, p 26, kättesaadav: https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=7&p=3 21 Vt nt Viru Vangla kodukorra seletuskiri, p 2.3: https://www.vangla.ee/sites/www.vangla.ee/files/elfinder/dokumendid/20.1_viru_vangla_kodukorra_seletuskiri_ muudetud_9.04.2018_kaskkirjaga_nr_1-1-41_joust_01.05.2018.pdf 22 Eesti Vabariigi põhiseadus, § 11 kommentaar, p 6. 7  2.2.2. Lisaks VSkE-s sätestatule, tuleb vaadelda vangla kodukorra põhjendusi. HMS § 56 lõikest 1 tulenevalt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Vangla on kodukorras piirangu põhjendusena välja toonud tervise kaitse, vangla julgeoleku tagamise ja riiklike ressursside säästmise ning vabanemise sõltuvusest. Vangla toob välja, et soovitakse vähendada õhus levivast tubakasuitsust tekkivaid tervisekahjustusi nii kinnipeetavale kui ka vanglateenistujale, kellel ei ole tööülesannete täitmisel igakordselt võimalik eemalduda suitsetamiskohtadest või suitsetavatest kinnipeetavatest. Seintega piiratud jalutusboksides ei ole võimalik tagada tubakasuitsu vaba keskkonda. Lisaks toob vangla välja, et igal isikul on õigus viibida tubakavabas elu- ja töökeskkonnas. Suitsetamise keeluga vähendab vangla ressursse, mida kulutatakse, et tagada siseruumides suitsetamise vältimine (läbiotsimised, täiendav järelevalve ning sigarettide kätte andmine suitsukappidest), tulekahjude kustutamine ja kahjude taastamine ning sigarettide ebaseaduslik käitlemine vanglas. Lisaks on põhjendustes välja toodud, et piirangu kehtestamisel arvestab vangla ka suitsetamise kui sõltuvushaiguse eripäradest tulenevalt sellega, et vanglas viibiv ja tubakatooteid tarvitav kinnipeetav vajab ravi ja nõustamist. Suitsetamisest loobumisel tagab vangla nõustamist ja tuge: individuaalne või grupinõustamine, võimalus laenutada vastavat kirjandust, vangla kaupluse nimekirja täiendamine tervislike toodetega jne. Vajaduse korral tagab vangla ka nikotiiniasendusravi. Seega on nii vangla kodukorras kui VSkE-s sätestatud piirangud seatud samadel eesmärkidel ja lähtuvalt ühistest kaalutlustest. 2.2.3. Suitsetamise keelustamine vanglates riivab vanglas viibivate isikute õigust vabale eneseteostusele, millist õigust on võimalik piirata igal seaduslikul eesmärgil, sh vangla julgeoleku tagamise, suitsetajate endi, nende kaaskinnipeetavate ja vanglaametnike tervise kaitse ning maksumaksja raha otstarbekama kasutamise eesmärkidel. Selleks, et vangla territooriumil viibivate inimeste tervist kaitsta ning tagada vangla julgeolek, on suitsetamine vanglate territooriumidel keelustatud. Suitsetamise keelamine on kahtlemata sobiv meede nende eesmärkide saavutamiseks. 100 % suitsuvaba töö-ja elukeskkonna saab saavutada vaid suitsetamise täieliku keelamisega (vt p-d 2.2.4, 2.2.8). Samuti tegu sobiva meetmega vangla julgeoleku tagamisega kuivõrd aitab kaasa rikkumiste ennetamisele ja takistab kinnipeetavate vaheliste võlasuhete ja seeläbi subkultuuride levikut (vt p 2.2.23). 2.2.4. PS paragrahvi 11 teise lause kohaselt peavad põhiõiguste piirangud olema vajalikud demokraatlikus ühiskonnas. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Termin “vajalikkus” implitseerib, et riik ei tohi võtta tarvitusele intensiivsemaid meetmeid, kui on legitiimse eesmärgi järgimiseks tarvis.23 Kuivõrd neid eesmärke on võimalik tagada üksnes suitsetamise keelamisega, on valitud võimalikult tõhus meede, mis ei riiva vaba eneseteostuse võimalust rohkem kui eesmärgi saavutamiseks on vaja. Muul viisil kui täieliku keeluga ei ole võimalik tagada soovitavat eesmärki sama efektiivselt. Vangi ei saa jätta suitsetamise ajaks täielikult järelevalveta, seda ka juhul kui vangla territooriumil oleksid eraldi suitsetamisruumid, ja vangla personal peab vajadusel saama vahetult sekkuda, nt õigusrikkumiste korral. Seetõttu ei saa ka suitsetamise osalise piiranguga tagada vanglaametnikele suitsuvaba keskkonda. Praktikas on leidnud kinnitust, et ka suitsetamise piiramine (piiratud sigarettide arv) ei osutunud efektiivseks vahendiks vangla julgeoleku tagamise ja tervisliku töö- ja elukeskkonna mõttes. Ka erialakirjanduses ei ole osalisi piiranguid peetud kuigi efektiivseteks24, esmalt põhjusel, et need ei taga tegelikult täielikult suitsuvaba keskkonda ning teisalt säilivad muud julgeolekuohud (sigarettide kasutamine maksevahendina, ebaseaduslike võlasuhete teke jms). Vangla praktika on seda kinnitanud (vt tabelid p-s 2.2.28-2.2.32). Seetõttu on 23 Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, § 11 kommentaar, p 9: https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&p=11 24 Arvutivõrgus kättesaadav: www.sphsu.mrc.ac.uk/op25-sps-literature-review-v2.pdf, vt lk 21, p 5.10 – Implications of detailed case studies. Vt ka: http://www.ohrn.nhs.uk/OHRNResearch/Smoking.pdf 8  põhjendatud ja otstarbekas (efektiivseim meede) kohaldada täielikku piirangut – tegemist on vajaliku piiranguga. 2.2.5. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt piirangu eesmärgi tähtsust. Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused.” (RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 21; 15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 24; alates RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 15; vrd RKPJKo 12.06.2002, 3-4-1-6-02, p 12; 30.04.2004, 3-4-1-3-04, p 31; RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 30; 17.06.2004, 3-2-1-143-03, p 20 jj; 03.01.2008, 3- 3-1-101-06, p 27; 07.12.2009, 3-3-1-5-09, p 37; 21.01.2014, 3-4-1-17-13, p 32 jj; RKHKo 17.03.2003, 3-3-1-10-03, p 46; 17.03.2003, 3-3-1-11-03, p 48). Tervise kaitse, tubakavaba töö-ja elukeskkond 2.2.6. PS § 28 esimese lause kohaselt on igaühel on õigus tervise kaitsele. Riigil tuleb rakendada meetmeid, et inimeste elukeskkond oleks tervislik ja ohutu (nt välisõhu kvaliteet, ohutu müratase, toiduohutus; kaitse kiirguse eest jms). PS § 28 lg-st 1 tuleneb, et riik peab kaitsma inimest ka teistest inimestest lähtuva terviseohu eest. 25 Nii on Riigikohus leidnud, et isiku väärikust alandab see, kui teda on pandud olukorda, kus ta on sunnitud suitsu sisse hingama.26 Suitsetamine kujutab endast teaduslikult tõestatud tõsist ohtu nii suitsetajate endi tervisele, kui ka nende kinnipeetavate ja vanglaametnike tervisele, kes ei suitseta, kuid on sunnitud viibima suitsetavate kinnipeetavate läheduses. Suitsetamise kahjulikkus on üldteada, kuivõrd teatavasti kahjustab krooniline tubakasuitsetamine südame-veresoonkonda, hingamis-, seede-, kuse-suguelundkonda ja meeleelundeid ning on paljude haiguste tekkepõhjuste hulgas olulisim välditav ohutegur. Tubakatoodetes leiduvat nikotiini peetakse närvimürgiks. Tubakasuitsetamine ise on sõltuvushaigus, mis kahjustab närvisüsteemi, kuna tubakatoodetes leiduv nikotiin on närvimürk. 2.2.7. Meetme eesmärgiks on nii kinnipeetavate kui ka personali tervise kaitse. Muudatusega soovitakse vähendada õhus levivast tubakasuitsust tekkivaid tervisekahjustusi nii kinnipeetavatele kui ka vanglateenistujatele, kellel ei ole tööülesannete täitmisel igakordselt võimalik eemalduda suitsetamiskohtadest või suitsetavatest kinnipeetavatest. Vangla puhul on tegemist asutusega, kus isik ei saa valida kohta jalutamiseks ja värskes õhus viibimiseks, vaid selleks on ette nähtud piiratud alad. Samuti ei saa isik vangla territooriumilt lahkuda. Seintega piiratud jalutusboksides ei ole võimalik tagada tubakasuitsu vaba keskkonda vanglateenistujatele ja kinnipeetavatele ilma märkimisväärseid investeeringuid tegemata. Ka sel juhul ei ole tagatud täielikult tubakavaba keskkond, kuivõrd vangi saatvad ametnikud puutuksid jätkuvalt kokku tubakasuitsuga. Ilma seinteta suitsetamisala ei paku piisavalt kaitset õhus leviva tubakasuitsu eest ka väliruumis, mistõttu on sunnitud tubakasuitsuga reostatud keskkonnas viibima ka teised kinnipeetavad, kes soovivad jalutusaias viibida värskes õhus. Samuti ei ole hoonetega piirnevates jalutusalades võimalik tagada, et tubakasuits siseruumidesse ei jõuaks. Riigil on kohustus tagada, et ei vanglateenistujad ega kinnipeetavad ei oleks olukorras, kus neil ei ole võimalik vältida tubakasuitsu sissehingamist. Igal isikul on õigus viibida tubakavabas elu- ja töökeskkonnas. Vanglal ei ole alati võimalik vältida siseruumides suitsetamist. Vanglas ebaseaduslikult ringlevad tubakatooted võivad olla nii ebaseaduslikult sisse toodud kui ka ebaseaduslikult edasi antud ja siseruumidesse toodud. Kuivõrd suitsetamise keelamisega on keelatud ka tubakatoodete toomine vangla territooriumile, s.h ei ole võimalik neid osta vangla kauplusest, siis on võimalused tubakatoodete ebaseaduslikuks edasiandmiseks ja siseruumidesse viimiseks väiksemad. Tulenevalt eeltoodust tagab suitsetamise täielik 25 Põhiseadus. Kommenteerirud väljaanne, § 28 kommentaar, p-d 5 ja 8: https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=33&p=28 26 Vt Riigikohtu halduskolleegiumi 22.05.2014. a määrus nr 3-3-1-30-14, p 16, riigikohtu halduskolleegiumi 28.02.2014. a otsus nr 3-3-1-6-14, p 13. 9  keelamine vanglas ja selle piiratud maa-alal märkimisväärselt puhtama ja tervislikuma elu- ja töökeskkonna arvestades vangla eripära võrreldes tavaühiskonnaga. 2.2.8. Kohustus kaitsta keskkonda tubakasuitsu eest põhineb inimõigustel ja põhivabadustel. Kuna tubakasuitsu sissehingamisega kaasnevad tõsised ohud inimeste tervisele, siis sisaldub kohustus kaitsta tubakasuitsu eest muu hulgas ka õiguses elule ja õiguses võimalikult heale tervisele, nagu on sätestatud mitmetes rahvusvahelistes õigusaktides (k.a Maailma Terviseorganisatsiooni põhikirjas, laste õiguste konventsioonis, konventsioonis naiste diskrimineerimise kõigi vormide likvideerimise kohta ning majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste rahvusvahelises paktis) ning ametlikult sätestatud ka WHO raamkonventsiooni 27 preambulis ning mitmete riikide põhiseaduses. WHO raamkonventsiooni artiklis 8 ette nähtud tõhusad meetmed kaitseks tubakasuitsu eest eeldavad, et suitsetamine ja tubakasuits kaoksid teatavatest kohtadest ja keskkondadest täielikult, et tagada 100% suitsuvaba keskkond. Ei ole olemas tubakasuitsuga kokkupuutumise ohutut taset ning arvamused teisese tubakasuitsu mürgisuse läve kohta tuleks kõrvale heita, sest nad on teaduslike tõenditega ümber lükatud. Muud lähenemisviisid kui 100% suitsuvaba keskkond, nt ventilatsioon, õhu filtreerimine ning spetsiaalsete suitsetamisalade kasutamine (koos spetsiaalse ventilatsiooniga või mitte) on korduvalt osutunud ebatõhusateks. 2.2.9. Tervisekaitsepõhiõiguse nimel rakendatavad sobivad ja vajalikud meetmed kaaluvad üles vaba eneseteostuse riive. Vajadus kaitsta teiste isikute, s.o mittesuitsetajatest ametnike ja kinnipeetavate tervist ja tagada neile tubakavaba töö- ja elukeskkond, on sedavõrd oluline avalik huvi, et kaalub üles üksikisiku eneseteostusvabaduse. Seda veel eriti olukorras, kus üksikisiku tegevus kahjustab rängalt tema enda ja paljude teiste isikute tervist. 2.2.10. Seisukohta, mille kohaselt on aktid, millega vanglates suitsetamine keelustati, õiguspärased, toetab ka kohtupraktika28. Kohtud on hinnanud suitsetamise keelustamist vanglates õiguspäraseks hiljutistes lahendites. Näiteks 15.11.2018. a tegi Tartu Halduskohus otsuse haldusasjas nr 3-18-38129, milles kohus lahendas samasisulist kaebust, s.o kaebust Tartu Vangla direktori 4. mai 2017. a käskkirja nr 1-1/49 ja 25. jaanuari 2018. a vaideotsuse nr 1-11/690-2 tühistamiseks ning Tartu Vangla kohustamiseks lubada vangla territooriumil suitsetada ja vangla kaupluse vahendusel sigarette soetada. Samuti, 28.02.2019. a tegi Tallinna Halduskohus otsuse haldusasjas nr 3-18-1467, millega jäeti rahuldamata kaebaja kaebus Tallinna Vangla 26.04.2017. a käskkirja nr 1-1/17/31 osaliseks tühistamiseks ja Tallinna Vangla kohustamiseks lubada vangla territooriumil suitsetada. Mõlemas haldusasjas nõustusid kohtud vastustajate seisukohtadega piiragu õiguspärasusest ning kaebused jäeti rahuldamata. Kohtute hinnangul olid menetluses esitatud tõendeid ja selgitusi arvestades vaidlustatud haldusaktid õiguspärased ning suitsetamiskeeld vanglates põhiseadusega kooskõlas. 2.2.11. Asjas nr 3-17-1449 nõustus ringkonnakohus, et suitsetamine kujutab endast teaduslikult tõestatud tõsist ohtu nii suitsetajate endi tervisele, kusjuures kinnipeetavate ravi rahastamise riisikot kannab Eesti maksumaksja, kui ka nende kinnipeetavate ja vanglaametnike tervisele, kes ei suitseta, kuid on sunnitud viibima suitsetavate kinnipeetavate läheduses. Võimalikeks võõrutusnähtudeks suitsetamisest loobumisel on unehäired, korratu südametegevus, meeleolulangus, peavalu, seedehäired, kõrgenenud ärrituvus ja rahutus, liighigistamine, söögiisu muutus, üldine ärevus, tähelepanuvõime ja töövõime langus. Suitsetamist vältides saab ennetada paljusid haiguseid. Tubakasuitsetamine ise on sõltuvushaigus, mis kahjustab närvisüsteemi, kuna tubakatoodetes leiduv nikotiin on närvimürk. Mitmed ülemaailmsed teadusuuringud on näidanud, et tubakatoodete tarvitamine on muutunud globaalseks sotsiaalmajanduslikuks 27 Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/903138. 28 Vt nt Tartu Halduskohtu 31.05.2018. a kohtuotsus asjas nr 3-18-214. 29 Täiendatud põhjendava osaga 19.12.2018. a kohtuotsusega. 10  probleemiks ning tegemist on suure tervise riskifaktoriga. Suitsetamisest tekkinud haiguste ravi rahastavad maksumaksjad. Suitsetajate tervishoid on kallim kui mittesuitsetajate oma, mistõttu võimaldab üldine suitsetamise keeld kasutada maksumaksja raha otstarbekamalt. Nikotiinisõltuvuse ravi võib vaja minna siis, kui isiku nikotiinisõltuvus on Fagerströmi testi järgi mõõdukas või tugev. Võõrutusnähud mööduvad hiljemalt paari nädalaga ning valmistavad muret vaid loobumisprotsessi alguses.30 Kuna aga kinnipeetavatel tagatakse suitsetamisest loobumisel võimalike võõrutusnähtude asjatundlik ravi, siis ei saa vangla tegevust pidada kuidagi isiku õigusi ülemäära riivavaks. Seda enam, et võõrutusnähud on reeglina kiirelt mööduvad. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu seisukohaga, et mõni või koguni enamus kirjeldatud võõrutusnähtudest võib üksikul juhul esineda, kuid leidis, et suitsetamisest tingitud terviseriskid on märksa tõsisemad kui viidatud võimalikud võõrutusnähud nende kogumis. Sealjuures ei nõustunud ringkonnakohus õiguskantsleri 15.04.2016. a arvamuses väljendatud seisukohaga, et töötajate ja kaaskinnipeetavate tervise kaitse on juba kindlustatud sellega, et siseruumides suitsetamine on keelatud ning suitsetamisele ka selleks kohandatud õuealal kehtivad piirangud. Ringkonnakohus märkis, et ka piiratud õuealal ei ole välistatud passiivne sundsuitsetamine. 2.2.12. Ringkonnakohus nõustus, et ehkki vanglates on passiivse suitsetamisega kaasnevaid ohte püütud vähendada, näitavad mitmed kohtuvaidlused seda, et täielikult ei pruugi vanglas olla välistatud see, et suitsetajate läheduses viibivad mittesuitsetavad isikud, kes peavad tervist kahjustavat tubakasuitsu sisse hingama. Samuti võib suitsetamise lubamine ohustada vangla julgeolekut, sest sigarette võidakse kasutada nt kinnipeetavatevahelise valuutana. Kohus nõustus, et kohtupraktika põhjal väita, et tubakatoodete kasutamisega seonduvate reeglite rikkumisi (nende peitmine, vahendamine, jne) esineb kinnipeetavate poolt vanglates küllaltki sageli. Suitsetamise täielik keelamine vanglates aitab ilmselgelt neid rikkumisi vähendada ning võimaldab ühtlasi vabastada vanglaametnike ressursse muude oluliste ülesannete täitmise jaoks. Ka selles asjas leidis kohus, et suitsetamise keelamiseks oluline avalik huvi. 2.2.13. Eesti kohtud on küsimust analüüsinud ka läbi võimaliku mittevaralise kahju tekitamise nõude. Nt on 25.04.2018. a kohtumääruses haldusasjas nr 3-18-698 Tallinna Ringkonnakohus nõustunud halduskohtu hinnanguga, et kahju hüvitamise taotluses ja selle rahuldamata jätmise otsuses kajastatud asjaolusid arvestades puudub igasugune alus järeldada, et isikule võiks olla vanglas alates 01.10.2017 kehtiva suitsetamise keelu tõttu kaasnenud sellise tõsidusega negatiivseid tagajärgi, mis võiksid õigustada mittevaralise kahju tekitamise eest RVastS § 9 lg 1 alusel rahalise hüvitise väljamõistmist. Ringkonnakohus hindas, et esitatud kahju hüvitamise kaebuse rahuldamine oleks ka ebatõenäoline, sest kuigi põhimõtteliselt on võimalik, et vangla territooriumil suitsetamise täielik keelamine võib teatud tingimustel olla vastuolus põhiseadusega (ning seega ei pruugiks kaebuse rahuldamist tingimata välistada asjaolu, et Tallinna Vangla on tegutsenud kooskõlas õigusaktidega) ei ole asjassepuutuva regulatsiooni põhiseadusevastaseks tunnistamine ja kohaldamata jätmine praeguse vaidluse asjaolude pinnalt siiski tõenäoline, sest puuduvad andmed kaebajale ebaproportsionaalselt raskete tagajärgede kaasnemise või nende kaasnemise ohu kohta. Analoogselt ei saa ka praegusel juhul kaebajal olla tekkinud sellist kahju, mis võiks õigustada rahalise hüvitise väljamõistmist. Kaebaja vastav nõue on selgelt põhjendamata. 2.2.14. Vanglas suitsetamise keelu proportsionaalsust on analüüsinud ka välisriikide kohtud (vt VSkE seletuskiri, lk 6, viide nr 12) ning leidnud, et piirang on õiguspärane. Kinnistes asutustes suitsetamise piiramise ja täielikult keelamise peamise põhjendusena on Anglo- Ameerika õigussüsteemis toodud just mittesuitsetavate kinnipeetavate ja ametnike tervise kaitset ning sellest tulenevat õigust tubakavabale elu- ja töökeskkonnale.31 Esmalt tegi 30 https://www.tubakainfo.ee/loobu-suitsetamisest/nikotiini-voorutusnahud/ 31 Vt ka „Kinniste asutuste täielik suitsetamiskeeld Anglo-Ameerika õigussüsteemis“. Tõnise, H., Juridica, 2017/10. 11  USA Ülemkohus märkimisväärse järelduse, mille kohaselt ei eksisteeri kinnipeetavatel põhiseaduslikku õigust suitsetada vanglates, vaid tegemist on privilegeeringuga, mida saab piirata ning mille piiramist tuleb hinnata. Suitsetajate õigus suitsetada lõppeb seal, kus nende harjumus mõjutab mittesuitsetajate tervist ja heaolu. Piirangu eesmärgiks on kaitsta mittesuitsetajatest kinnipeetavate ja vanglateenistujate õigusi ja tervist, elimineerides tuleohu ja tagades puhta elukeskkonna. Muuhulgas lükkas kohus tagasi samas lahendis kaebaja ettepaneku, mille kohaselt oleks eraldi suitsetamisalade loomine praktiline lahendus probleemile. Samas punktis täpsustati, et isegi kui mittesuitsetavad kinnipeetavad suudetaks eraldada, siis teised mittesuitsetamise poliitika eesmärgid nurjuksid. Mis puudutab suitsetamise osalisi piiranguid vanglates, siis neid ei ole erialakirjanduses peetud kuigi efektiivseteks32, esmalt põhjusel, et need ei taga tegelikult täielikult suitsuvaba keskkonda ning teisalt säilivad muud julgeolekuohud (sigarettide kasutamine maksevahendina, ebaseaduslike võlasuhete teke jms). Seetõttu on põhjendatud ja otstarbekas (efektiivseim meede) kohaldada täielikku piirangut. 2.2.15. Ameerika Ühendriigi Ülemkohus pole ainus kohus, mis on võtnud seisukoha, et suitsetamine ei kuulu isikute kõige olulisemate õiguste hulka. Nt on Inglismaa kohtupraktikas märgitud, et suitsetamise lubamine ei ole fundamentaalne inimõigus EIÕK tähenduses (vt VSkE seletuskiri, lk 6, viide nr 1333). Samuti on peetud õiguspäraseks täielikku suitsetamise keeldu psühhiaatriahaiglas. 34 Ülemkohus on leidnud, et arvestades passiivse suitsetamise negatiivset mõju, kaaluvad täieliku keelu positiivsed aspektid, s.o vajadus kaitsta teiste patsientide ja haigla personali tervist, üles isiku soovi suitsetada. Seega on EIÕK kohaldamisalas leitud, et piirang – täielik keeld - on õiguspärane. 2.2.16. Enamuse tubakavastaste poliitikate ja õigusaktide, mis on vastu võetud Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni alusel, eesmärk on vähendada suitsetamise levimust.35 WHO andmetel on tubakatarvitamine seotud vähemalt 25 haiguse tekkega ning tubakatarvitamist peetakse maailmas suurimaks surmade põhjustajaks. Eestis suri suitsetamisega seotud haiguste tõttu 2017. aastal 2321 inimest.36 Üldteadaolevalt vähendab suitsetamisest loobumine märkimisväärselt tubakasuitsust tingitud haigustesse suremuse riski nagu ka muid suitsetamisest tingitud terviseriske. Statistilised uuringud on siiski näidanud, et suitsetamisest loobumine on ilma abita edukas üksnes väga väikesel protsendil üritustest, kusjuures suitsetajate seas on iseenesest võrdlemisi levinud soov suitsetamisest loobuda. Sotsiaalministeeriumi kodulehel olevas uuringus „Suitsetamine ning sellealased hoiakud“ on märgitud: „Inimestest, kes käesoleval ajal suitsetavad, on suitsetamisest loobumisele mõelnud 87%, sealjuures igapäevastest suitsetajatest on seda teinud 86% ning juhuslikest suitsetajatest 92%.“37 Ka WHO rõhutab oma kodulehel, et suitsetajad vajavad abi suitsetamisest loobumisel. 2.2.17. Tubaka tarvitamise paradigma Eestis on viimasel aastakümnel teinud olulise hüppe. Eestis ei suitseta ligi 75% täiskasvanutest (TKU 2018), igapäevaselt tarvitab tubakat 17% elanikkonnast. Suitsetamine ei ole igapäevane elunorm. Eesti tubakainfo veebilehel on asjakohane meeldetuletus: „Me kõik sünnime tubakavabana – tubaka tarvitamine on õpitud tava.“38 - pole ühtegi ülekaalukat põhjust käsitleda suitsetamist kui õpitud harjumust sedavõrd olulise osana isiku identiteedist, või pidada seda identiteedi 32 Arvutivõrgus kättesaadav: www.sphsu.mrc.ac.uk/op25-sps-literature-review-v2.pdf, vt lk 21, p 5.10 – Implications of detailed case studies. Vt ka: http://www.ohrn.nhs.uk/OHRNResearch/Smoking.pdf 33 Vt ka: http://www.mentalhealthlaw.co.uk/R_(G)_v_Nottinghamshire_Healthcare_NHS_Trust_(2008)_EWHC_1096_(Ad min) 34 Vt https://scottishlegal.com/article/blanket-ban-smoking-mental-health-hospitals-declared-lawful 35 Vt lisa nr 2, lk 1. 36 Vt ka https://www.sm.ee/et/uudised/juulist-joustuvad-tubakaseaduse-muudatused 37 Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.sm.ee/sites/default/files/content- editors/Ministeerium_kontaktid/Uuringu_ja_analuusid/Tervisevaldkond/144438083535_suitsetamine_ja_hoiakud .pd.pdf, lk 9, 41. 38 https://www.tubakainfo.ee/miks-suitsetamisest-loobuda/ 12  lahutamatuks osaks, et selle keelamist ei võiks muud hüved õigustada. Eestis on tubakatoodetega seoses karmistatud mitmeid piiranguid. Alates 1. juulist 2019. a jõustusid tubakaseaduse muudatused, millega keelati tubakatoodete, nendega seonduvate toodete ja kaubamärkide väljapanek müügikohtades. Samuti keelati tubakast erinevad maitse- ja lõhnaained e-sigarettide vedelikes ning tubakatoodete kaugmüük. Tubakatoodete nähtavuse ja kättesaadavuse piiramise eesmärk on ennetada alaealiste suitsetamisega alustamist ning toetada neid, kes soovivad suitsetamisest loobuda. 2.2.18. Eesti tubakapoliitika rohelise raamatu39 kohaselt tuleb tubakapoliitika elluviimiseks vähendada suitsetajate, sh igapäevasuitsetajate levimusmäära ja elanikkonna kokkupuudet tubakasuitsuga. Eesmärk on vähendada igapäevasuitsetajate levimusmäära 2025. aastaks 2012. aasta tasemelt 30% ehk 18%ni ning suitsetajate levimusmäära 2025. aastaks 24%ni. Vanglate täielikult suitsuvabaks muutmisega aidatakse selgelt ja eesmärgipäraselt kaasa Eesti tubakapoliitika elluviimisele. Ühiskond on valmis astuma järjest enam samme tubakavaba eluviisi toetuseks. Tubakapoliitika mõtteviis liigub ka rahvusvahelisel tasandil järjest enam piirangute kehtestamise suunas. Suitsetamispiirangute ja selleks sobivate meetmete kohaldamise vajalikkust on erialakirjanduses rõhutatud mitmes allikas, sh vabaduses viibivate isikute (eriti noorte) puhul. 2.2.19. Artiklis „Inimõigused ja eetilised kaalutlused tubakavaba põlvkonna teemal“ (vt lisa nr 2) on autorid selgitanud erialakirjanduses viidatud kontseptsiooni tubaka tarvitamise uue lõpetamisviisi kohta ettepaneku Singapuri Tobacco Free Generation 2000 (tubakavaba põlvkond 2000, TFG2000) näitel. 2010. aastal avaldatud ettepanek nägi ette, et lisaks kehtivatele piirangutele keelustataks tubakamüük teatud kuupäeval või pärast seda (antud juhul 1. jaanuar 2000. a) sündinud kodanikele, jõudes nii järk-järgult tubaka tarvitamise täieliku kõrvaldamiseni. Projekt algatati, sest kuigi Maailma Terviseorganisatsiooni tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni alusel vastu võetud poliitikate abil on suitsetamise levimust vähendatud (olenevalt riigist umbes 15–25%), ei ole muud saavutatud. Uurimistöös analüüsiti TFG2000 ettepanekut nelja rahvusvahelise inimõiguse dokumendi vaatepunktist – inimõiguste ülddeklaratsioon, kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt, majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline pakt ning lapse õiguste konventsioon. Tegevust võib seostada õigusega enesemääramisele, kui seda tehakse oma majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise arengu kindlustamiseks. Samas, õiguse vabadusele ja enesemääramisele kontekstis leidsid artikli autorid, et kuna nii inimesele endale kui ka teistele äärmiselt kahjuliku tegevuse kirjeldamine „sotsiaalse ja kultuurilise arenguna“ on parimal juhul nõrk argument, on keeruline väita, et suitsetamine langeks enesemääramise õiguse alla. Tubakaga seotud haigused ja surmad põhjustavad perekondadele, kogukondadele, tervishoiusüsteemidele ja avalikele ressurssidele ebasoodsaid sotsiaalmajanduslikke tagajärgi ning passiivne suitsetamine võib mõjutada lapsi ja mittesuitsetajaid. Seega mõjutab suitsetamine teisi nii otseselt kui ka kaudselt. Autorid leidsid, et sellisel juhul võimaldavad inimõiguste seadused põhimõtete tasakaalustamist, kuna õiguste ja vabaduste teostamist võib piirata, et tagada „moraalist, avalikust korrast ja üldise heaolu õigustatud nõuetest kinnipidamine demokraatlikus ühiskonnas“. 2.2.20. Ühtlasi analüüsisid artikli autorid privaatsusõiguse küsimuse valguses kolme kohtuasja (üks Inglismaal ja kaks Uus-Meremaal), illustreerimaks, kuidas võib õigust privaatsusele väidetava „suitsetamise õiguse“ mõistes tõlgendada.40. Inglismaa juhtumi puhul – R. (N kohaldamise kohta) vs tervishoiuminister – andsid rangete režiimiga haigla patsiendid sisse hagi, millega nõudsid erandit siseruumides suitsetamise keelule. Nende 39 Vt lk 6, arvutivõrgus kättesaadav: https://www.sm.ee/sites/default/files/content- editors/eesmargid_ja_tegevused/Tervis/Tervislik_eluviis/tubakas_2014.pdf 40 Vt artikli viide nr 20: 2009] EWCA Civ 795; R. (G kohaldamise kohta) v Nottinghamshire. Healthcare NHS Trust apellatsioonkaebuse kohta [2008] EWHC 1096. Kommentaare vt Coggon J. Public health, responsibility and English law: are there such things as no smoke without ire or needless clean needles? Med L Rev 2009;17:127- 39. 13  viibimiskoha äärmiselt ranged reeglid tähendasid, et suitsuvaba poliitika tõttu pidi enamus patsiente suitsetamise maha jätma. Apellandid väitsid, et see ei vasta EIÕK artikli 8 p 1 kohasele kodu ja eraelu austamise õigusele. Tegemist on artikliga, mida kasutatakse sageli sõltumatusel põhinevate inimõiguste argumentide alusena. Nende nõue lükati aga tagasi alusel, et õigused privaatsusele on piiratud selle osas, millele neid kohaldatakse. Suitsetamist ei loetud nende kaitstavate esemete hulka – 2/1 häälteenamus otsustas, et suitsetamine ei ole piisavalt seotud identiteedi terviklikkuse, isiksuse arengu ega suutlikkusega luua ja arendada suhteid teiste inimestega, et seda Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 8 p 1 all kaitsta. Lisaks sellele nõustus enamus, et artikli 8 p 1 kehtimisel oleks suitsetamiskeeld artikli 8 p 2 alusel põhjendatud, kuna see lubab artikli 8 p 1 piiramist, kui see on kooskõlas seadusega ning „demokraatlikus ühiskonnas vajalik ... tervise ... või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks“. 2.2.21. Võimaliku võrdsuspõhiõiguse rikkumise hindamiseks tuleb kõigepealt kontrollida võrreldavate gruppide olemasolu. Nimelt on Riigikohus oma praktikas korduvalt leidnud, et küsimus kahe isiku, isikute grupi või olukorra ebavõrdse kohtlemise põhjendatusest või põhjendamatusest (s.o meelevaldsusest) saab tekkida üksnes juhul, kui erinevalt koheldavad grupid on omavahel võrreldavad, s.t konkreetse diferentseerimise aspektist analoogilises olukorras.41 Ka Euroopa Kohus42 on eitanud võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist võrreldavate gruppide puudumise põhjendusega. Seega on ebavõrdse kohtlemise tuvastamise esmaseks eelduseks kahe võrreldava grupi olemasolu. Kuivõrd suitsetamise keeld kehtib üksnes vangla territooriumil, on oluline kahte gruppi eristada, sest ametnikel on vabal ajal väljaspool vanglaterritooriumi võimalik suitsetada, kuid kinnipeetaval, kes kannab karistust kinnises vanglaosakonnas, seda võimalust ei ole. Kuna kaks isikute gruppi järgivad erinevaid elurežiime, ei ole vanglaametnikud ning kinnise vanglaüksuse kinnipeetavad võrreldavas olukorras. Sellist seisukohta toetab ka hiljutine kohtupraktika.43 2.2.22. Lisaks kohaldub vangla kodukorra punkt, mis keelab vangla territooriumil suitsetamise, kõigile vangla territooriumil viibivatele inimestele ning ei näe ette erisusi ametnike suhtes. Seega ei ole ka vanglaametnikel lubatud vangla territooriumil suitsetada. Kuivõrd antud olukorras puuduvad võrreldavad isikute grupid ning suitsetamist keelav norm kehtib sama moodi kõigi vangla territooriumil viibivate isikute suhtes, ei tõusetu küsimust ka ebavõrdsest kohtlemisest. Vangla julgeoleku tagamine ja riiklike ressursside säästmine 2.2.23. Meetme eesmärgiks on võimaldada vanglal oma territooriumil tagada veelgi tõhusam korra kaitse ning vähendada tubakatoodete tarvitamisest tulenevaid kahjusid. Kuna muudatuse kohaselt on suitsetamine keelatud kogu vangla territooriumil, siis ei teki vajadust väljastada kinnipeetavale jalutuskäigu ajaks suitsukapist sigarette, kuna ta ei saa neid jalutuskäigul otstarbekalt kasutada. Lisaks sellele suitsetamise keeluga vähendab vangla ressursse, mida kulutatakse, et tagada siseruumides suitsetamise vältimine (läbiotsimised, täiendav järelevalve ning sigarettide kätte andmine suitsukappidest), tulekahjude kustutamine ja kahjude taastamine ning sigarettide ebaseaduslik käitlemine vanglas. Peale jalutuskäiku tuleb kinnipeetavad läbi otsida. Tavapärase läbiotsimise käigus on keeruline, teatud juhul võimatu, peidetud sigarette avastada, mistõttu tuleb pisteliselt või kahtluse korral korraldada täielik läbiotsimine, st vajadusel kontrollida ka kehaõõnsusi. Asjaolu, et jalutuskäigu ajaks pole otstarbekas väljastada kinnipeetavale sigarette, vähendab ka vangla siseruumidesse ebaseaduslikult toodavate sigarettide arvu. Sigarettide siseruumidesse toomisel tekib vanglas julgeolekuoht. Kuivõrd kinnipeetavatele ei ole lubatud julgeolekukaalutlustel süütamisvahendid, tekib 41 Vt Riigikohtu lahendid nr 3-4-1-2-05 p 40 ja 3-3-1-101-06 p 23. 42 Euroopa Kohtu 26.10.2006 otsus nr C-248/04 – Koninklijke Coöperatie Cosun UA, p 72 jj. 43 Tallinna Halduskohtu 03.01.2019. a kohtumäärus asjas nr 3-18-2341, p 5.3. 14  siseruumidesse sigarettide toomisel vajadus neid süüdata. Selleks kasutatakse erinevaid võimalusi, muu hulgas käepärastest elektroonikavahenditest valmistatud süütamisvahendite valmistamist kui ka elektriseadmete ümberehitamist nende kasutamiseks süütamisel. Nii sigarettide suitsetamisega siseruumides kui ka isetehtud süütamisvahendite kasutamisel ja valmistamisel tekitatakse tuleohtlikke olukordi ning seatakse ohtu vanglateenistujate ning kinnipeetavate tervis. Lisaks peab vanglateenistus tagama, et sigarette ei antaks üle kinnipeetavate vahel. Igasuguste asjade vahetamine ja üleandmine tekitab vanglas lisaks järelevalve raskustele ebaseaduslikke võlasuhteid. Sigaretid on jätkuvalt subkultuuri maksevahend, mis tähendab, et tasutakse sigarettidega teenuste eest ja kuna sigarette on võimalik vangla poest osta, on neid lihtne kasutada käibevahendina. Sellise olukorra tekkimine on aga lubamatu, kuna toetab kinnipeetavate hulgas subkultuuriliste seadusandlusele. Samuti on oluline asjaolu, et kinnipeetavad esitasid vanglale sageli peale jalutuskäiku kaebusi, et nende sigaretid on kadunud. ilmingute levimist, mis vastanduvad riiklikule poliitikale ja kehtivale Selleks, et kaitsta vanglas viibivate isikute tervist, tõhustada kinnipeetavate üle teostavat järelevalvet ja piirata sigarettide sattumist ruumidesse, kus ei ole lubatud suitsetada ning ennetada ebaseaduslike võlasuhete tekkimist, on täielik suitsetamise keelamine vangla territooriumil eesmärgipärane. 2.2.24. VangS § 66 lg 1 kohaselt korraldatakse kinnipeetavate järelevalve viisil, mis tagab VangS ja vangla sisekorraeeskirjade täitmise ja üldise julgeoleku vanglas. Seega on õigustatud vangla poolt kehtestatud piirangud, mis aitavad tagada üldist julgeolekut vanglas. Vanglatelt kogutud andmed näitavad, et on hulgaliselt juhtumeid, kus kinnipeetavad on üritanud sigarette eluosakondadesse toimetada, eesmärgiks suitsetada neid siis, kui see lubatud ei ole või kasutada sigarette nn maksevahendina. Sigarettide eluosakondadesse toimetamine kahjustab vangla julgeolekut. Süütamisvahendite puudumisel on selleks kasutatud mitte ettenähtud viise (elektrijuhtmed, patareid, isevalmistatud süütevahendid jmt), mis võivad kaasa tuua ohud nii kinnipeetavate endi tervisele, vangla varale kui ka näiteks vangla elektrisüsteemile. Sigarettide ning süütamisvahendite omamine suurendab ohtu vangla julgeolekule, seega aitab suitsetamise keelamine ning sigarettide ja süütamisvahendite soetamisele piirangute seadmine kaasa eelmainitud julgeolekuriskide vähendamisele vanglas. Eluosakonnas suitsetamisega ohustatakse ka teiste mittesuitsetajate tervist. Kinnipeetavad võivad peita keelatud esemeid kehaõõnsustesse ja nende avastamine ei ole alati lihtne. Seega tuleb vanglal enda initsiatiivil astuda samme vältimaks sigarettide eluosakonda sattumist. Sellist seisukohta on väljendanud ka Riigikohus oma 28.02.2014. a otsuse nr 3-3-1-6-14 punktis 13, pidades ebapiisavaks üksnes suitsetamiskeelu kehtestamist ja rõhutades vangla aktiivse range kontrolli vajalikkust. 2.2.25. VSkE § 71 (leitud eseme kohta akti koostamine) kohaselt tuleb märkida leitud eseme kirjeldus ja vajaduse korral ka selle eeldatav rahaline väärtus, leidmise kuupäev ja kellaaeg, selle kinnipeetava nimi, kelle juurest on ese või aine leitud, või eseme või aine leidmise koht, ettepanek eseme tagastamise, võõrandamise või hävitamise kohta ja eseme või aine leidnud vanglateenistuja nimi ja allkiri ning leidmise kuupäev. Ühtlasi peab vangla VSkE § 65 kohaselt korraldama eseme hoidmise, võõrandamise, tagastamise ja hävitamise ning kannab hoidmise, tagastamise ja hävitamisega seotud kulud. Samuti kaasnevad leitavate esemetega distsiplinaarmenetlused ning võib tekkida vajadus teostada põhjalikum läbiotsimine näiteks kinnipeetava kambris. Eelnimetatud ressursikulu ilmestavad hästi VSkE muutmise määruse seletuskirjas toodud arvandmed tubakatoodetega seonduvate rikkumiste kohta vanglates suitsetamiskeelule eelnevalt. Seletuskirja kohaselt fikseeriti 2013. a Tartu Vanglas 821 intsidenti seoses tubakatoodete või süütamisvahendite omamise ja leidmisega. Neist 721 puhul alustati ka distsiplinaarmenetlus. Viru Vanglas leidis 2013. a jooksul aset 381 tubakaga seotud juhtumit, mille puhul viidi menetlus läbi 289 juhul. Tallinna Vanglas olid vastavad arvud 1124 juhtumit ja 570 menetlust ning Harku ja Murru Vanglas (tänaseks suletud) oli 169 juhtumit ja 155 menetlust. 15  2.2.26. VSkE seletuskirja kohaselt oli vanglates aastas suitsetamise ja tubakatoodetega seoses kokku 2326 rikkumist, mille kohta tuleb koostada leitud esemete akt ning mille esemete osas tuleb korraldada hoidmine või hävitamine ning kanda hoidmise ja hävitamisega seotud kulud. Lisaks kaasnes läbiotsimisel leitud esemetega 1800 distsiplinaarmenetlust. Seletuskirja kohaselt kulus ühele distsiplinaarmenetlusele keskmiselt 3 tundi inspektori- kontaktisiku tööaega, seega kulus päevas keskmiselt 15 tundi inspektori-kontaktisikute tööaega tubakatoodetega seotud distsiplinaarmenetlustele. Seega vähendab tubakatoodete keelamine vanglates olulisel määral läbiotsimisteks vajalikku ressurssi. 2.2.27. Allpool nähtub Viru Vangla statistika, mis annab ülevaate esemete (tubakas, sigaretid, süütamisvahendid) leidmisest vangla territooriumil aastate lõikes (Tabel 1). Vaatamata sellele, et enne 01.10.2017. a ei olnud vangla siseruumides suitsetamine lubatud, esines ikkagi küllaldaselt juhtumeid, kus kinnipeetavad üritasid jalutuskäigult sigarette eluosakondadesse toimetada. Sellise tegevuse eesmärgiks saab olla ainult soov suitsetada ajal, mil see lubatud ei ole või kasutada sigarette nn „maksevahendina“. Juhtumite arv näitab, et kinnipeetavad on olnud varmad kasutama sigarette maksevahendina ning sigarettide lubamine kinnipeetavatele soodustab seetõttu kinnipeetavate vaheliste võlasuhete ja seeläbi subkultuuride levikut. 2.2.28. Tabel 1 - suitsetamise eeskirjade rikkumised, juhtumid tubakatoodetega ja süütamisvahenditega Viru Vanglas vahemikus 2015- 2019 I poolaasta. Tubakas, sigaretid Süütamisvahendid (tikud, välgumihklid) 2015 1929 586 2016 1284 596 2017 894 478 2018 188,3 79 201944 63 288 Juhin tähelepanu, et Süütamisvahendite leidmise 2019 I poolaasta näitaja hüppelise kasvu põhjustas 2019. a ühest vangla ruumist ventilatsioonipuhastustööde ajal leitud esemed (tubakas ja tikud), mis olid peidetud ventilatsiooniavasse enne suitsetamise keelu jõustumist. Tegu oli advokaadi ja kinnipeetava vestlusruumiga, kus kinnipeetavatel oli võimalik teatud ajaperioodi jooksul viibida ilma järelevalveta, kuid millele kinnipeetavatel on pikemat aega, s.o alates 2016. a augustist, mil ruumi hakati kasutama meditsiinikabinetina, ligipääs vaid järelevalve all. 2.2.29. Tabel 2 - Viru Vangla statistika, mis annab ülevaate esemetest, mida on väljast proovitud vanglasse toimetada (saadetud kirja teel, leitud pääslast, tootmishoonesse transporditud pesu sorteerimisel vms). Statistika näitab, et vanglasse püütakse sisse toimetada keelatud esemeid, kuid vangla järelevalve on efektiivne, esemed on leitud ja need ei jõua vangideni: Tubakas, sigaretid Süütamisvahendid (tikud, välgumihklid) 2015 294 211,5 2016 60 43 2017 509 465,5 2018 2288 2 201945 254,5 2 2.2.30. Tabel 3 - suitsetamise eeskirjade rikkumised, juhtumid tubakatoodetega ja süütamisvahenditega Tallinna Vanglas vahemikus 2015-2018. 44 I poolaasta andmed (Viru Vangla). 45 I poolaasta andmed (Viru Vangla). 16  Suitsetamise Juhtumid Ära võetud Juhtumid Ära võetud eeskirjade tubakatood tubakatooted süütamisvahend süütamisvahend rikkumine etega itega id 2015 146 405 3545 56 458 2016 69 292 1688 39 297 2017 21 209 1239 41 221 2018 0 0 32 0 73 2.2.31. Tabelist nr 3 on näha, et 2017. aastal on küll tubakatoodetega seotud juhtumite arv Tallinna Vanglas vähenenud, kuid tuleb arvestada, et aasta viimasel kolmel kuul oli suitsetamine ja tubakatooted vanglas juba keelatud. Samas oli ka alates 01.08.2016. a vähendatud jalutuskäigule kaasavõetavate sigarettide hulka ning kaasa oli lubatud võtta üksnes 3 sigaretti. Kuigi seni kohaldatud meetmed on vähendanud tubakatoodetega seotud juhtumeid, ei ole see siiski neid kaotanud ja kinnipeetavad soovivad jätkuvalt tubakatooteid eluosakonda toimetada. 2017. aastal avastati Tallinna Vanglas tubakat ja sigarette 1239 sigareti jagu, mida on küll vähem kui varasematel aastatel (2016. a leiti 1688 tk ja 2015. a 3545 tk), kuid mida ei saa siiski pidada väikeseks või ebaoluliseks koguseks. Tubakat ja või sigarette leiti ja võeti ära ka 2017. a oktoobris (12 tk), novembris (42 tk) ja detsembris (6 tk) ehk ka ajal, mil suitsetamine ja tubakatooted olid vanglas juba keelatud. 2.2.32. Tabel 4 - suitsetamise eeskirjade rikkumised, juhtumid tubakatoodetega ja süütamisvahenditega Tartu Vanglas vahemikus 2015-2018: Suitsetamise tubakatooted süütamisvahendid eeskirjade rikkumine 2015 18 587 88 2016 33 559 50 2017 24 247 30 2018 0 21 9 2.2.33. Suitsetamise kahjulikkus nii isikule endale kui teda ümbritsevatele inimestele on üldteada ning pole mõeldav, et eneseteostamine sellisel kahjulikul ja üldiselt taunitaval viisil kaaluks üles inimeste õiguse tervise kaitsele ning vangla julgeolekule. Ei ole ühtegi tõsiselt võetavat argumenti, miks peaks soov suitsetada kaaluma üle muud hüved nagu teiste inimeste õigus puhtale töö- ja elukeskkonnale ning avaliku huvi läbi vangla julgeoleku. Soovi vanglas suitsetada on kaebustes põhjendatud muuhulgas ka igavuse ja stressi maandamisega. Kahtlemata ei kaalu need põhjused üles piirangu seadmise eesmärke. Rõhutan, et isikutele, kellel on diagnoositud nikotiinisõltuvus, tagab vangla vajaliku ravi (nt nikotiiniplaastrid). Tuleb arvestada, et vanglas viibivatel isikutel oli suitsetamine piiratud juba varem. Vanglad vähendasid järk-järgult suitsetada lubatavate sigarettide arvu kuni ühe sigaretini päevas. Sedavõrd väikese arvu sigarettide ära keelamine ei saanud põhjustada ületamatuid kannatusi või ebameeldivusi. 2.2.34. Vanglasse saabudes, võttes arvesse varasemaid eluviise, on kinnipeetavate tervis kahjustatud. Seega on õigustatud, et vangla teeb pingutusi, et tervisekahjustusi vanglas ära hoida. Siia alla kuuluvad suitsetamisest tekkinud tervisekahjustused nagu südame- veresoonkonnahaigused ja vähktõved, mille ravi on äärmiselt kulukas. Riik ei saa seesugust ennast kahjustavat tegevust keelata ära väljaspool vanglat, st kui isik soovib oma kodus suitsetada, on see tema otsus. Vanglas on aga põhjendatud, et selle otsuse teeb riik, arvestades nii üksikisiku kui ka avalikke huve. Seega on vangla ülesandeks tagada vanglas vähemalt eluviis, mis ei kahjusta tervist, mistõttu on ka õigustatud, et tervisega seotud küsimuses tehakse mittesuitsetamise otsus kinnipeetavate eest. Kuna sageli viibivad kinnipeetavad vanglas pikaaegselt, on võimalik oluliselt kokku hoida kulusid tubakakahjustustele. 2.2.35. Vabanemine sõltuvusest - Suitsetajate suhtarv vanglas on ligi kolm korda kõrgem võrreldes vabaduses viibivate isikutega. Kinnipeetavad peavad suitsetamist osaks vangla 17  subkultuurist. Sellest tulenevalt võib olla vanglakeskkonnas suitsetamisest pea võimatu loobuda ka siis, kui kinnipeetav seda ise tegelikult soovib. 2.2.36. VSkE § 82 lg 1 kohaselt selgitatakse kinnipeetava vastuvõtmisel välja, kas kinnipeetav suitsetab ja kas ta soovib suitsetamisest loobuda. Kui kinnipeetav soovib suitsetamisest loobuda, tagatakse talle vanglasisene nõustamine. Kõikidel isikutel on võimalik saada nõustamist ja vajadusel ravi. Ravivajadust hindab arst, mitte vangla. Justiitsministeeriumi andmetel on nt Tallinna Vanglas 2019. aastal nikotiiniplaastreid määratud 30 inimesele. Kõigist vanglasse saabujatest soovib suitsetamisest loobumise nõustamist tavaliselt umbes 1-3 inimest ühes kuus igast vanglast. Seega ei saa ka väita, et isikutele võiks suitsetamisest loobumisega kaasnenud ebainimlikke tagajärgi. Eeltoodud põhjendustest ilmneb, et Isiku õigus suitsetada ei ole absoluutne ning selle piiramist õigustavad antud juhul kaalukamad huvid. Senine kohtupraktika (nii riigisisene kui rahvusvaheline) suitsetamisega seonduvates kohtuasjades toetab seda põhimõtet. Kaaludes kaht põhiseaduslikku järku õigust, ühelt poolt isiku soovi suitsetada ning teiselt poolt vajadust tagada vangla julgeolek, mis on oluline avalik huvi, ning muude isikute õigust tervise kaitsele (sh puhtale töö- ja elukeskkonnale), kaaluvad viimased selgelt üle õiguse enda ja teiste tervist rängalt kahjustavale tegevusele. Leian, et VSkE § 641 lg-s 31 koostoimes vangla kodukorras sätestatud piirangutega, millega kaasnevalt on vangla territooriumil suitsetamine keelatud, on proportsionaalsed ja põhiseadusega kooskõlas. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Raivo Aeg Minister Lisad: 1) Justiitsministri 30. novembri 2000. a määruse nr 72 „Vangla sisekorraeeskiri“ muutmise määruse seletuskiri. 2) Human rights and ethical considerations for a tobacco-free generation. Yvette van der Eijk, Gerard Porter.46 Inimõigused ja eetilised kaalutlused tubakavaba põlvkonna teemal (artikli tõlge); 3) Evidence on smoking and smoking restrictions in prisons. A scoping review for the Scottish Prison Service’s Tobacco Strategy Group. Laura Glaase 620 8219 [email protected] 46 Ingliskeelne tekst kättesaadav arvutivõrgus: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC4431333/ 18