Auditi lõpparuande edastamine

Ühtekuuluvusfondi projekti 2014-2020.10.01.20-0051 “ Riigitee nr 2 Tallinn-Tartu-Võru-Luhamaa Võõbu-Mäo teelõigu ehitus” PROJEKTIAUDIT toetuse saaja: Transpordiamet rakendusüksus: Riigi Tugiteenuste Keskus Lõpparuanne CF-199/2023 10.11.2023 KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST Auditi tulemus: Auditi töörühm jõudis auditi toimingute läbiviimise tulemusena järeldusele, et toetuse saaja tegevus projekti rakendamisel ei ole olulises osas1 vastavuses kehtivate õigusaktidega. Puudusi esines riigihanke reeglite täitmise osas, mis tõi kaasa mitteabikõlblikke kulusid. Märge struktuuritoetuse registris2: ➢ märkustega, olulised tähelepanekud; Olulised tähelepanekud toetuse saajale: Oluline tähelepanek nr 4.1 - Toetuse saaja on riigihankes nr 217433 kehtestanud piiravad hankelepingu tingimused. Tuvastatud mitteabikõlblik kulu 2 751 626,08 eurot, millest auditi ulatuses 114 348,36 eurot. Oluline tähelepanek nr 4.2 - Hanke nr 217433 alusel sõlmitud hankelepingu muutmine ei ole vastavuses riigihangete seadusega. Tuvastatud mitteabikõlblik kulu 13 758 130,40 eurot, millest auditi ulatuses 571 741,80 eurot. Projektiaudit on läbi viidud vastavuses rahvusvaheliste siseauditeerimise kutsetegevuse standarditega. Projektiauditi lõpparuanne avalikustatakse Rahandusministeeriumi koduleheküljel. Täname auditeeritavat auditi läbiviimise ajal osutatud kaasabi, vastutulelikkuse ja koostöö eest. 1 Auditi töörühm on teostanud auditi toimingud asjatundlikult ja nõutava ametialase hoolsusega. Auditi tulemusena antakse auditeeritud objekti kohta põhjendatud kindlustunne, võttes arvesse võimalikku auditi riski, et isegi suhteliselt olulised ebatäpsused võivad jääda avastamata. 2 Olulised tähelepanekud on leiud, mis omavad või võivad omada finantsmõju (st mitteabikõlblikud kulud). Väheolulised tähelepanekud on leiud, mis ei oma finantsmõju, kuid mille lahendamine aitab toetuse saajal vähendada riske projekti edukal elluviimisel. 2  A - OSA 1. Auditi objekt ja auditeeritud kulud 1.1 PROJEKTI ÜLDANDMED Rakenduskava Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014-2020 Prioriteetne suund 2014-2020.10 Jätkusuutlik transport Meede 2014-2020.10.1 Üleriigiliste ja rahvusvaheliste ühenduste arendamine Projekti number 2014-2020.10.01.20-0051 struktuuritoetuse registris (edaspidi SFOS) Projekti nimetus Riigitee nr 2 Tallinn-Tartu-Võru-Luhamaa Võõbu-Mäo teelõigu ehitus Toetuse saaja ja partner Transpordiamet Taotluse rahuldamise otsuse 29.07.2020 käskkiri nr 1-7/20-018-TI, 23.08.2022 muudatus nr 11.2-37/ 0801 (otsuse muutmise) number ja ja 04.01.2023 muudatus nr 11.2-37/23/22 kuupäev Rakendusüksus Riigi Tugiteenuste Keskus Projekti kulude abikõlblikkuse 20.05.2020 - 31.12.2023 periood 1.2 AUDITI LÄBIVIIMISE INFO Alus Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 11 lg 3 ning Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna struktuuritoetuse auditeerimise 2022. a tööplaan3. Eesmärk Hinnang struktuuritoetuse eesmärgipärasele ja õiguspärasele kasutamisele vastavalt Vabariigi Valitsuse 07.08.2014. a määruse nr 127 „Perioodi 2014- 2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine ” § 4 lõikele 1. Auditi läbiviijad Marten Janno, Rahandusministeerium, Finantskontrolli osakond, I auditi talitus, audiitor (auditi juht); Anu Alber, Rahandusministeerium, Finantskontrolli osakond, I auditi talitus, talituse juhataja (auditi eest vastutav isik). Auditi läbiviimise aeg 11.05.2023 – 10.11.2023 Metoodika Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna “Projektiauditi käsiraamat”. 3 Tööplaan koostatakse lähtuvalt statistilise valimi moodustamise metoodikast, mille kohaselt on kõikidel projektidel võrdne võimalus valimisse sattuda. 3  Auditi toimingud Auditi toimingute käigus projekti rakendamisega seotud isikute intervjueerimine ning järgneva analüüs ja hindamine: • projekti tegelik teostamine, • projekti rakendamist kajastav dokumentatsioon, • kulude abikõlblikkus, • projektiga seotud raamatupidamise korraldus, • omafinantseeringu olemasolu, • struktuurifondide sümboolika kasutamine. 1.3 AUDITEERITUD KULUD (auditi ulatus) Deklareeritud kulude aluseks SFOS nr PO11010; väljamakse 04.11.2022, abikõlblik summa 2 286 967,21 olevad väljamaksed eurot. (väljamaksetaotluse SFOS nr, kuupäev, abikõlblik summa eurodes) Toetuse ja omafinantseeringu Toetus: 57,94% osakaal abikõlblikest Omafinantseering: 42,06% summadest (%) Valimi suurus (eurodes; % 2 286 967,21 eurot, 100% deklareeritud abikõlblikust summast)4 Tuvastatud mitteabikõlblikud kulud (eurodes): 13 758 130,40, sh auditi ulatuses 571 741,80 (tähelepanek nr 4.2). TOETUS Väljamaksetaotluse number: OMA- KOKKU SFOS nr 71882 riiklik FINANTSEERING Kokku EL fond toetus Mitteabikõlblik summa 331 267,20 331 267,20 0 240 474,60 571 741,80 auditeeritud kuludes (eurodes) Mitteabikõlblik summa 7 640 193,56 7 640 193,56 0 5 546 195,04 13 186 388,60 väljaspool auditi ulatust (eurodes): Leitud vea määr (%) 5 25% 2. Piirangud Käesolev aruanne on koostatud sõltumatuse ja objektiivsuse põhimõtetest lähtudes. 4 Kui ei auditeeritud valimi alusel, märgitakse valimi suuruseks väljamaksetaotluse summa eurodes ja auditeeritud kulude osakaaluks 100%. 5 Mitteabikõlblike kulude osakaal tegelikult auditeeritud kuludest (%). Kui auditeeriti valimi alusel, siis mitteabikõlblike kulude osakaal valimi mahust. 4 Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 24 punkti 10 alusel on toetuse saaja kohustatud andma audiitori kasutusse tema nõutavad andmed ja dokumendid ning võimaldama audiitoril viibida projektiga seotud ruumides ja territooriumil. Eelnevast tulenevalt järeldavad audiitorid, et kõik auditi käigus esitatud andmed ning muu suuline ja kirjalik teave kajastavad projekti raames teostatud tegevusi korrektselt ja tegelikkusele vastavalt ning on piisavad projektidele hinnangu andmiseks. Täiendava, audiitoritele mitteesitatud / mitteteadaoleva informatsiooni korral oleksid audiitorite järeldused võinud olla teistsugused. 3. Järeltegevused Toetuse saajal tuleb arvestada auditi aruande B-osas esitatud tähelepanekute ja soovitustega. Soovituste rakendamise osas teostab seiret ning viib läbi järeltegevusi rakendusüksus. Järeltegevuste tulemustest annab rakendusüksus tagasisidet SFOS-i vahendusel. Auditeeriv asutus koondab korraldusasutuselt, sertifitseerimisasutuselt, rakendusasutuselt ja rakendusüksuselt saadud informatsiooni soovituste rakendamise kohta ning vajadusel küsib täiendavat informatsiooni. Vajadusel viiakse läbi järelaudit. 5 B-OSA AUDITI TULEMUSED 1. Struktuuritoetuse eesmärgipärane kasutamine Struktuuritoetust on kasutatud olulises osas otstarbekalt ja sihipäraselt, vastavalt projekti eesmärkidele ja rakendamise tingimustele. Puuduseid oleme tuvastanud auditi valimis oleva riigihanke läbiviimisel. 2. Raamatupidamises kajastamine Auditi ulatuses olevad kulud vastavad olulises osas struktuuritoetuse saaja raamatupidamise andmetele. 3. Struktuuritoetuse maht ning ajastus Struktuuritoetuse andmine on toimunud olulises osas ettenähtud mahus ja õigeaegselt ning omafinantseering on tagatud. 4. Hangete läbiviimine Struktuuritoetuse saaja ei ole riigihanget läbi viies olulises osas kehtivaid õigusakte järginud. Oluline tähelepanek 4.1 – Toetuse saaja on riigihankes nr 217433 kehtestanud piiravad hankelepingu tingimused. Tuvastatud mitteabikõlblik kulu 2 751 626,08 eurot, millest auditi ulatuses 114 348,36 eurot. Riigihangete seadus (edaspidi RHS) § 3 p 2 sätestab mh, et kõik hankija poolt isikutele seatavad piirangud peavad olema eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud. Hanketingimus on proportsionaalne, kui see on kohane ja vajalik. Tingimus on kohane, kui see soodustab sellele seatud eesmärgi saavutamist, ning vajalik, kui eesmärki ei saa saavutada mõne teise, vähem koormava, kuid vähemalt sama efektiivse abinõu või tingimusega. Transpordiamet viis Riigitee nr 2 Tallinn-Tartu-Võru-Luhamaa Võõbu-Mäo teelõigu km 68,0-85,0 ehituseks läbi rahvusvahelise riigihanke nr 217433, mille alusdokumentides sätestati, et nii ettemakse tagatis kui ka täitmistagatis peavad olema väljastatud 1) tellija poolt aktsepteeritava tellija asukohamaa panga poolt või 2) tellija poolt aktsepteeritava Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigi või Euroopa Liidu liikmesriigi panga poolt, millel on vähemalt reiting A3 vastavalt Moody’s reitingule pankade finantsnäitajate kohta. Eeltoodust tulenevalt jättis hankija endale õiguse aktsepteerida talle sobiva Eesti panga tagatisi, kusjuures polnud oluline, kas Eesti pank vastab Moody's A3 reitingule või mitte. Järelikult on ebavõrdselt koheldud kõiki neid ettevõtjaid, kes oleksid soovinud esitada mõne välisriigi tagatise väljastaja tagatisi, kuid tagatist väljastaval asutusel puudus konkreetne reiting, võrreldes nende ettevõtjatega, kellel oli võimalik esitada mõne Eesti asutuse tagatis, mille puhul reitingu nõuet ei seatud. Audiitorite hinnangul polnud õige kohelda 6 ettevõtjaid erinevalt, küsides ühel juhul Moody's A3 reitingu olemasolu, teisel juhul mitte. Hankijal tulnuks säärase reitingu küsimisel ettevõtjad võrdsustada - asjakohaseks ei saa pidada erisuste seadmist vaid välisriigi ettevõtjatele. Samuti pole audiitorite hinnangul asjakohane piirata tagatiste väljastajate ringi üksnes pankadega. Nimelt polnud hankija näinud ette ühtegi alternatiivi ning tagatise nõuet oli võimalik täita üksnes ühel viisil (pangagarantii vormis). Audiitorid märgivad, et tagatistehingud on finantsteenused, mida on samaväärselt õigustatud teostama ka finantseerimisasutused ja kindlustusandjad. Kuivõrd kõik tagatiste väljastajad peavad omama tegevuslubasid ning alluma järelevalvele, ei ole asjakohane piirata nende ringi vaid ühega mitmest võimalikust finantsteenuse osutajast või keelata pakkujatel muul viisil alternatiivi kasutamise võimalus. Järelikult olid hankija poolt seatud hankelepingu täitmise tingimused pakkujatele juurdepääsu piirava iseloomuga ning hankija ei kohelnud kõiki ettevõtjaid võrdselt ega mittediskrimineerivalt. Audiitorite hinnangul ei saa selliseid hankelepingu tingimusi pidada proportsionaalseteks, asjakohasteks ega põhjendatuteks. Kuivõrd hankelepingu täitmiseks on seatud põhjendamatult piiravad tingimused, tuleb sellist olukorda pidada RHS § 3 p 2 rikkumiseks. Nimelt esineb võimalus, et mõni potentsiaalne pakkuja, kelle pakkumus oleks võinud olla soodsama hinnaga, loobus pakkumuse tegemisest just kõnealuste piiravate tingimuse tõttu. Võttes arvesse asjaolu, et auditeeritud projekti rahastati muuhulgas EL vahenditest, kaasneb taoliste hankereeglite rikkumisega EL finantshuvide riive, mistõttu tuleb projekti toetussummat vähendada. Eelviidatud rikkumise korral rakendub kehtiva ühendmääruse § 223 lg 1 p 4, mis sätestab muuhulgas järgmist: kui hankelepingu sõlmimise eelduseks või täitmiseks on seatud kriteerium või tingimus, mis on seotud hankelepingu esemega, kuid ei ole sellega proportsionaalne, kohaldatakse hankelepingule 10- protsendilist finantskorrektsiooni määra. Audiitorite seisukohta toetab ka Euroopa Komisjoni hangete finantskorrektsiooni juhend6, mille punkt 11 loeb rikkumiseks selliste lepingu täitmise tingimuste kasutamise, mis ei ole teiste juhendis nimetatud õigusnormi rikkumise liigi tähenduses diskrimineerivad, kuid on ikkagi ettevõtjate juurdepääsu piiravad. Kuna hankes esitati 4 pakkumust, mis tunnistati vastavaks, saab tuginedes ühendmääruse § 223 lg 2 punktile 1 ja vähendada finantskorrektsiooni määra 5- protsendile. Seisuga 21.08.2023 oli hankega seotud abikõlblikke kulusid projektis nr 2014-2020.10.01.20-0051 „Riigitee nr 2 Tallinn-Tartu-Võru-Luhamaa Võõbu-Mäo teelõigu ehitus“ deklareeritud 55 032 521,60 eurot käibemaksuga, millest 5% ehk 2 751 626,08 eurot on mitteabikõlblik. Samasisulise tähelepaneku oleme teinud ka Riigi Tugiteenuste Keskuse süsteemiauditis nr JKS-49/2022, mille eesmärgiks oli hinnata asutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi tõhusust riigihangete kontrollimisel. Auditi valimis oli ka käesolev riigihange nr 217433. Risk toetuse saajale: RHS-ist tulenevate nõuete mittetäitmine võib kaasa tuua toetuse osalise või täieliku tagasinõudmise. 6 Euroopa Komisjoni 14.05.2019 otsuse [С(2019) 3452 final] lisa, millega kehtestatakse suunised kohaldatavate riigihanke- eeskirjade rikkumise korral liidu rahastatavate kulude suhtes tehtavate finantskorrektsioonide kindlaksmääramiseks. 7 Soovitus toetuse saajale: Soovitame toetuse saajal teha tuvastatud mitteabikõlblike kulude osas tagasimakse summas 1 594 292,15 eurot ning mitteabikõlblik omafinantseering summas 1 157 333,93 eurot projekti abikõlblikust omafinantseeringust maha arvata ning tagada edaspidi RHS-ist tulenevatest kohustustest kinnipidamine. Toetuse saaja kommentaar: Audiitorite hinnangul on ebavõrdselt koheldud kõiki neid ettevõtjaid, kes oleksid soovinud esitada mõne välisriigi tagatise väljastaja tagatisi, kuid tagatist väljastaval asutusel puudus konkreetne reiting, võrreldes nende ettevõtjatega, kellel oli võimalik esitada mõne Eesti asutuse tagatis, mille puhul reitingu nõuet ei seatud. Audiitorite hinnangul polnud õige kohelda ettevõtjaid erinevalt, küsides ühel juhul Moody's A3 reitingu olemasolu, teisel juhul mitte. Hankijal tulnuks säärase reitingu küsimisel ettevõtjad võrdsustada - asjakohaseks ei saa pidada erisuste seadmist vaid välisriigi ettevõtjatele. Samuti pole audiitorite hinnangul asjakohane piirata tagatiste väljastajate ringi üksnes pankadega. 1.1 Moody´s A3 reitingu nõue Hankija juhib tähelepanu, et lepingu tingimusse on sisse kirjutatud tellija diskretsioon ehk täitmis- ja ettemaksetagatis pidi lepingu täitmisel olema tellija poolt aktsepteeritud. Seega ei saanud pakkuja hankemenetluse ajal ette näha, millist täitmis- või ettemakse tagatist hankija aktsepteerib. Seega ei ole tegemist tingimusega, mille alusel pakkuja langetab enda hankes osalemise otsuse. Hankest huvitatud isikutel oli võimalus teha hankemenetluse ajal ettepanekuid lepingu tingimuste muutmiseks, juhul, kui nad pidasid neid piiravaks ja see oleks takistanud neil hankemenetluses osalemist. Lepingu täitmine pärast hankemenetluse läbiviimist allub eraõigusele, v.a riigihangete seadusest tulenev lepingu muutmise piirangutega arvestamise kohustus. Hankija jaoks on lepingu täitmise ajal primaarne see, et tema nõuded oleks tagatud parimal viisil. Eesti pankade puhul on hankijal veendumus, et Finantsinspektsioon on kindlaks teinud, et krediidiasutusel on finantsteenuste osutamiseks piisavad võimalused ja et ta vastab õigusaktidega kehtestatud nõuetele. Välisriikides võivad olla nõuded pankade asutamiseks leebemad, mistõttu peab olema hankijal võimalik veenduda, et välisriigi panga poolt väljastatud tagatis on kasutatav. Hankija leiab siiski, et Moody´se reitingu nõue ei olnud pakkujaid piirav ning lepingu täitjal oli võimalik lepingu täitmisel esitada ka mõne teise tellija poolt aktsepteeritava samaväärse reitinguga finantseerimisasutuse garantiikiri (nt Standard & Poor’s või Fitch). Hankija leiab, et selline tõlgendus on nii lepingu kui RHS § 123 lg 1 p-ga 7 kooskõlas, kuna tegemist ei ole olulise muudatusega. 1.2 Pangagarantii nõue Hankija leiab, et RHS § 3 p 2 on sätestatud pakkujate kaitseks ning see ei laiene tagatise väljastajate võrdsele kohtlemisele. Lisaks juhib hankija tähelepanu, et täitmis- ja ettemaksutagatise tingimused puudutavad lepingu täitmise perioodi ning seega ei avaldanud lepingu tingimus mõju hankes osalemisel. RHS § 3 p 2 on sätestatud pakkujate kaitseks ning see ei laiene tagatise tingimuse näitel pankade võrdsele kohtlemisele. Lepingus on sätestatud tagatisena panga garantiikiri ning hankija pikaaegse praktika jooksul ei ole pangagarantii esitamisega olnud ühtegi takistust. Panga garantiikirja esitamine on valdav praktika nii pakkumuse tagatiste kui lepingu täitmis- või ettemaksu tagatise korral. Hankija peab vajalikuks mainida ka seda, et pakkumuse tagatisena esitasid kõik neli pakkujat justnimelt pankade garantiikirjad, olenemata sellest, et neil oli võimalus esitada krediidi- või finantseerimisasutuse või kindlustusandja garantii. 8 Hankija on praktikas aktsepteerinud ka teiste majandus- ja kutsetegevuses tegutsevate isikute poolt väljastatud garantiikirju kui need on panga garantiikirjaga samaväärsed ning täidavad sama eesmärki. Hankija leiab, et selline tõlgendus on nii lepingu kui RHS § 123 lg 1 p-ga 7 kooskõlas, kuna tegemist ei ole olulise muudatusega. Hankija rõhutab, et tegemist on tingimusega, mis puudutab lepingu täitmist ning pakkujad ei tee hankes osalemise otsust selle põhjal, mis viisil nad saavad lepingu täitmisel tagatisi esitada. Hankija leiab, et põhjendamatu on järelevalvemenetluses teha järeldusi üksnes lepingu sõnastuse pinnalt. Risk rakendusüksusele: Juhul, kui rakendusüksus ei ole vajalikul määral toetuse saaja kohustuste täitmist kontrollinud, esineb risk, et toetust ei ole kasutatud õiguspäraselt ning toetus tuleb osaliselt või täielikult tagasi nõuda. Soovitus rakendusüksusele: Soovitame RÜ-l algatada mitteabikõlblike kulude osas toetuse osalise tagasinõudmise protsess. Lisaks soovitame rakendusüksusel edaspidi tõhusamalt kontrollida riigihangete seadusest tulenevate nõuete täitmist. Rakendusüksuse / korraldusasutuse kommentaar: Nõustume tähelepanekuga osas, mis puudutab ettevõtjate ebavõrdset kohtlemist läbi Moody’s A3 reitingu nõude kehtestamist tagatist väljastavale välisriigi pangale, kuid mitte Eesti pangale. Mis puudutab auditis toodud tähelepanekut tagatise väljastajate ringi piiramise kohta üksnes pankadega, siis arvestame auditeeriva asutuse väljatoodud põhjendustega, kuid võtame sealjuures arvesse ka Rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonna suunise, et piirangu kehtestamisel tuleb võtta aluseks asjakohased hankija riskihinnangud ning kujundame lõpliku seisukoha võimaliku rikkumise suhtes järelevalvemenetluse raames. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev: Mairi Uusen, 90 päeva alates auditi lõpparuandest Audiitori täiendav kommentaar: Audiitorid jäävad oma tähelepanekus toodud seisukohale kindlaks ja leiavad jätkuvalt, et Moody’se reitingu nõue oli piirav tingimus. Pakkujatele oli teada, et Tellija aktsepteerib üksnes neid Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigi või Euroopa Liidu liikmesriigi pankasid, millel on A3 Moody’s reiting. Asjaolu, et pakkujatel on võimalus hankemenetluses teha ettepanekuid lepingu tingimuste muutmiseks, ei välista seda, et mõni pakkuja, kellel ei olnud võimalust saada tagatisi kõnealustes lepingutingimustes nõutud pankadest, jättis antud tingimuse tõttu pakkumuse esitamata. Asjakohane ei ole ka hankija väide, et välisriigis pankadele seatud nõuded võivad olla leebemad. Võrdse kohtlemise põhimõtte kohaselt peavad hankemenetluses seatud tingimused olema kõigile võrdsed. Antud juhul olid eelisseisundis Eesti pankadele tuginevad pakkujad, kuivõrd neilt Moody’s reitingule vastavust ei nõutud, olenemata sellest, millised on välisriikides pankadele seatud nõuded. Seoses pangagarantiiga, jäävad audiitorid samuti oma seisukohale kindlaks ja leiavad jätkuvalt, et tagatise väljastamise nõudmine üksnes pankadelt on piirav tingimus. Asjaolu, et tegemist oli lepingutingimusega, mida pidi järgima peale hankelepingu sõlmimist ei ole asjakohane. Samuti hankija väljatoodud fakt, et kõik neli pakkujat esitasid pakkumuste tagatisena pankade garantiikirjad. Hankelepingu projekt oli üks riigihanke alusdokumentidest, millest potentsiaalsed pakkujad lähtusid ja hindasid oma võimalusi hankemenetluses edukalt osaleda. Ettevõtted, kellel puudusid võimalused pankadest tagatisi saada, võisid antud tingimusest tulenevalt jätta pakkumuse esitamata. 9 Oluline tähelepanek 4.2 – Hanke nr 217433 alusel sõlmitud hankelepingu muutmine ei ole vastavuses riigihangete seadusega. Tuvastatud mitteabikõlblik kulu 13 758 130,40 eurot, millest auditi ulatuses 571 741,80 eurot. RHS § 123 lõikes 1 on nimetatud alused, mis juhtudel võib hankija hankelepingut muuta uut riigihanget korraldamata ja sama paragrahvi lõige 2 sätestab tingimused, kui on tegemist hankelepingu olulise muudatusega. Transpordiamet ja töövõtja GRK Infra AS leppisid kokku hankelepingu nr 1-9/20/1046-1 muutmises, millega otsustati asendada probleemsetel turba-aladel PK 673+00-682+75 ja 701+00-705+25 projektis ettenähtud turba mass-stabiliseerimise tehnoloogia7 massivahetuse8 vastu. Muudatusega ärajäänud esialgseid töid oli väärtuses 2 240 452,43 eurot ja massivahetusega kaasnevaid juurdetulevaid töid oli väärtuses 4 497 404,47 eurot. Mass-stabiliseerimise tehnoloogia oli projektis põhjusel, et hanke ettevalmistamisel tellis Transpordiamet erinevaid uuringuid ja teostas katseid, mis näitasid, et mass-stabiliseerimine oli eelnimetatud probleemsetele aladele sobiv tehnoloogia. Lisaks selgus uuringutes ja katsetes, et turvas võib looduses käituda teisiti kui laboritingimustes, millest tulenevalt tuli enne ehitustöid rajada katseväljak, mille eesmärgiks oli välja selgitada projektiga ettenähtud tehnoloogia sobivus looduslikes tingimustes ja vajadusel korrigeerida projektilahendust. Hankija otsustas rajada katseväljaku siis, kui hanget oli juba alustatud, hankeleping sõlmitud ja ehitustöid alustatud. Katseväljakul teostatud katsetuste tulemusena selgus, et mass-stabiliseerimine ei ole sobiv tehnoloogia turbapinnase stabiliseerimiseks suure turbasisaldusega aladel PK 673+00-682+75 ja 701+00- 705+25, kuivõrd sellega ei saavutatud mulde alla ühtlast ega piisavat tugevat alust. Sellest tulenevalt otsustati mass-stabiliseerimine asendada ülejäänud aladel kasutatava massivahetusega. Hankija nimetas muudatuse õiguslikuks aluseks RHS § 123 lg 1 p 4 ehk muudatuse põhjustasid hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud, mis ei too kaasa hankelepingu üldise olemuse muutust ja muudatuse maksumus ei ületa 50% hankelepingu esialgselt maksumusest. Lisaks tõi hankija välja Riigihangete direktiivi 2014/24 selgituses nr 109 kirjeldatu, mille kohaselt mõistetakse ettenägematutena selliseid asjaolusid, mida avaliku sektori hankija ei saanud hoolimata esialgse lepingu sõlmimisele eelnenud põhjalikust ettevalmistustööst ette näha, võttes arvesse olemasolevaid vahendeid, konkreetse projekti 7 “Mass-stabiliseerimine on nõrkade pinnaste tugevdamise meetod. Mass-stabiliseerimisel segatakse parendatav pinnas läbi sobiva koguse kuiva või märja sideainega. Stabiliseerimiseks võib kasutada ühte sideainet või mitme sideaine segu. Põhilised kasutatavad sideained on tsement, lubi, lendtuhk ja šlakk. Muldkeha tuleb stabiliseeritud pinnasele vedada välja kohe peale stabiliseerimist, et stabiliseeritud pinnas enne „kivinemist“ tiheneks, see tagab stabiliseeritud pinnasele oluliselt suurema lõpptugevuse. „Kivinemisele“ eelnevate vajumite suuruseks on ca 15-20% turbakihi paksusest. Lähtudes tehnilisest kirjeldusest, Ramboll Eesti AS mass-stabiliseerimise uuringust ja aruteludest tellijaga, valiti aruandes võrdluseks järgnevad stabiliseerimise retseptid: • sideainesegu portlandtsemendist ja tuhast vahekorras 70kg/m3 ja 200kg/m3 , • sideaine portlandtsement 200kg/m3.” 8 “Massivahetus – turba väljakaevamine ja asendamine mineraalpinnasega” 10 olemust ja omadusi, vastava valdkonna häid tavasid ning vajadust tagada mõistlik tasakaal lepingu sõlmimise ettevalmistamisele kulunud ressursside ja lepingu eeldatava maksumuse vahel9. Transpordiamet rõhub, et käitus hoolsale hankijale kohaselt, kuivõrd teostas vajalikud uuringud ja katsed ning täielikku kindlust andva katseväljaku rajamine enne hanget oleks olnud suurte kulude tõttu välistatud. Lisaks oli lähim mass-stabiliseerimiseks vajalik tehnoloogia Soomes, mille Eestisse toimetamine oleks hankija sõnul läinud põhjendamatult kulukaks. Hankjia väitel oli kõige suuremaks takistuseks aga ligipääsu puudumine objektile ja asjaolu, et maa ei kuulunud Tellijale ning puudus maaomaniku nõusolek katseväljaku rajamiseks. Audiitorite hinnangul ei saa pidada katseväljakul tehtud katsete tulemust, s.o mass-stabiliseerimise tehnoloogia mittesobivust, olemuselt hankijale ettenägematuks asjaoluks. Nimelt oli juba hanke ettevalmistamisel tehtud uuringute ja katsete tulemusena Transpordiametile teada, et looduses võib turvas käituda teisiti kui laboritingimustes10. Ehk teisisõnu pidi hankija juba enne hanke alustamist, hankelepingu sõlmimist ja enne ehitustööde alustamist teadma, et mass-stabiliseerimine ei pruugi olla kõnealustel probleemsetel lõikudel sobiv tehnoloogia ja esineb risk, et see tuleb asendada massivahetusega. Audiitorite hinnangul oleks antud asjaolu olnud ettenägematu siis, kui hanke ettevalmistamisel tehtud uuringute ja katsete tulemused ei oleks sellise riski esinemise võimalust kajastanud või oleks selle välistanud. Hankija hoolsuse määramisel peab arvestama seda, kas hankija tegutses riigihanke ettevalmistamisel mõistliku põhjalikkusega, arvestas seejuures konkreetse riigihankega seonduvaid subjektiivseid elemente kui ka konkreetse hanke olemust. Kujundades aga hankelepingute tingimusi, on soovitatav lepingus reguleerida ka ettenägematute asjaolude tekkimist ja lahendamist. Sealjuures tuleb arvestada nii valdkonna kui ka konkreetse lepingu eripäraga.11 Olukorras kus hanke ettevalmistamisel selgus risk, mille välistamiseks mõeldud katseväljak oli plaanis rajada peale hankelepingu sõlmimist, oleks audiitorite hinnangul pidanud hoolas hankija sätestama riigihanke alusdokumentidesse ja/või hankelepingusse, selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt tingimused hankelepingu muutmiseks olukorras, kus mass-stabiliseerimise tehnoloogia osutub mittesobivaks. Käesoleval juhul aga hankija seda ei teinud, olles seejuures teadlik riskist, et mass-stabiliseerimine ei pruugi osutuda sobivaks tehnoloogiaks. Lisaks, hankija küll väidab, et katseväljaku rajamine enne hanget oleks olnud ebamääraselt kulukas, kuid kalkulatsiooni, kui suured oleksid prognoositavad kulud olnud, viimane koostanud ei ole. Samuti on hankija teostanud 2015. aastal riigihanke nr 161614 “T2 Võõbu katselõigu projekteerimine ja ehitus”, mille käigus rajati katselõik Kose-Võõbu maantee ehituse tarbeks. Analoogselt auditeeritava hankega, teostati ka nimetatud hanke raames tee mulde ehitamiseks enne ehitustöid vajalikud uuringud sobivaima tehnoloogia leidmiseks. Küll aga teostati antud juhul nimetatud katselõigu hange enne 9 EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV 2014/24/EL, 26. veebruar 2014, riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta, selgitus nr 109. 10 HANKELEPINGU nr 1-9/20/1046-1 MUUDATUS nr 1, Lisa 1, lk 3 11 M.A. Simovart, M.Parind „Riigihangete seadus kommenteeritud väljaanne“, 2019, § 123 kommentaarid nr 31, 34 11 ehitushankeid12. Katselõigu projekteerimise ja ehitamise hankelepingu maksumuseks ilma käibemaksuta oli 843 150,00 eurot. Eeltoodust tulenevalt ei olnud audiitorite hinnangul mass-stabiliseerimise asendamine massivahetusega hoolsale hankijale ettenägematu asjaolu, millest tulenevalt ei saa kõnealust hankelepingu muudatust liigitada RHS § 123 lg 1 p 4 koosseisu. Samuti ei saa nõustuda hankijaga, et viimane on täitnud hanke ettevalmistamisel hoolsuskohustust, kuivõrd hankija ei rajanud riskide maandamiseks katseväljakut enne hankelepingu sõlmimist. Seda enam, et varasemalt on hankija pidanud vajalikuks justnimelt selliselt toimida. Samuti ei ole Transpordiamet hankelepingus ega riigihanke alusdokumentides selgelt reguleerinud olukordi, kus mass-stabiliseerimise tehnoloogia osutub mittesobivaks. Audiitorite hinnangul ei ole mass-stabiliseerimise ja massivahetuse puhul tegemist samaväärsete töödega, kus saaks arvestada muudatuse väärtuseks ärajäävate ja lisanduvate tööde maksumuste vahet. Tööde eesmärk projekti mõistes on küll sama, ehk rajada maantee soisele alale, aga nende tööde tehnoloogia kui ka sisu erinevad teineteisest. Ühel juhul segatakse parendatav pinnas läbi sobiva koguse kuiva või märja sideainega ning teisel juhul kaevandatakse turvas välja ja asendatakse mineraalpinnasega. Kõnealust muudatust ei saa liigitada ka RHS § 123 lg 1 p 1 alla, kuivõrd muudatuse koguväärtuseks käibemaksuta on 6 737 856,90 eurot (2 240 452,43 + 4 497 404,47)13, mis ületab RHS § 14 lg-s 3 nimetatud rahvusvahelist ehitustööde riigihanke piirmäära, milleks on 5 382 000 eurot. Lisaks, hankes on tehtud veel hulganisti muudatusi (auditeerimise hetkel kokku 43 muudatust) kogusummas 1 890 990,74 eurot, mis moodustab lepingu maksumusest ilma reservita 4,45% ja millest tulenevalt ületab muudatuste koguväärtus RHS § 123 lg 1 p-s 1 nimetatud rahvusvahelist piirmäära veelgi. Samuti ei liigitu antud muudatus RHS § 123 lg 1 p 7 alla, kuivõrd tegemist on olulise muudatusega sama paragrahvi lg 2 p 1 alusel, mis sätestab, et muudatus on oluline juhul kui sellega lisatakse tingimus, mis laiendanuks potentsiaalsete riigihankes osalejate või vastavaks tunnistatud pakkumuste hulka, kui see tingimus oleks olnud sätestatud riigihanke alusdokumentides. Nimelt esineb audiitorite hinnangul risk, et massivahetuse kasutamise sätestamine riigihanke alusdokumentides oleks võimaldanud hankes osaleda ka nendel pakkujatel, kellel puudusid võimalused mass-stabiliseerimise tehnoloogia kasutamiseks. Ühendmääruse § 227 lg 1 alusel kohaldatakse hankelepingu väärtusele 25% finantskorrektsioonimäära kui hankelepingu muutmisel ei ole järgitud RHS § 123 lg-t 1 ja nagu eeltoodust nähtub, ei ole Transpordiamet hankelepingu muutmisel nimetatud sätet järginud. Kuivõrd muudatusega lisandus hankelepingu esialgsele väärtusele vähem kui 50%, siis rakendub Ühendmääruse § 227 lg 3, mille alusel kohaldatakse lisaks hankelepingu väärtusele ka muudatuse väärtusele 25% finantskorrektsioonimäära. Hankelepingu maksumuseks ilma reservita ja käibemaksuga on 51 048 000,00 eurot, tähelepaneku aluseks oleva hankelepingu muudatuse väärtuseks käibemaksuga on 8 085 428,28 eurot ja ülejäänud hankelepingu muudatuste koguväärtuseks käibemaksuga on 2 269 188,89 eurot, mis on kogusummas 61 402 617,17 eurot. Hankelepinguga seotud abikõlblikke kulusid on projektis deklareeritud kokku summas 55 032 521,60 eurot käibemaksuga, millelt arvestatakse 25% mitteabikõlblik kulu. Seega on tuvastatud puudustest 12 Kose-Võõbu teelõigu ehitamiseks teostati kaks hanget 182841 ja 190185, mis algatati 2017. aastal. 13 RHS § 123 lg 1 p 1 alusel muudatuse väärtuse arvutamisel peab lisanduvate ja ärajäävate tööde maksumused liitma. Vt Rahandusministeeriumi KKK hankelepingute muutmise rubriigi küsimuse nr 11 vastust. 12 tulenevalt projektis mitteabikõlblik kulu kokku 13 758 130,40 eurot (millest auditi ulatuses 571 741,80 eurot), sh mitteabikõlblik ÜF toetus summas 7 971 460,75 eurot (auditi ulatuses 331 267,20 eurot) ning mitteabikõlblik omafinantseering summas 5 786 669,65 eurot (auditi ulatuses 240 474,60 eurot). Risk toetuse saajale: RHS-ist tulenevate nõuete mittetäitmine võib kaasa tuua toetuse osalise või täieliku tagasinõudmise. Soovitus toetuse saajale: Soovitame toetuse saajal teha tuvastatud mitteabikõlblike kulude osas tagasimakse summas 7 971 460,75 eurot ja mitteabikõlblik omafinantseering summas 5 786 669,65 eurot projekti abikõlblikust omafinantseeringust maha arvata ning tagada edaspidi RHS-ist tulenevatest kohustustest kinnipidamine. Toetuse saaja kommentaar: I Katseväljaku rajamise eesmärgiks ei olnud mitte laboratoorsete katsete tulemuste üle kontrollimine, vaid eelnevalt määratud segu koostise täpsustamine Õige on aruande projektis toodu, et mass-stabiliseerimise tehnoloogia oli projektis põhjusel, et hanke ettevalmistamisel tellis Transpordiamet erinevaid uuringuid ja teostas katseid, mis näitasid, et mass- stabiliseerimine oli eelnimetatud probleemsetele aladele sobiv tehnoloogia. Ebaõige on aga auditi aruande projektis leitu, et uuringutes ja katsetes selgus, et turvas võib looduses käituda teisiti kui laboritingimustes, millest tulenevalt tuli enne ehitustöid rajada katseväljak, mille eesmärgiks oli välja selgitada projektiga ettenähtud tehnoloogia sobivus looduslikes tingimustes ja vajadusel korrigeerida projektilahendust. Muudatuses (p vii) on selgelt toodud, millisel eesmärgil tuli enne mass-stabiliseerimistöid rajada katseväljak (seletuskirja p 4.2.5): Katseväljakul tuleb hilisemas ehitustöös kasutatavate seadmetega teostada looduslikes tingimustes turba stabiliseerimine, mille käigus määratakse kindlaks stabiliseerimistöö täpne tehnoloogia ja tulemuste kontrolli meetodid. Katseväljakul tuleb lisaks käesoleva töö tulemusena soovitatud komposiitsideaine retseptile katsetada ka suurendatud ja vähendatud sideaine sisaldusega retsepte, et oleks tagatud tehniliselt sobiva ja maksumusel optimaalseima sideaine retsepti kindlaksmääramine. Seega nähti katseväljaku rajamine ette selleks, et : - määrata kindlaks stabiliseerimistöö täpne tehnoloogia ja tulemuste kontrolli meetodid; - täpsustada sideaine retsepti, et saavutada tehniliselt sobivaim segu. Eeltoodust tuleneb, et katseväljaku rajamise eesmärgiks ei olnud mitte laboratoorsete katsete tulemuste üle kontrollimine ega projektiga ettenähtud tehnoloogia sobivuse välja selgitamine looduslikes tingimustes, vaid eelnevalt määratud segu koostise täpsustamine. II Asjaolu, et mass-stabiliseerimine ei ole sobilik tehnoloogia, selgus alles lepingu täitmise käigus Muudatuses (p viii) on selgelt toodud, et katselõigul katsetati: - projektset retsepti, - retsepti, kus on projektsega võrreldes suurendatud tsemendi sisaldust 120kg/m3-le, - täiendavalt retsepti, kus tuha asemel on kasutatud erinevates kogustes liivasid. Edasi on muudatuses selgitatud, et kuivõrd 18.09.2020.a (st lepingu täitmise käigus) tehtud tiivikkatsete tulemuste järgi võis eeldada, et rajatud katselõikudelt nõutavad nihketugevust ei saavutata, otsustati 13 24.09.2020.a teha täiendavalt kohe ka katselõigud, et katsetada retsepte, milles on tsemendi sisaldust suurendatud, lisaks töövõtja enda poolt pakutud alternatiivseid retsepte. See tähendab, et muudatuses on selgelt toodud, et asjaolu, et mass-stabiliseerimise tehnoloogia ei sobi antud oludesse, selgus alles lepingu täitmise käigus. Alles segu koostise täpsustamiseks tehtud katsete käigus selgus, et paraku käitub looduses turvas teisiti kui laboritingimustes. Hankija poolt läbiviidud eeltöö on detailselt kirjeldatud lepingu muudatuse lisas 1. Auditi projektis on tehtud ebaõige järeldus, et juba hanke ettevalmistamisel tehtud uuringute ja katsete tulemusena oli Transpordiametile teada, et looduses võib turvas käituda teisiti kui laboritingimustes. Selline väide ei ole õige. Muudatuse lisas 1 on selgelt toodud, et: - laborikatsed proovikehadega kinnitasid, et vajalikud dreenimata nihketugevuse väärtused on võimalik katsetetatud komposiitsideaine retseptidega saavutada (muudatuse lisa 1 lk 2), - projekteerija teostas vajumite arvutused 3d-s, seega sai nendest tulemustest teha järeldusi, kuidas retseptide kasutamine looduses toimib (muudatuse lisa 1 lk 2), - mass-stabiliseeritud kihi pikaajalised vajumid jäid katsetes vahemikku 25-35mm ja olid seega väheolulised (muudatuse lisa 1 lk 2), - geoloogiliste uuringute raames teostati turbaalade täiendavad uuringud (alade täpsem piiritlemine, proovid turba füüsikaliste omaduste määramiseks) ning turbaproovide võtmine ja katsetamine (turba mehaaniliste omaduste kindlaksmääramiseks ja optimaalse tsemendikoguse määramine turba mass-stabiliseerimiseks) (muudatuse lisa 1 lk 2), - teostati laborikatsed turba mehaaniliste omaduste ja mass-stabiliseerimise osas (muudatuse lisa 1 lk 3), - Töö nr GL15096 (Reaalprojekt OÜ poolt teostatud geoloogilised uurimistööd) raames võeti proovid probleemsetest lõikudest, analüüsiti laboratoorsete katsete tulemusi. Kokkuvõtlikult järeldati järgmist (muudatuse lisa 1 lk 3): o käesolev ja varasemad uuringud on näidanud, et stabiliseerimiseks ainult tsementsideaine kasutamine on suure maksumuse tõttu ebaotstarbekas. Turba stabiliseerimiseks sobib tsemendist ja põlevkivituhast koosnev komposiitsideaine, o käesolevas uuringus katsetatud komposiitsideaine retseptid võimaldavad laboriuuringute põhjal saavutada Võõbu-Mäo lõigul stabiliseeritaval turbal vajaliku dreenimata nihketugevuse. Seega ei viidanud läbiviidud uuringud mingil viisil sellele, et mass-stabiliseerimise tehnoloogia ei ole sobilik tehnoloogia turba-aladel PK 673+00-682+75 ja 701+00-705+25, vaid vastupidi – läbiviidud uuringud kinnitasid, et uuringus katsetatud komposiitsideaine retseptid võimaldavad laboriuuringute põhjal saavutada Võõbu-Mäo lõigul stabiliseeritaval turbal vajaliku dreenimata nihketugevuse. Tõepoolest on uuringu tulemustes toodud lause: Kuna laboratoorsetes tingimustes stabiliseeritud turba proovikehade katsetamisel määratud omadused võivad erineva tehnoloogia ja keskkonnatingimuste tõttu oluliselt erineda reaalsetes looduslikes tingimustes teostatava turba stabiliseerimisel saadavatest turba omadustest, tuleb enne ehitustööd rajada katseväljak. Samas tuleb arvesse võtta, et sellele lausele järgneb selgesõnaline selgitus selle kohta, mis on katseväljaku rajamise eesmärk: Katseväljakul selgitatakse välja tegelikes looduslikes oludes saavutatavad stabiliseeritud turba mehaanilised omadused, vastavalt millele tuleb vajadusel korrigeerida projektlahendust. Edasi on selgitatud: Katseväljakul tuleb hilisemas ehitustöös kasutatavate seadmetega teostada looduslikes tingimustes turba stabiliseerimine, mille käigus määratakse kindlaks stabiliseerimistöö täpne tehnoloogia ja tulemuste kontrolli meetodid. Katseväljakul tuleb lisaks 14 käesoleva töö tulemusena soovitatud komposiitsideaine retseptile katsetada ka suurendatud ja vähendatud sideaine sisaldusega retsepte, et oleks tagatud tehniliselt sobiva ja maksumuselt optimaalseima sideaine retsepti kindlaksmääramine. Eeltoodust tuleneb, et: - hankija veendus enne hankemenetlust selles, et mass-stabiliseerimine on aladel PK 673+00- 682+75 ja 701+00-705+25 sobiv meetod, - katselõigud nähti ette stabiliseerimise segu koostise täpsustamiseks, mitte selleks, et kontrollida, kas mass-stabiliseerimine on sobiv tehnoloogia aladel PK 673+00-682+75 ja 701+00-705+25. Seega on auditi aruande projektis tehtud vale järeldus, et hankija pidi juba enne hanke alustamist, hankelepingu sõlmimist ja enne ehitustööde alustamist teadma, et mass-stabiliseerimine ei pruugi olla kõnealustel probleemsetel lõikudel sobiv tehnoloogia ja esineb risk, et see tuleb asendada massivahetusega. Vastupidi – enne hanke alustamist läbi viidud katsed ja uuringud ei viidanud mingil viisil, et mass-stabiliseerimine ei pruugi olla sobiv tehnoloogia. Auditi aruande projektis on toodud, et audiitorite hinnangul oleks antud asjaolu olnud ettenägematu siis, kui hanke ettevalmistamisel tehtud uuringute ja katsete tulemused ei oleks sellise riski esinemise võimalust kajastanud või oleks selle välistanud. Nagu eelpool välja toodud, siis tehtud uuringud sellist riski esinemise võimalust ei kajastanud – uuringu järeldus oli ühemõtteliselt, et uuringus katsetatud komposiitsideaine retseptid võimaldavad laboriuuringute põhjal saavutada Võõbu-Mäo lõigul stabiliseeritaval turbal vajaliku dreenimata nihketugevuse. Alles lepingu täimise käigus segu retsepti täpsustamiseks tehtud katselõigul 18.09.2020.a tehtud tiivikkatsete tulemuste järgi võis eeldada, et rajatud katselõikudelt nõutavad nihketugevust ei saavutata. Seega on auditi aruande projektis ekslikult lähtutud eeldusest, et risk, et mass-stabiliseerimine ei ole sobiv meetod antud piirkonnas, selgus hanke ettevalmistamisel, ning sellest tulenevalt on jõutud ebaõige järelduseni, et RHS § 123 lg 1 p 4 eeldused ei olnud täidetud. III Hankija on hanke ettevalmistamisel (projekteerimisel) hoolsuskohustust nõuetekohaselt täitnud Riigihankedirektiivi 2014/24/EL preambula punkti 109 kohaselt mõistetakse ettenägematu asjaolu all asjaolusid, mida avaliku sektori hankija ei saanud hoolimata esialgse lepingu sõlmimisele eelnenud põhjalikuks ettevalmistustöös ette näha, kusjuures arvesse tuleb võtta olemasolevaid vahendeid, konkreetse projekti olemust ja omadusi ning vastava valdkonna head tava. Hankija teostas enne lepingu sõlmimist uuringuid ja katseid, mille kohaselt pidanuks mass-stabiliseerimine olema alal Pk 673+00-682+75 ja 701+00- 705+25 sobiv tehnoloogia. Auditi aruande projektis ühtegi sisulist etteheidet enne lepingu sõlmimist läbiviidud eeltöö osas esitatud ei ole. Paraku ilmnes, et looduses käitub turvas teisiti kui laboritingimustes. Hankija poolt läbiviidud eeltöö on detailselt kirjeldatud muudatuse lisas 1. Hankija peab tagama tasakaalu hanke ettevalmistamisele tehtavate kulutuste ja hangitavate ehitustööde maksumuse vahel. Hankija kaasas Pk 673+00- 682+75 ja 701+00-705+25 lahenduse väljatöötamisele eksperte, tellis analüüse ning katsetuste tegemise. Nagu muudatuses (p v) selgitatud, siis objektil katselõikude tegemine ei olnuks hanke ettevalmistamise (projekteerimise) käigus olnud võimalik (või oleks seotud väga suurete kuludega), kuna projekteerimise ajal puudus alale juurdepääs (lisaks oli ala kaetud metsaga), seega oleks vastavale alale juurdepääsuks tegema lisatöid; samuti ei olnud mass-stabiliseerimiseks kasutatavat tehnikat Eestis saadaval, see oleks tulnud eraldi Soomest kohale tuua (eeldusel, et vastav tehnika oleks olnud projekteerimise ajal saadaval) ning see 15 oleks läinud põhjendamatult kulukaks. Seega on hankija hanke ettevalmistamisel (projekteerimisel) hoolsuskohustust nõuetekohaselt täitnud. Auditi aruande projektis on toodud, et Kose-Võõbu maantee ehituse tarbeks rajas hankija katselõigu enne ehitushanget. Hankija on muudatuses välja toonud, milline on olemuslik erinevus Kose-Võõbu ja kõnealuse objekti vahel - objektil katselõikude tegemine ei olnuks hanke ettevalmistamise (projekteerimise) käigus olnud võimalik (või oleks seotud väga suurete kuludega), projekteerimise ajal puudus alale juurdepääs (ala oli kaetud metsaga), seega oleks vastavale alale juurdepääsuks tegema lisatöid; samuti ei olnud mass- stabiliseerimiseks kasutatavat tehnikat Eestis saadaval, see oleks tulnud eraldi Soomest kohale tuua ning see oleks läinud põhjendamatult kulukaks. Eeltoodu oleks tekitanud olulisi lisakulusid. Auditi projektis on ette heidetud, et hankija küll väidab, et katseväljaku rajamine enne hanget oleks olnud ebamääraselt kulukas, kuid kalkulatsiooni, kui suured oleksid prognoositavad kulud olnud, viimane koostanud ei ole. Hankija selgitab, et nõuet esitada täpne kalkulatsioon alternatiivsete eeltööde osas ei tulene õigusaktidest. Ei ole mõistlikku põhjust kahelda, et Transpordiamet kui tee-ehituse valdkonna kompetentsikeskus suudab hinnata, et tegemist oleks olnud märkimisväärsete kuludega. Nagu auditis esile toodud, siis Kose-Võõbu lõigu puhul oli katselõigu maksumuseks 843 150 eurot. Lisaks märkimisväärsetele kuludele seoses katselõigu rajamisega esinesid kõnealusele objektile katselõigule rajamiseks eelnimetatud takistused. Eeltoodust tulenevalt otsustas hankija lahenduse kasuks, kus turbal sobiv tehnoloogia selgitatakse välja laboris ning segu koostis vajadusel täpsustatakse looduslikes oludes. Laboris läbiviidud katsed ei viidanud ühelgi viisil, et mass-stabiliseerimise tehnoloogia ei ole sobiv tehnoloogia, vaid vastupidi – laboris läbiviidud katsed kinnitasid tehnoloogia sobivust. Isegi, kui muudatuses oleksid sisaldunud täpsed arvutused katselõigu kulude osas, ei oleks andnud lisainfot muudatuse lubatavuse kohta. Indikatsiooni, kui suures osas lepingu eeldatavast maksumusest lepingu ettevalmistamiseks kulutamine on mõistlik, riigihankedirektiiv ei anna. Seega peab hankija lähtuvalt konkreetse hanke eseme eripärast ja lepingu eeldatavast maksumusest määrama, kui suures ulatuses on mõistlik hanke ettevalmistavatele tegevustele kulutada. Kõnealuse muudatuse osas leidis hankija, et kuna ehitushanke ettevalmistamisel (projekteerimisel) on läbi viidud uuringud, mille tulemuste põhjal võis mõistlikult eeldada, et mass-stabiliseerimine on sobiv meetod, on hankija hanke ettevalmistamisel hoolsuskohustuse täitnud. IV Muudatuse väärtusest Audiitorite hinnangul ei ole mass-stabiliseerimise ja massivahetuse puhul tegemist samaväärsete töödega, kus saaks arvestada muudatuse väärtuseks ärajäävate ja lisanduvate tööde maksumuste vahet. Hankija selgitab, et Rahandusministeerium on andnud selgituse (lisatud käesolevale aruande projektile): RHS § 123 lg 4 tuleks tõlgendada direktiivikonformselt, mis tähendab seda, et piirang 50% kehtib hankelepingu maksumuse suurenemisele. Seega kui hankelepingus tehakse kõnealuse punkti eeldustele vastav muudatus, millega asendatakse mõned tööd teiste töödega, ei ole vaja muudatuse väärtuse arvestamisel, vastupidiselt muudatuse tegemisel RHS § 123 lg 1 p 1 alusel, liita kokku ärajäävate tööde ja lisanduvate tööde maksumust, vaid arvestada tuleb üksnes väärtust, mille võrra hankelepingu maksumus suureneb. 16 Seega on hankija muudatuse väärtus korrektselt määranud. Hoolimata asjaolust, kas ärajäävate tööde ja juurdetulevate tööde maksumused liita või lähtuda ainult juurdetulevate tööde maksumusest muudatuse väärtuse arvestamisel, ei ole ületatud RHS § 123 lg 1 p-s 4 sätestatud muudatuse maksimaalne väärtus. V Muudatus vastab ka RHS § 123 lg 1 p 3 eeldustele Hankija on seisukohal, et kõnelust muudatust saab liigitada ka RHS § 123 lg 1 p 3 alla. RHS § 123 lg 1 p 3 kohaselt on hankijal õigus sõlmitud hankelepingut muuta uut riigihanget korraldamata, kui samalt pakkujalt ostetakse täiendavaid teenuseid, mille järele on hankijal tekkinud vajadus ja mida riigihanke alusdokumendid ei sisaldanud, juhul kui pakkuja vahetamine põhjustaks hankijale olulist ebamugavust või märkimisväärseid lisakulusid ega oleks majanduslikel või tehnilistel põhjustel võimalik tulenevalt teenuste asendatavuse või koostoimimise vajadusest, kusjuures ühegi muudatuse väärtus ei ületa 50 protsenti hankelepingu algsest maksumusest. (i) Kõnealuse muudatuse tulemusena jäi töid ära 2 240 452,43 euro ulatuses, täiendavate tööde maksumus oli 4 497 404,47 eurot. Hankelepingu algne maksumus oli 42 540 000 eurot. Seega ei suurenud hankelepingu maksumus rohkem kui 50%. (ii) Käesoleval juhul on täidetud ka teine tingimus, st et täiendava töö järele oli hankijal tekkinud vajadus, mida riigihangete alusdokumendid ei sisaldanud, st hankijal oli vajadus teostada aladel pk 673+00-682+75 ja 701+00- 705+25 massivahetus (mass-stabiliseerimise asemel). (iii) Käesoleval juhul oleks pakkuja vahetamine põhjustanud hankijale olulist lisakulu, kuivõrd algne pakkuja oli töö teostamiseks töödelnud vajalikke alusandmeid ning teostanud eeltöid (mh viinud tööde teostamise kohta vajaliku tehnika), mis võimaldas tal täiendavaid töid osutada soodsamalt, kui võimalikul uuel töövõtjal, kes oleks pidanud kogu alusinfo uuesti läbi töötama ja vajalikke eeltöid teostama. Erinevate iseseisvate töölõikude teostajate lisamine muudab töö teostamise lõppastmes kulukamaks, kuna paratamatu on, et palgata tuleb täiendavat inimressurssi ning juurde tuleb lisatööd seoses erinevate omavahel seotud töölõikude koordineerimisega. Lisatöö osutamise eeltöö ja täiendava töö teostamise omavaheline maht ei oleks mõistlikult proportsionaalne. Seega võinuks pakkuja vahetamine tähendada, et viidatud lõikudel uue töövõtja pool massivahetus teostamine võinuks hankijale põhjustada topelt kulusid, arvestades, et ülejäänud lõikudes teostas massivahetust vastavalt lepingule töövõtja. On ilmne, et erinevate iseseisvate pakkujate lisamine teeb töö teostamise lõppastmes kulukamaks, kuna paratamatu on, et uus pakkuja peab kasutama töö teostamiseks eraldi tehnikat, palgata tuleb täiendavat inimressurssi ning juurde tuleb lisatööd seoses erinevate omavahel seotud töölõikude koordineerimisega. Samas kui esialgsel töövõtjal oli vajalik tehnika kõnealuse töö teostamiseks juba objektil. Praktikas ei hangitaks kunagi selliseid töö osasid eraldi. Kohtupraktikas on selgitatud, et seda lisakulu ei pea hankija suutma numbriliselt tõendada.14 Vastutuse paratamatu ebaselgus (kahel töö teostajal osutajal oleks võimatu töid teostada osutada eraldiseisvalt) tähendaks pakkujale paratamatult täiendavaid riske, mille mõistlik ettevõtja 14 TalHK 3-22-1927 p 12.3. 17  kalkuleeriks pakkumusse. Seetõttu on ilmne, et täiendava pakkuja kaasamine põhjustaks hankijale lisakulu, mida võib hinnata märkimisväärseks. (iv) Samuti ei oleks pakkuja vahetamine põhjendatud tehnilistel põhjustel, kuivõrd muudatuse alusel teostatavad tööd olid tihedalt seotud lepingu alusel töövõtja poolt teostatud töödega ning vead ühe töövõtja töös põhjustaksid vigu ka teise töövõtja töös, kuna muudatuse alusel teostatavate tööde aluseks on lepingu alusel töövõtja poolt teostatud tööd.15 Mass-stabiliseerimise lõigud, millel kõnealuse muudatusega nähti ette massivahetus, olid vaheldumisi väljakaeve lõikudega, seega selleks et pääseda kõnealustele lõikudele ligi, tuli teha vahepealne kaeve-tagasitäide (ja samamoodi selleks, et pääseda ligi väljakaeve lõikudele, tuli teostada tööd vaidlusaluste mass-stabiliseerimise lõigul – vastasel korral ei oleks olnud võimalik neil lõikudel tehnikaga liikuda). Olukorda ilmestab alltoodud joonis: mass-stabiliseerimine oli ette nähtud lõikudel 673+00-682+75 ja 701+00 -705+25 (esimene lõik ca 1 km ja teine lõik ca 400 m) ja ligi ei olnud võimalik seega saada ka vahepealsele lõigule: Seega uus pakkuja oleks pidanud töövõtjaga kokku leppima vahepealsete lõikude kasutamise tingimustes. Kahe töövõtja omavahelise koostöö sujuvuse tagamine oleks äärmiselt keeruline. Lisaks oleks täiendava töövõtja lisandumine tekitanud lisa-ajakulu – uus pakkuja oleks pidanud ootama, millal töövõtja teatud eeltööd eelneval lõpetab, et seejärel oleks võimalik kõnealuse muudatuse alusel tellitavaid töid teostada, ning seejärel saaks algne töövõtja lepingujärgseid töid edasi teostada. Kõnealuse teelõigu ehitamine on üks tervik. Teelõigud, millel uus pakkuja oleks pidanud massivahetust teostama, asusid ülejäänud teelõiguga samal töömaal, lisaks oleks järgmisi kihte pidanud samuti rajama esialgne töövõtja. 15 Kooskõlalise tõlgendamise põhimõttest lähtudes tuleb RHS § 123 lg 1 p 3 mõista nii, et lisatellimuse ühe eeldusena võivad printsiibis olla asjakohased ka muud majanduslikud või tehnilised põhjused peale asendatavuse või koostoimimise nõuete. – RHS § 123/26 - Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2019. 18  Seega sellise terviku teelõigu sees teatud lõikudes tee alumise kihiga seotud tööde teostamine kolmanda isiku poolt oleks olnud komplitseeritud. Kuna erinevate töövõtjate poolt teostatavad töö osad oleks omavahel tihedalt seotud ja sõltuks üksteisest, siis olnuks äärmiselt keerukas erinevate töövõtjate vastutust piiritleda ning tagada töövõtjate omavaheline ajagraafiku kooskõlastamine (eriti pinnase tagasitäide ning eelnev tehtud tööde kontrollimine ja ülemõõtmine). Võttes arvesse, et kõnealused töölõigud on tihedalt seotud töövõtja poolt lepingu alusel teostatava tööga, tähendaks uue pakkuja lisandumine seda, et uus pakkuja peab kogu projekti selgeks tegemist (mitte üksnes n-ö hangitava töö osas). Erinevate omavahel tihedalt seotud töölõikude killustamine hägustab vastutust, toob tõenäoliselt kaasa ebaefektiivsust, ilmselgelt täiendavaid kulusid ning ohustab nõuetekohase tulemuse saavutamist. Sellises olukorras oleks ühe töövõtja poolt teostatud tööde näol tegemist kolmanda isiku eeltööga võlaõigusseaduse § 641 lg 3 mõttes, mistõttu oleks raskendatud ka töös ilmnevate vigade korral õiguskaitsevahendite rakendamine, kuivõrd uus pakkuja ei vastutaks esialgse töövõtja poolt eeltöödes tehtud vigade eest. Muudatuse korral jääb kogu risk ühe töövõtja kanda ehk kui ühe töö osa teostamine mõjutab teise töö osa teostamist, siis need teostab üks töövõtja ja tellija jaoks ei kaasne sellega seoses täiendavaid riske; kui tööd teostaksid kaks töövõtjat, olnuks teisel töövõtjal õigus nõuda täiendavat aega ja tasu endast mitteolenevatel põhjustel (teise töövõtja tegevuse tõttu) tekkinud muudatuste tegemiseks. (v) Täiendava töövõtja lisandumine oleks hankijale põhjustanud olulist ebamugavust, kuna enne ja pärast kõnealuste tööde teostamist teise töövõtja poolt peaks esialgne hankelepingu täitja oma kohustusi lepingu alusel täitma. Ebamugavus seisnenuks asjaolus, et hankija pidanuks tagama kahe lepingu täitja vahelise koostöö sujumise, andma uuele pakkujale üle esialgse töövõtja poolt teostatud eeltööd ning pärast uue pakkuja poolt kõnealustel lõikudel massivahetuse teostamist andma tööjärje jällegi tagasi esialgsele hankelepingu täitjale. (vi) Pakkuja vahetamine ei oleks majanduslikult mõttekas ka põhjusel, et täiendava töövõtja lisandumise korral oleks võimatu või äärmiselt keeruline lepingu täitjate poolt garantiikohustuste täitmine. Muudatuse alusel teostatavad tööd ei ole esialgsest tööst lahutatavad, seega ei oleks hiljem enam võimalik kindlaks teha, millise töövõtja rikkumine on puuduse tekitanud ja garantiikohustuse täitmise nõudmisel tekiksid tõenäoliselt vaidlused. (vii) Kohtupraktikas on selgitatud, et RHS § 123 lg 1 p 3 ja direktiivi 2014/24/EL artikkel 72 p b alap i tuleb tõlgendada riigihangete üldpõhimõtete valguses (vt RHS § 3 ja direktiiv 2014/24/EL art 18 lg 1). Kohtu hinnangul on RHS § 123 lg 1 p 3 peamisteks eesmärkideks vältida olukordi, kus: 1) töö, mida nii mahu kui ka eristatavuse (piisavalt eristatav, terviklik töö) mõttes tuleks hankida eraldiseisvalt, kuid tellitakse lisatööna, st välditakse direktiivi kohaldamist; 2) lisatööst saab mahu mõttes põhitöö (kas ühekordse või mitmekordsete muudatuste tõttu) ‒ see võib mõjutada aga pakkujate ringi, mistõttu oleks tegemist konkurentsi moonutamisega. Sellisena vastab RHS § 123 lg 1 p 3 direktiiviga kooskõlalise tõlgendamise põhimõttele lähenemine, kus hanget ei pea korraldama olukorras, kus hangitakse asju ja teenuseid, mis peavad sobituma 19  tervikusse ning eraldiseisva hankemenetluse korraldamine oleks ilmselgelt majanduslikult ebamõistlik.16 Risk rakendusüksusele: Juhul, kui rakendusüksus ei ole vajalikul määral toetuse saaja kohustuste täitmist kontrollinud, esineb risk, et toetust ei ole kasutatud õiguspäraselt ning toetus tuleb osaliselt või täielikult tagasi nõuda. Soovitus rakendusüksusele: Soovitame RÜ-l algatada mitteabikõlblike kulude osas toetuse osalise tagasinõudmise protsess. Lisaks soovitame rakendusüksusel edaspidi tõhusamalt kontrollida riigihangete seadusest tulenevate nõuete täitmist. Rakendusüksuse / korraldusasutuse kommentaar: Leiame, et hankelepingu muudatus nr 1, mis puudutab mass-stabiliseerimise tehnoloogia muutmist, oli õiguspärane ja kooskõlas riigihangete seaduse § 123 lg 1 p-iga 4. Nimelt ei ole hankelepingust, tehnilisest kirjeldusest, projektist ja selle seletuskirjast ega hilisematest muudatusega seotud dokumentidest võimalik välja lugeda, et katseväljaku rajamise eesmärk oleks olnud laboratoorsete katsete tulemuste kontrollimine, vaid hoopis eelnevalt kindlaksmääratud segu koostise täpsustamine. Reaalprojekt OÜ geoloogilise uurimustöö tulemuste osa tuleb lugeda tervikuna, et mõista ettepanekute sisu ja eesmärki. Uurimistöö tulemusi on igati mõistlikult kirjeldatud, selgitades põhjalikult ka laiemat tausta, selleks et anda edasi lühikesi ja lakoonilisi nõudeid, mida edaspidi tuleb objektil teha. Võttes uurimustööst välja üksikuid lauseid või lõike, võib tõesti jõuda teistsuguste tõlgendusteni kui seda oli uuringu tulemuste tegelik mõte. Riigihanke dokumentides ega muudatusega seotud materjalides ei ole viidatud asjaolule, et tõenäoliseks oli peetud, et mass-stabiliseerimise tehnoloogia ei pruugi olla sobilik ja võib vajada väljavahetamist mõne teise tehnoloogilise lahenduse vastu. Hankija nägi katseväljaku rajamise kohustuse ette seetõttu, et projekti tasandil ei olnud täpselt kirjeldatud mass-stabiliseerimise enda täpset tehnoloogiat ega täpset segu, mida tuleb kasutada. Viimane jäeti töövõtja välja selgitada ja selle täpsustumise tõttu ei olekski olnud vaja hankelepingus muudatusi teha. Eelnevat kinnitab ka asjaolu, et katseväljakute katselõigud rajati kõigepealt projektse retseptiga, seejärel alternatiivsete retseptidega ning ka retseptiga, kus projektsega võrreldes suurendati tsemendi sisaldust 120kg/m3-ni (selleks, et oleks tagatud tehniliselt sobiva ja maksumusel optimaalseima sideaine retsepti kindlaksmääramine). Alles peale viidatud retseptidega katselõikude tegemist selgus, et ühegi retseptiga ei oleks saavutatav projektijärgne nõuetekohane ja kvaliteetne töö lõpptulemus (sh geotekstiiliga eraldatud mass-stabiliseeritud kiht kruuspinnasest). Riigihanke ettevalmistamise ajal tehtud uuringud ja katsetused näitasid, et mass-stabiliseerimise tehnoloogia on sobilik. Enne riigihanget Reaalprojekt OÜ tehtud geoloogiline uurimus jõudis tulemusele, et uuringus katsetatud komposiitsideaine retseptid võimaldavad laboriuuringute põhjal saavutada Võõbu- Mäo lõigul stabiliseeritaval turbal vajaliku dreenimata nihketugevuse. Transpordiamet käitus konkreetse riigihanke ettevalmistamisel hoolsa hankijana, sealhulgas teostas eeltööd ja uuringud mõistlikus ulatuses – vastavalt olemasolevatele vahenditele, võimalustele ning konkreetse projekti iseloomule. Hoolsalt hankijalt ei saa eeldada, et ta peab tegema kõik võimalikud uuringud, analüüsid ja katsetused sõltumata nende maksumuse või kestvuse proportsionaalsusest kavandatava hankelepingu esemega ainuüksi sellel eesmärgil, et kaotada igasugune muutmise vajadus maksimaalses ulatuses tulevase hankelepingu täitmise kestel. Seda enam, et eelnevalt tellitud katsed ja uuringud ka sellele võimalusele ei viidanud. Ei 16 TalHK 3-22-1927 p 12.5. 20 saa ka väita, et hankija erinevatel aegadel tellitud ehitustööde objektide maa-alad on ühesugused. Seetõttu ei saa täieliku kindlusega ka kõrvutada näiteks kõnesolevat riigihanget ja mõnda teist hankija riigihanget, kus katselõik rajati eraldi enne ehitustöö riigihanke korraldamist, ja eeldada, et tehnilised ja looduslikud tingimused olid samasugused. See, et mass-stabiliseerimise tehnoloogia ei ole siiski konkreetsel objektil sobilik, selgus alles hankelepingu täitmise käigus, mitte enne riigihanke ettevalmistamist. Hankelepingu pooled on muudatust puudutavates dokumentides kirjeldanud, kuidas katsetati mitmeid erinevaid retsepte, millega paraku ei saavutatud piisavat stabiilsust. RTK ehituseksperdi hinnang tuginedes esitatud andmetele toetab samuti seisukohta, et projekteeritud katselõik rajati etteantud fraktsioone arvestades ja kõiki tingimusi silmas pidades. See, et projekteeritud lahendust tuli muuta lepingu täitmise käigus, arvestades reaalset olukorda, on pigem ettenägematu asjaolu ja igati põhjendatud. Kuna ilmnesid puudused projekteeritud lahenduses, siis oli vajalik teha muudatusi kihtide fraktsioonides, et tagada kvaliteetne lõpptulemus. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev: Mairi Uusen, 90 päeva alates auditi lõpparuandest Audiitori täiendav kommentaar: Audiitorid ei nõustu toetuse saaja ja rakendusüksuse väidetega, et enne hankemenetlust ei olnud teada võimalus, et mass-stabiliseerimise tehnoloogia ei pruugi olla kasutatav lahendus. Eelnevad uuringud toovad välja, et looduses võib turvas käituda teisiti kui laboritingimustes ning hankijal oli teada uuringus antud soovitus, et enne ehitustööd tuleb rajada katseväljak. Katseväljaku rajamise eesmärgiks oli mass-stabiliseerimise eelnevalt määratud segu täpsustamine, kuid sealjuures puudus teadmine, kas üldse on võimalik saavutada sobiv segu. Selle riski olemasolule viitvad otsesõnu ka katseväljaku tegemise ajal avalikult antud intervjuud. Riskide maandamiseks oli hankijal kaks võimalikku lahendusteed: a) Rajada katseväljak enne hanke läbiviimist ning kasutada hankes katseväljakul selgunud tulemusi (katse käigus leitud konkreetne segu või katse ebaõnnestumise korral massivahetus). b) Kui hankele eelnevalt ei olnud katseväljaku rajamine võimalik (aja ning vahendite puudusel) oleks pidanud hankes võimaldama ka alternatiivseid lahendusi juhuks, kui eelisatud meetod ei osutu kasutatavaks. Ehk paluma pakkujatel esitada ka ühikuhinnad pinnase äraveoks ja täite asemele toomiseks, kui mass- stabiliseerimise meetod ei ole täielikult või lõiguti kasutatav. Alternatiivi hankes aga paraku võimaldatud ei olnud. Audiitorid nõustuvad, et Reaalprojekt OÜ geoloogilise uurimustöö tulemuste osa tuleb lugeda tervikuna, küll aga ei anna see alust tõlgenduseks, et mass-stabiliseerimise mittesobivus looduslikes tingimustes, olenemata segu koostisest, oli uuringu põhjal välistatud. Reaalprojekt OÜ uuringu punktis 5.3 „Järeldused ja soovitused“ on välja toodud järgnev: „Käesolevas uuringus katsetatud komposiitsideaine retseptid võimaldavad laboriuuringute põhjal saavutada Võõbu-Mäo lõigul stabiliseeritaval turbal vajaliku dreenimata nihketugevuse.“ Küll aga nähtub nimetatud lausest, et kinnitatakse üksnes seda, mida näitasid laboriuuringud. Järgnevalt on selgitatud: 21  „Kuna laboratoorsetes tingimustes stabiliseeritud turba proovikehade katsetamisel määratud omadused võivad, erineva tehnoloogia ja keskkonnatingimuste tõttu, oluliselt erineda reaalsetes looduslikes tingimustes teostatava turba stabiliseerimisel saadavatest turba omadustest, tuleb enne ehitustööd rajada katseväljak.“ Samuti järgnev: "Katseväljakul selgitatakse välja tegelikes looduslikes oludes saavutatavad stabiliseeritud turba mehaanilised omadused, vastavalt millele tuleb vajadusel korrigeerida projektlahendust.“ Arvestades eeltoodut kogumis, oli katseväljaku üheks eesmärgiks, lisaks mass-stabiliseerimise segu koostisele, selgitada ka välja mismoodi käitub stabiliseeritud turvas looduslikes tingimustes. Ehk kas mass- stabiliseerimine on sobilik tehnoloogia probleemsetel aladel esinevates looduslikes tingimustes. Eeltoodud tekstist saab üheselt järeldada ka seda, et uuringu teostaja on hoiatanud, et looduses võib turvas käituda teisiti kui laboritingimustes. Järelikult ei saanud välistada riski, et mass-stabiliseerimine, olenemata segu koostisest, ei toimi probleemsetes piirkondades esinevates looduslikes tingimustes, mis tingis ka katseväljaku rajamise vajaduse. Seda, et laboriuuringud ei anna täielikku kindlust, näitasid ka väljakul tehtud katsete tulemused. Lisaks, juba ainuüksi asjaolu, et tegemist oli erinevate segude katsetamisega, pidi audiitorite hinnangul olema toetuse saajale piisav indikaator, et ükski segu ei pruugi sobida ja tehnoloogia tuleb välja vahetada. Veelgi enam, audiitorid peavad vajalikuks märkida, et toetuse saaja esindajad on katseväljaku rajamise ajal, st ennem katsete tulemusi, meedias selgitanud, et katselõikude esmaseks eesmärgiks oli selgitada välja kas mass-stabiliseerimine on probleemsetele aladele sobiv tehnoloogia ja seejärel täpsustada sobivad segu vahekorrad. Samuti möönnud, et katsetused ei pruugi korda minna ja esineb võimalus, et kogu turbakiht tuleb trassilt ikkagi välja vedada ja asendada massivahetusega.17 Asjaolu, et mass-stabiliseerimise tehnoloogia ei sobi probleemsetele aladele leidis kinnitust juba mõned kuud peale hankelepingu sõlmimist (hankeleping sõlmiti mais 2020 ja katseväljakul tehtud katsete tulemused selgusid oktoobris 2020). Kõike eelnevat kokku võttes on audiitorid jätkuvalt seisukohal, et katseväljakute rajamise käigus oli selge ka uuringus märgitud risk, et looduses ei pruugi mass-stabiliseerimise tehnoloogia kasutamine soovitud tulemusi anda ning katseväljakul on võimalik ka sellise tulemuseni jõuda. Nii uuringus kirja pandu kui katseväljaku loomine eri segude katsetamiseks võimaldab järeldada, et mass-stabiliseerimise tehnoloogia mittesobivus probleemsetele lõikudele ei saanud olla hankijale ettenägematu. Hankija hoolsuskohustuse osas jäävad audiitorid tähelepanekus kirjeldatud seiskohtadele kindlaks ja rõhutavad, et riskide maandamise võimaluseks oli hankelepingus sätestada alternatiivid juhuks kui mass- stabiliseerimise tehnoloogia osutub sobimatuks ning tuleb asendada massivahetusega. Siis oleks kõikidele pakkujatele hankes teatavaks saanud, et arvestada tuleb ka alternatiivse võimalusega ning see oleks muutnud hiljem vajaduse tekkides alternatiivi kasutamise lubatavaks. 17 Janar Tükk: „Praegu on ehitaja teinud turbapinnasesse seitse mass-stabiliseerimise katselõiku, et selgitada kõigepealt välja, kas seda tehnoloogiat saab siin kasutada. Samuti teiseks, milliste segu vahekordadega seda on võimalik teha“; „Me ei välista, et katsetused ei lähe korda ja kogu turbakiht tuleb trassilt ikkagi välja vedada,” tunnistab Kippar. „Mõnes kohas, kus turbapinnas on lahti kaevatud, on see ikka äärmiselt vett täis. See vesi veel liigub ka turba sees ja pole teada, kuidas betoon sellistes oludes üldse suudab kivistuda.“ https://ehitusest.ee/uudis/2020/10/29/voobu-mao-loigul-katsetatakse-uudset- aluspohja/: 22 Muudatuse väärtuse osas ei ole toetuse saaja seisukohad asjakohased. Audiitorid on tähelepanekus välistanud antud muudatuse liigitamise RHS § 123 lg 1 p 4 alla. Sellest tulenevalt pidid audiitorid hindama muudatuse sobivust RHS § 123 lg 1 p 1 alla, mille kohaselt on muudatuse väärtuseks ärajäänud ja lisandunud tööde maksumuste summa. Samuti ei nõustu audiitorid toetuse saajaga, et kõnealust hankelepingu muudatust saab liigitada RHS § 123 lg 1 p 3 alla. Nimelt on antud sätte kohaldamise üheks eelduseks, et hankijal on tekkinud vajadus täiendavate ehitustööde järele, mida riigihangete alusdokumendid ei sisaldanud. Täiendavad ehitustööd ehk lisatellimus tähendab kas hankelepingu eseme hulga suurendamist (nt ostetakse tellitud asju rohkem kui algselt plaanis) või laiendamist (nt esialgsetele teenustele tellitakse lisaks muid teenuseid)18. Antud juhul teostati tööde asendamine (mass-stabiliseerimine asendati massivahetusega), mis ei ole oma olemuselt hankelepingu eseme hulga suurendamine ega laiendamine. Järelikult ei ole RHS § 123 lg 1 p 3 kohaldamise eeldused täidetud. 5. Riigiabi andmine Projekt ei sisalda riigiabi andmist ega vähese tähtsusega abi. 6. Teavitamine ja avalikustamine Struktuuritoetuse saaja on toetuse kasutamisest teavitamisel ning avalikustamisel järginud olulises osas kehtivaid õigusakte. Kinnitame lõpparuande 23 leheküljel. Auditi eest vastutav isik: Auditi juht: Anu Alber Marten Janno I auditi talituse juhataja I auditi talituse audiitor Finantskontrolli osakond Finantskontrolli osakond Tallinn, 10.11.2023 18 M.A. Simovart, M.Parind „Riigihangete seadus kommenteeritud väljaanne“, 2019, § 123 kommentaar nr 24 23  Priit Sauk Transpordiamet Meie 13.11.2023 nr 10-5/6853-1 [email protected] Auditi lõpparuande edastamine Austatud härra Sauk Edastame Teile projekti nr 2014-2020.10.01.20-0051 „Riigitee nr 2 Tallinn-Tartu-Võru- Luhamaa Võõbu-Mäo teelõigu ehitus ” auditi lõpparuande nr CF-199/2023. Auditi eesmärk oli anda hinnang struktuuritoetuse kasutamisele Vabariigi Valitsuse 7. augusti 2014. a määruse nr 127 „Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine” § 4 lõike 1 järgi. Täname Teid meeldiva koostöö ja osutatud abi eest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kaur Siruli Finantskontrolli osakonna juhataja Auditeeriva asutuse juht Lisa: Auditi lõpparuanne Sama: Hr Pärt-Eo Rannap, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]); Teadmiseks: Hr Kristen Michal, Kliimaministeerium ([email protected]); Hr Urmo Merila, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]); Pr Karin Viikmaa, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]). Marten Janno +372 5885 1441 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272