Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-19-25

Villu Kõve Teie 05.04.2019 nr 5-19-25 Riigikohus Meie 26.04.2019 nr 10-3/2341 [email protected] Arvamuse andmine põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-19-25 1. Sissejuhatus Tallinna Ringkonnakohus tunnistas 20. märtsi 2019. aasta otsusega haldusasjas nr 3-18-1214 põhiseadusevastaseks ning jättis kohaldamata perehüvitiste seaduse (PHS) § 37 lõike 3 teise lause osas, mis näeb ette, et isikustatud sotsiaalmaksu hulka ei arvata töötuskindlustuse seaduses sätestatud tööandja maksejõuetuse hüvitiselt arvestatud sotsiaalmaksu olukorras, kus isik töötas vanemahüvitise arvutamiseks aluseks oleval kalendriaastal, kuid selle kalendriaasta eest maksis Eesti Töötukassa tööandja maksejõuetuse hüvitist ja arvestas sellelt sotsiaalmaksu ning sotsiaalmaks laekus vanemahüvitise arvutamise aluseks oleval kalendriaastal. Riigikohtus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 10 lõike 1 punkti 6 ja lõike 2 esimese lause kohaselt küsinud justiitsministri arvamust vaidlustatud seadusesätte põhiseaduspärasuse kohta. 2. Vaidlustatud säte PHS § 37 lõike 3 teine lause sätestab: „Isikustatud sotsiaalmaksu hulka ei arvata töötuskindlustuse seaduses sätestatud töötuskindlustushüvitiselt ja tööandja maksejõuetuse hüvitiselt ning sotsiaalmaksuseaduse § 6, välja arvatud lõike 1 punktide 5 ja 14 alusel arvestatud sotsiaalmaksu.“ 3. Vaidlustatud sätte asjassepuutuvus Kuna käesolevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas on tegemist konkreetse normikontrolliga, tuleb vastavalt Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-le 15, PSJKS §14 lõikele 2 ning Riigikohtu enda praktikale (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p 10; 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, p 15) esmalt võtta seisukoht vaidlustatud sätte asjassepuutuvuse kohta. Vanemahüvitise suurus arvutatakse PHS § 37 kohaselt, lähtudes isikustatud sotsiaalmaksu andmetest. PHS § 37 lõike 3 esimene lause näeb ette, et ühe kalendrikuu keskmise isikustatud sotsiaalmaksu suurus on vanemahüvitise taotleja hüvitise saamise õiguse tekkimise päevale eelnenud kalendriaasta isikustatud sotsiaalmaksu ja kalendrikuude jagatis. Isikustatud sotsiaalmaksu hulka ei arvata tööandja maksejõuetuse hüvitiselt arvestatud sotsiaalmaksu (PHS § 37 lg 3 teine lause). Sotsiaalkindlustusamet võttis kaebajale vanemahüvitise määramisel aluseks kaebaja 2017. aasta isikustatud sotsiaalmaksu 6830 eurot ja 31 senti ning jättis arvesse võtmata töötukassa tasutud sotsiaalmaksu 1902 eurot ja 45 senti, sest see tasuti tööandja maksejõuetuse hüvitiselt. Kaebaja vanemahüvitis oli arvesse võtmata jäetud sotsiaalmaksuosa tõttu igas kuus 672 euro ja 69 sendi võrra väiksem. PHS § 37 lõike 3 teine lause kohustab vanemahüvitise määramisel isikustatud sotsiaalmaksu hulka mitte arvama tööandja maksejõuetuse hüvitiselt arvestatud sotsiaalmaksu. Kui seda erandit ei Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 oleks, tuleks vanemahüvitise suuruse määramise aluseks oleva isikustatud sotsiaalmaksu hulka arvata ka sotsiaalmaks, mis on arvestatud tööandja maksejõuetuse hüvitiselt. Riigikohus on öelnud, et kui sätet on võimalik tõlgendada mitut moodi, tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36; RKPJKm 19.05.2009, 3-4-1-1-09, p 19; RKHKm 10.02.2010, 3-3-1-89- 09, p 9). Kuna vaidlusalune säte ei võimalda erinevaid tõlgendusi, ei tõusetu ka küsimust selle põhiseaduskonformsest tõlgendamisest. Vaidlusalune säte ei võimalda niisiis vanemahüvitise määrajal käituda teistmoodi kui käitus Sotsiaalkindlustusamet käesolevas juhtumis. Seega sõltub PS § 37 lõike 3 teise lause – vaidlustatud osas – põhiseaduspärasusest see, kas kaebajale määratava vanemahüvitise suuruse kindlaks tegemisel aluseks oleva isikustatud sotsiaalmaksu hulka arvatakse ka tööandja maksejõuetuse hüvitiselt tasutud sotsiaalmaks või ei arvata. Esimesel juhul on kaebaja vanemahüvitis suurem kui teisel juhul. Järelikult on Tallinna Ringkonnakohtu poolt põhiseadusevastaseks tunnistatud ja kohaldamata jäetud norm kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. 4. Vaidlustatud sätte põhiseaduspärasus Riigikohus on varem vanemahüvitisega seonduvaid põhiseaduslikkuse järelevalve asju menetledes võtnud seisukoha, et vanemahüvitis ei kuulu PS § 28 lõike 2 kaitsealasse, kuid vanemahüvitise saamise õiguse andmisel ja piiramisel peab seadusandja järgima võrdse kohtlemise põhimõtet (RKPJKo 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 25; RKPJKo 27.12.2011, 3-4-1-23-11, p 68; RKÜKo 30.06.2016, 3-3-1-86-15, p 47). Võrdsuspõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse hindamiseks tuleb kindlaks määrata võrdluse lähtekohad ja tuua välja võrreldavad grupid. Käesolevas asjas on võrdlusgruppideks: 1) isikud, kes vanemahüvitise õiguse tekkimise päevale eelnenud kalendriaastal töötasid ja kellele samal aastal makstud tööandja maksejõuetuse hüvitiselt arvestatud sotsiaalmaksu tasus töötukassa (kaebaja grupp); 2) isikud, kes vanemahüvitise õiguse tekkimise päevale eelnenud kalendriaastal töötasid ja kellele sama aasta eest tasus sotsiaalmaksu tööandja (võrdlusgrupp). Gruppidel on ühine see, et vanemahüvitise arvestusperioodil mõlemasse kuuluvad isikud töötasid ja mõlema eest tasuti ka sotsiaalmaksu. Grupid erinevad selle poolest, et kaebaja gruppi kuuluvate isikute eest tasus sotsiaalmaksu töötukassa, võrdlusgruppi kuuluvate isikute eest tasus sotsiaalmaksu tööandja. Gruppide erinev kohtlemine seisneb selles, et kaebaja gruppi kuuluvatele isikutele vanemahüvitist määrates ei arvata töötukassa arvestatud sotsiaalmaksu isikustatud sotsiaalmaksu hulka, võrdlusgruppi kuuluvatel isikutel aga arvatakse. Selle tõttu on kaebaja gruppi kuuluvate isikute vanemahüvitis väiksem kui võrdlusgruppi kuuluvatel isikutel. Kahe sarnases olukorras oleva isiku või isikute grupi ebavõrdseks kohtlemise põhiseaduspärasuse hindamiseks tuleb kaaluda võrdsuspõhiõiguse riivet (vaidlusaluse seadusesättest tulenevat ebavõrdset kohtlemist) selle eesmärkidega (RKÜKo 30.06.2016, 3-3-1-86-15, p 53). Vanemahüvitise eesmärk on säilitada varasem sissetulek isikule, kes kasvatab väikelast. Vanemahüvitise mõte on hüvitatakse vanemale lapse kasvatamise tõttu saamata jääv töine tulu. Hüvitise suurus lähtub seetõttu üldjuhul varem teenitud tulust. Nagu ka ringkonnakohus oma lahendis välja tõi, on perehüvitiste seaduse eelnõu (217 SE, Riigikogu XIII koosseis) seletuskirjas õigustatud tööandja maksejõuetuse hüvitise mittearvamist isiku tulu hulka sellega, et 1) hüvitis makstakse üldjuhul välja pika viitajaga; 2) tegemist on kahjuhüvitisega, mille arvamine töise tulu hulka ei ole põhjendatud; ning et 3) hüvitise seost töötamise ajaga ei ole võimalik kindlaks teha. Nende õigustuste taga võib näha legitiimset soovi kasutada riigieelarve vahendeid eesmärgipäraselt ning vähendada vanemahüvitise süsteemi administreerimise keerukust. Ühe eesmärgina on seadusandja soovinud ära hoida maksejõuetuse hüvitise hilisema väljamaksmisega põhjustatud vanemahüvitise moonutusi. Samas ei ole normi kujundades arvestatud võimalusega, et maksejõuetuse hüvitis võidakse maksta välja lühema viitajaga, nagu toimus käesoleval juhtumil. Maksejõuetuse hüvitis on mõeldud kompenseerima isikule (osaliselt) tema tööandja poolt maksmata jäänud töötasu, puhkusetasu ja töölepingu ülesütlemisel maksmata jäänud töölepingus ettenähtud hüvitisi (vt töötuskindlustuse seaduse § 20). Seega sisuliselt sedasama isiku töist tulu, mille saamata jäämist lapse kasvatamise tõttu on vanemahüvitis mõeldud hüvitama. Tähelepanuta ei saa jätta ka seda, et kuni perehüvitiste seaduse jõustumiseni 1. jaanuaril 2017 kehtinud vanemahüvitise seaduses ei olnud sätet, mis oleks välistanud isikule makstud tööandja maksejõuetuse hüvitiselt arvestatud sotsiaalmaksu arvamise isikustatud sotsiaalmaksu hulka (vt vanemahüvitise seaduse § 3 lg 2), s.t seda käsitati hüvitatava töise tuluna. Võrdsuspõhiõiguse riive on isiku jaoks tugev, kuna PHS § 37 lõike 3 teine lause (vaidlusaluses osas) võimendab ebasoodsat olukorda, millesse isik tööandja maksejõuetuse tõttu satub: vanemahüvitise õiguse tekkimise kalendriaastal jäi töötasu saamata temast sõltumatutel põhjustel (tööandja maksejõuetus), saamata jäänud töötasu kompenseerimiseks töötukassa poolt makstud hüvitiselt arvestatud sotsiaalmaks aga jäetakse vanemahüvitise suurust määrava isikustatud sotsiaalmaksu hulka arvamata. Ülal toodut arvestades ei kaalu eesmärgid üles isiku õigust olla võrdlusgrupiga võrdselt koheldud. Seega, pidades silmas käesoleva kohtuasja asjaolusid, ei ole PHS § 37 lg 3 teise lause regulatsioon põhiseadusega kooskõlas osas, mis välistab tööandja maksejõuetuse hüvitiselt arvestatud sotsiaalmaksu arvamise isikustatud sotsiaalmaksu hulka ja seega hüvitise arvesse võtmise vanemahüvitise suuruse kindlaks määramisel juhul, kui hüvitiselt arvestatud sotsiaalmaks tasutakse isikule vanemahüvitise õiguse tekkimisele eelneval kalendriaastal, ning ka ühtlasi töötamise periood, millega maksejõuetuse hüvitis on seostatav, jääb sama kalendriaasta sisse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister Aaro Mõttus 6208175 [email protected]