Arvamus

Rahandusministeerium Teie 19.03.2019 nr 1.1-10/1860-2 [email protected] Meie 04.04.2019 nr 6-6/19-8 Arvamuse avaldamine Tänan võimaluse eest avaldada arvamust maksukorralduse seaduse, halduskohtumenetluse seadustiku ja kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta. Käesolevaga edastan arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andraš Tšitškan Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus maksukorralduse seaduse, halduskohtumenetluse seadustiku ja kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta. Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e-post [email protected] www.riigikohus.ee  Lisa 1 Riigikohtu arvamus maksukorralduse seaduse, halduskohtumenetluse seadustiku ja kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta Arvamus hõlmab peaasjalikult maksuasjades toimuva vaidemenetluse, õigusemõistmise ja topeltmaksustamise vaidluste lahendamisel osalevate sõltumatute tunnustatud isikutega seotud sätteid. 1. Maksukorralduse seaduse muudatused 1) § 99 lg 1 p 7 MKS § 99 lg-s 1 on sätestatud maksusumma määramise aegumise peatumise alused. Eelnõu kohaselt jätkub topeltmaksustamise kaebuse esitamisel aegumistähtaja kulgemine pärast lõpliku otsuse tegemist. Sätte koostamisel tasub silmas pidada, et lõpliku otsuse tegemine ei pruugi päädida selle rakendamisega, sest direktiivi 2017/1852 kohaselt sõltub lõpliku otsuse rakendamine sellest, kas kaebaja nõustub otsusega ja loobub õigusest mis tahes riigisisesele õiguskaitsevahendile 60 päeva jooksul alates lõplikust otsusest teavitamise kuupäevast (art 15 lg 4). Seepärast tasub kaaluda, kas aegumistähtaja kulgemine peaks olema seotud lõpliku otsuse rakendamisega. 2) § 138 lg 3 Eelnõus pakutud sõnastuse kohaselt peatub vaide esitamise tähtaeg vastastikuse kokkuleppe menetluse alustamise korral kaebuse läbivaatamise ajaks. Seaduses vääriks selguse huvides täpsustamist, et kaebuse all peetakse silmas sama seaduse 141. peatüki alusel esitatud kaebust. Nii eelnõu kui ka selle seletuskirja põhjal jääb selgusetuks, miks hakkab maksusumma määramise aegumise tähtaeg kulgema kaebuse vastuvõtmisest, kuid vaidetähtaja peatumine on võimalik alles pärast vastastikuse kokkuleppe menetluse alustamist. Samuti vajab täpsustamist, kas vaidetähtaja peatumine „kaebuse läbivaatamise ajaks“ seab tähtaja kulgemise sõltuvusse lõpliku otsuse tegemisest (sarnaselt MKS § 99 lg 1 p-ga 7), lõpliku lahendi kättetoimetamisest (eelnõu seletuskirjas) või lõpliku lahendi rakendamisest. 3) § 1471 MKS § 1471 kohaselt võib MTA vaide menetlemise mõjuval põhjusel peatada. See muudatusettepanek ei puuduta üksnes topeltmaksustamise vaidlusi, vaid kõiki maksuasju. Eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et vaidemenetluse peatamine on vajalik näiteks juhul, kui sarnases asjas toimub kohtumenetlus ja maksuhaldur peab otstarbekaks oodata ära selles asjas lahendi tegemise. Samuti peetakse vaidemenetluse peatamist põhjendatuks juhul, kui vaide esitanud isik esitab MTA-le topeltmaksustamise kaebuse. Seletuskirja kohaselt võimaldab muudatus MTA-l tööjõuressurssi kokku hoida. Samuti on seletuskirjas mainitud, et maksumenetlus tuleb läbi viia võimalikult lihtsalt, kiirelt ja efektiivselt (MKS § 10 lg 3) ja menetluse peatamisel tuleb arvesse võtta maksukohustuslasele tekkida võivat kahju. Eeltoodud argumentatsiooni ei saa siiski pidada MTA-le sedavõrd ulatusliku otsustusruumi („mõjuval põhjusel“) andmiseks piisavaks. Soov tööjõuressurssi kokku hoida on liiga universaalne, et vaidemenetluse peatamise eesmärgiks sobida. Ainuüksi asjaolu, et sarnases asjas toimub kohtumenetlus, ei ole üldjuhul õiguskaitse piiramiseks piisav (vrd HKMS § 95 lg 2). Samuti ei ole eelnõu seletuskirjas põhjendatud, miks võib osutuda vajalikuks peatada vaidemenetlus juhul, kui isik esitab MTA-le topeltmaksustamise kaebuse. Eelnõu kohaselt ei hakka 1  Lisa 1 topeltmaksustamise kaebuse vastuvõtmise üle otsustamise tähtaeg kulgema enne vaideotsuse tegemist (MKS § 1517 lg 2). Seega vaidemenetluse peatamine hoopis takistaks topeltmaksustamise kaebuse lahendamist. Direktiivi 2017/1852 järgi ei ole vaidemenetluse peatamise võimaluse sätestamine nõutav. Vaidemenetluse peatamise võimaluse loomine võib põhjalikult moonutada vaidemenetluse kui lihtsa, vähekuluka ja kiire õiguskaitsevahendi olemust. Riskiga, et vaideotsus ei pruugi menetluse eripärade tõttu kehtima jääda, on selle menetlusliigi loomisel arvestatud. Vaatamata MKS § 151 lg-s 1 sätestatule, mille kohaselt võib maksukohustuslane pöörduda vaidemenetluse igas staadiumis asja lahendamiseks kohtusse, võib kaebetähtaja möödumine takistada kohtule kaebuse esitamist (HKMS §-d 46 ja 47). Igal juhul piirab vaidemenetluse peatamine kaebaja võimalusi lahendada vaidlus kohtuväliselt lihtsalt ja kiirelt. Vaidemenetluse kergekäeline peatamine võib muuta vaidemenetluse mõttetuks ning sundida isikut õiguste kaitseks kohtusse pöörduma. Seepärast tuleks kaaluda vaidemenetluse peatamise võimalusest loobumist või MTA-le antava otsustusruumi piiride täpsustamist (mh ajalise piirangu kehtestamist). 4) § 1518 lg 3 See säte annab maksukaebuse esitajale õiguse vaidlustada MTA maksukaebuse tagastamise otsus halduskohtus, kui maksukaebuse on tagasi lükanud kõik asjaomaste liikmesriikide pädevad asutused. HKMS § 46 lg 1 kohaselt võib tühistamiskaebuse esitada 30 päeva jooksul kaebajale haldusakti teatavaks tegemisest arvates. Kuna MKS § 1518 lg 3 järgi peaks kaebetähtaeg hakkama kulgema pärast seda, kui maksukaebuse on lisaks MTA-le lükanud tagasi ka teiste liikmesriikide pädevad asutused, tuleks kaaluda kaebetähtaja osas erinormi kehtestamist. 5) § 15114 lg 2 MKS § 15114 lg 2 kohaselt sõltub vastastikuse kokkuleppe menetluse läbiviimise tähtaja kulgema hakkamine selle menetluse ajal esitatud vaide või kaebuse menetlemisest. Direktiiv sellist võimalust ette ei näe, vaid lubab vastastikuse kokkuleppe menetluse läbiviimise tähtaja hilisemat kulgema hakkamist üksnes juhul, kui riigisisesele õigusele tuginev õiguskaitsevahend esitati enne vastastikuse kokkuleppe menetluse algust (art 16 lg 3). MKS § 15114 lg 2 tuleks direktiiviga kooskõlla viia. 6) § 15118 lg 3 Sätte sõnastus vajab täpsustamist. Eelnõu kohaselt võib MTA leppida teise liikmesriigi pädeva asutusega kokku sõltumatute tunnustatud isikute ja nende asendajate nimetamises. Seevastu direktiivi art 8 lg 2 näeb ette, et liikmesriigid lepivad kokku selliste isikute nimetamise normides (st reeglites), kuid seejärel nimetab sõltumatu tunnustatud isiku siiski iga asjaomase liikmesriigi pädev asutus ise (direktiivi art 8 lg 1 c; MKS § 15118 lg 1 p 3). 7) § 15119 lg 3 Nimetatud sätte kohaselt võib MTA enda nimetatud sõltumatu tunnustatud isiku nõuandekomisjonist välja arvata, kui teise liikmesriigi esitatud vastuväite lahendamisel ilmneb, et vastuväide on põhjendatud. Direktiiv sellist võimalust ette ei näe. Lisaks ei selgu eelnõust, kuidas vabanenud koht täidetakse. Seletuskirjas selgitatu, et komisjonist välja arvatud sõltumatu tunnustatud isiku asemele asub tema asendaja ning kui asendajat ei ole määratud, 2  Lisa 1 võib MTA valida uue sõltumatu tunnustatud isiku Euroopa Komisjoni peetavast nimekirjast, peaks olema sätestatud õigustloovas aktis. 8) § 15121 lg-d 1 ja 2 MKS § 15121 lg 1 esimeses lauses tuleks sõna „ning“ asendada sõnaga „või“, sest tegemist on erinevate olukordadega (direktiivi art 7 lg 1). Sama sätte teises lauses peaks sõnade „võib […] nimetada“ asemel olema „nimetab“, sest direktiiv ei näe kaalutlusõigust ette. MKS § 15121 lg 2 oleks sobilik ühendada lõikega 1. 9) § 15121 lg 3 Seadusega saab reguleerida üksnes Eesti, mitte teiste liikmesriikide ametiasutuste pädevust. Selle sätte järele ei näi ka MTA osas vajadust olevat, sest sama normi esimese lõike kohaselt tuleb MTA tegevusetuse korral esitada taotlus ministrile. 10) § 15122 lg 4 Nimetatud sätte järgi on kaebajal olukorras, kus komisjoni töökorras pole suudetud kokku leppida, õigus pöörduda „mistahes asjaomase liikmesriigi pädevasse kohtusse“. Siingi tuleks reguleerida üksnes Eesti kohtusse pöördumise õigust ning täpsustada, et pädevaks kohtuks on halduskohus (vastavalt seletuskirjale). Normis tuleks ära näidata ka kaebuse nõue ja vastustaja (seletuskirja järgi esitatakse kohustamiskaebus MTA vastu). 11) § 15127 lg 3 Eelnõu näeb ette, et kui MTA ei ole kaebajat 30 päeva jooksul alates töökorras märgitud otsuse tegemise tähtajast teavitanud, võib kaebaja esitada MTA-le vaide või kaebuse halduskohtule. Direktiivi tekst on tähtaja kulgema hakkamise osas selge(„Kui teadet ei ole tulnud 30 päeva jooksul alates otsuse tegemisest …“), kuid seal puudub osutus töökorrale. Töökord reguleerib nõuandekomisjoni või alternatiivse vaidluste lahendamise komisjoni tööd, kuid mitte pädevate asutuste tegevust pärast komisjoni arvamuse saamist. Kuna direktiivi art 15 lg 1 järgi peavad pädevad asutused vaidlusaluse küsimuse lahendamises kokku leppima kuue kuu jooksul alates komisjoni arvamuse avaldamisest, võiks kaaluda lahendust, et kaebetähtaeg hakkab kulgema 30 päeva möödumisel selle kuuekuulise tähtaja saabumisest arvates. 12) § 15128 lg 2 Selle sätte järgi ei ole kaebajal õigust nõuda lõpliku otsuse täitmist juhul, kui kohus on tuvastanud, et sõltumatu tunnustatud isik ei vasta nõudele olla sõltumatu ja see võis mõjutada lõplikku otsust. Eelnõus vajab täpsustamist, millise Eesti kohtu pädevuses on sellise vaidluse lahendamine ning kellel on õigus sellise taotlusega kohtusse pöörduda. Kui selline õigus peaks olema MTA-l, siis tuleks kaaluda seaduses eripärase protesti esitamise õiguse ja selle tähtaja sätestamist (vrd HKMS § 255 p 5 ja § 256 lg 1). 12) § 15131 lg 2 MKS § 15131 lg 1 kohaselt lasub kaebajal, tema esindajal ja komisjonide liikmetel saladuse hoidmise kohustus. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt on MTA-l õigus nõuda saladuse hoidmise kohustuse täitmise kohta kirjalikku kinnitust. Seda sätet tuleks vastavalt direktiivi art 13 lg-le 3 muuta nii, et vastavat kinnitust võib nõuda üksnes kaebajalt ja tema esindajalt. 3  Lisa 1 13) § 15132 lg 1 MKS §-des 15132 ja 15133 opereeritakse sõltumatute tunnustatud isikute kahe nimekirjaga, direktiivi järgi on vajalik üksnes Euroopa Komisjoni peetav nimekiri. Selguse ja lihtsuse huvides (vt eelkõige MKS § 15133 lg-d 1 ja 2) võiks kaaluda ministri kinnitatavast nimekirjast loobumist. Eeldatavasti peaks piisama sellest, kui ministri käskkirjas on Eesti nimetatud sõltumatute tunnustatud isikute nimed. 14) § 15132 lg 2 Eelnõust ei selgu, kuidas toimub Eesti nimetatavate sõltumatute tunnustatud isikute valimine. Eelnõu seletuskirjas on seaduse mõjude peatükis mainitud, et kohtunikul on õigus vastaval konkursil kandideerida (lk 37), kuid selline valimiskord või vastav volitusnorm peaks olema sätestatud seaduses (MKS § 15118 lg-s 4 sätestatud volitusnorm võimaldab kehtestada üksnes komisjoni moodustamise korra). 15) § 15132 lg 4 Kuna Eestil on direktiivi art 9 lg 2 järgi kohustus esitada Euroopa Komisjonile täielik ja ajakohane teave enda nimetatud sõltumatute tunnustatud isikute kutsealase ja akadeemilise tausta, pädevuse, teadmiste ja huvide konfliktide kohta, tuleks kaaluda nendele isikutele sama teabe ja selle muudatustest ministrile esitamise kohustuse sätestamist seaduses. 16) § 15132 lg 5 Direktiivi art 8 lg 5 teise lõigu kohaselt on komisjoni koosseisu kuuluval sõltumatul tunnustatud isikul kohustus vältida 12 kuu jooksul pärast komisjoni otsust olukorda, mis oleks andnud pädevale asutusele põhjuse esitada vastuväite tema nimetamise suhtes. Eelnõule lisatud vastavustabeli kohaselt on kavas sätestada see kohustus ministri määruses, millega kehtestatakse nõuandekomisjoni moodustamise kord (MKS § 15118 lg 4 alusel). Kuna tegemist on olulise küsimusega ning mainitud volitusnorm selle kohustuse täitmist ei hõlma, tuleks see säte võtta üle seadusega. 17) § 15133 lg-d 1 ja 2 Direktiivi art 9 lg 3 teise lõigu kohaselt kehtestab iga liikmesriik menetlused, mille alusel saab Euroopa Komisjoni peetavast sõltumatute tunnustatud isikute loetelust arvata välja liikmesriigi nimetatud isiku, kui see isik ei ole enam sõltumatu. Eelnõus on jäetud vastav menetluskord kehtestamata (mh tõendite kogumine, sõltumatu tunnustatud isiku ärakuulamine ja teavitamine otsusest, otsuse põhjendamine). 18) § 15133 lg 3 Selles sättes vajab vastavalt direktiivi art 9 lg 3 kolmandale lõigule täpsustamist, et minister teeb otsuse sõltumatu tunnustatud isiku nimekirjast väljaarvamise kohta pärast tõendite saamist ja menetluse läbiviimist. 2. Halduskohtumenetluse seadustiku muudatused Eelnõuga on kavas täiendada HKMS § 46 lg-ga 8, millega sätestataks maksuotsuse või -teate peale tühistamiskaebuse esitamise tähtaja peatumine topeltmaksustamise vaidluse lahendamise 4  Lisa 1 ajaks. See säte peaks oma spetsiifilisuse tõttu olema maksukorralduse seaduses (vt HKMS § 46 lg 6). Lisaks vajab sätte sisu täpsustamist. Kaebetähtajast kinnipidamise kontrollimisel on oluline, et kaebetähtaja peatumise algust ja lõppemist mõjutavad sündmused oleksid sõnastatud võimalikult täpselt. Eelnõu sõnastusest võib aru saada nii, et kaebetähtaeg peatub vastastikuse menetluse alustamise päevast arvates ja lõpeb MKS 141. peatüki alusel esitatud kaebuse „läbivaatamisega“. Praegu jääb selgusetuks, kas hõlmatud on aeg (60 päeva), mille jooksul võib kaebaja otsustada kokkuleppe rakendamise üle (direktiivi art 4 lg 2; MKS § 15116 lg 1), ja aeg, mille jooksul saab kaebaja esitada nõuandekomisjoni moodustamise taotluse (direktiivi art 6 lg 1; MKS § 15117 lg 3), samuti lõpliku otsuse rakendamise aeg (direktiivi art 15 lg 4; MKS § 15128 lg 1). Kui silmas on peetud, et kaebetähtaeg peatub kõigi 141. peatükis kaebuse lahendamiseks ette nähtud võimaluste ammendumiseni, siis peaks säte seda selgelt kajastama. Lisaks tuleks täpsustada, et vastastikuse kokkuleppe menetlust ei alusta üksnes MTA (vt direktiivi art 4 lg 1 ja vrd eelnõus MKS § 138 lg 3 sõnastust). Muudatus puudutaks üksnes tühistamiskaebuse esitamise tähtaja peatumist, kuid eelnõu seletuskirjast ei selgu, miks ei peeta seda vajalikuks muude kaebuste, eelkõige kohustamis- ja hüvitamiskaebuse puhul. 3. Kohtute seaduse muudatused Eelnõuga on kavas muuta KS § 49 lg-t 1 nii, et kohtunikud võiksid „osaleda sõltumatu tunnustatud isikuna kaebuse lahendamisel“.1 Eelnõu seletuskirja kohaselt soovitakse, et kohtunik võiks osaleda sõltumatu tunnustatud isikuna maksulepingu, EL vahekohtu konventsiooni või MKS § 141. peatüki alusel esitatud kaebuse lahendamisel. Riigikohus nõustub eelnõu koostaja seisukohaga, et kohtunikele esitatavad nõuded, pädevus ja kogemused vastavad topeltmaksustamise vaidlusi lahendavate komisjonide töös osalevatele sõltumatutele isikutele seatud nõuetele. Eelkõige võib kohtunike panus osutuda vajalikuks MKS § 141. peatüki alusel esitatud kaebuste lahendamiseks moodustatud komisjonides, sest erinevalt vahekohtu 1990. a konventsioonist piirab direktiiv maksunõustajate tegutsemist sõltumatute tunnustatud isikutena (vt direktiivi art 8 lg 4 d). Kuna nõuandekomisjoni või alternatiivse vaidluse lahendamise komisjoni liikmeks oleva sõltumatu tunnustatud isiku peamiseks ülesandeks on osaleda komisjoni arvamuse koostamisel ning arvamuse koostamisel tuleb aluseks võtta õigusnormid (direktiivi art 14 lg 2), sarnaneb see tegevus ka oma sisu poolest kohtuniku ametitegevusega. Võttes arvesse, et EL-i liikmesriikide vahelise maksuvaidluse lahendamine ei ole käsitatav õigusemõistmisena ning kohtuniku materiaalse sõltumatuse riive on lahendatav kohtuniku taandumisega, on sõltumatu tunnustatud isikuna tegutsemine kohtunikuameti pidamisega ühildatav. Küll aga tuleb eelnõu sõnastust täpsustada vastavalt eelnõu seletuskirjale nii, et kohtuniku tegevus sõltumatu tunnustatud isikuna piirduks üksnes topeltmaksustamise vaidlusi lahendava komisjoni töös osalemisega. Praegu on muudatusettepanek sõnastatud liiga avaralt („sõltumatu tunnustatud isikuna kaebuse lahendamisel“). 1 Eelnõu praegusest sõnastusest võib aru saada ka nii, et kohtunik ei või väljaspool kohtunikuametit osaleda sõltumatu tunnustatud isikuna kaebuse lahendamisel. 5  Lisa 1 Riigikohus peab eelistatumaks muuta kohtute seadust nii, et KS § 49 lg-t 1 täiendataks esimese lause järel uue lausega, mille kohaselt võib kohtunik täita ka muid kohtute seaduses sätestatud ülesandeid, ning KS § 76 lg-sse 6 lisataks kohtunikule õigus saada topeltmaksustamise vaidluste lahendamisel sõltumatu tunnustatud isikuna töötamise eest tasu. 4. Seaduse jõustumine Eelnõu kohaselt jõustub seadus 1. juulil 2019. Seevastu direktiivi art 22 lg 1 esimese lõigu järgi on direktiivi ülevõtmise tähtajaks 30. juuni 2019. Seepärast jääb arusaamatuks, miks on seletuskirjas ja vastavustabelis märgitud, et seadus jõustub vastavalt direktiivile. 6