Auditi lõpparuande edastamine

Ühtekuuluvusfondi projekti 2014-2020.10.02.17-0056 “Tallinn-Keila-Paldiski ja Keila-Riisipere (Turba) liiklusjuhtimissüsteemi rekonstrueerimine” PROJEKTIAUDIT toetuse saaja: AS Eesti Raudtee rakendusüksus: Riigi Tugiteenuste Keskus Lõpparuanne CF-201/2023 23.10.2023 KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST Auditi tulemus: Auditi töörühm jõudis auditi toimingute läbiviimise tulemusena järeldusele, et toetuse saaja tegevus projekti rakendamisel on olulises osas1 vastavuses kehtivate õigusaktidega. Märge struktuuritoetuse registris2: ➢ märkustega, väheolulised tähelepanekud. Projektiaudit on läbi viidud vastavuses rahvusvaheliste siseauditeerimise kutsetegevuse standarditega. Projektiauditi lõpparuanne avalikustatakse Rahandusministeeriumi koduleheküljel. Täname auditeeritavat auditi läbiviimise ajal osutatud kaasabi, vastutulelikkuse ja koostöö eest. 1 Auditi töörühm on teostanud auditi toimingud asjatundlikult ja nõutava ametialase hoolsusega. Auditi tulemusena antakse auditeeritud objekti kohta põhjendatud kindlustunne, võttes arvesse võimalikku auditi riski, et isegi suhteliselt olulised ebatäpsused võivad jääda avastamata. 2 Olulised tähelepanekud on leiud, mis omavad või võivad omada finantsmõju (st mitteabikõlblikud kulud). Väheolulised tähelepanekud on leiud, mis ei oma finantsmõju, kuid mille lahendamine aitab toetuse saajal vähendada riske projekti edukal elluviimisel. 2  A - OSA 1. Auditi objekt ja auditeeritud kulud 1.1 PROJEKTI ÜLDANDMED Rakenduskava Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014-2020 Prioriteetne suund 2014-2020.10 Jätkusuutlik transport Meede 2014-2020.10.2 Raudteeliikluse arendamine ja erinevate liikumisviiside ühendamine Projekti number 2014-2020.10.02.17-0056 struktuuritoetuse registris (edaspidi SFOS) Projekti nimetus Tallinn-Keila-Paldiski ja Keila-Riisipere (Turba) liiklusjuhtimissüsteemi rekonstrueerimine Toetuse saaja: AS Eesti Raudtee Taotluse rahuldamise otsuse 09.09.2019 nr 1-10/19-015-TI ja 07.11.2022 muudatus nr 11.2-40/1094 (otsuse muutmise) number ja kuupäev Rakendusüksus Riigi Tugiteenuste Keskus Projekti kulude abikõlblikkuse 25.04.2018 - 31.12.2023 periood 1.2 AUDITI LÄBIVIIMISE INFO Alus Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 11 lg 3 ning Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna struktuuritoetuse auditeerimise 2023. a tööplaan3. Eesmärk Hinnang struktuuritoetuse eesmärgipärasele ja õiguspärasele kasutamisele vastavalt Vabariigi Valitsuse 07.08.2014. a määruse nr 127 „Perioodi 2014- 2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine ” § 4 lõikele 1. Auditi läbiviijad Henry Kibin, Rahandusministeerium, Finantskontrolli osakond, II auditi talitus, juhtivaudiitor (auditi juht); Kaisa Kallas, Rahandusministeerium, Finantskontrolli osakond, II auditi talitus, talituse juhataja (auditi eest vastutav isik) kuni 31.08.2023; Mart Pechter, Rahandusministeerium, Finantskontrolli osakond, II auditi talitus, nõunik talituse juhataja ülesannetes (auditi eest vastutav isik) alates 09.10.2023. Auditi läbiviimise aeg 26.07.2023 – 23.10.2023 Metoodika Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna “Projektiauditi käsiraamat”. 3 Tööplaan koostatakse lähtuvalt statistilise valimi moodustamise metoodikast, mille kohaselt on kõikidel projektidel võrdne võimalus valimisse sattuda. 3  Auditi toimingud Auditi toimingute käigus projekti rakendamisega seotud isikute intervjueerimine ning järgneva analüüs ja hindamine: • projekti tegelik teostamine, • projekti rakendamist kajastav dokumentatsioon, • kulude abikõlblikkus, • projektiga seotud raamatupidamise korraldus, • omafinantseeringu olemasolu, • struktuurifondide sümboolika kasutamine. 1.3 AUDITEERITUD KULUD (auditi ulatus) Deklareeritud kulude aluseks SFOS nr PO11209; 17.11.2022; 655 115,96 eurot olevad väljamaksed (väljamaksetaotluse SFOS nr, kuupäev, abikõlblik summa eurodes) Toetuse ja omafinantseeringu Toetus: 85% osakaal abikõlblikest Omafinantseering: 15% summadest (%) Valimi suurus (eurodes; % 100% deklareeritud abikõlblikust summast)4 Tuvastatud mitteabikõlblikud kulud (eurodes): 0,00 eurot Leitud vea määr (%) 5 0,00% 2. Piirangud Käesolev aruanne on koostatud sõltumatuse ja objektiivsuse põhimõtetest lähtudes. Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 24 punkti 10 alusel on toetuse saaja kohustatud andma audiitori kasutusse tema nõutavad andmed ja dokumendid ning võimaldama audiitoril viibida projektiga seotud ruumides ja territooriumil. Eelnevast tulenevalt järeldavad audiitorid, et kõik auditi käigus esitatud andmed ning muu suuline ja kirjalik teave kajastavad projekti raames teostatud tegevusi korrektselt ja tegelikkusele vastavalt ning on piisavad projektidele hinnangu andmiseks. Täiendava, audiitoritele mitteesitatud / mitteteadaoleva informatsiooni korral oleksid audiitorite järeldused võinud olla teistsugused. 4 Kui ei auditeeritud valimi alusel, märgitakse valimi suuruseks väljamaksetaotluse summa eurodes ja auditeeritud kulude osakaaluks 100%. 5 Mitteabikõlblike kulude osakaal tegelikult auditeeritud kuludest (%). Kui auditeeriti valimi alusel, siis mitteabikõlblike kulude osakaal valimi mahust. 4 B-OSA AUDITI TULEMUSED 1. Struktuuritoetuse eesmärgipärane kasutamine Struktuuritoetust on kasutatud olulises osas otstarbekalt ja sihipäraselt, vastavalt projekti eesmärkidele ja rakendamise tingimustele. 2. Raamatupidamises kajastamine Auditi ulatuses olevad kulud vastavad olulises osas struktuuritoetuse saaja raamatupidamise andmetele. 3. Struktuuritoetuse maht ning ajastus Struktuuritoetuse andmine on toimunud olulises osas ettenähtud mahus ja õigeaegselt ning omafinantseering on tagatud. 4. Hangete läbiviimine Struktuuritoetuse saaja on hanked läbi viinud olulises osas vastavalt kehtivatele õigusaktidele. Esines formaalseid rikkumisi. Väheoluline tähelepanek 4.1 – Riigihanke nr 186866 ja ostumenetluse nr 248587 läbiviimisel kalduti kõrvale riigihangete seaduses sätestatust. Auditeeritava projekti eesmärkide saavutamiseks korraldas toetuse saaja ehitustööde riigihanke nr 186866 ja ostumenetluse nr 248587. Projektiauditi käigus tuvastasid audiitorid mitmeid riigihangete seaduse (edaspidi RHS6) sätete ja üldpõhimõtete rikkumisi: 1. Riigihanke nr 186866 kvalifitseerimise tingimused olid pakkujatele osaliselt piirava iseloomuga. Toona kehtinud RHS § 3 lg 3 sätestas, et hankija peab kohtlema kõiki isikuid, kelle elu- või asukoht on Eestis, mõnes muus Euroopa Liidu liikmesriigis, muus Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigis või Maailma Kaubandusorganisatsiooni riigihankelepinguga ühinenud riigis, võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning jälgima, et kõik isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud. RHS § 39 lg 1 sätestas, et kvalifitseerimise tingimused peavad olema piisavad pakkuja või taotleja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja proportsionaalsed hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemuse, koguse ja otstarbega. Auditi käigus selgus, et hankija otsustas eelviidatud sätetest hoolimata seada järgmised kvalifitseerimise tingimused: 6 Riigihangete seadus (RT I 2007, 15, 76): https://www.riigiteataja.ee/akt/125102016020. Vana redaktsioon. 5  a) Pakkuja peab omama pakkumuse esitamise ajal standarditele EN 50126; EN 50128; EN 50129 põhinevate raudtee signalisatsiooni- ning turvangusüsteemide projekteerimise, tootmise, paigaldamise ning komisjoneerimise Euroopas pädeva sõltumatu kolmanda osapoole tunnustatud õigust. b) Pakkuja peab Projekti tervikmahu täitmise kvaliteedi eest vastutava isikuna kaasama kvaliteedijuhi, kes omab töökogemust projekteerimise ja ehitusega seotud arendusprojektide kvaliteedijuhtimise alal vähemalt 5 (viis) aastat. Nõutav kõrgharidus ja ISO 9001 kvaliteedistandardi tundmine. c) Pakkuja peab olema viimase viie (5) aasta jooksul edukalt teostanud EL-is vähemalt ühe (1) avaliku raudtee CCS –süsteemide ning sellega seotud telekommunikatsioonisüsteemide projekti. Antud projekt peab olema vastavuses SIL-4 turvalisuse nõuetega ja vastavuses EL-i õigusaktidega. Audiitorid märgivad, et SIL-4 mis põhineb omakorda standarditel IEC 61508 ja IEC 61511. Eeltoodust tulenevalt rikkus hankija RHS § 3 lg 3 ja § 39 lg 1 kohaseid nõudeid, kuna kvalifitseerimise tingimused polnud riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ega põhjendatud. Vastupidi, kuna hankija ei võimaldanud ettevõtjatel tugineda millelegi samaväärsele, võis selline standardite nõue mõjuda pakkujaile diskrimineerivalt. Siiski leiavad audiitorid, et tegemist ei ole finantsmõju omava rikkumisega, kuivõrd rikkumise iseloom on üksnes formaalne. Kuna hankija nimetas rahvusvahelises riigihankes rahvusvaheliselt tunnustatud standardeid, pole audiitorite hinnangul tegemist sellist tüüpi heidutusega, mis nõuaks ühendmääruse7 sätete kohaselt finantskorrektsiooni. Sellegipoolest soovitavad audiitorid hankijal edaspidi kvalifitseerimise tingimustes standardite nimetamisel lisada märge „või sellega samaväärne“. 2. Riigihanke nr 186866 tehnilises kirjelduses nimetati standardeid ja kaubamärke ilma märketa „või sellega samaväärne“. RHS § 33 lg 2 sätestas, et iga viidet, mille hankija teeb tehnilises kirjelduses mõnele RHS § 33 lõikes 1 nimetatud alusele (näiteks Euroopa ja rahvusvahelisele standardile) kui pakkumuse tehnilisele kirjeldusele vastavuse kriteeriumile, täiendatakse märkega «või sellega samaväärne». RHS § 33 lg 7 sätestas, et tehnilistes kirjeldustes ei nimetata kindlat ostuallikat, protsessi, kaubamärki, patenti, tüüpi, päritolu ega tootmisviisi, mis võiks anda mõnedele pakkujatele või toodetele eeliseid teiste ees või nende osaluse välistada. See keeld ei kehti juhul, kui see on hankelepingu esemest tulenevalt vältimatult vajalik põhjusel, et tehnilise kirjelduse koostamine RHS § 33 lõigetes 1 ja 3 sätestatud alustel ei võimalda hankelepingu eset piisavalt täpselt ja mõistetavalt kirjeldada. Sellisele viitele lisatakse märge «või sellega samaväärne». RHS § 33 lg 8 sätestas, et tehniline kirjeldus peab tagama kõigile pakkujatele võrdsed tingimused pakkumuse esitamiseks ega tohi tekitada objektiivselt põhjendamatuid takistusi riigihangete avamisel konkurentsile. Auditi käigus selgus, et hankija otsustas eelviidatud sätetest hoolimata nimetada tehnilises kirjelduses ilma samaväärsuse märketa järgmiseid standardeid ja kaubamärke: EVS-HD 60364-1:2008, EVS 922-2014, EVS 811, EVS 865-2, CENELEC, EN 50126, EN 50128, EN 50129, EN 50159, SIEMENS, NEMAN, NEVA. Lisaks nimetati tehnilise kirjelduse lisades standardeid EVS-EN 60794-5:2007, EVS-EN 50122-2 ja EVS-EN 12954. Eeltoodust tulenevalt rikkus hankija RHS § 33 sätetest tulenevaid nõudeid. Audiitorite hinnangul tulnuks tehniline kirjeldus koostada nii, et see ei vähendaks kunstlikult konkurentsi teatavat ettevõtjat soosivate nõuetega, kirjeldades vastava ettevõtja poolt tavapäraselt pakutavate asjade, teenuste või ehitustööde põhiomadusi. Kõige paremini aitab seda eesmärki saavutada see, kui tehnilise kirjelduse koostamisel lähtutakse funktsionaalsetest nõuetest ja kasutusomadustest. Juhul kui viidatakse standardile või kaubamärgile, peavad hankijad kaaluma ka teistel samaväärsetel süsteemidel põhinevaid pakkumusi. Juhul kui hankedokumentides kohustuslikku samaväärsuse 7 Vabariigi valituse 01.09.2014 määrus nr 143 "Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord". 6 märget sätestatud ei ole, rikkumine on läbiva iseloomuga ning puudutab olulist osa lepingust, esineb põhjendatud alus finantskorrektsiooniks. Siiski leiavad audiitorid, et antud juhul ei ole tegemist finantsmõju omava rikkumisega, kuivõrd rikkumise iseloom on üksnes formaalne. Audiitorite hinnangul oli tegemist pigem üksikjuhtumitega ning standardid ega kaubamärgid ei seostunud olulise osaga hankelepingust. Ühendmääruse sätted sellise heidutuse puhul finantskorrektsiooni ette ei näe. Sellegipoolest soovitavad audiitorid hankijal edaspidi tehnilises kirjelduses standardite ja kaubamärkide nimetamisel lisada märge „või sellega samaväärne“. 3. Riigihankes nr 186866 nõuti garantiikirjade väljastamist krediidiasutustelt, mis pidid vastama vähemalt Moody's A1 reitingule. Nagu eelpool punktides 1-2 nimetatud, seadis RHS § 3 hankijale mitmeid kohustusi. Auditi käigus selgus, et hankija sätestas hankelepingu eritingimuste punktides 14.2 ja 14.9 järgmised nõuded: a) Juhul, kui Töövõtja taotleb Tellijalt Ettemakset, esitab ta Tellijale Eritingimuste lisaks nr 3 olevale vormile vastava Ettemakse tagatise. Tagatis peab olema antud pangagarantiina, mille on väljastanud Euroopa Liidu liikmesriigis, Šveitsis, Lichtensteinis, Norras või Islandil tegevusluba omav krediidiasutus, mille Moody’s Bank Financial Strength Rating on vähemalt A1 ja mille tegevuse kohta ei ole Finantsinspektsiooni veebilehel avaldatud hoiatusteateid garantiikirja väljastamise ajal. b) Juhul, kui Töövõtja soovib nimetatud Puudustest Teatamise Ajavahemiku lõpuni Kinnipeetava summa asendada garantiikirjaga, on Töövõtjal õigus peale kogu Töö Vastuvõtuakti väljastamist esitada garantiikiri, mille on väljastanud Euroopa Liidu liikmesriigis, Šveitsis, Lichtensteinis, Norras või Islandil tegevusluba omav krediidiasutus, mille Moody’s Bank Financial Strength Rating on vähemalt A1 ja mille tegevuse kohta ei ole Finantsinspektsiooni veebilehel avaldatud hoiatusteateid garantiikirja väljastamise ajal (vastavalt Lepingukokkuleppe lisa vormile 5), mis vastab järelejäänud Kinnipeetavale summale. Audiitorite hinnangul on 1) üksnes krediidiasutuse (kuid mitte kindlustusandja või finantseerimisasutuse) garantiikirja võimaldamine ja 2) üksnes Moody's (kuid mitte samaväärse agentuuri) reitingu nõude seadmine kogumis pakkujatele piirava iseloomuga. Juhul kui hankija seadis struktuurivahenditest rahastatud projekti rahvusvahelist piirmäära ületavas riigihankes eelviidatud tingimused, tuleb neid pidada toonase RHS § 3 p 3 mõistes rikkumiseks. Nimelt koheldi ettevõtjaid selliste hankelepingu tingimuste sätestamisega ebavõrdselt, need tingimused polnud hankelepingu esemega proportsionaalsed ning piirasid põhjendamatult pakkujaid. Siiski leiavad audiitorid, et konkreetse kaasuse puhul ei ole tegemist finantsmõju omava rikkumisega. Nimelt polnud ettemakse- ega ka kinnipeetava summa garantiikirjad erinevalt täitmistagatisest kohustuslikud. Neid instrumente polnud pooltel kohustuslik kasutada ning tegemist oli üksnes potentsiaalsete võimalustega. Veel enam, kohustusliku täitmistagatisega seoses nähti (punktis 4.2 Moody’s reitingule kastava krediidiasutuse kõrval) alternatiivina ette ka rahasumma deponeerimise võimalus. Järelikult ei esine eelviidatud rikkumisel ühendmääruse mõttes väga selget finantsmõju. Sellegipoolest soovitavad audiitorid hankijal edaspidi hankelepingus selliseid piirava iseloomuga tingimusi mitte sätestada. Esiteks tuleks krediidiasutuste kõrval võimaldada tagatiste väljastamist ka kindlustusandjatel ja/või finantseerimisasutustel. Teiseks tuleks reitingu nõude seadmisel lisada konkreetse kaubamärgi kõrvale märge „või sellega samaväärne“. 4. Väikeostu nr 248587 lepingu täitmisel ei nõutud kohustuslikku garantiiaja tagatist. Kehtiva RHS § 3 lg 1 sätestab, et hankija tegutseb riigihanke korraldamisel läbipaistvalt, kontrollitavalt ja proportsionaalselt. Sama § lg 2 sätestab, et hankija kohtleb kõiki isikuid, kelle elu- või asukoht on Eestis, mõnes muus Euroopa Liidu liikmesriigis, muus Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigis või Maailma 7 Kaubandusorganisatsiooni riigihankelepinguga ühinenud riigis, võrdselt ja jälgib, et kõik isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud. Vastavalt hankelepingu üldtingimuste punktile 6.2 ning eritingimuste punktile 7.5 kohustus töövõtja esitama hankijale hiljemalt 12.12.2022 garantiiaja tagatise 5% ulatuses lepingu hinnast ilma käibemaksuta. Auditi käigus selgus, et hankija ei nõudnud töövõtjalt garantiiaja tagatist. Järelikult on hankelepingu tingimusi õigusvastaselt muudetud. Audiitorite hinnangul ei ole tagatise nõudmata jätmine kooskõlas RHS § 3 lõigetest 1-2 tulenevate üldpõhimõtetega. Auditi läbiviimise seisuga oli ajalises mõttes rohkem kui 40% garantiiaja ulatusest olnud tagatisega katmata. Tagatis esitati hankijale alles audiitorite pöördumise järgselt 17.10.2023. Audiitorite hinnangul tehti töövõtjale selline mööndus, mis tingis lepinguliste kohustuste vahekorra muutumise töövõtja kasuks hankelepingus sätestamata viisil. Teadmine, et hankelepingu kohast garantiiaja tagatist ei tule esitada, võinuks teoreetiliselt mõjutada pakkujate ringi. Siiski leiavad audiitorid, et konkreetsel juhul ei ole tegemist finantsmõju omava rikkumisega, kuivõrd rikkumise iseloom on üksnes formaalne. Esiteks olnuks tagatise väärtus üksnes 1616,39 eurot. Teiseks kohalduvad garantiiajal töövõtjale (vastavalt hankelepingu üldtingimuste punktile 5.1.6) ka lepingus, ehitusseaduses ja muudes õigusaktides (näiteks võlaõigusseaduses) sätestatud kohustused, mistõttu on sisuline risk hankijale väga väike. Kolmandaks polnud tegemist mitte tööde põhilise täitmise käigus nõutava täitmistagatisega, vaid tagatisega ajaks, mil kõik tööd on juba aktiga vastu võetud ning algab üksnes täiendav kvaliteedi tagamise aeg. Neljandaks esitati tagatis auditi ajal siiski ära (kuna garantiiaeg kestab kuni 12.2024). Sellegipoolest soovitavad audiitorid hankijal edaspidi hankelepingu tingimustest kinni pidada. Juhul kui seatud on kohustuslik tagatise esitamise nõue, tuleb seda tingimust täita. Risk toetuse saajale: RHS-ist tulenevate nõuete mittetäitmine võib kaasa tuua toetuse osalise või täieliku tagasinõudmise. Soovitus toetuse saajale: Audiitorid soovitavad toetuse saajal tagada edaspidi RHS-ist tulenevatest kohustustest kinnipidamine. 5. Riigiabi andmine Projekt ei sisalda riigiabi andmist ega vähese tähtsusega abi. 6. Teavitamine ja avalikustamine Struktuuritoetuse saaja on toetuse kasutamisest teavitamisel ning avalikustamisel järginud olulises osas kehtivaid õigusakte. Kinnitame lõpparuande 8 leheküljel. Auditi eest vastutav isik: Auditi juht: Mart Pechter Henry Kibin Nõunik II auditi talituse juhataja ülesannetes Juhtivaudiitor Finantskontrolli osakond Finantskontrolli osakond Tallinn, 23.10.2023 8  Hr Kaido Zimmermann AS Eesti Raudtee Meie 24.10.2023 nr 10-5/6535-1 [email protected] Auditi lõpparuande edastamine Austatud härra Zimmermann Edastame Teile projekti nr 2014-2020.10.02.17-0056 „Tallinn-Keila-Paldiski ja Keila- Riisipere (Turba) liiklusjuhtimissüsteemi rekonstrueerimine“ auditi lõpparuande nr CF- 201/2023. Auditi eesmärk oli anda hinnang struktuuritoetuse kasutamisele Vabariigi Valitsuse 7. augusti 2014. a määruse nr 127 „Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine” § 4 lõike 1 järgi. Täname Teid meeldiva koostöö ja osutatud abi eest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kaur Siruli Finantskontrolli osakonna juhataja Auditeeriva asutuse juht Lisa: Auditi lõpparuanne Sama: Hr Urmo Merila, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]); Teadmiseks: Hr Kristen Michal, Kliimaministeerium ([email protected]); Pr Kristi Sell, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]); Pr Karin Viikmaa, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]). Henry Kibin 5885 1356 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272