Auditi lõpparuande edastamine

Euroopa Regionaalarengu Fondi projekti 2014-2020.1.04.20-0290 “Tallinna Pelgulinna riigigümnaasiumi õppehoone ehitamine” PROJEKTIAUDIT toetuse saaja: Haridus- ja Teadusministeerium rakendusüksus: Riigi Tugiteenuste Keskus Lõpparuanne ERF-366/2023 25.10.2023 KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST Auditi tulemus: Auditi töörühm jõudis auditi toimingute läbiviimise tulemusena järeldusele, et toetuse saaja tegevus projekti rakendamisel on olulises osas1 vastavuses kehtivate õigusaktidega. Märge struktuuritoetuse registris2: ➢ märkustega, väheolulised tähelepanekud. Projektiaudit on läbi viidud vastavuses rahvusvaheliste siseauditeerimise kutsetegevuse standarditega. Projektiauditi lõpparuanne avalikustatakse Rahandusministeeriumi koduleheküljel. Täname auditeeritavat auditi läbiviimise ajal osutatud kaasabi, vastutulelikkuse ja koostöö eest. 1 Auditi töörühm on teostanud auditi toimingud asjatundlikult ja nõutava ametialase hoolsusega. Auditi tulemusena antakse auditeeritud objekti kohta põhjendatud kindlustunne, võttes arvesse võimalikku auditi riski, et isegi suhteliselt olulised ebatäpsused võivad jääda avastamata. 2 Olulised tähelepanekud on leiud, mis omavad või võivad omada finantsmõju (st mitteabikõlblikud kulud). Väheolulised tähelepanekud on leiud, mis ei oma finantsmõju, kuid mille lahendamine aitab toetuse saajal vähendada riske projekti edukal elluviimisel. 2  A - OSA 1. Auditi objekt ja auditeeritud kulud 1.1 PROJEKTI ÜLDANDMED Rakenduskava Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014-2020 Prioriteetne suund 2014-2020.1 Ühiskonna vajadustele vastav haridus ja hea ettevalmistus osalemaks tööturul Meede 2014-2020.1.4 Koolivõrgu korrastamine Projekti number 2014-2020.1.04.20-0290 struktuuritoetuse registris (edaspidi SFOS) Projekti nimetus Tallinna Pelgulinna riigigümnaasiumi õppehoone ehitamine Toetuse saaja: Haridus- ja Teadusministeerium Taotluse rahuldamise otsuse 06.09.2020 taotluse rahuldamise otsus nr 11.8-5/0941, 05.09.2022 muudatus (otsuse muutmise) number ja nr 11.4-5/0858 ja 24.08.2023 muudatus nr 11.4-5/23/1082 kuupäev Rakendusüksus Riigi Tugiteenuste Keskus Projekti kulude abikõlblikkuse 29.03.2019 - 31.10.2023 periood 1.2 AUDITI LÄBIVIIMISE INFO Alus Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 11 lg 3 ning Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna struktuuritoetuse auditeerimise 2023. a tööplaan3. Eesmärk Hinnang struktuuritoetuse eesmärgipärasele ja õiguspärasele kasutamisele vastavalt Vabariigi Valitsuse 07.08.2014. a määruse nr 127 „Perioodi 2014- 2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine ” § 4 lõikele 1. Auditi läbiviijad Henry Kibin, Rahandusministeerium, Finantskontrolli osakond, II auditi talitus, juhtivaudiitor (auditi juht); Kaisa Kallas, Rahandusministeerium, Finantskontrolli osakond, II auditi talitus, talituse juhataja (auditi eest vastutav isik) kuni 31.08.2023; Mart Pechter, Rahandusministeerium, Finantskontrolli osakond, II auditi talitus, nõunik talituse juhataja ülesannetes (auditi eest vastutav isik) alates 09.10.2023. Auditi läbiviimise aeg 03.05.2023 – 25.10.2023 Metoodika Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna “Projektiauditi käsiraamat”. 3 Tööplaan koostatakse lähtuvalt statistilise valimi moodustamise metoodikast, mille kohaselt on kõikidel projektidel võrdne võimalus valimisse sattuda. 3  Auditi toimingud Auditi toimingute käigus projekti rakendamisega seotud isikute intervjueerimine ning järgneva analüüs ja hindamine: • projekti tegelik teostamine, • projekti rakendamist kajastav dokumentatsioon, • kulude abikõlblikkus, • projektiga seotud raamatupidamise korraldus, • omafinantseeringu olemasolu, • struktuurifondide sümboolika kasutamine. 1.3 AUDITEERITUD KULUD (auditi ulatus) Deklareeritud kulude aluseks SFOS nr PO14601; 02.02.2023; 1 500 618,37 eurot olevad väljamaksed (väljamaksetaotluse SFOS nr, kuupäev, abikõlblik summa eurodes) Toetuse ja omafinantseeringu Toetus: 100% osakaal abikõlblikest Omafinantseering: 0% summadest (%) Valimi suurus (eurodes; % 100% deklareeritud abikõlblikust summast)4 Tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku (eurodes): 0,00 Leitud vea määr (%) 5 0% 2. Piirangud Käesolev aruanne on koostatud sõltumatuse ja objektiivsuse põhimõtetest lähtudes. Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 24 punkti 10 alusel on toetuse saaja kohustatud andma audiitori kasutusse tema nõutavad andmed ja dokumendid ning võimaldama audiitoril viibida projektiga seotud ruumides ja territooriumil. Eelnevast tulenevalt järeldavad audiitorid, et kõik auditi käigus esitatud andmed ning muu suuline ja kirjalik teave kajastavad projekti raames teostatud tegevusi korrektselt ja tegelikkusele vastavalt ning on piisavad projektidele hinnangu andmiseks. Täiendava, audiitoritele mitteesitatud / mitteteadaoleva informatsiooni korral oleksid audiitorite järeldused võinud olla teistsugused. 4 Kui ei auditeeritud valimi alusel, märgitakse valimi suuruseks väljamaksetaotluse summa eurodes ja auditeeritud kulude osakaaluks 100%. 5 Mitteabikõlblike kulude osakaal tegelikult auditeeritud kuludest (%). Kui auditeeriti valimi alusel, siis mitteabikõlblike kulude osakaal valimi mahust. 4 B-OSA AUDITI TULEMUSED 1. Struktuuritoetuse eesmärgipärane kasutamine Struktuuritoetust on olulises osas kasutatud otstarbekalt ja sihipäraselt, vastavalt projekti eesmärkidele ja rakendamise tingimustele. 2. Raamatupidamises kajastamine Auditi ulatuses olevad kulud vastavad olulises osas struktuuritoetuse saaja raamatupidamise andmetele. 3. Struktuuritoetuse maht ning ajastus Struktuuritoetuse andmine on toimunud olulises osas ettenähtud mahus ja õigeaegselt. 4. Hangete läbiviimine Struktuuritoetuse saaja viis hanked olulises osas läbi vastavalt kehtivatele õigusaktidele. Tuvastamist leidsid mõned väheolulised riigihangete reeglite rikkumised. Väheoluline tähelepanek 4.1 – Riigihangete nr 242017 ja 246533 läbiviimisel kalduti osaliselt kõrvale riigihangete seaduses sätestatust. Auditeeritava projekti eesmärkide saavutamiseks korraldas Riigi Kinnisvara Aktsiaselts keskse hankijana toetuse saaja eest koolimaja ehitustööde riigihanke nr 242017 ja omanikujärelevalve riigihanke nr 246533. Projektiauditi käigus tuvastasid audiitorid hangetega seoses mitu riigihangete seaduse (edaspidi RHS6) sätete rikkumist: 1. Hankija ei kontrollinud õigeaegselt eduka pakkuja kõrvaldamise aluseid Riigihanke nr 242017 läbiviimise ajal kehtinud RHS § 95 lg 1 p 1 sätestas, et hankija ei sõlmi hankelepingut ja kõrvaldab hankemenetlusest pakkuja, keda või kelle haldus-, juhtimis- või järelevalveorgani liiget või muud seaduslikku või asjaomase riigihankega seotud lepingulist esindajat on karistatud kuritegelikus ühenduses osalemise, aususe kohustuse rikkumise või korruptiivse teo, kelmuse, terroriakti toimepaneku või muu terroristliku tegevusega seotud kuriteo või sellele kihutamise, kaasaaitamise või selle katse, rahapesualase süüteo või terrorismi rahastamise eest. Hankija kontrollis eduka pakkuja Aktsiaselts Merko Ehitus Eesti kõrvaldamise aluste puudumist olulises osas Riigihangete registri vahendusel 04.01.2022 ja 12.01.2022. Kuna hankija hinnangul edukal pakkujal eelnimetatud kõrvaldamise alused puudusid, sõlmiti 15.02.2022 hankeleping. 6 Riigihangete seadus (RT I, 01.07.2017): https://www.riigiteataja.ee/akt/123022023007. 5 Projektiauditi käigus selgus, et eduka pakkuja volitatud isiku M.S (kui muu seadusliku või asjaomase riigihankega seotud esindaja) RHS § 95 lg 1 p 1 kohaste kõrvaldamise aluste puudumist kontrolliti aga alles 12.10.2022 tagantjärgi. Kontrolli tulemus näitas, et isikul kõrvaldamise alused puuduvad. Kuna hankija ei täitnud oma seadusest tulenevat kohustust õigeaegselt, võinuks sellisele käitumisele teoreetiliselt järgneda ka negatiivne tulemus kõrvaldamise aluste esinemise näol. See oleks omakorda võinud kaasa tuua aga teistsuguse hanke tulemuse. Kuigi tegemist on rikkumisega, on see oma iseloomult formaalne ega too audiitorite hinnangul kaasa finantsmõju. Sellegipoolest soovitavad audiitorid hankijal edaspidi kõrvaldamise aluste õiguspärasele ja õigeaegsele kontrollile tõhusamalt tähelepanu pöörata. 2. Hanke tehnilises kirjelduses esitatud sõnastus on halb praktika Riigihanke nr 242017 tehnilises kirjelduses on märgitud, et „Mitmeti tõlgendatavate lahenduste/formuleeringute/tööde suhtes, kui nende kohta ei ole esitatud hankemenetluse ajal täpsustavaid küsimusi, loetakse hankelepingu täitmise ajal prioriteetseks hankija tõlgendus“ ja „Juhul kui pakkuja ei esita vastuolude kohta küsimusi, on hankijal õigus töövõtu käigus valida hankija jaoks sobivam tõlgendus“. Audiitorid märgivad, et Tallinna Halduskohus on (otsuses nr 3-13-1510) manitsenud hankijat selle eest, et ta oli hankelepingu eseme tehnilises kirjelduses loonud endale võimaluse valida dokumentides olevate vastuolude korral sobivama tõlgenduse. Kohus toonitas, et sobivam tõlgendus peab lähtuma hankija enda kehtestatud reeglitest, mitte pakkumuse avamise järel kujunenud hankija suvaotsusest. Hankijale sobivaima tõlgenduse valimine on vastuolus läbipaistvuse ja kontrollitavuse nõudega, mistõttu puudub omakorda kooskõla RHS § 3 lõikega 1. Alles üheselt mõistetavate hanketingimuste alusel on võimalik asuda pakkumuste vastavust kontrollima. Järelikult tuleb hanke alusdokumentides esitada hankealane teave täies ulatuses ning läbimõeldult, jätmata ruumi ebaselguste omal äranägemisel sisustamiseks. Audiitorite hinnangul ei ole tegemist finantsmõju omava rikkumisega. Sellegipoolest soovitavad audiitorid edaspidi sellistest sõnastustest hoiduda ning valida hankija tahte väljendamiseks mõni läbipaistvam variant. 3. Hankija ei esitanud registrile hankelepingu muutmise teadet Riigihanke nr 242017 läbiviimise ajal kehtinud RHS § 123 lg 5 kohaselt esitab hankija sama § lg 1 p 4 alusel tehtud muudatuse kohta RHR-le hankelepingu muutmise teate kümne päeva jooksul muudatuse tegemisest arvates, v.a raamlepingu alusel sõlmitud hankelepingu muutmise korral. Hankija jõustas viimase lepingu muudatuse 20.07.2023, mis tehti muuhulgas RHS § 123 lg 1 p 4 alusel. Järelikult tulnuks hankijal hiljemalt 30.07.2023 esitada RHR vahendusel teade hankelepingu muutmise kohta. RHR andmetest aga ei nähtu, et hankija seda teinud oleks. Audiitorite hinnangul ei ole tegemist finantsmõju omava rikkumisega. Sellegipoolest soovitavad audiitorid edaspidi RHS-ist tulenevaid nõudeid täita ning hankelepingu muutmise teated registris avaldada, kui RHS seda nõuab. 4. Hankija poolt vastavustingimustes seatud spetsialisti haridusnõue oli sõnastatud ebaselgelt Riigihanke nr 246533 ühe vastavustingimusena oli sätestatud, et pakkuja peab antud riigihanke objektiks olevate eriosade ehitustööde järelevalve ja kontrolli vahetul teostamisel kaasama vastava eriosa kogemusega ning eriosale vastava kvalifikatsiooniga spetsialistid. Vastutusvaldkonna „küte, ventilatsioon, jahutus“ spetsialistilt nõuti a) ehitusalast kõrgharidust ja b) vähemalt 3 aastast töökogemust kütte, ventilatsiooni ja jahutussüsteemide projekteerimisel, ehitamisel või omanikujärelevalve teostamisel. Vastutusvaldkonna „vesi ja kanalisatsioon“ spetsialistilt nõuti a) ehitusalast kõrgharidust ja b) vähemalt 3 aastast töökogemust hoonesiseste veevarustuse ja kanalisatsioonisüsteemide projekteerimisel, ehitamisel või omanikujärelevalve teostamisel. 6 Edukas pakkuja märkis mõlema eelnimetatud vastutusvaldkonna spetsialistiks A.K. Hankija seatud haridusnõude täitmiseks esitas edukas pakkuja oma pakkumusega A.K diplomid. Nende kohaselt oli spetsialist A.K täitnud 2005. aastal Tallinna Tehnikaülikooli (TTÜ) toonases mehaanikateaduskonnas soojustehnika õppesuuna ning talle oli antud tehnikateaduste bakalaureuse kraad. Samuti oli isik 2007. aastal täitnud sama kooli magistriõppe soojustehnika õppekava ning talle oli antud tehnikateaduse magistri (soojustehnika) kraad. Audiitorite hinnangul on toonane soojustehnika õppesuunal omandatud kõrgharidus pigem tehnika-, mitte ehitusalane. Samas möönavad audiitorid, et teoreetiliselt ja kaudselt on võimalik ka soojustehnika eriala mõista ehitusalase kõrgharidusena. Seetõttu ei ole audiitorite hinnangul tegemist finantsmõju omava rikkumisega. Siiski on sellise vastavustingimuse puhul tegemist halva praktikaga. Audiitorite hinnangul tuleks hankijal edaspidi spetsialistidele seatavaid haridusnõudeid täpsustada või ümber sõnastada, vältimaks olukordi, kus spetsialistide haridus ei vasta sisult või vormilt hankija kehtestatud nõuetele. Juhul kui hankija tegelik tahe oleks aktsepteerida lisaks ehitusalasele kõrgharidusele ka tehnikaalaseid kõrgharidusi, tuleks seda hanketingimustes selgelt väljendada. Veelgi parem praktika oleks edaspidi üldise hariduse asemel nõuda vastavust kindlale kutsestandardile. 5. Hankija nõudis pakkujate tehnilise ja kutsealase pädevuse kvalifitseerimise tingimustele vastavuse kontrollimiseks tõendeid, mida RHS ette ei näinud. Riigihanke nr 246533 läbiviimise ajal kehtinud RHS § 101 lg 1 p 2 võimaldas pakkuja tehnilise ja kutsealase pädevuse kvalifitseerimise tingimustele vastavuse kontrollimiseks hankijal nõuda vastavalt hankelepingu alusel tellitavate teenuste olemusele, kogusele ja kasutusviisile nimekirja hankija kindlaksmääratud tunnustele vastavate teenuste osutamise lepingutest, mis on täidetud riigihanke algamisele eelneva 36 kuu jooksul, koos teabega nende maksumuse, kuupäevade ja teiste lepingupoolte kohta. Auditi käigus selgus, et hankija laiendas eelviidatud sätet ning nõudis pakkujatelt tõendeid ka selle kohta, et varasemad referentstööd oleksid teostatud nõuetekohaselt. Tõendite all pidas hankija silmas referentsobjekti tööde tellijate kinnituskirju selle kohta, et tööd tehti nõuetekohaselt. Audiitorid märgivad, et RHS § 101 lg 1 p 2 hankijal selliste kinnituskirjade küsimist ei võimalda. Avalikus õiguses kehtib põhimõte, et keelatud on kõik, mis ei ole lubatud. Kuivõrd seadusandja ei ole konkreetselt teenuste hankelepingute puhul kirjeldatud võimalust ette soovinud näha, polnud sellisel viisil õige kinnituskirju nõuda. Sellegipoolest ei ole audiitorite hinnangul tegemist finantsmõju omava rikkumisega. Nimelt kasutas hankija enda sõnul RHS § 101 lg 1 punktis 1 sätestatud analoogiat, mis näeb ehitustööde puhul selliste tõendite esitamise võimaluse ette. Siiski soovitavad audiitorid hankijal edaspidi sõnastada kvalifitseerimise tingimused täpselt kooskõlas RHS sätetega. Analoogia kohaldamisest eelkirjeldatud viisil tuleks õiguspärasuse tagamiseks edaspidi hoiduda. Igasugune meelevaldne õiguse tõlgendamine ja subjektiivne analoogiate kasutamine võib potentsiaalselt viia olukordadeni, kus toetuse saajal tuleb saadud toetus osaliselt või täielikult tagasi maksta. 6. Hankija viitas tehnilises kirjelduses kaubamärkidele ilma märketa „või sellega samaväärne“. Riigihanke nr 246533 läbiviimise ajal kehtinud RHS § 88 lg 6 sätestas, et tehnilistes kirjeldustes ei nimetata kindlat ostuallikat, protsessi, kaubamärki, patenti, tüüpi, päritolu ega tootmisviisi, mis võiks anda mõnele ettevõtjale või tootele eeliseid teiste ees või nende osaluse välistada. Juhul kui tehnilises kirjelduses on kaubamärgi nimetamine vältimatult vajalik, tuleb sellisele viitele lisada märge „või sellega samaväärne”. Hankija on oma tehnilises kirjelduses märkinud, et "Sobilikeks taolisteks rakendusteks on näiteks Plangrid, Fieldwire või Procore" ning "Tellija poolt eelistatud rakendus on Plangrid". Audiitorite hinnangul pole kindel, kas nende kaubamärkide nimetamine oli vältimatult vajalik või mitte. Sellest hoolimata puudus hankedokumentidest kohustuslik märge „või sellega samaväärne”. Audiitorid märgivad, et samaväärsuse võimaldamise näol on tegemist imperatiivse nõudega - juhul kui hankedokumentides kohustuslikku samaväärsuse märget sätestatud ei ole, rikkumine on läbiva iseloomuga ning puudutab olulist osa lepingust, esineb põhjendatud alus finantskorrektsiooniks. 7 Audiitorite hinnangul ei ole antud juhul tegemist finantsmõju omava rikkumisega. Kuigi hankedokumentides kohustuslikku samaväärsuse märget sätestatud ei ole, pole rikkumine läbiva iseloomuga ning puudutab väheolulist osa lepingust. Audiitorite hinnangul puudutasid kaubamärgid üksnes ehitustööde ülevaatamise ning projektijärgse ehitamise kontrollimisega seotud tehnilisi nüansse. Tegemist polnud otseselt hangitavate kaubamärkidega ega pakkujale läbivalt sätestatud kohustustega. Kaubamärgid on esitatud pigem näidetena ja võimalike eelistustena. Hankija tahe polnud aktsepteerida ilmselt üksnes tema poolt nimetatud kaubamärke. Kuigi tegemist on õigusnormi rikkumisega, ei saanud see audiitorite hinnangul avaldada EL eelarvele finantsmõju. Eeltoodust tulenevalt puudub audiitorite hinnangul põhjendatud alus finantskorrektsiooniks. Sellegipoolest soovitavad audiitorid lisada edaspidi kaubamärkide nimetamise juurde märke „või sellega samaväärne“. Soovitus toetuse saajale: Soovitame toetuse saajal tagada edaspidi RHS-ist tulenevatest kohustustest kinnipidamine. 5. Riigiabi andmine Projekt ei sisalda riigiabi andmist ega vähese tähtsusega abi. 6. Teavitamine ja avalikustamine Struktuuritoetuse saaja on toetuse kasutamisest teavitamisel ning avalikustamisel järginud olulises osas kehtivaid õigusakte. Kinnitame lõpparuande 8 leheküljel. Auditi eest vastutav isik: Auditi juht: Mart Pechter Henry Kibin Nõunik II auditi talituse juhataja ülesannetes Juhtivaudiitor Finantskontrolli osakond Finantskontrolli osakond Tallinn, 25.10.2023 8  Kristina Kallas Haridus- ja Teadusministeerium [email protected] Meie 25.10.2023 nr 10-5/6559-1 Auditi lõpparuande edastamine Austatud proua minister Edastame Teile projekti nr 2014-2020.1.04.20-0290 „Tallinna Pelgulinna riigigümnaasiumi õppehoone ehitamine“ auditi lõpparuande nr ERF-366/2023. Auditi eesmärk oli anda hinnang struktuuritoetuse kasutamisele Vabariigi Valitsuse 7. augusti 2014. a määruse nr 127 „Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine” § 4 lõike 1 järgi. Täname Teid meeldiva koostöö ja osutatud abi eest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kaur Siruli Finantskontrolli osakonna juhataja Auditeeriva asutuse juht Lisa: Auditi lõpparuanne Sama: Hr Urmo Merila, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]); Teadmiseks: Pr Kristi Sell, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]); Pr Karin Viikmaa, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]). Henry Kibin 5885 1356 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272 2