Narva-Jõesuu Linnavolikogu Teie nr
[email protected]
Meie 03.06.2026 nr 6-4/260937/2604753
Narva-Jõesuu kalmistute kasutamise eeskiri: kalmistutel teenuste osutamise luba ja
ehitustööde tegemise leping
Lugupeetud volikogu esimees
Justiits- ja Digiministeerium edastas õiguskantslerile ettevõtja avalduse, mille lahendamiseks
analüüsisin Narva-Jõesuu linna kalmistute kasutamise eeskirja (edaspidi: eeskiri) sätteid.
Kalmistul hooldustöid tegev ettevõtja peab ebaselgeks teenuste osutamiseks vajaliku loa andmise
ja lepingute sõlmimise tingimusi.
Eeskirjast pole võimalik välja lugeda, mida kujutab endast kalmistu haldaja luba (§ 2 lg 3) ja
milline on loamenetlus. Samuti ei ole volikogu kehtestanud kalmistu(te)l ehitustööde tegemiseks
vajaliku lepingu (§ 1 lg 3 p 9; § 14 lg 1 teine lause) sisu kohta mingeid tingimusi, jättes need
täielikult kalmistu haldaja otsustada. Selline volikogu kehtestatud regulatsioon on ebapiisav.
Eeskirjaga reguleeritav olukord peab olema ettevõtjale piisavalt ette nähtav, kuid praegu see nii ei
ole. Nii luba kui ka lepingu sõlmimise kohustus piiravad ettevõtlusvabadust (Eesti Vabariigi
põhiseaduse (PS) § 31). Eeskirja regulatsiooni ei asenda ka kalmistu haldaja parim võimalik
praktika.
Palun Narva-Jõesuu Linnavolikogul kalmistute kasutamise eeskirja täiendada, et tagada
põhiseaduse § 13 lõike 1 esimeses lauses sätestatud igaühe õigus riigi ja seaduse kaitsele, üldine
võrdsuspõhiõigus (PS § 12 lg 1) ja õigusselgus (PS § 10; § 13 lg 2).
Ootan Teilt tagasisidet 1. septembriks.
Kalmistutel teenuste osutamise luba
Kalmistute kasutamise eeskirja § 2 lõige 3 sätestab: „Kalmistul võib tasulisi teenuseid osutada
kalmistu haldaja. Teised teenusepakkujad võivad kalmistul teenuseid osutada haldaja kirjalikul
loal.“
Kalmistu haldaja on Vaivara Kalmistud Sihtasutus (kalmistute kasutamise eeskirja § 2 lg 1) ehk
eraõiguslik juriidiline isik (sihtasutuste seaduse § 1 lg 1; tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 25 lg 1).
Kalmistute kasutamise eeskirja § 2 lõike 3 teine lause seab kalmistu territooriumil
teenusepakkumise eelduseks kalmistu haldaja loa. Kalmistu haldaja saab kalmistul ehitustööde
tegemiseks loa anda ainult tunnustatud ehitajale, kes on füüsiline või juriidiline isik, kellega
2
haldaja on sõlminud lepingu kalmistul ehitustööde tegemiseks (kalmistute kasutamise eeskirja § 1
lg 3 p 9; § 14 lg 1 teine lause).
Kuna loa olemasolu on eeskirja kohaselt kalmistu territooriumil teenuste pakkumiseks tingimata
vajalik, piirab kalmistute kasutamise eeskirja § 2 lõige 3 ettevõtlusvabadust (PS § 31).
Ettevõtlusvabaduse põhimõte näeb ette, et avalik võim ei või teha ettevõtlusele põhjendamatult
takistusi. Seda vabadust piirab iga abinõu, mis mõnd ettevõtlusega seotud tegevust takistab,
kahjustab või selle kõrvaldab (RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00, p 11).
Loa andmine ei saa olla avaliku võimu (linna) ega eraõigusliku juriidilise isiku (sihtasutuse)
meelevaldne otsustus. Loa taotleja peab saama kehtestatud õigusnormidest mõistlike
jõupingutustega välja lugeda, mis on loa täpne sisu ja millised tingimused peab ta loa saamiseks
täitma. Praegu see nii ei ole.
Kalmistul teenuste osutamise lubamine on kalmistu haldaja avalik-õiguslik tahteavaldus, millega
antakse isikule õigus soovitud tegevuseks. Selline luba on ühtlasi haldusmenetluse seaduse (HMS)
§ 51 lõike 1 ja halduskohtumenetluse seadustiku § 6 lõike 1 tähenduses haldusakt1. Seega on loa
andmise menetlus õiguslikult haldusmenetlus (HMS § 2 tähenduses).
Kalmistu haldamine on kohaliku omavalitsuse avalik ülesanne (KalmS § 6 lg 1). KalmS § 6 lõige 5
sätestab, et kalmistut haldaval kohalikul omavalitsusel on õigus sõlmida kalmistu haldamisega
seotud ülesannete täitmiseks halduslepinguid. Kui kalmistu haldaja on eraõiguslik juriidiline isik,
võib ta haldusakti anda siis, kui ta on halduskoostöö seaduses sätestatud korras volitatud täitma
haldusülesannet, mis oma olemuselt nõuab üksikjuhtumite reguleerimist avalik-õiguslikus suhtes,
ning talle on selleks antud vastavad täidesaatva riigivõimu volitused. Sel juhul peab haldusakt
vastama kõigile HMS §-s 54 sätestatud õiguspärasuse eeldustele.
Praegu ei ole eeskirja § 2 lõike 3 ega eeskirja muude sätete põhjal võimalik mõista, milliseid
piiranguid seab kalmistu haldaja luba ettevõtlusele. Kui piirangute, õiguste ja nende teostamise
tingimuste ulatus ei ole üheselt selge, ei saa ettevõtja mõistlikult planeerida oma tegevust selles
valdkonnas. Tulu teenimist raskendab see, kui pole teada, millised on tulu teenimiseks vajalikule
tegevusele seatud tingimused ning kui suuri kulutusi peab ettevõtja nende tingimuste täitmiseks
tegema.
Kalmistul teenuste osutamise leping
Eeskirja § 1 lõike 3 punktis 9 on öeldud, et tunnustatud ehitaja on füüsiline või juriidiline isik,
kellega kalmistu haldaja on sõlminud lepingu kalmistul ehitustööde tegemiseks. Ehitustööks
loetakse hauaplatsi piires tehtavad betoneerimistööd (hauaplatsi piirde ehitamine, hauaplatsi
osaline või täielik katmine kalmistule toodud kattematerjaliga ‒ kalmistute kasutamise eeskirja § 1
lg 3 p 10). Eeskirja § 14 lõike 1 teise lause kohaselt võib ehitustöid teha hauaplatsi kasutaja või
tunnustatud ehitaja.
Kalmistu haldajaga lepingu sõlmimise kohustus piirab ettevõtlusvabadust (PS § 31). Ehkki
kalmistu haldaja sõlmib kalmistul ehitustööde tegemiseks ettevõtjatega lepingu, on ta nendega
suheldes jõupositsioonil.
1
Vt I. Pilving. Haldusakti siduvus. Uurimus kehtiva haldusakti õiguslikust tähendusest rõhuasetusega avalik-
õiguslikel lubadel. Doktoritöö. – TÜ Kirjastus, 2006, lk 21-22.
3
Selleks, et lepingu sõlmimise kohustus oleks kehtestatud õigusselgelt ja tagaks võrdse kohtlemise,
tuleks volikogul eeskirjas (lisas) kindlaks määrata, mis on lepingu (põhi)sisu (sealhulgas
ettevõtjatelt prügi äraveo kulude katmise alused ja kord jne). Kuna kalmistu haldaja on
jõupositsioonil, tuleks lähemalt reguleerida hooajalise tasu kogumist, mida võetakse ettevõtjatelt
jäätmete äraveo eest.
Volikogu võib panna kalmistu haldajale ka kohustuse määrata kindlaks lepingu tüüptingimused,
nähes ette ka nende avalikustamise kohustuse.
Tasud peaksid olema ettevõtjatele ette nähtavad ning nende kujunemine peaks olema läbipaistev
ja kontrollitav.
Lugupidamisega
/allkirjastatud digitaalselt/
Ülle Madise
Teadmiseks: avaldaja; Vaivara Kalmistud Sihtasutus;
Narva Linnavalitsus; Sillamäe Linnavalitsus
Vallo Olle 693 8445
[email protected]