Sineministeeriumi arvamus

Hr Priit Pikamäe Teie: 24.09.2018 nr 5-18-5/3 Riigikohus Meie: 22.10.2018 nr 2-10/613-2 Siseministri arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-18-5 Austatud Riigikohtu esimees Tallinna Ringkonnakohus tunnistas 17.09.2018 kohtuotsustega haldusasjades nr 3-17-51 ja 3-16-1903 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata välismaalaste seaduse (edaspidi VMS) osas, milles see ei näe ette õiguslikku alust tähtajalise elamisloa andmiseks Eesti Vabariigi kodaniku samasoolisele registreeritud kooselupartnerile Eestis perekonnaelu elamiseks ning kuni 16.01.2017 kehtinud siseministri 18.12.2015 määruse nr 83 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise kord ning elamisloa taotlemise vormid“ osas, milles see ei võimalda Eesti Vabariigi kodaniku samasoolisel registreeritud kooselupartneril esitada tähtajalise elamisloa taotlemisel abielu sõlmimist tõendava dokumendi asemel tõendit kooselu registreerimise kohta. Riigikohus liitis 24.09.2018 määrusega kohtuasjad ühte menetlusse ning palus 24.09.2018 kirjas nr 5-18-5/3 menetlusosalistel esitada hiljemalt 19.10.2018 arvamus eelnimetatud seadusesätete põhiseadusele vastavuse osas. Olen seisukohal, et Eesti Vabariigi põhiseadusega (edaspidi PS) on VMS vastuolus osas, milles see ei näe ette õiguslikku alust tähtajalise elamisloa andmiseks Eesti Vabariigi kodaniku samasoolisele registreeritud kooselupartnerile Eestis perekonnaelu elamiseks ning kuni 16.01.2017 kehtinud siseministri 18.12.2015 määrus nr 83 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise kord ning elamisloa taotlemise vormid“ osas, milles see ei võimalda Eesti Vabariigi kodaniku samasoolisel registreeritud kooselupartneril esitada tähtajalise elamisloa taotlemisel abielu sõlmimist tõendava dokumendi asemel tõendit kooselu registreerimise kohta. Järgnevalt esitan Teile põhjendused, miks olen sellele järeldusele jõudnud. 1. Perekonnast kui õigusinstituudist tulenevad õigused võivad laieneda ka samasoolistele partneritele Perekonna- ja eraelu puutumatuse põhimõte on PS-is sätestatud kahes paragrahvis. PS § 26 sätestab igaühe õiguse perekonna- ja eraelu puutumatusele. Riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei tohi kellegi perekonna- ega eraellu sekkuda muidu, kui seaduses sätestatud juhtudel ja korras tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks. PS § 27 kohaselt on perekond rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonna alusena riigi kaitse all. Abikaasad on võrdõiguslikud. Vanematel on õigus ja kohustus kasvatada oma lapsi ja hoolitseda nende eest. Seadus sätestab vanemate ja laste kaitse. Perekond on kohustatud hoolitsema oma abivajavate Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee Registrikood 70000562  liikmete eest. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud väljaande kohaselt on PS § 27 lõikest 1 tulenevalt riik kohustatud looma eraõiguslikud regulatsioonid, mis võimaldavad ja tagavad perekonna kui õigusinstituudi olemasolu ja säilimise1. Riigikohus on leidnud, et PS § 27 lõige 1 annab isikule õiguse riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku perekonnaelu2. Samuti on Riigikohus leidnud, et põhjendatud ei ole siduda põhiseaduslikku perekonna mõistet üksnes ametliku abieluga3. Euroopa Inimõiguste kohus (edaspidi EIK) on sedastanud, et samasooliste isikute püsiva faktilise kooselu puhul on sarnaselt erinevast soost paariga tegemist perekonnaga. EIK on ka märkinud, et samasoolised paarid vajavad oma suhete õiguslikku tunnustamist ja kaitset 4. Seega abielu instituut on vaid üks perekonnapõhiõigusega kaitstavaid osi ning perekonnast kui õigusinstituudist tulenevad õigused võivad laieneda ka samasoolistele partneritele. Märkimist vajab veel, et PS § 27 lõikest 1 tulenev perekonnapõhiõigus on seadusereservatsioonita põhiõigus. Riigikohus on sedastanud, et selle piiramise põhjuseks võib olla mõni teine sama kaaluga õigusväärtus. Piirangu põhjustena saab arvesse võtta teiste isikute põhiõigusi ja -vabadusi või põhiseaduse norme, mis kaitsevad kollektiivseid hüvesid5. 2. Perekonnaelu hõlmab muuhulgas perekonnaliikmete kooselu Perekonnaelu hõlmab muuhulgas perekonnaliikmete kooselu ning üksteise sotsiaalsete ja emotsionaalsete vajaduste rahuldamist. Perekonnaga üheskoos elamine on perekonnaelu tuum. Riigikohus on leidnud, et perekonnaelu kaitseala hõlmab perekonnaliikmete suhete eri tahke, eelkõige õigust elada koos, et rahuldada üksteise emotsionaalseid ja sotsiaalseid vajadusi. Riigikohus on ka märkinud, et õigus perekonnaelu puutumatusele tähendab muu hulgas õigust hoida perekondlikke sidemeid nende kõige laiemas tähenduses6. Järelikult selleks, et elada ühist perekonnaelu, peab perekonnaliikmetel olema võimalus elada koos ühes riigis. Riigikohtu halduskolleegium on näinud perekonnaelu riivet välismaalastele elamisloa andmata või selle pikendamata jätmisel7 ja välismaalasele Eestist lahkumise ettekirjutuse tegemisel8. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoha järgi võib juba elamisloa andmisest keeldumine, sõltumata sellest, kas keeldumisele järgneb või ei järgne ettekirjutus Eestist lahkumiseks, rikkuda õigust perekonnaelu puutumatusele9. Perekonna õigust koos elada saab piirata üksnes elamisloa andmisest keeldumise alustel, millel on legitiimne eesmärk ja milleks on mõjuv põhjus. 3. Käesoleval juhul on tegemist ka võrdsuspõhiõiguse rikkumisega Inimeste võrdse kohtlemise nõue tuleneb Eesti põhiseadusest ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist. Võrdsuspõhiõigus tuleneb põhiseaduse § 12 lõike 1 esimesest lausest, mille kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. PS § 12 1 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Neljas, parandatud ja täiendatud väljaanne, Kirjastus Juura, 2017, lk 380. 2 RKPJKo 05.03.2001, nr 3-4-1-2-01, p 14; RKHKo 17.03.2003, nr 3-3-1-10-03, p 32. 3 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Neljas, parandatud ja täiendatud väljaanne, Kirjastus Juura, 2017, lk 382 (vt lisaks viidatud Riigikohtu lahendeid). 4 EIK 24.06.2010 otsus asjas Schalk ja Kopf vs. Austria, p 94, 99 ning EIK 21.07.2015 otsus asjas Oliari jt vs. Itaalia. 5 RKPJKo 05.03.2001, nr 3-4-1-2-01, p 15. 6 RKPJKo 04.04.2011, nr 3-4-1-9-10, p 43; Riigikohus ütles seda PS § 26 riive tuvastamise kontekstis. 7 RKHKo 18.05.2000, nr 3-3-1-11-00; 12.06.2000, nr 3-3-1-15-00, 19.06.2000, nr 3-3-1-17-00. 8 RKHKo 19.06.2000, nr 3-3-1-16-00. 9 RKHKo 22.06.1999, nr 3-3-1-27-99. Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee Registrikood 70000562  järgimine eeldab, et võrdses olukorras olevaid isikuid koheldakse võrdselt ning ebavõrdses olukorras olevaid isikuid ebavõrdselt. Nimetatud säte tähendab ka õigusloome võrdsust, mis nõuab üldjuhul, et seadused ka sisuliselt kohtleks kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi10. Riigikohus on võrdsuspõhiõiguse sisustamisel lisaks sedastanud, et teatud juhtudel on riigil kohustus kõrvaldada või leevendada õiguslikust võrdsusest tulenevat faktilist ebavõrdsust õiguslike meetoditega11. See tähendab, et võrdsuspõhiõiguse rikkumisega võib olla tegemist ka juhul, kui olukordade erinevusi ei arvestata ning faktiliselt erinevas olukorras olevaid isikuid koheldakse õiguslikult ühetaoliselt. Käesoleval juhul on võrreldavad grupid abielus olevad isikud ning faktiliselt püsivas peresuhtes elavad samasoolised registreeritud elukaaslased. Kuna Eestis ei ole samasoolistel partneritel võimalik abielluda, ei ole neil erinevalt erisoolistest elukaaslastest võimalik täita VMS-is sätestatud tingimusi koos elamise eesmärgil elamisloa saamiseks. VMS § 118 punkt 1 sätestab, et tähtajalise elamisloa võib anda välismaalasele elama asumiseks abikaasa juurde. Kuni 16.01.2017 kehtinud siseministri 18.12.2015 määruses nr 83 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise kord ning elamisloa taotlemise vormid“ on lähtutud kehtivast VMS-ist ega nähtud ette võimalust, et tähtajalise elamisloa taotlemiseks võib kooselu tõendamiseks esitada mõne muu dokumendi peale abielu sõlmimist tõendava dokumendi. Leian, et ei ole mõjuvat ega mõistlikku põhjust, miks samasooline ning faktiliselt püsivas peresuhtes olev kolmandast riigist pärit registreeritud elukaaslane ei saa vajadusel elamisluba koos elamise eesmärgil. Selles tulenevalt saab järeldada, et praegu kehtival regulatsioonil on diskrimineeriv mõju. Lisaks vajab märkimist, et teatud juhtudel tuleneb samasoolise kolmanda riigi kodanikust või kodakondsuseta kooselupartneri ebavõrdne kohtlemine ka Euroopa Liidu kodaniku seaduse (edaspidi ELKS) sätete kohaldamisest. ELKS alusel on võimalik elamisõigust taotleda kolmanda riigi kodanikust või kodakondsuseta samasoolisel partneril, kes vastab seaduses kehtestatud tingimustele. ELKS § 3 lg 1 punkti 4 järgi loetakse Euroopa Liidu kodaniku perekonnaliikmeks kõnealuse seaduse tähenduses muu hulgas isikut, kes on Euroopa Liidu kodaniku leibkonnaliige lähteriigis. Vastavalt ELKS § 3 lõikele 3 loetakse leibkonnaliikmeks kõnealuse seaduse tähenduses riikliku statistika seaduse § 24 lõikes 4 nimetatud isikut, kes elab Euroopa Liidu kodanikuga ühises majapidamises ning kellel on iseseisev sissetulek. Riikliku statistika seaduse § 24 lg 4 esimese lause kohaselt on leibkond nimetatud seaduse tähenduses koos elavad isikud, keda seob ühine kodune majapidamine. Seega on ELKS-is esitatud perekonnaliikme mõiste ulatuslikumana kui tuumikperekond ning see hõlmab ühtlasi leibkonnaliikme, kelleks võib olla ka samasooline elukaaslane. Eelnimetatud regulatsioon puudutab Euroopa Liidu liikumisvabadust kasutavaid kodanikke (üldjuhtudel välja arvatud Eesti kodanikke) ja nende pereliikmeid, keda seob ühine kodune majapidamine. Sellega on seadusandja loonud Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisel olukorra, kus Euroopa Liidu kodanikke ja nende pereliikmeid koheldakse soodsamatel tingimustel. Eesti kodanikul võib olla võimalik kutsuda Eestisse elama oma pereliige juhul, kui ta on vahepeal kasutanud oma vaba liikumise õigust ja elanud mõnda aega teises liikmesriigis. Seega kehtiv seadus kohtleb neid Eesti kodanikke, kes on püsivalt Eesti Vabariigis elanud ega ole kolinud vahepeal mõnda teise Euroopa Liidu liikmesriiki ja muutunud seal residendiks, põhjendamatult halvemini kui neid, kes on vahepeal Eestist pikemalt eemal viibinud. 4. Kokkuvõte Samasoolistele paaridele laieneb põhiseaduses sätestatud perekonnaelu kaitse - perekonnaelu kaitset riigi sekkumise eest ei ole põhiseaduse tekstis seatud sõltuvusse perekonnaliikmete soost ega seksuaalsest sättumusest. 10 RKÜKo 10.12.2003, nr 3-3-1-47-03, p 24. 11 RKÜKo 10.12.2003, nr 3-3-1-47-03, p 25-26; RKHKo 20.10.2008, nr 3-3-1-42-08, p 27. Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee Registrikood 70000562  Kehtiv VMS annab koos elamise eesmärgil õiguse taotleda elamisluba Eestis resideeruva abikaasa juurde elama asumiseks, samas Eesti õiguse järgi saavad abielu sõlmida mees ja naine. Ehkki 2016. aastal kehtima hakanud kooseluseaduse kohaselt on samasoolistel elukaaslastel võimalik sõlmida kooseluleping, ei saa riik kehtiva õiguse alusel samasoolise püsivas peresuhtes oleva registreeritud elukaaslase juurde elama asumiseks elamisluba anda. Leian, et samasoolise kooselupartneri õiguste piiramine ei tohi minna vastuollu diskrimineerimise keeluga. Riigil on õigus keelata välismaalasel elada Eestis perekonnaliikme juures, seda aga ainult siis, kui keelamiseks on mõjuv põhjus. Vastavalt PS §-le 14 on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. PS §-st 14 tuleneb üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele, millest tulenevalt on riigil kohustus luua põhiõiguste kaitseks kohased menetlused12. PS §-st 14 tuleneva õiguse tagamiseks andis Riigikogu panuse 2016. aastal, mil toetati õiguskantsleri ettepanekut viia välismaalaste seaduse § 118 kooskõlla põhiseaduse §-dega 12, 26 ja 27. Kahjuks on tollane eesmärk senini täitmata. Olen seisukohal, et välismaalaste seadus on vastuolus PS §-dega 26 ja 27 koostoimes §-ga 12 osas, milles see ei näe ette õiguslikku alust elamisloa andmiseks Eesti kodaniku või Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samasoolisele registreeritud elukaaslasele Eestis perekonnaelu elamiseks. Leian, et puudub legitiimne eesmärk selleks, et neid isikuid automaatselt elamisloa saajate hulgast välja jätta. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andres Anvelt siseminister Monika Silvet 6125125 [email protected] 12 RKPJKo 28.10.2002, nr 3-4-1-5-02 , p 30; RKPJKo 14.04.2003, nr 3-4-1-4-03, p 16. Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee Registrikood 70000562