Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-18-4

Teie 24.09.2018 nr 5-18-4/2 Riigikohus Meie 19.10.2018 nr 15-1/7278-2 [email protected] Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-18-4 Tartu Linnavolikogu esitas Riigikohtule taotluse tunnistada põhiseadusega (edaspidi PS) vastuolus olevaks ja kehtetuks planeerimisseaduse (edaspidi PlanS) § 4 lõike 21 osas, milles see lubab riigi eriplaneeringu koostamise korraldajal sõlmida lepingu riigi eriplaneeringu koostamisest huvitatud isikuga riigi eriplaneeringu tellimise ja PlanS § 4 lõike 2 punktis 5 nimetatud mõjude hindamise kulude katmiseks ning PlanS § 27 lõiked 1, 2 ja 3, § 28 lõike 2 punkt 3 ja § 29 lõike 1 punkt 3, kuna eelnimetatud sätted on vastuolus kohaliku omavalitsuse üksuse (edaspidi KOVü) põhiseaduslike tagatistega. Leiame, et vaidlusalused sätted ei ole KOVü põhiseaduslike tagatistega vastuolus järgmisetel põhjustel. (I) PlanS § 4 lõige 21 osas, milles see lubab riigi eriplaneeringu koostamise korraldajal sõlmida lepingu riigi eriplaneeringu koostamisest huvitatud isikuga riigi eriplaneeringu tellimise ja PlanS § 4 lõike 2 punktis 5 nimetatud mõjude hindamise kulude katmiseks ning PlanS § 28 lõike 2 punktis 3 ja § 29 lõike 1 punktis 3 ei kujuta endast riivet KOVü enesekorraldusõigusele. 1. PlanS § 4 lõike 21 kohaselt võib planeeringu koostamise korraldaja ehitusprojekti koostamise aluseks oleva planeeringu tellimise ja PlanS § 4 lõike 2 punktis 5 nimetatud mõjude hindamise kulude kandmiseks sõlmida lepingu planeeringu koostamisest huvitatud isikuga. PlanS § 28 lõike 2 punkti 3 kohaselt ei algatata riigi eriplaneeringut ja keskkonnamõju strateegilist hindamist eelkõige juhul, kui planeeringu koostamise korraldaja eelarves puuduvad vahendid planeeringu koostamise, koostamise tellimise ja mõjude hindamisega kaasnevate kulude kandmiseks ja planeeringu koostamisest huvitatud isik selliseid kulusid ei kanna. PlanS § 29 lõike 1 punkti 3 kohaselt võib riigi eriplaneeringu koostamise algataja riigi eriplaneeringu koostamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise lõpetada eelkõige juhul, kui planeeringu koostamise korraldaja eelarves puuduvad vahendid planeeringu koostamise, koostamise tellimise ja mõjude hindamisega kaasnevate kulude kandmiseks ja planeeringu koostamisest huvitatud isik selliseid kulusid ei kanna. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272 2. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Seega lähtudes Tartu Linnavolikogu taotlusest tuleb püstitada küsimus, kas PlanS sätestatud planeeringu koostamise, koostamise tellimise ja mõjude hindamisega kaasnevate kulude kandmine planeeringu koostamisest huvitatud isiku poolt on vastuolus KOVü põhiseaduslike tagatistega. 3. Enesekorraldusõiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel. Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi. Enesekorraldusõigus ei ole absoluutne õigus, kuid riigivõim võib sellesse sekkuda üksnes proportsionaalsete meetmetega, mis peavad silmas selgelt määratletud õiguspärast eesmärki (3-4-1-12-09). 4. Kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine tähendab, et volikogu liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud huvid. KOV volikogu liikmete jaoks tähendab see võimalust riigi ja kohaliku huvi konflikti korral langetada kohaliku elu küsimustes otsuseid sõltumatult, oma kogukonna huvides (3-4-1-1-05). 5. Enesekorraldusõiguse riive on kohaliku elu küsimuste iseseisva lahendamise õiguse igasugune negatiivne mõjutamine (3-4-1-11-16). 6. Riigi eriplaneeringu rahastamist puudutavad sätted ei mõjuta kuidagi kohaliku elu (kohalikust kogukonnast võrsunud ja seda puudutavate) küsimuste iseseisva lahendamise õigust. Riigi eriplaneering koostatakse lähtudes suurest riiklikust või rahvusvahelisest huvist, planeeringu algatab ja kehtestab Vabariigi Valitsus. Riigi eriplaneering on ehitusprojekti koostamise aluseks ja selle koostamisel on kohustuslik keskkonnamõju strateegiline hindamine (edaspidi KSH). Riigi eriplaneeringu koostamise korraldajaks on PlanS § 27 lõike 7 alusel eelkõige Rahandusministeerium. Riigikaitse ja julgeoleku valdkonda puudutavates küsimustes võib riigi eriplaneeringu koostamise korraldajaks olla ka Kaitseministeerium või Siseministeerium. 7. Riigi eriplaneeringu koostamise korraldaja viib läbi kõik planeeringu koostamiseks vajalikud haldustoimingud ja seda ka juhul kui planeeringu tellimist ja mõjude hindamist rahastab planeeringust huvitatud isik mitte riik. Viidatud haldustoimingud on näiteks hangete läbiviimine ja hankelepingu sõlmimine, planeerimismenetlus, avalikustamine, kooskõlastamine jne. Samuti on planeeringu koostamise korraldaja, mitte planeeringu koostamisest huvitatud isiku pädevuses erinevate võimalike planeeringulahenduste vahel valimine ning Vabariigi Valitsuse kaalutluste ettevalmistamine jne. Planeeringu koostamisest huvitatud isik tasub planeeringu tellimise ja mõjude hindamisega, sh KSH- ga seotud kulud. Seejuures tuleb arvestada, et planeerimismenetluses tehtavate menetlustoimingutega seotud kulutused (nt teavitamine, tööjõukulud, lähetuskulud jms) tasub alati riigi eriplaneeringu koostamise korraldaja, mitte planeeringu koostamisest huvitatud isik. 2 8. Veel on oluline märkida, et planeeringu koostamise korraldaja ja planeeringu koostamisest huvitatud isik ei sõlmi riigi eriplaneeringu ja mõjude hindamise rahastamiseks halduslepingut. PlanS § 4 lõike 21 kohase lepingu alusel ei anta planeeringu koostamisest huvitatud isikule üle haldusülesannet, sest rahastamise üleandmine planeeringust huvitatud isikule ei ole käsitletav haldusülesande üleandmisena. Lisaks on võimalik ka kulude jaotamine planeeringu koostamise korraldaja ja huvitatud isiku vahel. 9. Rõhutama peab, et riigi eriplaneeringu koostamise esmaseks eelduseks on suur riiklik või rahvusvaheline huvi kavandatava olulise ruumilise mõjuga ehitise toimimise või asukoha vastu. Selliseid ehitisi (näiteks Tallinn-Helsingi raudteetunnel) ei pea ilmtingimata realiseerima ainult riikliku eelarve vahendeid kasutades. Ebamõistlik oleks olukord, kus riigi piiratud vahendite tõttu jääksid ellu viimata tegevused, mille vastu on riigil suur huvi ning mis realiseerumisel tooksid kasu riigile tervikuna. 10. Lähtudes eeltoodust koostatakse riigi eriplaneering riigi huvides hoolimata rahastajast. Arvestada tuleb, et planeeringu koostamisel on kõigi menetlustoimingute läbiviimine, vaheotsuste sisuline langetamine, haldusaktide ettevalmistamine jm ainult riigi eriplaneeringu koostamise korraldaja ehk riigi pädevuses. Riigi eriplaneeringu koostamise ja KSH läbiviimise regulatsioon, samuti nõuded planeeringu koostajale ja KSH tegijale on kehtestatud seadusega. Seega riigi eriplaneeringu rahastamisel planeeringust huvitatud isiku poolt ei ole mingit seost KOVü kohaliku elu küsimuste iseseiseva otsustamisega. Leiame, et riigi eriplaneeringu tellimise rahastamise viisi ja KOVü kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamise vahel puudub igasugune kokkupuutepunkt. Ka Tartu Linnavolikogu taotlusest ei ilmne, kuidas planeeringu tellimise ja mõjude hindamisega kaasnevate kulude kandmine mitte riigi, vaid planeeringust huvitatud isiku poolt, mõjutab KOVü kohaliku elu küsimuste iseseisvat lahendamist. (II) PlanS § 27 lõiked 1–3 ei ole vastuolus KOVü põhiseaduslike tagatistega. Riigi eriplaneeringu regulatsioon kujutab endast proportsionaalset riivet KOVü enesekorraldusõigusele. 11. PlanS § 27 lõike 1 kohaselt on riigi eriplaneeringu eesmärk sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneering koostatakse eelkõige maakonnaüleste huvide väljendamiseks riigikaitse ja julgeoleku, energeetika, gaasi transpordi, jäätmemajanduse ning maavarade kaevandamise valdkonnas või eespool nimetatud huvide väljendamiseks avalikus veekogus ja majandusvööndis. PlanS § 27 lõike 2 kohaselt tuleb riigi eriplaneering koostada riigi territooriumi või selle osa kohta riigimaantee, avaliku raudtee, torujuhtme, mille töörõhk on üle 16 baari, sealhulgas gaasitrassi, samuti rahvusvahelise lennujaama, rahvusvahelise sadama, riigikaitselise või julgeolekuasutuse ehitise, elektrijaama elektrilise nimivõimsusega alates 150 megavatti, kõrgepingeliini alates pingest 110 kilovolti, ohtlike jäätmete lõppladustuspaiga ning nende toimimiseks vajalike ehitiste püstitamiseks, kui ehitis vastab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tingimustele. PlanS § 27 lõike 3 kohaselt koostatakse Vabariigi Valitsuse põhjendatud otsuse korral riigi eriplaneering käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetamata muu ehitise püstitamiseks, mis vastab käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud tingimustele. 3 12. Riigi eriplaneeringu puhul tõusetub küsimus KOVü enesekorraldusõiguse võimalikus riives. Enesekorraldusõiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel. Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi. Enesekorraldusõigus ei ole absoluutne õigus, kuid riigivõim võib sellesse sekkuda üksnes proportsionaalsete meetmetega, mis peavad silmas selgelt määratletud õiguspärast eesmärki (3-4-1-12-09). 13. Riigi eriplaneeringu eesmärk on sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneeringu algatab ja kehtestab Vabariigi Valitsus. Riigi eriplaneeringuga kavandatavate ehitiste puhul on tegemist ehitistega, mille mõju ulatub mitme kohaliku omavalitsuse ja ka mitme maakonna territooriumile. Kuna sellised ehitised ei ole vajalikud mitte ainult kohaliku kogukonna huvidest lähtuvalt, ei ole nende planeerimisel olemuslikult tegemist kohaliku omavalitsuse planeerimisautonoomiaga. Riigi eriplaneeringu koostamisel lähtutakse nagu iga planeeringu puhul PlanS § 1 lõikes 1 kehtestatud eesmärgist ja PlanS §-des 8–12 kehtestatud planeerimise põhimõtetest (sh huvide tasakaalustamise ja lõimimise põhimõttest). KOVü kaasatakse riigi eriplaneeringu koostamisse, KOVü-le teatatakse riigi eriplaneeringu ja KSH avalikest väljapanekustest planeeringu koostamise erinevates etappides ning samuti on KOVü-l võimalus riigi eriplaneeringu ja KSH kohta arvamust avaldada planeeringu koostamise erinevates etappides. Ka on KOVü-l õigus riigi eriplaneeringu kehtestamise otsus vaidlustada. Kuna KOVü ei saa siiski lõplikult otsustada oma territooriumil toimuva üle, siis on võimalik KOVü enesekorraldusõiguse riive. Põhiõiguse riive õiguslik alus 14. KOVü õigusi võivad riivata arvukad õigusaktid. KOVü enesekorraldusõiguse võimalik riive ei tähenda seepärast automaatselt sätte või õigusakti vastuolu PS-ga. 15. Põhiseaduse § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Seadusereservatsioonist tuleneb, et riigivõimul on KOVü enesekorraldusõiguse kasutamisse võimalik seadusega sekkuda. Kuna PS § 154 lõige 1 näeb KOVü pädevuse piiranguna ette lihtsa seadusereservatsiooni, võib riik KOVü kohaliku elu küsimuste otsustamise ja korraldamise õigust piirata iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole PS-ga vastuolus (poliitiline vastutus, avaliku võimu tegevuse avalikkus ja läbipaistvus vm) (3-4-1-4-07, 3-4-1-7-09). Tagamaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist, peab KOVü õiguste riive olema proportsionaalne, st õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Riive formaalne põhiseaduspärasus 16. PlanS-i võttis vastu Riigikogu 28. jaanuaril 2015. a, seaduse kuulutas välja Vabariigi President oma 13. veebruari 2015. a otsusega nr 587 ning see avaldati Riigi Teatajas 26. veebruaril 2015. a (RT I, 26.02.2015, 3). PlanS jõustus 1. juulil 2015. a. Seega on täidetud kõik riivet põhjustava regulatsiooni pädevusele, menetlusele ja vormile esitatavad nõuded. 4 17. Õigusselguse nõude kohaselt peavad õigusnormid olema piisavalt selged ja arusaadavad. Isikul peab olema võimalik õigusnormide sisu mõista ning teatava kindlusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine tegu või tegevusetus kaasa toob (3-4-1-5-02, 3-4-1-16-05 ja 3-4-1-33-05). Varasemalt on kohus leidnud, et õigusselguse põhimõte ei välista seejuures ka kategooriliselt blanketseid norme, mis sisustatakse teiste õigustloovate õigusaktidega, määratlemata õigusmõistete kasutamist ega kaalutlusõiguse sätestamist (3-4-1-1-99, 3-4-1-5-05, 3-4-1-9-04). 18. PlanS § 27 lõigete 1–3 kohaselt on riigi eriplaneeringu eesmärk olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valikul või toimimisel on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneering koostatakse eelkõige maakonnaüleste huvide väljendamiseks riigikaitse ja julgeoleku, energeetika, gaasi transpordi, jäätmemajanduse, maavarade kaevandamise valdkonnas või eeltoodud huvide väljendamiseks avalikus veekogus ja majandusvööndis. Riigi eriplaneering tuleb koostada riigi territooriumi või selle osa kohta riigimaantee, avaliku raudtee, liinirajatise, torujuhtme, seal hulgas gaasitrassi, rahvusvahelise lennujaama, rahvusvahelise sadama, riigikaitselise või julgeolekuasutuse ehitise, elektrijaama elektrilise nimivõimsusega alates 150MW, kõrgepingeliini alates pingest 110kW, ohtlike jäätmete lõppladustuspaiga ning nende toimimiseks vajalike ehitiste püstitamiseks. Vabariigi Valitsus võib iga kord otsustada, et riigi eriplaneering koostatakse seaduses nimetamata ehitise püstitamiseks, mis vastab lõikes 1 nimetatud tingimustele. Seega on seaduses sätestatud tingimused, millele riigi eriplaneeringuga kavandatav ehitis peab vastama. Samuti on sätestatud näitlik loetelu valdkondadest ja ehitistest, mida saab riigi eriplaneeringuga planeerida. Isegi juhul, kui Vabariigi Valitsus otsustab algatada riigi eriplaneeringu koostamise seaduses nimetamata ehitise kavandamiseks, peab ehitis vastama PlanS § 27 lõike 1 esimeses lauses kehtestatud tingimustele (sh peab ehitis olema olulise ruumilise mõjuga ehitis ning selle toimimise või asukoha valiku vastu peab olema suur riiklik või rahvusvaheline huvi). KOVü enesekorraldusõigusele avaldavad PlanS § 27 lõike 1 esimese ja teise lause riigi eriplaneeringu regulatsiooni sätted samaväärset mõju, seejuures ei avaldaks PlanS § 27 lõike 1 teises lauses esitatud loetelu kinnisena käsitamine (või selgem sõnastus) KOVü enesekorraldusõigusele väiksemat mõju kui kehtiv sõnastus. 19. Riiklikud või rahvusvahelised huvid ilmnevad eelkõige riigi strateegilistest dokumentidest ehk arengukavadest, strateegiatest, samuti Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist ja muudest dokumentidest, kus riik on väljendanud oma huve. Huvide väljendamine võib olla objektipõhine või valdkondlik. Samas peab riigi eriplaneeringuga kavandatav ehitis omama ka olulist ruumilist mõju ehk mõju, millest tingitult transpordivood, saasteainete hulk, külastajate hulk, visuaalne mõju, lõhn, müra, tooraine või tööjõu vajadus muutuvad objekti kavandatavas asukohas senisega võrreldes oluliselt ning mille mõju ulatub suurele territooriumile. 20. Riigi eriplaneeringu puhul on tegemist mõneti üleriigilisele planeeringule sarnaneva planeeringuga, kuid oluline erinevus seisneb selles, et üleriigiline planeering on suure üldistusastmega strateegiline dokument, millega ei panda paika konkreetsete ehitiste asukohti ega anta nende ehitamiseks ehitusõigust. Arvestama peab, et riigi eriplaneeringuga kavandatavate ehitiste puhul on tegemist ehitistega, mis ei mõjuta ka ainult ühte maakonda, vaid ehitistega, millega kaasnev mõju mõjutab mitut maakonda. Maakonnaüleste huvide all ei ole silmas peetud seda, et kavandatav ehitis peab 5  ilmtingimata asuma mitme maakonna territooriumil, vaid et tegemist on ehitisega, mille rajamine ei toimu vaid ühe maakonna huvides ja seega peaks selliste ehitiste kavandamisel väljendama riik oma selget soovi ja tahet konkreetse ehitise rajamiseks. Samas peab riigi eriplaneeringu koostamisel võimalikult maksimaalselt (ehk niivõrd, kuivõrd need on riigi eriplaneeringuga planeeritava ehitise rajamise ja toimimise eesmärgiga ühitatavad) arvesse võtma samal planeeringuala juba eelnevalt kehtivaid planeeringuid, sh maakasutus- ja ehitustingimusi. 21. Nii suur riiklik kui rahvusvaheline huvi on ajas muutuv ja sõltuvad näiteks majanduslikust olukorrast kui ka tehnoloogia arengust jms. Seetõttu ei pruugi kinnise loetelu sätestamine riigi eriplaneeringuga kavandatavatest ehitistest või valdkondadest juba mõne aasta pärast piisav olla. Ammendav loetelu riigi eriplaneeringuga kavandatavatest ehitistest või valdkondadest tooks suure tõenäosusega kaasa vajaduse seaduse muutmiseks. Seepärast otsustati planeerimisseaduse koostamise käigus jätta riigi eriplaneeringuga kavandatavate ehitiste loetelu lahtiseks. Samal ajal peab Vabariigi Valitsus iga kord seaduses nimetamata ehitise kavandamiseks põhjendama, et ehitis vastab seaduses kehtestatud riigi eriplaneeringu koostamise tingimustele ja et just riigi eriplaneering on ehitise kavandamiseks kõige sobivam planeeringuliik. Seejuures on oluline märkida, et kui seadusandja volitus on üldine, kuid pole otseselt vastuolus Põhiseadusega, siis oletus või võimalus, et valitsuse tegevus võib seda volitust järgides olla põhiseadusevastane, ei tingi iseenesest volituse põhiseadusevastasust. Vabariigi Valitsus peab delegeeritud normiloome käigus järgima põhiseadust ning tõlgendama nii seadust kui ka delegatsiooninormi kooskõlas põhiseadusega (3-4-1-1-98). Arvestades eeltoodut, ei saa lahtise loetelu sätestamist seaduses pidada õigusselguse põhimõttega vastuolus olevaks. 22. PlanS seletuskirja leheküljel 79 tuuakse välja, et erinevate menetlusliikide vähendamine ehk koondamine üheks planeeringuliigiks aitab tagada õiguskorra lihtsustamist ja arusaadavust. Samuti aitab riigi eriplaneeringu menetluse kehtestamine tagada riigi huvides kavandatavate ehitiste senisest efektiivsema ja ressursse säästvama planeerimise ning loob selgema aluse olukorras, kus tekib vajadus ehitise kavandamiseks majandusvööndisse. Seega leiame, et riigi eriplaneering uue planeerimisinstrumendina toob võrreldes varasemaga teatud küsimustes õigusruumi enam õigusselgust. 23. Lähtudes eeltoodust on riigi eriplaneeringu instituuti puudutavad õigusnormid piisavalt selged ja arusaadavad. Riigi eriplaneeringu regulatsioon ei ole vastuolus formaalse põhiseaduspärasuse nõuetega. Riive materiaalne põhiseaduspärasus PlanS § 27 ei moonuta KOVü enesekorraldusõiguse kui põhiseadusliku garantii tuuma. Tegu on õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiva, vajaliku ja mõõduka riivega. 24. Esmalt tuleb uurida, kas riigi eriplaneeringuga ehitiste planeerimine on sobiv vahend seatud eesmärgi saavutamiseks. Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist (3-4-1-1-02). 25. Riigi eriplaneeringu eesmärk on sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneering koostatakse olulise (KOV ja maakondade ülese) ruumilise mõjuga ehitiste 6  kavandamiseks. Riigi eriplaneeringu algatab ja kehtestab Vabariigi Valitsus. Riigi eriplaneeringu koostamist korraldatakse riigi tasandil. Riigi eriplaneering on ehitusprojekti koostamise aluseks. Arvestades eeltoodut leiame, et riigi eriplaneering aitab kaasa riigi huvides kavandatavate ehitiste, mille mõju ulatub üle mitme kohaliku omavalitsuse või maakonna, senisest efektiivsemale ja ressursse säästvamale planeerimisele ja on sobiv vahend eesmärgi saavutamiseks. 26. Edasi tuleb analüüsida valitud vahendi vajalikkust, mis peab põhiõigusi kõige vähem piirama nende vahendite hulgast, mis võimaldavad taotletavat eesmärki samaväärselt saavutada. PlanS-s toodud riigi eriplaneeringu regulatsioon, mis on aluseks ehitustegevusele aitab kiirendada ja tõhustada riiklikult või rahvusvaheliselt oluliste ehitiste planeerimist ning kaaluda võimalikke asukohti ühe menetluse käigus laiemalt kui vaid ühe kohaliku omavalitsuse või maakonna piires. Ei ole teist alternatiivset ning samaväärset planeeringuliiki, millega kogu Eesti territooriumi või selle osa hõlmaval planeeringualal teostada ehitise asukohavalik ja seejärel koostada planeeringulahendus, mis on ehitusprojekti koostamise aluseks. Arvestama peab, et riigi eriplaneeringuga kavandatavate ehitiste hulka kuuluvad ehitised, mille ehitamine on vajalik pidades silmas kogu Eesti riigi või rahvusvahelisi huve ning mille planeerimise/ehitamise üle otsustamisõiguse andmine vaid ühele KOVü-le võib tuua kaasa olukorra, kus sellise ehitise ehitamine võib olla välistatud ühe kohaliku omavalitsuse vastuseisu tõttu. Näiteks ei kehtestanud Rõuge Vallavolikogu enam kui kümne aasta jooksul üldplaneeringut, et vältida riigikaitseliselt olulise Nursipalu harjutusvälja väljaehitamist. Harjutusvälja rajamine on aga tähtis Eesti kaitsevõime tagamiseks ja arendamiseks. 27. Lähtudes eeltoodust leiame, et riigi eriplaneeringu instituut on kehtestatud kujul vajalik. Eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikuid vähem koormava abinõuga, mis oleks vähemalt sama efektiivne, kui praegune riigi eriplaneeringu regulatsioon. 28. Viimasena tuleb käsitleda regulatsiooni mõõdukust. Vahendi mõõdukuse uurimine on oluline, et selgitada välja, kas soovitav eesmärgi tähtsus vastab põhiõiguse riive intensiivsusele. Praegusel juhul tuleb kaaluda KOVü põhiseaduslike garantiide ning riigi sekkumisõiguse omavahelist tasakaalu. PlanS-i kohaselt tuleb kohalik omavalitsus kaasata riigi eriplaneeringu koostamisse (nii asukoha eelvaliku tegemisse kui detailse lahenduse koostamisse). Planeerimispõhimõtetest tulenevalt tuleb KOVü kaasata planeerimise võimalikult varases etapis ning seega on tal võimalik protsessi mõjutada andes omapoolseid sisendeid parima planeeringulahenduse leidmiseks. Riigi eriplaneeringu algatamise taotluse saamisel teavitab planeeringu koostamise korraldaja avalikkust, teade avaldatakse ühes üleriigilise levikuga ajalehes, Ametlikes Teadaannetes ning Vabariigi Valitsuse ja riigi eriplaneeringu koostamise korraldaja veebilehel (PlanS § 27 lõige 4). Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari 2011. a määruse nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement“ § 4 ja § 6 kohaselt kaasatakse riigi eriplaneeringu algatamise korralduse ettevalmistavas protsessi asjassepuutuvad huvirühmad neid puudutavate otsuste kujundamisse (sh edastatakse eelnõu KOVü liitudele, kui eelnõu puudutab KOV õigusi, kohustusi ja ülesandeid või kohaliku elu korraldust). Seega on asjasse puutuvad KOVüd riigi eriplaneeringu algatamise soovist ja selle sisust teadlikud ning saavad oma seisukohti esitada juba menetluse algstaadiumis. Riigi eriplaneering saadetakse pärast detailse lahenduse koostamist ning enne riigi eriplaneeringu ja KSH aruande vastuvõtmist arvamuse avaldamiseks ka KOVü-dele, mistõttu saab väita, et kohalikud omavalitsused on planeerimisprotsessi igakülgselt kaasatud. Veel on oluline märkida, et johtuvalt Eesti planeerimissüsteemi hierarhilisusest peab KOVü üldplaneeringute ja detailplaneeringute 7  koostamisel arvestama eelkõige riigi huvisid väljendavate üleriigilise planeeringu ja maakonnaplaneeringuga ning ei ole planeerimistegevuses seepärast absoluutselt vaba. Samuti on oluline, et riigi eriplaneeringu koostamiseks ei piisa lihtsalt riigi huvist, vaid selleks peab ilmnenud riigi või rahvusvaheline huvi olema suur. Arvestades eeltoodut, samuti seda, et riigi eriplaneeringuga kavandatavate objektide hulk kui ka planeeringu kehtivusaeg (PlanS § 53 lõige 3) on piiratud ning eeldab planeeringu koostamisele asudes kindla soovi ja vahendite olemasolu, saab kavandatavat regulatsiooni pidada ka mõõdukaks. 29. Lisaks on Riigikohus leidnud, et riiklik huvi PlanS § 27 lõike 1 tähenduses võib esineda ka siis, kui ehitis teenib eeskätt ettevõtja huve. Ehitise asukoha või toimimise vastu võib esineda suur riiklik huvi ka seetõttu, et ehitisel või selle kasutamisel võib olla oluline negatiivne kõrvalmõju üleriigilise tähtsusega avalikele huvidele. Kohaliku omavalitsuse üksused asuvad Eesti riigi territooriumil ning põhiseadusega pole vastuolus suure riikliku huvi esinemise korral planeerimispädevuse teostamine riigi poolt (3-17-2132). Ühtlasi leiame, et KOVü enesekorraldusõiguse sekkumise intensiivsus on ühetaoline nii riigi initsiatiivil algatatud riigi eriplaneeringu kui erahuvidest initsieeritud riigi eriplaneeringu puhul. Lähtudes eeltoodust ei ole PlanS § 27 lõiked 1–3 vastuolus PS-ga. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Janek Mäggi riigihalduse minister 8