Sillamäe VV vaideotsus

Sillamäe Linnavalitsus [email protected] Kesk tn 27 26.07.2023 nr 11.4-5/23/1003 40231, Ida-Viru maakond, Sillamäe linn Registrikood: 75003909 VAIDEOTSUS Tuginedes haridus-ja teadusministri 26.11.2015 määruse nr50 „Põhikoolivõrgu korrastamine perioodil 2014–2020“ §-le 5, perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 51 lõikele 2 ja haldusmenetluse seaduse § 85 punktile 1, Riigi Tugiteenuste Keskus otsustab: rahuldada Sillamäe Linnavalitsuse 26.05.2023 esitatud vaie ja tunnistada kehtetuks Riigi Tugiteenuste Keskuse 28.04.2023 nr 11.4-5/23/646 finantskorrektsiooni tegemise ning taotluste vastavaks tunnistamise ja rahuldamise otsuse muutmise kohta. Käesoleva vaideotsusega mitte nõustumisel võib esitada kaebuse halduskohtule halduskohtumenetluse seadustiku § 47 lõike 2 kohaselt 30 päeva jooksul vaideotsuse teatavaks tegemisest arvates. 1. Vaide läbivaatamise alus ning vaide esitaja taotlus Tulenevalt Riigi Tugiteenuste Keskuse (edaspidi RTK) 26.04.2023 otsusest finantskorrektsiooni tegemise kohta nr 11.4-5/23/646 ja lähtudes haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) §-st 73, perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS) § 51 lõikest 2 ja haridus-ja teadusministri 26.11.2015 määruse nr50 „Põhikoolivõrgu korrastamine perioodil 2014–2020“ §- le 5 vaatas RTK läbi Tartumaa Tervisekeskuse (edaspidi toetuse saaja või vaide esitaja) 26.05.2023 esitatud vaide, milles vaide esitaja taotleb RTK 28.04.2023 otsuse nr 11.4-5/23/646 kehtetuks tunnistamist. 2. Asjaolud 2.1. Vaidlustatud haldusakti kohaselt tuvastas RTK riigihanke nr 233878 „Sillamäe Vanalinna Kooli uue hoone ehitamine“ kontrollimisel, et hanke läbiviimisel ei ole järgitud riigihangete seaduses sätestatud nõudeid, mistõttu kohaldatakse rikkumisega seotud kuludele finantskorrektsiooni. 2.2. Haldusorgan tuvastas riigihanke nr 233878 kontrollimisel järgmised puudused:  Hankija ei ole riigihanke alusdokumentide muutmisel pikendanud pakkumuste esitamise tähtaega. Pakkumuste esitamise tähtajaks oli määratud 30.02.2021 kell 9.00. Hankija edastas riigihangete registris teabevahetuses 23.04.2021 kell 14:50 teavituse, millest selgub, et hankija muutis algseid riigihanke alusdokumente. Alates muudatuste tegemisest jäi pakkumuste esitamise tähtajani 6 päeva, mis on vähem, kui RHS § 82 lg-s 1 nõutud poolest RHS § 93 lg 1 p-s 6 sätestatud minimaalsest 45-päevasest tähtajast. Haldusorgan leiab, et riigihanke alusdokumentide muutmiseks on projektdokumentatsiooni ja -joonisete muutmine, kus võrreldes algse versiooniga lisandus tuletõkke uksi, aknaid ja aknaosi, mis varasemas projektdokumentatsioonis ei kajastunud, samuti olemasolevate avatäidete asukohtade muutmine. Haldusorgan leiab, et tegemist on muudatustega, millel on hoone tuleohutuse ja turvalisuse vaatest oluline tähtsus ning lisaks tähendab spetsiifiliste uste ja akende lisandumine ning nende asukohtade muutus potentsiaalsele töövõtjale oma pakkumuse sisu ja maksumuse korrigeerimist. Seetõttu on haldusorgani arvates projektdokumentatsiooni ja -jooniste muutmise näol tegemist riigihanke alusdokumentide olulise muudatusega, mis võis mõjutada potentsiaalsete pakkujate ringi ja/või tulemusi.  Hankija on tunnistanud riigihanke alusdokumentidele mittevastava pakkumuse vastavaks ja edukaks. Edukaks tunnistatud pakkuja pakkumuse koosseisus esitatud hankepassis on teave, et edukas pakkuja tugineb alltöövõtja näitajatele. Alltöövõtja hankepassis on omakorda teave, et kvalifitseerimistingimuses nõutud teedeinseneri tase 6 nõue täidetakse isikuga A.V, kes tegutseb alltöövõtja juures käsunduslepingu alusel. Haldusorgan leiab, et pakkuja oleks pakkumuse koosseisus pidanud esitama hankepassi ka alltöövõtja juures käsunduslepingu alusel tegutseva füüsilise isiku suhtes. 2.3. Vaide esitaja jääb finantskorrektsiooni otsuse eelnõule antud vastuväidete juurde neid siinkohal täismahus kordamata ning leiab, et riigihanke alusdokumentide muutmisel ei pidanud pakkumuste esitamise tähtaega pikendama ja alltöövõtja poolt rakendatava füüsilise isiku kohta hankepassi esitamine pakkumuses ei olnud nõutav. Vaide esitaja leiab, et RTK ei ole vaidlusaluses haldusaktis vaide esitaja poolt esile toodud argumente ümber lükanud. 2.4. Vaidlustatud finantskorrektsiooni otsuses ei ole haldusorgan esitanud põhjendusi, miks haldusorgani hinnangul RHS § 82 lg 2 rakendamise eeldused täidetud ei ole – sel moel on vaide esitaja ärakuulamisõigus olnud näiline ning haldusorgan on haldusakti andmisel teinud ka olulise kaalutlusvea, mis on viinud asja ebaõige otsustamiseni. Haldusorgan pelgalt konstateerib otsuse lk 8, et jääb oma seisukoha juurde, et projektdokumentatsiooni muudatuse tõttu oleks esialgne pakkumus muutunud mittevastavaks ja oleks muutunud ka pakkujate ring. 2.5. Vaide esitaja on eelnevas menetluses välja toonud, et pakkumus ei saanud isegi mitte teoreetiliselt muutuda vastavustingimustele mittevastavaks pelgalt seetõttu, et riigihanke alusdokumendi p 6.13 kohaselt pidid kõik pakkujad niikuinii arvestama ka selliste töödega, mida tehnilises kirjelduses otsesõnu märgitud ei olnud, ent mille järele võis vajadus tekkida mh Päästeameti suunistest tulenevalt. Tähelepanuväärselt ei ole haldusorgan seda väidet ümber lükanud, vaid selle asemel asunud haldusakti lk 9-10 hoopis seisukohale, et riigihanke alusdokumendi p 6.13 hanketingimus kui selline on hoopis õigusvastane. See on aga tervikuna õigusvastane kaalutlus, sest haldusaktiga tehtud finantskorrektsioon ei rajane haldusorgani etteheitel, et riigihanke alusdokumendi p 6.13 on õigusvastane, vaid hoopis etteheitel, et pakkumuste esitamise tähtaega tulnuks pikendada seetõttu, et pakkumus oleks muutunud vastavustingimusele mittevastavaks. Nagu vaide esitaja on juba eelnevas menetluses toonitanud, oli hankija seotud hanketingimustega olemasoleval kujul, sh riigihanke alusdokumendi punktiga 6.13 – seega pidi hankija ka pakkumuste vastavuse kontrollimisel lähtuma mh riigihanke alusdokumendi punktist 6.13 tulenevast kohustusest, mis kohustas kõiki pakkujaid pakkumuses arvestama ka selliste töödega, mis otseselt tehnilises kirjelduses ette polnud nähtud ja milliste tööde teostamise vajadus võis mh tuleneda Päästeameti suunistest. Seega ei saanud 23.04.2021 projekti täienduste tulemusena mitte kuidagi muutuda esialgsed pakkumused mittevastavaks, sest riigihanke alusdokumendi p 6.13 tõttu pidid kõik 23.04.2021 projekti muudatuses kajastatud väikse mahuga muudatused olema niikuinii arvestatud pakkumuse maksumuse sisse. Seejuures tuleb rõhutada, et pakkumuste vastavuse kontroll pakkumuse koosseisus arvestatud tööde osas saigi lähtuda vaid pakkumuses esitatud hinnapakkumise vormist, mida ei olnud 23.04.2021 muudetud. 2.6. Haldusaktis on õigusliku alusena viidatud ühendmääruse § 221 lg 2 punktile 2, mis räägib hankedokumentide olulisest muudatusest. Väärib märkimist, et avatäidete maksumus kogu edukaks tunnistatud pakkumuse maksumusest oli alla 1%, misjuures 23.04.2021 projektimuudatuste sisu nende tööde lõikes oli sellest veel oluliselt väiksem, nii et tegu ei olnud mingil juhul riigihanke alusdokumentide olulise muudatusega – need töö liigid olid ehitusprojektis ka enne ette nähtud (tuletõkkeuksed ja -aknad olid projektis ka enne selle täiendamist olemas). 2.7. Täiesti asjakohatu on haldusakti argumentatsioon RHS § 122 viidates alltöövõtja suhtes esitatud kvalifitseerimistingimustele – käesolevas riigihankes ei ole alltöövõtja suhtes kvalifitseerimistingimusi kehtestatud, vaid jutt on ainult pakkuja suhtes kehtestatud kvalifitseerimistingimuste täitmisest teise isiku vahenditele tuginedes. Ebaõige ja otseselt seadusega vastuolus on haldusorgani argumentatsioon, et RHS § 103 lg 6 rakendamine eeldaks, et teise isiku asendamise võimalus oleks ette nähtud hanke alusdokumentides. Võimalus tugineda teise isiku näitajatele kvalifikatsiooni tõendamisel ja seejuures võimalus asendada teine isik, kellel avastatakse kõrvaldamise alus, tuleneb vahetult seadusest endast. 2.8. Haldusakti õiguslikuks aluseks olevas ühendmääruses kehtestatud finantskorrektsiooni määrad on vastuolus põhiseadusega. Ühendmääruse § 21 lõike 1 järgi kui „Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse“ (edaspidi STS) § 46 lõike 1 kohaselt ilmneb, et toetuse saaja on eiranud oma kohustusi või talle kehtestatud nõudeid ja finantskorrektsiooni otsuse tegemisel ei ole võimalik kohustuse või nõude täitmata jätmise laadist tulenevalt selle rahalise mõju suurust hinnata, kuid esineb põhjendatud oht, et täitmata jätmine tõi kaasa rahalise mõju, siis vähendatakse toetust sõltuvalt rikkumise raskusest 2, 5, 10 või 25 protsenti tegevustele või tegevuste kogumile eraldatud toetusest sõltuvalt asjaolude mõjust kulu abikõlblikkusele, välja arvatud, kui samas peatükis ei ole sätestatud teisiti. Nagu õiguskantsler on põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-23-2 arvamust avaldanud, on volitusnorm, mille alusel on Vabariigi Valitsuse määruses nr 143 sätestatud konkreetsed finantskorrektsiooni määrad ilma kaalutlemise võimaluseta, põhiseadusega vastuolus. Eelnev viib järelduseni, et suure tõenäosusega on vaidlustatud haldusakti õigusliku alusena viidatud määruse nr 143 õigusnormid finantskorrektsiooni määrade kohta põhiseadusega vastuolus ning nende õigusnormide alusel tehtud finantskorrektsiooni otsus on seetõttu samuti õigusvastane. Õiguskantsler on oma arvamuses esile toonud, et fikseeritud finantskorrektsiooni määrade kehtestamine määruses nr 143 on ebaproportsionaalne. 2.9. PS § 113 kohaselt kehtestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadus. Selle regulatsiooni eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. Avalik-õigusliku kohustusega põhiseaduse tähenduses on tegemist juhul, kui tasu nõutakse avalikõiguslikus suhtes. Avalik-õigusliku rahalise kohustuse seadusega sätestamise nõue tähendab seda, et avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses. Haldusorgan rakendab ühendmäärust, kus avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid on määratud seaduse alusel antud määrusega. Seega on ühendmäärus finantskorrektsiooni määrade osas vastuolus põhiseadusega ja selles valitud finantskorrektsiooni määrad ei ole proportsionaalsed. Hea haldus eeldab ka seda, et menetlustoimingud tehakse viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses või määruses sätestatud tähtaja jooksul (HMS § 5 lõige 4). Praegusel juhul on asjaolusid uuritud ja toetuste väljamaksetelt võimaliku finantskorrektsiooni määras toetust kinni peetud praktiliselt poolteist aastat. Seega ei ole vaidlustatud haldusakti menetlus toimunud viivituseta ja hea haldusega kooskõlas. 3. RTK kui vaide lahendaja seisukohad 3.1. Vastavalt STS § 51 lõikele 1 ja kooskõlas HMS § 83 lõikega 1 kontrollitakse vaiet läbi vaadates haldusakti andmise õiguspärasust ja otstarbekust. Haldusmenetluse seaduse §-i 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. 3.2. Vaide asjaoludest nähtub, et vaide esitaja on seadnud kahtluse alla FKO kui haldusakti õiguspärasuse, kuivõrd vaide esitaja ei ole nõus RTK järeldusega, et oleks toimunud eelpool nimetatud rikkumised RHS-e alusel. 3.3. RTK (edaspidi ka vaide lahendaja), olles tutvunud FKO-s esitatud seisukohtadega ja vaides neile esitatud vastuargumentidega, asub seisukohale, et vaie kuulub rahuldamisele. Vaide lahendaja tühistab vaidlustatud haldusakti, lähtudes Riigikohtu 28.06.2023 otsuses nr 5-23-2 toodud seisukohtadest. 3.4. Riigikohus tunnistas „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (ühendmäärus) § 25 lõige 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, millega nähakse ette, et § 22³ kohaldub esitatud toetustaotluste puhul, mis rahuldati enne 9. oktoobrit 2020.a. Ühendmääruse § 25 lg 5 osaline vastuolu põhiseadusega mõjutab neid finantskorrektsiooni otsuseid (FKO), milles algse taotluse rahuldamise otsuse kuupäev on enne 9. oktoobrit 2020.a. ning mille suhtes tuleb täna tehtavate FKO-de puhul kohaldada enne 9. oktoobrit 2020.a. kehtinud ühendmääruse redaktsiooni. 3.5. Vaide esitaja suhtes on toetuse rahuldamise otsus tehtud 25.01.2019. Eelnev tähendab, et vaidlusaluse sätte kehtetuks tunnistamine viidatud osas toob kaasa selles ajavahemikus rahuldatud toetustaotlusi puudutavate finantskorrektsioonide tegemisel määruse vana redaktsiooni kohaldamise ning seetõttu kuulub käeolev FKO tühistamisele. 3.6. Riigikohtu otsuse punktis 93 on kohus leidnud, et VV määruse § 25 lõike 5 osaline kehtetuks tunnistamine ei tähenda, et otsusega hõlmatud ajavahemiku kohta puuduks Eesti riigisiseses õiguses finantskorrektsiooni reeglistik. VV määruse § 25 lõike 5 kehtetuks tunnistamine viidatud osas toob kaasa selles ajavahemikus rahuldatud toetustaotlusi puudutavate finantskorrektsioonide tegemisel määruse vana redaktsiooni kohaldamise. Rakendussättega oli ette nähtud määruse tagasiulatuv kohaldumine. Kui rakendussätet ei ole, kohalduvad õiguse üldpõhimõtetest (õiguskindluse põhimõte, täpsemini tagasiulatuva mõju keeld) lähtudes toetustaotluse rahuldamise ajal kehtinud normid. 3.7. Seega on Riigikohus oma otsuses selgitanud, et FKO tegijal on võimalik finantskorrektsiooni põhjendatuse ja ulatuse üle uuesti otsustada. Seejuures ei ole välistatud kaalumise tulemusena sama finantskorrektsiooni protsendilise määrani jõudmine, kui selleni viib eeskirjade eiramise olemuse ja keerukuse ning fondidele tekitatud rahalise kahju kaalumine. Seega Riigikohtu lahendist tulenevalt on RTK-l võimalik uuesti kaaluda, millist ühendmääruse vanas redaktsioonis sätestatud finantskorrektsiooni alust ja määra rakendada. 3.8. Vaide esitaja on viidanud ka õiguskantsleri arvamusele põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-23-2. Õiguskantsleri hinnangul on toetuse tagasinõudmise puhul tegemist laiemas mõistes avaliku koormisega ning sellised toetuse tagasinõudmise alused peavad olema seaduse tasemel kehtestatud. 3.9. Vaide lahendaja märgib, et Riigikohtu kolleegiumi hinnangul ei ole antud juhul tegemist intensiivse põhiõiguste piiranguga, vaid toetuse saaja rikkumisest tingitult toetuse, mille saamisele ei ole isikutel algselt subjektiivset õigust tagasinõudmisega. Seega oli finantskorrektsiooni protsendilise ulatuse kehtestamine määrusega iseenesest lubatav. 3.10. Riigikohus selgitas, et lähtudes Euroopa Kohtu praktikast ei olekski Eesti seadusandja tohtinud neid EL määruses sätestatud tingimusi seadusesse ümber kirjutada. Ka STS2014−2020 seletuskirja järgi tuleneb nõue, mille kohaselt tuleb finantskorrektsiooni tegemisel võtta arvesse rikkumise olemust ning EL eesmärkidele ja finantshuvidele tekitatud rahalist mõju, ühissätete määrusest 1303/2013. Määruse nr 1303/2013 kohaldamiseks antavad Euroopa Komisjoni suunised võivad seejuures olla orientiiriks selle määramisel, milline on proportsionaalne finantskorrektsiooni määr EL õiguse mõttes. Seetõttu ei ole ühendmääruse aluseks olev volitusnorm põhiseadusega vastuolus, mistõttu pole volitusnormi ebapiisavuse tõttu põhiseadusevastane ka VV määruse § 25 lõige 5. 3.11. Vaide lahendaja tühistab vaidlustatud haldusakti, lähtudes Riigikohtu 28.06.2023 otsuses nr 5-23-2 toodud seisukohtadest ning seetõttu ei analüüsi ta vaides esitatud hankerikkumisi. (allkirjastatud digitaalselt) Urmo Merila peadirektori asetäitja Koostaja: Margot Maisalu 663 1913 [email protected]