Õigusteenuse tellimine

Analüüs RIHA kooskõlastamisprotsessi põhjendatus ja sellega jätkamine 21.02.2023 1. Taust Eesti e-riigi hea toimimise tagavad koosvõimelised, ühtseid nõuded järgivad infosüsteemid. Infosüsteemidele rakenduvaid nõudeid haldavad erinevad asutused vastavalt oma konkreetsele vaatele – näiteks Maa-amet ruumiandmete ühtse kasutamise osas, AKI isikuandmete töötlemise osas, samuti on kesksed nõuded olemas andmeturbe, tehnilise kvaliteedi või arhiiviväärtuslike andmete arhiveerimise vaatest. 2008. aastal otsustati nende nõuete kontrollimiseks osaliselt rakendada infosüsteemide kooskõlastamine riigi infosüsteemi haldussüsteemis (nn RIHA kooskõlastamine). Kooskõlastamisprotsess nägi ette, et asutused peavad andmekogu kavandades, kasutusele võttes, muutes või kasutuselt eemaldades andmekogu dokumentatsiooni osade nõudeid kehtestavate asutustega kooskõlastama. Kooskõlastajatele oli ette nähtud ka osaliselt nõustav funktsioon – tuvastada andmekogus võimalikud ohukohad ning soovitada parimaid praktikaid koosvõimelise ja kvaliteetse infosüsteemini jõudmiseks. Tänasele RIHA kooskõlastusele on etteheidetud, et see ei toimi. Määrustega küll andmekoosseise täiendatakse, aga RIHA-s muudatusi ei kajastata. Samas teenused ehk andmevahetus töötavad ja andmed liiguvad. Kooskõlastajate vaatest on takistuseks see, et kui infosüsteemi ei kooskõlastata (või kooskõlastamisele ei esitata) siis ei teki asutuse jaoks olulisi järelmeid – infosüsteem saab ikkagi tööle hakata, teenused ja andmevahetus toimivad. Kooskõlastajad kurdavad, et puuduvad hoovad infosüsteemide omanike suunamiseks RIHA-s muudatuste tegemisel ja infosüsteemide kirjelduste ja dokumentatsiooni ajakohasena hoidmisel. Andmekogude omanike vaatest on probleemiks, et RIHAsse andmete esitamine on andmekogude omanikele mahukas käsitöö, milles ei nähta olulist kasu ja mis on osaliselt kattuv andmekogu põhimääruse jaoks tehtava andmekoosseisude kirjeldamisega – ehk tegevused on nende jaoks dubleerivad. Samuti võtab kooskõlastuse saamine oluliselt aega ning sellega ei arvestata tihti infosüsteemide arenduste ajakavas. Andmed kirjeldatakse õigusruumis ja kooskõlastatakse EIS-is, kuid eraldi tuleb need ka veel RIHA-sse kanda. Eelnevast lähtuvalt on selle dokumendi eesmärk pakkuda võimalusi tänase RIHA kooskõlastusprotsessi asendamiseks selliselt, et praegustel kooskõlastajatel oleks endiselt võimalik kontrollida infosüsteemide vastavust nõuetele ning riigis tervikuna oleks tagatud infosüsteemide vastavus nõuetele. Samal ajal soovime muuta tervikprotsessi andmekogude omanikele vähem koormavaks. 2. Kehtivad sätted ja nende eesmärk 2.1. Mida kooskõlastatakse AvTS-i alusel RIHA-s? Avaliku teabe seaduse (AvTS) § 433 lõike 3 kohaselt tuleb enne andmekogu asutamist, andmekogus kogutavate andmete koosseisu muutmist, andmekogu kasutusele võtmist või 1 andmekogu lõpetamist kooskõlastada andmekogu tehniline dokumentatsioon Riigi Infosüsteemi Ametiga, Andmekaitse Inspektsiooniga ja Statistikaametiga. Ruumiandmete seadus (RAS) sätestab eelviidatuga sarnase kooskõlastusmehhanismi. RAS § 75 lg 2 sätestab, et enne andmekogu asutamist, andmekogus kogutavate andmete koosseisu muutmist, andmekogu kasutusele võtmist või andmekogu lõpetamist kooskõlastatakse andmekogu dokumentatsioon andmekogus töödeldavate ruumiandmete osas Keskkonnaministeeriumi või valdkonna eest vastutava ministri volitatud ministeeriumi valitsemisalasse kuuluva asutusega. Lõike 3 kohaselt esitatakse dokumentatsioon kooskõlastamiseks riigi infosüsteemi haldussüsteemi kaudu ning lõike 5 kohaselt hindab ja kontrollib kooskõlastaja andmekogu dokumentatsiooni kooskõlastamisel andmekogu korralduslike ja infotehnoloogiliste tingimuste vastavust käesolevas seaduses sätestatud nõuetele ruumiandmete töötlemise, ruumiandmekogude haldamise ja ruumiandmeteenuste osutamise kohta. Mõlemad õigusaktid viitavad pigem tehnilise poole kooskõlastamisele. See nähtub lisaks eelmainitud normist ka AvTS-is sätestatud volitusnormi sõnastusest: Riigi Infosüsteemi Ametiga ning Andmekaitse Inspektsiooniga kooskõlastamise täpsemad tingimused ja kord ning vajadusel andmekogu asutamise ja pidamise tehnilised ja korralduslikud nõuded sätestatakse käesoleva seaduse § 439 lõike 1 punktis 6 nimetatud kindlustavat süsteemi kehtestavas määruses (edaspidi: RIHA määrus). Viidatud määrus sätestab kooskõlastajate teostatava kontrolli ulatuse, piiritledes need eriseadustes sätestatud nõuetega (vt määruse § 7 lõiked 4–62) ning ei saa seega sätestada norme uute, seaduses mittesisalduvate õiguslike aluste või kehtestatud õiguslike piiride osas, vaid riigi infosüsteemi kuuluvate andmekogude andmestike kirjeldamiseks ja sidumiseks tervikuga (andmete dubleerimise vältimine, standardite ja põhiandmete kasutamine jne). Sisuliselt kontrollib pädev asutus RIHA kooskõlastusmenetluse käigus andmekogu tehnilise dokumentatsiooni pinnalt, kas andmekogus toimuma hakkav andmetöötlus vastab seadusest tulenevatele nõuetele (nt AKI kontrollib tehnilisest dokumentatsioonist, kas andmekogus töödeldavate andmete koosseis vastab eesmärgipärasuse ja minimaalsuse põhimõtetele ehk RIHA-s kirjeldatu on kooskõlas seaduses toodud andmete üldise raami ja üksikaktis kirjeldatud täpsustustega). Lisaks ütleb RIHA määruse eelnõu seletuskiri (2007):„Nõuetele vastamine on andmekogu registreerimise eelduseks, mille väljaselgitamiseks viiakse läbi vastav kontroll. Registreerimata andmekogu kasutusele võtmine on keelatud. Andmekogu registreerimisprotsess toimub elektroonselt ning selle käigus määratakse ära ka andmekogu põhiandmed ning registreeritakse uued andmeteenused ja andmeteenuse kasutajagrupid, kui need on määratavad (näiteks kohalikud omavalitsused, notarid vms). Andmeteenuste avamine kasutajagruppidele lihtsustab teenuse avamise protsessi andmeteenuse kasutajatele, kuna nad ei pea enam eraldi sooviavaldust esitama, sest teenused avatakse neile automaatselt. Teenuste ja kasutajagruppide seostamisel tekivad vastavad teenustegrupid, mis on kindlale kasutajagrupile avatud. Registreerimisprotsessi kirjeldatakse täpsemalt riigi 2nfosüsteemi haldussüsteemi kehtestavas määruses. Andmekogu registreerimisprotsessi ja X-teega liidestamise eesmärgiks on organisatsiooniliselt ning infotehnoloogiliselt hõlmata andmekogu riigi infosüsteemi koosseisu, vältida andmete ja andmekogude dubleerimist, tagada põhiandmete määrangute 2 kaudu andmete autentsus ning luua võimalus kord juba realiseeritud andmeteenuste kasutamiseks paljudes andmekogudes (nn multilateraalsus).“ Seega on RIHA kooskõlastusmenetluse näol sisuliselt tegemist dokumentatsioonil põhineva eelkontrolliga andmekogu vastutavale töötlejale eriseadusest (nt isikuandmete kaitse üldmäärus, IKS, RAS, RStS) tulenevate nõuete täitmise osas. Hinnatakse nö õigusaktis toodut ja RIHA keskkonnas kirjeldatavat (ehk kui õigusakti kohaselt maksuandmeid ei ole andmekogus, ei saa neid ka RIHA-s kirjeldada). 2.2. Andmekogude põhimääruste eelnõude kooskõlastamise menetlus ja lahkhelide lahendamine AvTS § 433 lõike 1 alusel asutatakse andmekogu seadusega või selle alusel antud õigusaktiga. Seadusega on asutatud nt Riigi Teataja, kinnistusraamat jms, samas enamik teisi on asutatud seaduse alusel antud õigusaktidega (andmekogu põhimäärusega). Andmekogu asutatakse ja seda kasutatakse seaduses, selle alusel antud õigusaktis või rahvusvahelises lepingus sätestatud ülesannete täitmiseks (AvTS § 431 lg 1). Seega määratletakse andmete kogumine ja eesmärk juba seadusega (kas tervikseadus või volitusnorm eesmärgi ja kogumise kohta) ja see ei saa jääda kellelegi märkamatuks. Teiste ministeeriumide ja nende allasutuste kaasamine toimub vastavalt hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) ja kaasamise hea tava kohaselt. HÕNTE § 1 lõike 5 kohaselt tuleb õigusakti väljatöötamiskavatsuse, kontseptsiooni ja seaduseelnõu ettevalmistamisel kaasata huvirühmad ja avalikkus ning viia õigusakti kooskõlastamine läbi reglemendis sätestatu ja reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud kaasamise hea tava korras. Sarnaselt kaasatakse huvirühmad ka seaduse mõjude järelhindamisel kaasamise hea tava korras.1 Selgitused märkuste kohta tuleb esitada kooskõlastustabelis seletuskirja lisana, seega nõuete mittearvestamist tuleb põhjendada (HÕNTE § 50 lg 2). Sisuliselt samu nõudeid järgitakse ka määruste menetlusel (HÕNTE § 63, 65 jne). Viidatud valitsuse reglement kehtestab kooskõlastamise korra.2 Nii tuleb enne ministri määruse andmist või õigusakti eelnõu või muu küsimuse esitamist Vabariigi Valitsusele see kooskõlastada teiste ministeeriumide ja Riigikantseleiga, kui neile on eelnõus ette nähtud kohustusi või kui esitatav eelnõu puudutab nende valitsemisala või ülesandeid (VV reglement, § 6 lg 1). Samuti tuleb eelnõu kooskõlastada üleriigiliste kohaliku omavalitsuse üksuste liitudega, kui eelnõu puudutab kohaliku omavalitsuse õigusi, kohustusi ja ülesandeid või kohaliku elu korraldust. Kooskõlastamisel kontrollib asjaomane ministeerium muu hulgas ka oma valitsemisalasse kuuluvas osas eelnõu või muu küsimuse ettevalmistamisel tehtud mõjude hindamist (VV reglement, § 6 lg 4). Seega peab vastava ministeeriumi kaudu ka valdkondliku ebakõla ja mittenõustumist indikeerima. Kooskõlastamisel ilmnenud eriarvamuste korral arutatakse need läbi ettepaneku esitanud ministeeriumiga ja püütakse koos jõuda ühisele seisukohale (VV reglement, § 8 lg 1). Kui nimetatud viisil ei jõuta ühisele seisukohale, siis arutavad ministeeriumide vahelised eriarvamused läbi ja püüavad neid lahendada kantslerid. Kui kantslerid ei jõua vaidlusalustes küsimustes ühisele seisukohale, tuleb need läbi arutada asjaomaste ministrite vahel (VV reglement, § 8 lg 2). Kooskõlastamisel ilmnenud ministeeriumide vahelised eriarvamused esitatakse Vabariigi Valitsusele alles seejärel, kui asjaomased ministrid ei ole 1 HÕNTE. 2 VV reglement. 3 ühisele seisukohale jõudnud. Ettevalmistaja lisab Vabariigi Valitsusele esitatavatele dokumentidele selgituse, mis kirjeldab eriarvamust, selle lahendamise käiku ja eriarvamusele jäänud ministrite seisukohti. Seega pakub andmekogu põhimääruse kooskõlastamise protsess tänastele RIHA kooskõlastajatele samuti võimalust kontrollida andmekogu vastavust nõuetele. Samas on õigusloome kaasamise ja kooskõlastamise protsess palju tugevama õigusjõuga kui praegune RIHA kooskõlastamise protsess. Küll on vaja lisaks tagada, et info andmekogu põhimääruse kooskõlastamisesele esitamisest jõuaks kooskõlastava asutuseni, ehk et ministeerium jagaks asjakohaseid eelnõusid oma allasutustega. Lisaks näeb VVS ette ka teenistusliku järelevalve.3 Minister oma valitsemisala asutuste osas, valitsus ministeeriumide osas.4 On oluline rõhutada, et RIHA kooskõlastusprotsessist loobumine ei tohi kuidagi mõjutada vastutava töötleja kohustust avalikustada andmekogude andmekoosseis ehk andmekirjeldused RIHA-s.5 See kohustus jääb ikka ning ülevaadet riigis kogutavatest andmetest on jätkuvalt vaja. 2.3. Riigi enda trahvimine kui alternatiiv? Üldine põhimõte on haldusõiguses, et riik riigile trahvi ei tee ning see eeldaks siis ministrite vahelist vaidlust, kokkuleppe mittesaavutamisel valitsuses kokkuleppe saavutamist (VVS § 101). Erinevate riigiorganite erimeelsusi saab seega lahendada Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 101 lg 3 järgi. Nii leidis ka Riigikohtu halduskolleegium 2010. aastal kui Maavanem keeldus aktsepteerimast Valgamaa Keskkonnateenistuse kooskõlastamata jätmist, mis tekitas sisuliselt vaidluse erinevate riigiorganite vahel. Kohus sedastas, et kahe riigiasutuse vahelisest erimeelsusest tuleneva vaidluse lahendamiseks ei ole õige pöörduda halduskohtusse. Sellele on viidanud ka Riigikohus 20. oktoobri 2004. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-38-04. Maavanema ja Keskkonnainspektsiooni vahel on vaieldamatult õiguslik vaidlus detailplaneeringu õiguspärasuse üle. Ringkonnakohus ei näe takistusi lahendada sellist vaidlust VVS § 101 lg 3 järgi. Seega on tegemist on avalik-õigusliku vaidlusega, mille lahendamiseks näeb seadus ette teistsuguse menetluskorra, mistõttu ei kuulu selliste vaidluste lahendamine HKMS § 3 lg 2 järgi halduskohtu pädevusse. 3. RIHA ja RIHA kooskõlastamise täpsemad eesmärgid RIHA kooskõlastajate kohtumisel 21.12.2022 ja sellele jätkunud kirjavahetuses defineerisid kooskõlastajad kuus olulist, RIHA või RIHA kooskõlastamisega seotud alamteemat või vajadust. 3 VVS § 93 lg 1: Valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse tagamiseks korraldatakse teenistuslikku järelevalvet. Teenistusliku järelevalve korraldamine on Vabariigi Valitsuse ja valitsusasutuste kohustus. 4 VVS § 94 jj. 5 RIHA määrus, § 10 lg 3 Andmekogu registreerimisel ja andmekogus kogutavate andmete koosseisu muutmise registreerimisel tuleb andmekogu vastutaval või volitatud töötlejal aktualiseerida kõik § 18 lõike 2 punktides 1– 22, 24 ja 26–28, lõigetes 3 ja 4, § 19 lõikes 2, § 20 lõikes 2 ning §-s 26 viidatud õigusaktis loetletud andmete koosseisule vastavad andmed. 4  Teema Vajaduse ja probleemi täpsem Võimalik lahendus kirjeldus Ülevaade riigi RIHA üheks algseks eesmärgiks oli Andmekogude kirjelduste regulaarsema andmetest, pakkuda terviklikku ülevaadet riigi uuendamiseni aitab jõuda RIHAKEse andmestikest ja andmekogudest ja nendes laialdasem kasutuselevõtt asutustes ning andmekogudest sisalduvatest andmetest. Tänases RIHAKEse nägemine asutuse enda vajadusi RIHAs ei ole see ülevaade toetava andmekataloogi tarkvarana. Seeläbi ajakohane, ehk andmekogude saab asutus hallata andmekirjeldusi enda omanikud ei uuenda regulaarselt vajadustest lähtuvalt, RIHAKE avalikustab andmekogude ja andmekoosseisude kirjeldused automaatselt. kirjeldusi. Samuti ei ole RIHAs kajastatud (teadmata) osa Laiendada AvTS andmekirjelduste andmestikke, mida AvTS järgi avalikustamise nõuet muudele andmestikele RIHAs registreerima ei pea. (lisaks andmekogudele). Täpsustada AvTSi andmekirjelduste avalikustamise nõuet, tuua sisse andmekirjelduse standardi kohustuslikkus andmestike ja andmeelementide kirjelduse koostamisel. Andmekogude AvTS ja RIHA määrus loovad Probleemiks ei ole seaduse nõue vaid asutuste omanike kohustus andmekogude omanikele kohustuse motivatsioon seda nõuet täita. Seetõttu on andmeid esitada andmekogude dokumentatsiooni ja lahenduseks asutustes juba olemasoleva (andme)kirjelduste edastamiseks dokumentatsiooni ning kirjelduste RIHAsse. Samas on asutuste taaskasutamine andmete teabeväravasse motivatsioon seda nõuet täita esitamise automatiseerimiseks (RIHAKEse madal, kuivõrd seda nähakse kui või asutuse andmekataloogiga liidestumise tegevust millest ei ole asutusele kaudu). Samuti tuleb RIHAKEst teadlikult endale mingit kasu – nö tüütu ja arendada asutuse jaoks väärtust loovaks kasutu lisategevus. Seetõttu ei ole andmehalduse tarkvaraks (vs teiste jaoks paljud asutused RIHA kirjelduste andmekirjelduste loomise lahenduseks). loomist ja uuendamist defineerinud kui järjepidevat tegevust / ei ole Samuti võib andmete teabevärava kõrvale sisemiselt andmestike omanikele alles jääda RIHA kui tehniliste komponentide sellist kohustust pannud. dokumentatsiooni repositoorium, milles on võimalik saada ülevaade infosüsteemi tehnilise juurutuse detailidest. Oluline on jätkata teabevaldajate teadlikkuse tõstmist andmete ülevaate andmisest saadavast kasust ning tõsta avaliku sektori siseselt andmete taaskasutuse kompetentse ja oskusi. Andmete Hetkel toimub andmekogu Juba on välja töötatud nö semantilise kirjeldamisest / andmekoosseisu kirjeldamine kirjeldamise põhimõtted, mis võimaldab tähendusest kahekordselt – põhimääruse omavahel siduda andmete mõistelise vaate õigusaktides ja andmekoosseisuna ning RIHA tehnilise vaatega (ehk siduda üldistatult tehnilises andmeelementide kirjeldusena. esitatud andmekoosseisu tasemel kasutatud dokumentatsioonis Need kirjelduste komplektid ei ole mõisted, näiteks ’isik’ või ’aadress’, omavahel mõistlikult kokku konkreetsete andmebaasi väljadega). Nende viidavad, raske on mõista kus põhimõtete rakendamine, ehk seoste loomine paiknevad andmekogu on võimalik RIHAKEse rakenduses. põhimääruses loetletud andmed 5  Teema Vajaduse ja probleemi täpsem Võimalik lahendus kirjeldus tehnilises lahenduses Töö mõistelise ja tehnilise vaate kokku (andmebaasis). toomisel on alles algusjärgus, kuid pikemas perspektiivis on võimalik a) tehniliselt liidestada loodav KOOS (õigusaktide koosloome) keskkond ning RIHAKE või andmete teabevärav nii, et andmekogu põhimääruse andmekoosseis ning andmete teabevärava detailsem kirjeldus on üheselt kokku viidavad, ning b) kehtestada protsess, mis nõuab andmekogu põhimääruse loomisel mõlemal tasemel (mõistelise ja tehnilise) kirjelduse olemasolu andmete teabeväravas. Nõuded Riigis tervikuna on Teha olemasolevate nõuete otstarbekuse infosüsteemidele infosüsteemidele kehtestatud hindamine ja vajadusel nõuete kehtestamise nõudeid erineval tasemel, sh viiside ühtlustamine, koondada erinevad seadustes või juhistes, mis nõuded ühtsesse ülevaatesse, tagada et kõigile jagunevad kohustuslikeks, nõuetele on määratud selge omanik, tagada vabatahtlikeks ja soovituslikeks. rakendamiseks selged juhised ning tugi Puudub hea ülevaade kõigist neist nõuete rakendamiseks. nõuetest ja sellest kuidas nõudeid tuleks rakendada, alati ei ole teada nõuete omanik ja ei ole selge nõuete ülevaatamise protsess. Kooskõlastamine / Nii riigi kui terviku kui ka Andmekoosseisude ja -kirjelduste regulaarse olukorra praeguste kooskõlastajate (ehk uuendamise tagavad ülal kirjeldatud monitoorimine osade nõuete omanike) vaatest on lahendused (automaatne andmete oluline, et oleks olemas pidev teabeväravas avalikustatud kirjelduste ülevaade infosüsteemidele automaatne uuendamine asutuste kohalduvate nõuete täitmise andmekataloogidest). hetkeseisust, ning nõuete omanikel võimalus nende nõuete täitmises Nõuete täitmise monitoorimise osas on veenduda. Sellist ülevaadet on vaja võimalik rakendada regulaarne enesehinnang regulaarselt ja pidevalt uuenevana, (nt iga-aastane) või nõuda regulaarselt mitte ainult andmekogu asutamise andmete teabeväravas oleva info ülevaatust ja hetke dokumenteerivana. Osad õigsuse kinnitamist. Samas ei ole sellega kooskõlastajad peavad oluliseks seotud halduskoormust, riske ja võimalusi tervikprotsessi vaate olemasolu – siiani veel analüüsitud, mistõttu pole võimalik alates olukorra fikseerimisest kuni hinnata mil määral selline lahendus praktikas lahenduseni ja järjepideva nõuete tööle hakkaks. järgimise ning monitooringuni. Praegustele kooskõlastajatele ja teistele kesksete nõuete omanikele on võimalik andmete teabeväravas ja RIHAs (kui tulevikus vaid tehnilise dokumentatsiooni repositooriumis) võimalus kõiki kirjeldusi ja dokumentatsiooni (sh tavakasutaja eest peidetut) näha, sarnaselt võimekusega praeguses RIHAs. 6  Teema Vajaduse ja probleemi täpsem Võimalik lahendus kirjeldus Järelevalve / nõuete Praeguse RIHA kooskõlastamise Vajadus on suures osas kaetud eelmistes täitmise tagamine eesmärgiks on nõudeid mitte punktides pakutud lahendustega. täitvate asutuste / infosüsteemide tuvastamine ning nende suunamine Kui nõuete omanikel on selge ülevaade riigi nõuete täitmisele. Selle tugevaks infosüsteemi hetkeseisust, on selle põhjal eelduseks on ajakohane ülevaade võimalik ka süsteemide (andmete teabevärav andmekogus toimuvast – andmete ja RIHA) väliselt selekteerida asutusi koosseisust ja tehnilisest suunatud juhendamiseks. infosüsteemi realisatsioonist. Samuti on võimalik kooskõlastamise asemel Praegused kooskõlastajad ei pea luua „soovituste ja lahenduste“ võimalus järelevalvet kui sunnimehhanismi RIHAs, mis võimaldab nõuete omanikel mõistlikuks, pigem on soov esitada soovitusi monitooringu käigus vm tuvastatud asutusi / infosüsteeme moel tuvastatud probleemide lahendamiseks võimalikult varajases faasis ning infosüsteemide omanikel vastata või (võimalusel infosüsteemide probleemi lahendamisest teavitada. arendamise alguses) nõustada ning juhendada. Järelevalvet peaks Viimaseks võimaluseks on kirjelduste ja rakendama äärmisel vajadusel ja dokumentatsiooni avalikustamise nõude piiratud ulatuses. seadmine ESF rahastuse eeltingimuseks ning tagasimakse nõude aluseks. Samas ei ole kõik infosüsteemid ESFi kaudu rahastatud ja seega oleks lahendus osaline. Üldistatult on ka kooskõlastajate vaatest esmatähtis andmete kasutaja vaade: kõigile potentsiaalsetele andmete taaskasutajatele on tagatud hea ja ajakohane ülevaade andmekogude andmekoosseisudest ning andmete taaskasutamise võimalustest. Kooskõlastajate kitsamast vaatest on lisaks vajalik saada ülevaade tehnilisest juurutusest ning nõuete täitmise hetkeseisust. Nende vajaduste täitmisel on peamiseks lahenduseks andmekirjelduste ja tehnilise dokumentatsiooni esitamise lihtsustamine asutuste vaatest, ehk RIHAKEse, RIHA ja tulevase andmete teabevärava arendamine mugavateks, automatiseerimist võimaldavateks ning asutustele kasulikeks keskkondadeks. Paralleelselt tuleb tegeleda teadlikkuse ja kompetentside tõstmisega, ehk selgitada infosüsteemi dokumentatsiooni ja andmekirjelduste ajakohasena hoidmisest tõusvat kasu ning pakkuda asutustele vajalikke juhiseid, koolitusi ja praktilist tuge. Nende meetmete kõrval on vaja mõelda ka regulaarse monitooringu peale, näiteks iga-aastase enesehinnangu või muu meetodi abil. Seeläbi muutub nõudeid mittetäitvate asutuste tuvastamine ning nende nõustamine lihtsamaks, võimaldades praegustel kooskõlastajatel oma ressursse efektiivsemalt kasutada. Samuti on võimalik RIHA ja andmete teabevärava juurde arendada spetsiaalsed vaated, otsingud või aruanded, mis võimaldavad nõuete omanikel saada lihtsalt ülevaate neile olulistest aspektidest. Eelneva kõrval on RIHA kooskõlastamise roll ja tähtsus oluliselt väiksem ning kahekordne kooskõlastamine (RIHA + õigusakt) ei ole otstarbekas. Samas on vaja kriitiliselt üle vaadata hetkel AvTS’i ja RIHA määruse kaudu asutustele pandud seaduslik kohustus dokumentatsiooni esitamiseks ning tagada, et samalaadne või praegusest rangem kohustus ajakohaste andmete esitamise mõttes jääks ka tulevikus kehtima. Samuti peab kooskõlastamisprotsesside 7 ühendamisel olema tagatud ühtne ülevaade õigusakti ja andmekogu tehnilisest andmekoosseisust, nende andmekoosseisude võrreldavus ja ühtne haldamine. Seda on võimalik saavutada läbi loodava õigusaktide koosloome keskkonna ja andmete teabevärava liidestamise. 4. Tulevikuvaade MKMi eesmärk on töötada aktiivselt selle nimel, et asutustel kasvaks motivatsioon ja võimekus avalikustada ja regulaarselt uuendada oma andmekirjeldusi ning infosüsteemide tehnilist dokumentatsiooni ning täita teisi seadusest tulenevaid nõudeid ja soovitusi. Samuti oleme valmis arutama, mil moel saavutada senisest parem ülevaade riigiülestest nõuetest IT süsteemidele ning nende täitmisest infosüsteemides. Nende arengute kõrval ei pea me mõistlikuks jätkamist kahe paralleelse kooskõlastamisprotsessiga, eelistuseks on ühendada tehniliste nõuete kooskõlastamine, ehk praegune RIHA kooskõlastamine, andmekogude põhimääruste kooskõlastamisega. Mõistame, et praegustel kooskõlastajatel on endiselt vajalik saada oma nõuete kontrollimiseks head ja ajakohast ülevaadet andmekogude andmekoosseisust ja muust dokumentatsioonist. Selle tagamiseks soovib MKM eelkõige võimendada järgnevaid aspekte: 1) luua andmekogude omanike mugav keskkond andmekoosseisude kirjeldamiseks ja avalikustamiseks. Selleks, et andmekogude omanikud ei peaks andmekoosseise dubleerivalt kirjeldama on võimalik luua keskne lahendus mis võimaldab andmekogu omanikul tekitada ühine vaade nii andmebaasi detailsest andmekoosseisust (nn tabelid ja veerud) ning siduda see andmekogu põhimääruses üldistatult esitatud andmekoosseisuga. Sellise lahenduse saab lisada andmete teabeväravasse ja RIHAKEsse, lihtsustades seeläbi ka andmekogu omaniku tööd nii õigusakti koostamisel kui hilisemal vastavuse hindamisel. Samuti saab andmete teabevärava liidestada EISiga (tulevikus koosloome keskkonnaga), tagamaks õigusloome protsessi ja infosüsteemi arenduse kooskõla. Läbi lihtsama (sh osaliselt automatiseeritud) andmekoosseisude kirjeldamise tõuseb loodetavasti ka kirjelduste edastamise ja avalikustamise kiirus, ehk andmekogude omanikud avalikustavad tänasega võrreldes ajakohasemaid kirjeldusi. 2) võimaldada tänastele kooskõlastajatele otsejuurdepääs andmekoosseisude kirjeldustele ja muule vajalikule dokumentatsioonile. Hetkel loodava andmete teabevärava arendusse on võimalik lisada nö nõuete omaniku kontrollvaade, mis võimaldab andmekogude üleselt vaadata nõuete täitmise hetkeseisu (näiteks analüüsida andmebaasi mudeli ja õigusakti andmekoosseisu vastavust, ruumiandmete korrektset kasutust, tulevikus näha kas andmekogus on juurutatud andmekvaliteedi protsess jne). Võimaluseks on selle vaate / funktsionaalsuse sidumine regulaarselt toimuva enesehinnangu, küpsushinnangu või andmeauditi läbiviimisega. Samuti on võimalik endiselt alles jätta RIHA kui tehniliste komponentide / infosüsteemide dokumentatsiooni repositoorium, milles on võimalik dokumenteerida asutustele antud soovitusi ning nende täitmise hetkeseisu. Kokkuvõttes on RIHAKEse, RIHA ja andmete teabevärava arendamisel võimalik näha ette erinevaid vastutava töötleja (andmekogu omaniku) või nõuete omanike vaateid ning funktsionaalsusi, mis teevad mõlema osapoole tegevuse tänasega 8 võrreldes oluliselt lihtsamaks. Sellega saab paralleelselt tegeleda ning MKM ja RIA on arenduse käigus valmis kooskõlastajate soovidega arvestama. KOKKUVÕTE: Oluline on rõhutada, et tänane RIHA kooskõlastus ei toimi – see ei taga kooskõlastajate poolt esitatud nõuete täitmist ja juurutamist infosüsteemides. Pigem näeme, et nõuete tutvustamiseks ja nõustamiseks on sobivamad meetmed teabepäevade korraldamine, teavituste ja juhiste jagamine ning ka sõnumite võimendamine näiteks läbi ministrite, kantslerite või asekantslerite. Vajadusel (kahtlus või pisteline kontroll) on tänasel RIHA kooskõlastajal võimalik algatada ka haldusjärelevalve. Teisalt on meil hea võimalus rakendada andmekogude põhimääruste eelnõude menetlemise protsessi samade nõuete tutvustamiseks, tegeleda ennetusega ja juhtida olulisemale eraldi tähelepanu. Samas eeldab see head kaasatust. Tänased kooskõlastajad saavad seda täiendavalt indikeerida oma ministeeriumidele (samuti saab EIS-i teavitusi näiteks eraldi meilile tellida). Andmekogu vastutav töötleja vastutab nii andmete töötlemise kooskõla eest õigusaktidele kui töötlemise õiguspärasuse eest. Siduda iga tegevus eelkontrolliga ei ole proportsionaalne. Pigem tuleb mõelda kuidas tehnilise toega märgatakse ja kooskõlastatakse eelnõu puudutud osapoolega, kuidas on võimalik kiirelt ja mugavalt kontrollide andmete kirjeldusi ja kooskõla õigusaktiga jms. Samuti saab andmekogu vastutavat töötlejat suunata, nõustada ja abistada ka läbi RIHA keskkonna enda, paigutades sinna sobivaid juhiseid ja viidata, et küsimuste korral võiks konsulteerida selle ja teise asutusega. Olukorras, kus inspektsioon annab õigusakti eelnõu kohta arvamuse eelnõude kooskõlastamismenetluses ning pädeva asutuse huvide eest seisab ka asjaomane ministeerium, ei peaks hakkama õiguspärasust ja kooskõlastust tegema taas teises menetluses – RIHA kooskõlastusmenetluses. Andmekogu vastutav töötleja peab õigusaktidest tulenevalt niikuinii tagama õigusakti ja andmete kirjelduse kooskõla. Kui pädev asutus annab tagasiside ja sellega ei arvestata, on olukord sarnane nagu iga teisegi arvamuse andjaga – tuleb võimestada ja suunata kitsaskohti arutlema kantslerid ja/või ministrid. Vaevalt on ka ministri huvitatud olukorrast, kus tema valitsemisalasse kuuluvates asutustes eiratakse õigusaktidest tulenevaid kohustusi. Põhjendatud juhtudel on ministril õigus algatada teenistuslik järelevalve (nt kui normide järgimata jätmine on süstemaatiline). 9 PAKKUMUSKUTSE Te re! Justiits-ja Digiministeerium otsib koostööpartnerit Riigi Infosüsteemi H a ldussüsteemi (RIHA) sulgemise ja riigi andmete teabevärava (ATV) käivitamisega seotud õiguslike muudatuste vajaduse kaardistamiseks . S ealhulgas on tarvilik muuta avaliku teabe seadus t ( AvTS ) ATV- le õigusliku aluse ja üldkohustuste andmise ga ning asendada V abariigi V alitsuse 28. v eebruari 2008. a määrus nr 58 “ R iigi infosüsteemi haldussüsteem ” (RIHA määrus) sobival kujul ATV-d ja sellega seotud kohustusi sisaldava määrusega . Tehtavate õigusmuudatuste eesmärk on : avaliku teabe seaduses ATV õigusliku aluse loomine ning RIHA õigusliku aluse eemaldamine; RIHA kooskõlastamise kohustuse lõpetamine ning andmekogude õigusaktide kooskõlastamise nõude täpsustamine eesmärgiga tagada ühelt poolt senisest lihtsam andmekogude kooskõlastamise protsess ning teisalt praegustele RIHA kooskõlastajatele (sh AKI, MARU, RIA) efektiivne võimalus jälgida riigi infosüsteemi arengut ja teostada vajadusel järelevalvet ; andme halduse nõuete, sh andme kogude kirjeldamise , ajakohase avalikustamise ja andmekvaliteedi tagamise kohustuse , täpsustamine eesmärgiga seada senisest selgemad nõuded asutuste kohustustele andmete teabeväravas ; ATV regulatsiooni , EL avaandmete direktiivi ja andmehalduse määruse nõuete omavahelise vastavuse tagamine . Justiits- ja Digiministeerium on mh 2022 – 2023 põhjalikult analüüsinud RIHA kooskõlastamisega seotud probleeme ja võimalikke lahendusi. Töö käigus loodud analüüsidokument on lisatud käesolevale pakkumuskutsele. Oma ekspertiisist, rahvusvahelisest parimast praktikast või teiste riikide näidetest lähtuvalt peab koostööpartner täpsustama seni tehtud analüüsi , tooma välja kaasnevad muudatusvajadused ning koostama AvTS muutmise ja RIHA määruse muutmise või uue määrusega vahetamise VTK kavandi ülal kirjeldatud vajaduste ulatuses koos mõjuhinnanguga. Tellitava töö eesmärk ja sisu on VTK kavandi õigusnõustamine. Koostööpartner peab algse VTK kavandi Justiits- ja Digiministeeriumile esitama hiljemalt 29.08.2025 , mille järel korraldab ministeerium tagasiside kogumise ja koostööpartnerile edastamise hiljemalt 12.09.2025 . Koostööpartneri ülesandeks on VTK kavandi uuendamine vastavalt saabunud tagasisidele hiljemalt 01.10.2025. Koostööpartnerilt eeldame riigi infosüsteemi alaseid teadmisi, sh AvTS ja RIHA määruse parimat tundmist. Tööde mahtu ei ole võimalik hinnata. Omapoolne pakkumine palun esitada hiljemalt 31.07 kella 10:00ks ja saata aadressidele [email protected] ja [email protected] . Valiku tegemiseks palun esitada pakkumus, koos järgmise informatsiooniga: eksperdi nimi, tema sobivuse kirjeldus (50% hindamiskriteerium) ning tunnihind koos käibemaksuga (50% hindamiskriteerium). Sõltumatuse kinnitus – pakkumuse esitaja kinnitab, et ta kohustub töö teostamisel tegutsema sõltumatu eksperdina ning lähtuma tööde raames ettepanekute tegemisel tellija juhtnööre järgides oma parimatest õigusteaduslikest ja valdkondlikest teadmistest, kogemustest ja meetoditest. Pakkuja kinnitab, et tagab, et mistahes temapoolne äri- või muu tegevus ei ole suunatud kolmandate isikute huvide esindamisele tööde teostamisel. Teenuse osutamisel kohalduvad Justiits- ja Digiministeeriumi lepingute üldtingimused https://www.justdigi.ee/majandusteave-ja-riigihanked#justiitsministeeriumi_lepingute_uldtingimused . Lisaks üldtingimustele kohalduvad järgmised eritingimused: Ministeeriumil on õigus huvide konflikti vältimise kohustuse rikkumise korral nõuda töövõtjalt leppetrahvi kuni 20% teostatud tööde maksumusest ja lepingu erakorralist lõpetamist. Pakkuja tagab, et lepingut täidab pakkumuses nimetatud ekspert (eksperdid) isiklikult. Pakkumuses esitatud eksperdi vahetumise korral tagama, et teenust osutab pakkumuses esitatud eksperdiga vähemalt samaväärse pädevuse ja kogemusega isik. Eksperdi vahetumise vajadustest tuleb ministeeriumi esindajat teavitada esimesel võimalusel ning esitada uue eksperdi pädevust ja kogemust tõendavad andmed ja dokumendid. Eksperdi vahetamiseks on vajalik käsundiandja nõusolek. Teavitus ja nõusolek esitatakse kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis. Teenuse eest tasutakse ühes osas peale tööde vastuvõtmist. Pakkuja arvestab võimalusega, et ministeeriumisisesest korrast võib teenuse osutajaga lepingu sõlmimine olla kohustuslik. Siinse pakkumise puhul ei viida läbi hanget riigihangete seaduse alusel, kuna tegemist on sama seaduse § 11 lg 1 p 11 teise alternatiiviga (tellitakse […] õigusteenust, mis on seotud avaliku võimu teostamisega) . Hindamiskriteeriumid ja metoodika Pakkuja eksperdi sobivus (50% hindamiskriteerium) Väärtus-punktide arv SUUREPÄRANE: Pakkumuses on eksperdi pädevused ja senine kogemus detailselt kirjeldatud ja see annab alust eeldada, et pakkuja viib läbi kõrge kvaliteediga töö. Kirjelduses on detailselt ja põhjendustega välja toodud, milliseid eksperdi oskused ja kogemused aitavad eesmärgi saavutamisse. 50 HEA: Pakkumuses on eksperdi pädevusi ja varasemat kogemust kirjeldatud ning see on töö teostamiseks üldiselt sobiv. Kirjelduses esinevad üksikud mittepõhimõttelised puudujäägid või vastuolud. 25 RAHULDAV: Pakkumuses esitatud eksperdi kirjeldus pole ammendav, varasem kogemus sarnaste tööde teostamisel on vähene või liiga üldine. Hankijal ei kujunenud esitatud pakkumuse alusel kindlat veendumust, et pakkuja suudab töö kvaliteetselt ja õigeaegselt teostada. 10 T unnihind koos käibemaksuga (50% hindamiskriteerium Madalaima maksumusega pakkumus saab maksimaalse arvu väärtuspunkte 50 , järgmised pakkumused saavad väärtuspunkte proportsionaalselt vähem. Järgmiste pakkumuste punktisummad arvutatakse valemiga: "osakaal" - ("pakkumuse väärtus" - madalaim väärtus") / "suurim väärtus" * "osakaal".