Tallinna Linnavolikogu 08.09.2011 määruse nr 28 "Tallinna jäätmehoolduseeskiri" § 351 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamine (kohtuasi nr 5-18-2)

Hr Priit Pikamäe Teie 24.05.2018 nr 5-18-2/2 Riigikohus Meie 21.06.2018 nr 10-4/3770-2 [email protected] Lossi 17 50093, Tartu Tallinna Linnavolikogu 08.09.2011 määruse nr 28 "Tallinna jäätmehoolduseeskiri" § 351 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamine (kohtuasi nr 5-18-2) Lugupeetud härra Riigikohtu esimees Õiguskantsler esitas 10.05.2018 taotluse Riigikohtule tunnistada Tallinna Linnavolikogu 08.09.2011 määruse nr 28 „Tallinna jäätmehoolduseeskirja“ (edaspidi Tallinna jäätmehoolduseeskiri) § 351 põhiseadusega vastuolus olevaks osas, millega on antud teenustasu määramise korra reguleerimine Tallinna Linnavalitsuse pädevusse ning määrusega on kehtestatud avalik-õiguslik rahaline kohustus jäätmevaldajate registri pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise kulude katmiseks. Justiitsminister leiab, et õiguskantsleri 10.05.2018 taotlus on lubatav. Õiguskantsleri taotlus on põhjendatud osas, millega on antud teenustasu määramise korra reguleerimine Tallinna Linnavalitsuse pädevusse ning osas, millega see võimaldab nõuda avalik-õiguslikku tasu jäätmetekitajate registri pidamise eest. Justiitsminister on seisukohal, et vaidlustatud õigusakti säte on formaalselt vastuolus põhiseadusega, kuna selliseks volituseks ega avalik-õigusliku tasu kehtestamiseks puudub pädevus ja seaduses tulenev volitus. Vaidlustatud õigusakti säte on sisuliselt vastuolus põhiseadusega osas, mis see võimaldab koguda seadusliku aluseta avalik-õiguslikku tasu jäätmetekitajate registri pidamise eest. Eeltoodust tulenevalt tuleb justiitsministri hinnangul rahuldada õiguskantsleri taotlus täies ulatuses. Justiitsminister põhjendab enda seisukohta järgmiselt. I. Taotluse lubatavus 1. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 6 punkti 1 kohaselt võib õiguskantsler esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt või selle säte kehtetuks. Vastavalt õiguskantsleri seaduse (ÕKS) § 17 peab õiguskantsler tegema õigusaktiakti vastu võtnud haldusorganile ettepaneku see õigusaktakt või selle säte 20 päeva jooksul põhiseaduse ja seadusega kooskõlla viia. Õiguskantsler võib juhul, kui õigustloova õigusakti vastuvõtnud haldusorgan ei ole 20 päeva jooksul, arvates õiguskantsleri ettepaneku saamise päevast, õigusakti või selle sätet põhiseaduse või seadusega kooskõlla viinud, teha Riigikohtule ettepaneku tunnistada õigustloov akt või selle säte kehtetuks (ÕKS § 18 lõige 1). 2. Õiguskantsler analüüsi Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 ning leidis, et see on osaliselt vastuolus põhiseadusega. Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 esimene lause sisaldab volitusnormi Tallinna Linnavalitsusele jäätmeveoga hõlmatud jäätmete veo teenustasu määramise korra kehtestamiseks. Kuigi volitusnormiga antakse konkreetsele organile volitus määruse kehtestamiseks, hõlmab see ka volitust määruse muutmiseks ja kehtetuks tunnistamiseks. Vaatamata sellele, et Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 volitusnormi reguleerimisala on kitsas ning on suunatud määratud adressaadile, on justiitsministri hinnangul tegemist siiski osaga abstraktsest reguleerimisest – volitusnormi kaudu viiakse osa ühe õigusakti regulatsioonist sellest õigusaktist välja teise haldusorgani antavasse õigusakti. Seetõttu tuleb volitusnormi käsitleda õigustloova akti sättena PSJKS § 6 punkti 1 ja ÕKS § 17 ja § 18 lõike 1 tähenduses). Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 teine lausega täiendatakse loetelu kuludest, mida jäätmete veo teenustasu peab katma, kuludega jäätmevaldajate registri pidamisele ja jäätmevaldajatega arveldamisele. Jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lõikes 5 ning Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 35 lõigetes 1 ja 2 on kehtestatud loetelu toimingutest ja kuludest, mida jäätmete veo tasu peab katma. Kuigi Tallinna linna territooriumil, v.a Kesklinn ja Pirita, korraldab korraldatud jäätmevedu Tallinna Jäätmekeskus, täpsustatakse sellega siiski JäätS § 66 lõikest 5 tulenevat abstraktset normi ning see reguleerib abstraktselt ka muu ettevõtja, kui konkursil oleks mõni teine ettevõtja edukas, jäätmete veo tasu määramist. Seega tuleb ka kõnealust lauset käsitleda õigustloova akti sättena PSJKS § 6 punkti 1 ja ÕKS § 17 ja § 18 lõike 1 tähenduses). 3. ÕKS § 18 lõikest 1 nähtub, et õiguskantsler võib esitada taotluse Riigikohtule kohaliku omavalitsuse õigustloova akti või selle sätte kehtetuks tunnistamiseks üksnes siis, kui ta on andnud kohaliku omavalitsuse organile 20 päevase tähtaja õigustloova akti või selle sätte põhiseadusega vastavusse viimiseks ning viimane on sellest keeldunud või pole tähtajaks õigustloovat akti või selle sätet põhiseadusega vastavusse viinud. Õiguskantsler pöördus 17.11.2017 Tallinna Linnavolikogu poole ettepanekuga Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 põhiseadusega vastavusse viimiseks. Pöördumises on õiguskantsler Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 esimest ja teist lauset põhiseadusega vastuolus olevaks. Esimese lause osas on õiguskantsler leidnud, et seadus ei luba aga jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra kehtestamist kellelegi üle anda, sest see on volikogu ainupädevuses olev ülesanne. Teise lause osas on õiguskantsler leidnud, et jäätmevaldajalt võetav tasu registri pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise eest ei tulene seadusest ning on seetõttu vastuolus seadusliku aluse põhimõttega. Õiguskantsleri 10.05.2018 taotluse ese, ulatus ja põhilised argumendid on samad, mis tema 17.11.2017 ettepanekus Tallinna Linnavolikogule. Sellega on ettepaneku eelneva esitamise tingimus täidetud. Taotlus on lubatav aga üksnes juhul, kui ettepanekust on keeldutud või see on jäetud 20 päeva jooksul täitmata. Tallinna Linnavolikogu 13.12.2017 vastuses leiti, et määrus on põhiseaduspärane ning seda ei ole vaja muuta. Seega on Tallinna Linnavolikogu õiguskantsleri ettepanekust keeldunud täies ulatuses. Riigi Teataja andmetel ei ole Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 esimest ja teist lauset ka tegelikult pärast õiguskantsleri ettepaneku tegemist muudetud ning need kehtivad õiguskantsleri ettepanekus vaidlustatud sõnastuses. Seega on õiguskantsleri taotlus täies ulatuses lubatav. II Taotluse põhjendatus 4. Õiguskantsleri taotluses on vaidlustatud Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 esimene ja teine lause järgmises sõnastuses: „§ 351. Jäätmevaldaja poolt Tallinna linnale makstava jäätmeveo teenustasu suuruse määramise ja muutmise kord Kui jäätmevedu on korraldatud jäätmeseaduse § 66 lõike 11 alusel, määratakse korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete veo teenustasu Tallinna Linnavalitsuse kehtestatud korras. Jäätmeveo teenustasu peab sellisel juhul katma lisaks käesoleva eeskirja § 35 lõigetes 1 ja 2 nimetatud kuludele jäätmevaldajate registri pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise kulud. Muudetud teenustasu rakendub käesoleva eeskirja § 35 lõikes 7 kindlaks määratud korras.“ 1. Formaalne põhiseaduspärasus 5. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lõike 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. HMS § 91 lõike 1 kohaselt võib haldusorgan, keda on volitatud määrust andma, määruse andmise teisele haldusorganile edasi volitada ainult juhul, kui see võimalus on volitusnormis ette nähtud. Sellest on tehtud erand üksnes kohaliku omavalitsuse üksuse sisese pädevuse küsimustes. HMS § 91 lõikes 2 sätestatakse: „Kui küsimuse otsustamine on seadusega antud kohaliku omavalitsuse pädevusse, siis igal konkreetsel juhul, kui küsimus ei ole seadusega antud valla- või linnavolikogu ainupädevusse, võib valla- või linnavolikogu määruse andmise edasi volitada valla- või linnavalitsusele.“ Sama põhimõte on kirjas ka kohalik omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lõikes 2. 6. Tallinna jäätmehoolduseeskiri on kehtestatud KOKS § 22 lõike 1 punktide 365 ja 366 alusel. KOKS § 22 lõike 1 punkti 365 kohaselt kuulub volikogu ainupädevusse jäätmehoolduseeskirja kehtestamine. Volitusnormis eneses ei ole jäätmehoolduseeskirja mõistet lahti kirjeldatud, kuid eelduslikult vastab volituse sisu JäätS § 71 lõikes 2 sätestatule. KOKS § 22 lõike 1 punkti 366 kohaselt kuulub volikogu ainupädevusse jäätmeliikide, millele kohaldatakse korraldatud jäätmevedu, vedamissageduse ja -aja, jäätmeveo piirkondade ja jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra kehtestamine. Selle volitusega on olemuslikult seotud ka JäätS § 71 lõike 2 punktist 1 tulenev kohustus reguleerida jäätmehoolduseeskirjas olmejäätmete regulaarne äravedu tiheasustusalalt vähemalt üks kord nelja nädala jooksul ja hajaasustusalalt vähemalt üks kord 12 nädala jooksul, punktist 3 tulenev kohustus reguleerida jäätmehoolduseeskirjas jäätmeveo piirkondade loetelu, kus liitumine korraldatud jäätmeveoga on kohustuslik, ning punktist 8 tulenev kohustus reguleerida jäätmehoolduseeskirjas jäätmete kogumiskoha või -kohad, kuhu tuleb korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmed nende edasivedamiseks toimetada. Lisaks on korratud volitusnormi JäätS § 66 lõikes 4. KOKS § 22 lõike 1 punktist 366 ja JäätS § 66 lõikest 4 tulenev volitus on samas sõnatuses ning seetõttu ei ole ka järgneva analüüsi seisukohalt oluline, et Tallinna jäätmehoolduseeskirjas ei ole sellele viidatud. Nii KOKS § 22 lõike 1 punktidest 365 ja 366 ning JäätS § 66 lõikest 4 ja § 71 lõikest 1 kohaselt on jäätmehoolduseeskirja ning jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra kehtestamine volikogu (ainu)pädevuses. Sellest tulenevalt on nii muu haldusorgani poolt kehtestatud jäätmehoolduseeskiri või jäätmeveo teenustasu suuruse määramise kord kui ka volitusnorm, millega volitatakse edasi neid õigusakte kehtestama muud haldusorganit, vastuolus põhiseadusega. Eelnev ei tähenda seda, et volikogu kehtestatud korras ei võiks olla valla- või linnavalitsust määrata haldusorganiks, kes üksikjuhul määrab haldusaktiga kindlaks konkreetsed jäätmeveo teenustasud. 7. KOKS § 22 lõike 1 punktist 366 ja JäätS § 66 lõikest 4 tuleneb, et jäätmeliigid, millele kohaldatakse korraldatud jäätmevedu, veopiirkonnad, vedamise sagedus ja aeg ning jäätmeveo teenustasu suuruse määramise kord kehtestatakse valla- või linnavolikogu määrusega. Mõlemast volitusnormist nähtub, et volitus on antud üksnes korra kehtestamiseks ning volikogule ei ole antud volitust tingimuste kehtestamiseks. Ka õiguskantsler on ettepanekus ja taotluses osutanud, et PS § 113 tulenvalt peab avalikõiguslike tasude määramise alused, ulatus ja tingimused olema seadusega reguleeritud. Justiitsminister leiab, et nii sõna „kord“ kasutamine kui ka PS § 113 ja § 157 lõikest 2 tulenevalt saab üksnes seadusega reguleerida avalik-õigusliku rahalise kohustuse tingimusi, arvestamise aluseid ja kord. Kuna sundlepingu alusel makstav tasu on olemuselt avalik-õiguslik tasu, siis peavad selle määramise tingimused tulenema seadusest. JäätS § 66 lõike 5 on tingimused, millele jäätmeveo teenustasu suurus peab vastama, reguleeritud järgmiselt: „Jäätmeveo teenustasu peab olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis- , sulgemis- ja järelhoolduskulud ning jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kulud.“ Lisaks on JäätS § 66 lõikes 6 sätestatud, et jäätmeveo teenustasu suuruse kindlaksmääramisel juhindutakse jäätmete liigist, kogusest, omadustest, jäätmeveo teenindussagedusest ning teistest asjaoludest, mis oluliselt mõjutavad käitlemise maksumust. Seega on jäätmeveo teenustasu arvestamise alused ja kaalutlused seaduse tasemel piisavalt reguleeritud. Seega ei tulene KOKS § 22 lõike 1 punktist 366 ja JäätS § 66 lõikest 4 volitusnormi jäätmeveo teenustasude tingimuste kehtestamiseks. Korras määratud haldusorgan peab jäätmeveo teenustasude kehtestamisel haldusakti põhjenduses välja tooma, kuidas ta on konkreetseid aluseid tuvastanud ja hinnanud ning kaalutlusi arvesse võtnud. 8. JäätS § 71 lõike 2 kohaselt ei ole volitust reguleerida jäätmevaldajate registri pidamise korda, vaid see volitusnorm on antud eraldi JäätS § 711 lõikes 1. JäätS § 711 lõikes 1 sätestatakse: „Kohaliku omavalitsuse üksus asutab määrusega jäätmevaldajate registri ning kehtestab registri pidamise korra.“ Registri pidamine on kohaliku omavalitsuse üksuse haldusülesanne ning selle raames arvestuse pidamisele kohaldatav menetlustoimingute regulatsioon. Haldusülesande täitmise eest tasu võtmist (sh selle tasu arvestamist muu teenuse hinna ühe komponendina) tuleb käsitleda avalik- õigusliku tasuna PS § 113 ja § 157 lõike 2 tähenduses. Vastavalt HMS § 5 lõikele 3 võib haldusorgan menetlustoimingute sooritamise eest võtta tasu üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja suuruses. JäätS § 711 ega muus seaduses ei anta volitust võtta tasu jäätmevaldajate registri toimingute eest (vrd riigilõivuseaduse § 126 - § 128 volitusega võtta riigilõivu jäätmeloa, ohtlike jäätmete käitlusloa ja jäätmete riikidevahelise veo loa taotluse läbivaatamise eest). Seega on jäätmevaldajate registri pidamise toimingute eest tasu võitmine varjatult läbi jäätmeveo teenustasu vastuolus seadusega, selleks puudub seaduslik alus ja selline tasu võtmine on vastuolus põhiseadusega. 9. Eelnevast nähtus, et Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 esimene ja teine lause on formaalselt vastuolus põhiseadusega. HMS § 93 ja § 94 kohaselt ei ole ei sellised volitusnormid ega nende alusel kehtestatud määrused kehtetud ega tühised, vaid kehtivad kuni nende kehtetuks tunnistamiseni. HMS § 93 lõikest 1 tulenevalt kehtib määrus kuni volitusnormi kehtetuks tunnistamiseni ning selle tõttu muutuvad Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 esimene ja teine lause alusel kehtestatud jäätmeveo teenustasu suuruse määramise kord kehtetuks kohtuotsuse jõustumise hetkest. Siiski ei muutu selle korra alusel haldusaktiga kehtestatud konkreetse jäätmeveo teenustasud kehtetuks, vaid haldusorgan peab menetluse uuendamise taotluse (HMS § 44 lõige 1 punkt 1) või omal algatusel kaalutlusõiguse alusel (HMS § 64 jj) viima teenustasud seadusega vastavusse. Seega on Riigikohtul võimalik õiguskantsleri taotluse rahuldamisel volitusnorm tasude kehtestamise volitamiseks ning tasude tingimuste määramiseks kehtetuks tunnistada. Sellele lisaks saab Riigikohus võtta seisukoha kõnealuse volitusnormi alusel kehtestatud tasude kehtivuse kohta. 2. Materiaalne põhiseaduspärasus 10. Kuigi eelnevalt leidis justiitsminister, et vaidlusaluse määruse sätted on formaalselt vastuolus põhiseadusega, aga selle vaidluse käigus tõusetusid kaks sisulist küsimust, mis vajavad sisulist analüüsi. Järgnevalt käsitleb justiitsminister, kas JäätS § 66 lõikest 4 ja KOKS § 22 lõike 1 punkti 366 tuleneb volitusnorm kehtestada jäätmeveo teenustasu määramise korra või konkreetsed teenustasud, ning kas kohaliku omavalitsuse üksusel või muul jäätmeveo teenust osutaval isikul on õigus võtta tasu jäätmetekitajate registri pidamise eest. 2.2. Teenustasu määramise korra ja konkreetsete tasude määramine 11. Õiguskantsleri 17.11.2017 ettepanekust nähtub, et Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 esimese lause järgi on linnavolikogu kohustanud määrama linnavalitsust jäätmete veo teenustasu. Linnavalitsus on omakorda selle ülesande üle andnud Tallinna Keskkonnaametile. Tallinna Keskkonnaamet on kehtestanud jäätmeveo teenustasud 26.01.2017 käskkirjaga nr KK A-4/3. Õiguskantsler leiab enda ettepanku põhjendustes järgmist: „Jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra kehtestamiseks ei saa ka pidada otsustamise delegeerimist linnavalitsusele, kuna sellist delegeerimise õigust seadus linnavolikogule ei anna. Kui mingi küsimuse lahendamine on seadusega reguleeritud, ei ole kohalikul omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada“ (punkt 9) ning järeldab sellest „Kuna jäätmehoolduseeskirjas on teenustasu määramine antud volikogu asemel linnavalitsuse pädevusse, on jäätmehoolduseeskirja § 351 esimene lause vastuolus JäätS § 66 lõikega 4, KOKS § 22 lõike 1 punktiga 366 ning PS § 3 lõikega 1 ja PS § 154 lõikega 1. (punkt 10)“ 12. Tallinna Linnavolikogu leiab, et JäätS § 66 lõikest 4 ja KOKS § 22 lõike 1 punkti 366 kohaselt on valla- või linnavolikogu ainupädevuses jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra kehtestamine, mitte jäätmeveo teenustasude kehtestamine. Vastuseks õiguskantsleri ettepanekule kirjutab Tallinna Linnavolikogu järgmist: „Teie seisukoht tähendab sisuliselt seda, et linnavolikogu peab JäätS § 66 lg 4 ja KOKS § 22 lg 1 p 366 alusel kehtestatavas määruses kehtestama korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete äraveo konkreetsed hinnad. JäätS § 68 lg 1 kohaselt on korraldatud jäätmeveo teenuse osutajaga sõlmitava hankelepingu kestus kuni viis aastat. Teie seisukoha järgi peaks kohaliku omavalitsuse üksus pärast iga korraldatud jäätmeveo riigihanke läbiviimist, s.o hiljemalt iga viie aasta tagant muutma valla- või linnavolikogu määrust ja kehtestama uued jäätmeveo teenustasud. [--] Seejuures peab arvestama, et valla- või linnavolikogul ei ole sisuliselt pädevust määrata kindlaks jäätmeveo teenustasu konkreetne suurus, kui korraldatud jäätmevedu rakendatakse JäätS § 66 lg 1 alusel, sest sellisel juhul kujuneb jäätmeveo hind riigihanke tulemusena. Lisaks teeb riigihankes eduka pakkuja valiku otsuse valla- või linnavalitsus või nende poolt selleks volitatud asutus, mitte valla- või linnavolikogu.“ Tallinna Linnavolikogu selgitab, et Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 35 1 alusel on Tallinna Linnavalitsuse 11.10.2017 määruse nr 22 „Teenuse ja kauba hinna kehtestamine linna asutustes“ § 3 lõike 1 punkti 2 kohaselt ametiasutuse hallatava asutuse osutatava teenuse ja müüdava kauba hinna kehtestamise pädevuse on ametiasutuse juhil. Tallinna Keskkonnaameti 26.01.2017 käskkirja nr KKA- 4/3 andmise ajal oli jäätmehoolduseeskirja §-is 351 nimetatud jäätmete veo teenustasu määramise aluseks Tallinna Linnavalitsuse 06.04.2011 määrus nr 52 „Teenuse hinna kehtestamine linna asutustes“. Teenuse hinna kehtestamiseks annab aluse ka KOKS § 30 lõiked 3 ja 4, mille kohaselt valla- või linnavalitsus kehtestab oma korraldusega valla või linna asutuste poolt osutatavate teenuste hinnad ning KOSK § 30 lõikes 3 nimetatud juhul võib linnavalitsus volitada linna ametiasutust, mis teostab avalikku võimu, kehtestama nende teenuste hinnad, mida osutab linna ametiasutuse hallatav asutus, mis ei teosta avalikku võimu. Eeltoodust tulenevalt leiab Tallinna Linnavolikogu, et Tallinna Keskkonnaameti juhataja 26.01.2017 käskkiri nr KKA-4/3 on antud kooskõlas põhiseaduse ja seadustega ning õiguspärane. 13. Taotluses Riigikohtule leiab õiguskantsler järgmist: „Seaduse järgi kehtestab jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra linnavolikogu (JäätS § 66 lg 4 ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p 366). Seadusandja on seega pidanud jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra üle otsustamist selgelt küsimuseks, mis on volikogu ainupädevuses. (punkt 10)“ ja selgitab „JäätS § 66 lõike 1 alusel vedu korraldades kujuneb teenustasu suurus avalikul konkursil ning järelikult kajastab see turuhinda. Seevastu JäätS § 66 lõike 11 järgi vedu korraldades määrab teenustasu suuruse kohalik omavalitsus eeskirja § 351 järgi ning seetõttu on vajalik teenustasu suuruse määramise korra üksikasjalikum reguleerimine. Volikogul on jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra reguleerimisel mitmeid võimalusi, mille vahel valida, kuid volikogu antud normidest peab vähemalt selguma, mil viisil teenustasu kujuneb.5 Volikogu kehtestatava korra abil peaks olema vajadusel võimalik välja arvutada jäätmeveo teenustasu suurus üksikjuhtumil. (punkt 11)“ Sellest järeldab õiguskantsler järgmist: „Jäätmeveo teenustasu suuruse määramise korra kehtestamiseks ei saa pidada otsustusõiguse delegeerimist linnavalitsusele. Esiteks ei anna seadus volikogule sellist delegeerimise õigust. Teiseks ei nähtu otsustuspädevuse edasivolitamisest seda, kuidas tuleks teenustasu suurust arvutada. [--] Vastava valiku tegi volikogu eest seadusandja, kui määras küsimuse üle otsustamise ja lõpliku lahendamise volikogu ainupädevusse. (punkt 12)“ 14. KOKS § 22 lõike 1 punktist 366 ja JäätS § 66 lõikest 4 tuleneb, et jäätmeliigid, millele kohaldatakse korraldatud jäätmevedu, veopiirkonnad, vedamise sagedus ja aeg ning jäätmeveo teenustasu suuruse määramise kord kehtestatakse valla- või linnavolikogu määrusega. KOKS § 22 lõike 1 punktist 366 ja JäätS § 66 lõikest 4 on teenustasude kehtestamise osas erinormideks KOKS § 30 lõigete 3 ja 4 suhtes ning seetõttu ei saa valla- või linnavalitsus ilma volikogu volituseta tasumäärasid kehtestada ega seda ametiasutuse juhile edasi volitada. Justiitsminister leiab, et JäätS § 66 lõikest 4 ja KOKS § 22 lõike 1 punkti 366 kohaselt võib valla- või linnavolikogu kehtestada jäätmeveo tasu määramise korra, millega kas jätab jäätmeveo teenustasude määramise enda pädevusse või volitab muud haldusorganit (nt Tallinna Kommunaalamet) kehtestama konkreetsed tasumäärad. Erinevalt õiguskantslerist on justiitsminister seisukohal, et valla- või linnavolikogu ei ole KOKS § 22 lõike 1 punktist 366 ja JäätS § 66 lõikest 4 tulenevalt kohustatud ise konkreetseid jäätmeveo teenustasusid kehtestama. Õige on, et volikogu antud normidest peab vähemalt selguma, mil viisil teenustasu kujuneb, kuid ei saa nõustuda, et volikogu antud normide alusel peaks olema vajadusel võimalik välja arvutada jäätmeveo teenustasu suurus üksikjuhtumil. Valla- või linnavolikogu võib jäätmeveo teenustasu määrade kehtestamisel haldusorganile ka kaalutlusõiguse või sisustada määratlemata õigusmõiste abil hindamisruumi, mille raames saab haldusorgan määrata konkreetse hinna. Sellised raamid peavad siiski tagama õigusselguse ja võimaldama kehtestavate tasumäärade kohtulikku kontrolli. Erinevalt Tallinna Linnavolikogust on justiitsminister seisukohal, et valla- või linnavolikogu ei või KOKS § 22 lõike 1 punktist 366 ja JäätS § 66 lõikest 4 tulenevalt volitada selleks teist haldusorganit kehtestama jäätmeveo tasumäärade kehtestamise korda. Seega on Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 põhiseadusega vastuolus osas, mis see annab Tallinna Linnavalitsusele volituse kehtestada jäätmeveo teenustasude kehtestamise kord. 2.1. Õigus võtta isikult tasu jäätmetekitajate registri pidamise eest 15. Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 sätestatakse: „Kui jäätmevedu on korraldatud jäätmeseaduse § 66 lõike 11 alusel, määratakse korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete veo teenustasu Tallinna Linnavalitsuse kehtestatud korras. Jäätmeveo teenustasu peab sellisel juhul katma lisaks käesoleva eeskirja § 35 lõigetes 1 ja 2 nimetatud kuludele jäätmevaldajate registri pidamise ja jäätmevaldajatega arveldamise kulud.“ 16. Õiguskantsleri ettepanekust, Tallinna Linnavolikogu vastusest ning õiguskantsleri taotlusest nähtub, et kuni 06.01.2015 kehtis JäätS § 66 lõikes 11 sätestatud mudel, mille järgi võis jäätmeveo korraldada nii, et jäätmeid vedava ettevõtja ainus klient ja tasu maksja oli kohaliku omavalitsuse üksus või selle volitatud mittetulundusühing. Sellisel juhul lasus jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ning nendega arveldamise kohustus kohaliku omavalitsuse üksusel või selle volitatud mittetulundusühingul. Tallinna mõnes piirkonnas (Nõmmel, Põhja-Tallinnas ja Lasnamäel) on jäätmevedu korraldatud JäätS § 66 lõike 11 alusel. Nii korraldatud jäätmeveo- ja jäätmekäitlusteenuse hinnale on Konkurentsiameti hinnangul juurde pannud ligikaudu 40% ulatuses lisatasu. Riigikogu tunnistas 18.06.2014 vastu võetud seadusega JäätS § 66 lõike 1 1 kehtetuks, sest leidis, et JäätS § 66 lõike 11 alusel jäätmevedu korraldades saab kohalik omavalitsus lisada jäätmete veo ja käitlemise tasudele põhjendamatuid lisatasusid (nt administreerimise eest). JäätS § 66 lõike 11 kehtetuks tunnistamise põhiseaduspärasust kontrollis ka kohus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 06.01.2015 kohtuotsus asjas nr 3-4-1-34-14). Kohus leidis järgmist: „Jäätmetekitajal on sellisel juhul kohustus tasuda omavalitsusüksusele või selle volitatud MTÜ-le jäätmekäitluse eest. Eeltoodust lähtuvalt on JäätS § 66 lg 11 järgi omavalitsusüksusel või selle volitatud MTÜ-l õigus astuda ise jäätmevedaja asemel jäätmetekitajaga õigussuhtesse ning seeläbi piirata jäätmetekitajate ja jäätmevedajate vabadust sõlmida omavahel jäätmeveoleping. [--] JäätS § 66 lg 11 teise lause kohaselt on omavalitsusüksusel või selle volitatud MTÜ-l õigus ja kohustus pidada jäätmetekitajate üle arvestust ning nendega arveldada. JäätS § 66 lg 11 alusel nõutakse tarbijalt tasu avalik-õiguslikus suhtes, milles üheks pooleks on avaliku võimu kandjana omavalitsusüksus või avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik, kellele on seaduse alusel üle antud avaliku võimu volitused [--]. Tegemist on avalik-õigusliku rahalise kohustusega [--] Seadusandja on JäätS § 66 lg-ga 11 koostoimes lg-ga 4 delegeerinud avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise õiguse omavalitsusüksustele. Selline delegeerimine on kooskõlas põhiseadusega juhul, kui kõik avalik- õigusliku rahalise kohustuse elemendid on PS §-st 113 tulenevalt kindlaks määratud seaduses – üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule [--].“ (puntid 35, 36 ja 37) 17. Justiitsministri hinnangul jätab õiguskantsler tähelepanuta, et alates 01.01.2011 jõustunud JäätS § 711 on jäätmevaldajate registri pidamine kohaliku omavalitsuse üksuse eraldiseisev haldusülesanne. HMS § 5 lõike 3 kohasel võib haldusmenetluse eest võtta tasu üksnes seaduses sätestatud juhul. See säte ei ole pelgalt menetlusnorm, vaid kätkeb endas ka materiaalõiguslikku alust haldusülesande täitmise eest tasu võtmiseks üldiselt. Seega tuleks hinnata, kas JäätS või muus seaduses tuleneb õiguslik laus tasu võitmiseks JäätS § 711 sätestatud jäätmevedajate registri pidamise eest. Avaliku teabe seaduse (AvTS) § 438 lõike 1 kohaselt peavad andmekogus töödeldavad andmed olema avalikult kättesaadavad. AvTS § 4 lõike 4 kohaselt tuleb juurdepääs teabele võimaldada tasuta, välja arvatud juhul, kui teabe väljastamisega seotud otseste kulutuste eest maksmine on seadusega ette nähtud. AvTS § 25 kohaselt on teabenõudja kohustatud katma teabenõude täitmise kulud selles sättes nimetatud tingimustel ja §-is 27 sätestatud korras. Kuna andmete töötlemine ei ole teabenõude täitmine, siis ei saa AvTS § 25 kohaldada tasu nõudmise alusena. JäätS § 711 endas ei ole nähtud ette võimalust nõuda jäätmetekitajate registri pidamise kulude kandmist jäätmetekitajatelt. Ka JäätS § 66 lõigetes 5 ja 6 ei ole nähtud ette jäätmetekitajate registri pidamise kulude arvamist jäätmeveo tasu hulka. Sellel põhjusel on jäätmetekitajate registri pidamisega seotud kulude arvamine jäätmeveo tasu hulka vastuolus PS §-ga 113. Kuna sellise tasu kehtestamiseks puudub õiguslik alus, pole vajadust täiendavalt hinnata, kas sellise tasu kehtestamine on vajalik ega koorma jäätmetekitajaid ülemäära. Justiitsminister on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuste tulubaas ja riigieelarvest eraldatavad summad peaksid katma kõigi kohaliku omavalitsuse üksuse haldusülesannete täitmise, kui selle rahastamiseks pole eraldi ette nähtud riigilõivu. Seetõttu ei ole vajalik jäätmetekitajate koormamine suurema jäätmeveo teenustasuga selliste ülesannetega seotud kulude eest, mis peaksid olema kaetud kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvest. Seetõttu ei saa ka sellise kulu katmine jäätmeveo teenustasu kaudu olla põhimõtteliselt vajalik ning puudub vajadus täiendada riigilõivuseadust või muud seadust vastava õigusliku aluse lisamise teel. 18. Justiitsminister on seisukohal, et JäätS § 1366 ei reguleeri jäätmetekitajate registri pidamise eest tasu võtmist. Jäätmeveo teenustasu hulka saab arvata üksnes neid kulusid, mida jäätmevedaja ise kannab seoses enda klientide üle arvestuse pidamisega. Jäätmetekitajate registri pidamist tuleb vaadelda kohaliku omavalitsuse üksuse eraldiseisva haldusülesandena ning selle eest tasu küsimist ei või üle kanda jäätmetekitajatel. Kui jäätmevedaja peetava klientide arvestuse ja jäätmetekitajate registri andmed olulises osas kattuvad, oleksid kohaliku omavalitsuse üksused oleksid pidanud viima oma praktika ja lepingud alates 01.01.2011 vastavusse muutnud õigusega. 19. Eeltoodud põhjustel leiab justiitsminister, et Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 351 on ka sisuliselt vastuolus PS § 113 ja § 157 lõikega 2. Sisuliselt võimaldab vaidlustatud sätte teine lause koguda avalikõiguslikku rahalist makset (maksu või lõivu) jäätmetekitajate registri pidamise eest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister Sander Põllumäe 620 8188 [email protected]