Teie 12.02.2026 nr
Justiits- ja Digiministeerium
[email protected] Meie 20.02.2026 nr 6-6/26-14-1
Arvamuse avaldamine
Täname võimaluse eest avaldada arvamust haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse
muutmise seaduse eelnõu täienduste kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Liina Reisberg
Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja
Lisa 1: Riigikohtu arvamus haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise
seaduse eelnõu täienduste kohta.
Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post
[email protected]
www.riigikohus.ee
Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu täiendused
Justiits- ja Digiministeerium esitas arvamuse andmiseks HMS ja AvTS muutmise eelnõu,
millega soovitakse luua selge ja tehnoloogianeutraalne õiguslik raamistik automaatseks
haldusmenetluseks. Eelnõu esimeselt kooskõlastusringilt saadud tagasiside põhjal on tehtud
eelnõu ja seletuskirja teksti täiendused, mille osas anti võimalus täiendavaks tagasisideks.
Riigikohus tunnustab, et saadud märkused töötati läbi ja anti nende põhjal selgitusi seletuskirja
täiendustena. Seejuures märgib Riigikohus, et selgitavaid norme on vaja lisada ka seaduse
teksti.
Haldusmenetlus võib alata ka haldusorgani initsiatiivil, st ilma menetlusosalise taotluseta,
haldusorgani esimese menetlustoimingu sooritamisega. Selliseks menetlustoiminguks võib olla
näiteks mitme andmekogu andmete omavaheline võrdlemine (nt erineva kuupäevaga tehtud
aerofotode omavaheline võrdlemine tuvastamaks muutusi) või andmekogusse kogutud andmete
teatud viisil töötlemine (nt aerofotode töötlemine tarkvaraga, mis tuvastab teatud objekte).
Eelnõu autorid on kooskõlastustabelis selle kohta vastanud, et "järelevalvemenetluses
kasutatavad automatiseeritud andmevõrdlused peavad ka edaspidi tuginema selgesõnalistele
materiaalõiguslikele volitusnormidele ning vastama isikuandmete kaitse ja põhiõiguste
proportsionaalsuse nõuetele." Riigikohus ei ole veendunud, et ilma seaduse teksti või
seletuskirja täienduseta ei välistata haldusorganite eksliku arusaama, et IKÜM art 22 kontekstis
isikuandmete massandmevõrdlus on lubatud ilma eriseaduses kehtestatud konkreetse aluse ja
reegliteta (mh andmete säilitamise ning andmesubjektide ning menetlusosaliste teavitamise
kohta). Vastasel juhul on oht väärpraktikaks ning tulevastes kohtuvaidlustes tuleb olulisel hulgal
toiminguid, haldusakte ning andmetöötlust õigusvastaseks tunnistada.
Märgime, et eelnevalt kirjeldatud massandmehõive ja massandmevõrdlus on mh
problemaatilised ka teavitamiskohustuse täitmise vaatest. Nende puhul ei pruugi HMSi kohane
ärakuulamiskohustus rakenduda, seda juhul, kui andmetöötluse tulemusel ei leita nö põhjust
haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks ning menetlus lõpeb andmete võrdlusel
saadud tulemuste teatavaks võtmisega (et rikkumist ei leitud või sellele praegu ei reageerita).
IKÜMi järgi on teavitamiskohustus, kui andmetöötleja kogub andmeid (hiljemalt 1 kuu jooksul
andmete saamisest). Kui andmetöötleja kasutab tal juba olemasolevaid andmeid
massandmevõrdluseks, ei pruugigi teavitamiskohustust tekkida.
Teavitamiskohustusega peab olema tagatud, et isikuid teavitatakse sellest, kes ja milliseid
isikuandmeid on kogutud ning millistel eesmärkidel neid andmeid kasutatakse. Menetlusest
informeerimine on üks fundamentaalsemaid hea halduse tunnuseid. Teavitamiskohustus ei saa
piirduda ainult haldusakti andmisega. Alates esimesest automaatsest haldusmenetluse toimingu
tegemise hetkest tuleb teavitada isikuid, kelle andmeid koguti või töödeldi või keda puudutavas
küsimuses haldusmenetlust alustati. Välistada tuleb olukordi, kus automatiseeritud
haldusmenetluse käigus kogutakse isiku kohta teavet ilma, et sellest teavitatakse
andmesubjekti. Teave menetluse algatamisest on oluline tagamaks isikute võimalus kasutada
oma õigusi. Seaduse sõnastusest ei tule sõnaselget teavitamiskohustust just automatiseeritud
haldusmenetluse alustamisest. Kaheldav on, et ainuüksi HMS § 35 lg 1 p 2 täidab
automatiseeritud haldusmenetluse alguse teavitamiskohustuse täitmist. Ekslik on tõlgendus, et
isikut teavitatakse alles algatatud automaatsest haldusmenetlusest, kuivõrd HMS § 35 lg 1 p 2
sõnastuse järgi haldusmenetluse algab alles isiku teavitamisest. Oluline on see, et ka praktikas
täidetakse teavitamiskohustust massandmetöötluste osas.
Seletuskirjas täpsustati, et kavandatav HMS § 71 lg 1 on üldvolitusnorm, mis kohaldub nii nagu
kohaldub HMS tervikuna kõikidele haldusmenetlustele. Seega kohaldub ka uus kavandatav
automaatse haldusmenetluse norm mistahes haldusmenetlustele. Samuti antakse mõista, et
HMS vastav säte (üldnormina) täidabki liikmesriigi õiguse loa rolli (vrdl IKÜM art 22) ning
sisaldab ka nõutavaid garantiisid (nt õigus inimese sekkumisele, selgituste saamisele), mistõttu
ei ole eriseadusesse eraldi alust vaja, kui järgitakse HMS-is toodud tingimusi. Eelnõu jätab
ebamääraseks piiritlemaks eriliiki isikuandmete töötlemise automatiseeritud haldusmenetluses
ja tavamenetluses. Eriliiki isikuandmete töötlemine eeldab, et õigusaktiga on selgelt sätestatud
asutuse õigus eriliiki andmete töötlemiseks. Küsitav on, kas HMS § 71 lg 1 üldvolitusnorm
ikkagi täidab IKÜM § 22 lg 1 p b) eelduse või nõuab see asjakohast erinormi vastava
valdkonnaseaduses. Automatiseeritud otsuste tegemine eriliigiliste isikuandmete põhjal peaks
olema lubatud ainult eritingimustel. Küsitav on automaatses haldusmenetluses eriliigiliste
isikuandmete töötlemine pelgalt HMS § 71 lg 1 üldvolitusnormi alusel. Selleks, et tagada
andmesubjekti suhtes õiglane ja läbipaistev töötlemine, võttes arvesse isikuandmete töötlemise
konkreetseid asjaolusid, tuleks kohaldada asjakohaseid meetmeid, mida on võimalik sätestada
eriseadustes.
Eelnõu eesmärk on luua tehnoloogianeutraalne regulatsioon, sh ei piirata ega reguleerita
tehisiaru kasutamist automatiseeritud haldusmenetluses. Seletuskirjas mainitakse, et vajaduse
korral on võimalik täpsustada tehisintellektimääruse rakendamisega seotud küsimusi
valdkondlikes õigusaktides või rakenduspraktikas. Selgitusest olenemata esineb konkreetse
piirangu puudumise tõttu mõõdukas risk, et haldusorganid mõistavad automatiseerimise all ka
tehisaru kasutamise võimalust ja jätavad tähelepanuta tehisintellektimäärusest (TI-määrus (EL)
2024/1689) tulenevad sisulised ja menetluslikud piirangud. Seaduse sõnastuses jääb
ebaselgeks, millal on vajadus kehtestada konkreetse automatiseeriva otsuse tegemiseks
erinormid. Eelduslikult tuleb keerukamate süsteemide kasutusele võtmisel ja tehisharu
rakendamisel kehtestada erinormid eriseadustes, et tagada selge regulatsioon ja kaitsegarantiid.
Võiks sätestada, et automaatotsusele kehtestatud vorminõuded (iseäranis HMS § 71 lg 6) ei
välista põhjendamiskohustust ega piira selle ulatust. Muidu võib lg 6 küll põhjustada
väärarusaama, et piisav on mingi üldine süsteemi toimimise kirjeldus ja konkreetseid
põhjendusi pole vaja. Tolereerida ei saa, et kavandatava lõike 6 sõnastusest saab järeldada
haldusakti põhjendamiskohustuse teatud leevendamist või ka kitsendamist automaatses
haldusmenetluses.
Automaatse haldusmenetluse kasutamine eeldab avaliku sektori asutustelt mitte ainult tehnilist
võimekust, vaid ka sisulist analüüsi selle sobivuse, sihtrühma, õiguskaitsemehhanismide ja
vastutuse kohta. Ainuüksi põhiseaduse §-dest 3 ja 14 ja muudest õigusaktidest tulenevad
kohustused haldusorganile ei pruugi selgelt tagada analüüsi tegemise kohustust. Sõnaselge
kohustus tuleks ka vastavalt §-i 71 kirja panna, et haldusmenetluse automatiseerimise peab
otsustama asutuse juht ning sellele peab eelnema riskide analüüs. Sellisel juhul on tagatud ka
kontroll, et haldusorgan on enne automatiseerimise kasutusele võtmist enda jaoks läbi mõelnud
süsteemi rakendatavuse ja vastavuse õigusaktidele (vt HKTS § 5).